熊鴻儒 田杰棠

【關(guān)鍵詞】數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則 數(shù)據(jù)安全制度 雙多邊協(xié)議 歐美模式 中國(guó)方案

近年來，以數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)為核心的全球數(shù)字規(guī)則博弈明顯加強(qiáng)，已成為主要國(guó)家爭(zhēng)奪數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和維護(hù)國(guó)家安全的主要手段。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入加速構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)、強(qiáng)化平臺(tái)企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的發(fā)展新階段，亟須更積極地參與全球數(shù)據(jù)治理。但與美歐加緊拓展以自身利益為核心的數(shù)據(jù)規(guī)則“朋友圈”相比，我國(guó)明顯處于被動(dòng)。應(yīng)以簽訂雙多邊協(xié)議和深化國(guó)內(nèi)區(qū)域試點(diǎn)改革為抓手，盡快提出數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的“中國(guó)方案”，打破美歐主導(dǎo)格局，贏得數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全的戰(zhàn)略主動(dòng)。

我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，但海外市場(chǎng)拓展受到數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等因素制約

近年來，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)加速深度融合。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化加速推進(jìn)。數(shù)字產(chǎn)業(yè)化穩(wěn)步發(fā)展，2019年增加值規(guī)模達(dá)到7.1萬億元，占GDP比重7.2%?；ヂ?lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)收入快速增長(zhǎng)，2013～2019年從0.3萬億元增至1.2萬億元，境內(nèi)外上市企業(yè)數(shù)達(dá)135家。中國(guó)數(shù)字平臺(tái)企業(yè)實(shí)現(xiàn)從模仿到并跑、甚至領(lǐng)跑的蛻變，全球影響力也顯著提升。聯(lián)合國(guó)《2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)報(bào)告》指出，中美所擁有的數(shù)字平臺(tái)占全球70個(gè)最大數(shù)字平臺(tái)市值的近90%。[1]產(chǎn)業(yè)數(shù)字化成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，據(jù)中國(guó)信通院發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2020年）》，2019年我國(guó)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化增加值約為28.8萬億元，2005年至2019年年復(fù)合增速高達(dá)24.9%，占GDP比重由2005年的7%提升至2019年的29%。[2]其中，工業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成效顯著，已培育工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)100多個(gè)，重點(diǎn)平臺(tái)的平均設(shè)備連接數(shù)近70萬臺(tái)，平均工業(yè)模型數(shù)超過1100個(gè)，平均工業(yè)應(yīng)用（APP）數(shù)超2100個(gè);服務(wù)業(yè)數(shù)字化發(fā)展領(lǐng)先，2019年數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值占比近40%，成為全球最大網(wǎng)絡(luò)零售市場(chǎng)（2020年1～11月總額已突破10.5萬億元）和最大移動(dòng)支付交易市場(chǎng)。[3]數(shù)字貿(mào)易提質(zhì)升級(jí)，跨境出口模式不斷優(yōu)化。2019年我國(guó)數(shù)字貿(mào)易進(jìn)出口規(guī)模達(dá)1.4萬億元，跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)增至105個(gè)。[4]

我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基礎(chǔ)也在不斷夯實(shí)。新一代數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新不斷加快，自主可控能力持續(xù)提升。5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈、量子科技等前沿領(lǐng)域新興技術(shù)進(jìn)步顯著，部分領(lǐng)域論文和專利數(shù)量全球第一，窄帶物聯(lián)網(wǎng)（NB-IoT）已經(jīng)正式納入全球5G標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施加快部署，已建成全球最大的通信網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)水平大幅提升。固網(wǎng)寬帶用戶近5億;4G網(wǎng)絡(luò)基站總規(guī)模占全球一半以上;5G基站在50多個(gè)城市大規(guī)模商用，接入終端超過9000萬，市場(chǎng)規(guī)模全球第一;數(shù)據(jù)中心機(jī)架數(shù)量近300萬;機(jī)器聯(lián)網(wǎng)用戶近10億，全球占比超六成。[5]數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)成效顯著，數(shù)據(jù)生產(chǎn)能力快速躍升，共享開放程度加大。我國(guó)數(shù)據(jù)規(guī)模年均增速超30%，預(yù)計(jì)2025年將增至48.6ZB，成為數(shù)據(jù)量最大、類型最豐富的國(guó)家之一;且已建成包含71個(gè)部門、31個(gè)地方全面接入的國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系。

但是，受數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)不暢等因素影響，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的海外市場(chǎng)收入占比很低，與國(guó)外龍頭企業(yè)相比差距明顯。我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)龍頭企業(yè)主要基于國(guó)內(nèi)超大規(guī)模人口和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，利用技術(shù)引進(jìn)和商業(yè)模式創(chuàng)新形成了獨(dú)具特色的發(fā)展模式。截至2020年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.89億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)70.4%，網(wǎng)民人均每周上網(wǎng)時(shí)長(zhǎng)達(dá)26.2小時(shí)。[7]如此大規(guī)模的網(wǎng)民群體是我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)展壯大的基石，但是，如果不能進(jìn)一步向海外市場(chǎng)拓展，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)未來的發(fā)展空間將大大受限。目前，國(guó)內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)龍頭企業(yè)海外收入占比普遍較低。例如，阿里巴巴2020年第四季度營(yíng)收2210.8億元，其中跨境與全球零售商業(yè)務(wù)盡管同比增長(zhǎng)37%，增至101.58億元，但也僅占總營(yíng)收的4.6%。[8]另一家互聯(lián)網(wǎng)巨頭騰訊2019年海外市場(chǎng)收入占其總收入比例為4%，且過去十年一直在個(gè)位數(shù)占比左右徘徊，[9]很難取得突破性進(jìn)展。相比之下，美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)國(guó)際化程度高得多。依據(jù)2020年新公布的財(cái)報(bào)看，谷歌公司的海外市場(chǎng)收入常年保持在總營(yíng)收的50%甚至更高，蘋果公司的海外市場(chǎng)收入則超過了總營(yíng)收的一半，即便是亞馬遜也差不多有三分之一收入來自海外。

在這種形勢(shì)下，中美互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間的規(guī)模差距不斷拉大，亟需在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方面有所突破。2014年以來，我國(guó)進(jìn)入全球上市互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)市值排行榜前十名的公司數(shù)量由之前的3家減少為2家，美國(guó)相應(yīng)地由7家增加到8家。而且，我國(guó)企業(yè)在世界十大互聯(lián)網(wǎng)公司市值中所占比例也呈下降趨勢(shì)，從2017年底的22%持續(xù)下滑至目前的16%，美國(guó)相應(yīng)地由78%上升至84%。蘋果公司的市值在2014年底時(shí)還低于我國(guó)當(dāng)時(shí)最大的3家互聯(lián)網(wǎng)公司阿里巴巴、騰訊、百度之和，現(xiàn)在則超過我國(guó)阿里巴巴、騰訊、美團(tuán)、京東、拼多多、網(wǎng)易等6家公司之和;亞馬遜的市值在2014年底遠(yuǎn)低于阿里巴巴，現(xiàn)在則相當(dāng)于我國(guó)最大的3家互聯(lián)網(wǎng)公司之和。

主要大國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則上的博弈顯著加劇，美歐對(duì)我國(guó)已形成“規(guī)則圍堵”之勢(shì)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)天然具有全球化特征，數(shù)字時(shí)代的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貿(mào)易繁榮離不開數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)。一方面，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，加上數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模普及，使得全球互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議流量及全球數(shù)據(jù)量呈指數(shù)級(jí)增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)的全球化屬性、資產(chǎn)屬性及流動(dòng)屬性日益增強(qiáng)，[11]跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)[12]已成為新型全球化的重要內(nèi)容。有市場(chǎng)機(jī)構(gòu)測(cè)算，2009～2018年十年間，全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)度高達(dá)10.1%，預(yù)計(jì)2025年有望突破11萬億美元。[13]另一方面，數(shù)據(jù)的大規(guī)模跨境流動(dòng)在給全球帶來經(jīng)濟(jì)紅利的同時(shí)，也引發(fā)越來越多的安全風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管挑戰(zhàn)，至少涉及國(guó)家安全、公共利益、商業(yè)利益和公民個(gè)人等數(shù)據(jù)主體的權(quán)益等方面。[14]例如，2020年7月，歐盟最高法院（CJEU）裁定歐美之間的數(shù)據(jù)跨境共享協(xié)議《歐美數(shù)據(jù)隱私護(hù)盾》（Privacy Shield）失效，主要理由與國(guó)家安全利益相關(guān)，因?yàn)闅W洲法院認(rèn)為在該協(xié)議下，美國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)仍有可能獲取用戶信息，歐盟公民的個(gè)人數(shù)據(jù)難以得到同等程度的保護(hù)。

數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)關(guān)乎國(guó)家利益、產(chǎn)業(yè)利益、風(fēng)險(xiǎn)控制三者之間的動(dòng)態(tài)平衡——這既需要尊重各國(guó)數(shù)據(jù)主權(quán)，也需要建立彼此認(rèn)同的共同規(guī)則。這套規(guī)則體系涉及許多復(fù)雜且有爭(zhēng)議的議題，包括數(shù)據(jù)主權(quán)、隱私與安全、法律適用及管轄權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策等。[15]近年來，很多國(guó)家希望利用G20、WTO、APEC等多邊機(jī)制探索具有共識(shí)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，但至今尚未形成具有全球約束力的跨境數(shù)據(jù)流通規(guī)則體系。例如，盡管在WTO現(xiàn)行框架下已有一些相關(guān)條款，但誕生于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展早期的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）難以充分認(rèn)識(shí)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的潛在影響和重大隱患，相關(guān)規(guī)則很不完善，使得各成員國(guó)遠(yuǎn)未達(dá)成共識(shí)。[16]實(shí)際上，由于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)既涉及國(guó)內(nèi)政策，又離不開國(guó)際協(xié)調(diào)，在全球?qū)用婢兔媾R“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”與“有效的數(shù)據(jù)保護(hù)”“各國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)”之間難以同時(shí)兼顧的窘境。[17]已有的多邊機(jī)制未能及時(shí)回應(yīng)各國(guó)在政策訴求、價(jià)值理念和監(jiān)管模式上的重大分歧，致使“規(guī)制單邊化”和“規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)俱樂部化”并存。[18]目前，以美歐為代表的兩大數(shù)字規(guī)則體系產(chǎn)生的影響最大。

美國(guó)采取“戰(zhàn)略進(jìn)攻”模式，加緊構(gòu)筑所謂的“數(shù)據(jù)同盟體系”。憑借自身強(qiáng)大的數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)力，美國(guó)借助區(qū)域貿(mào)易協(xié)定推廣和開辟新的雙邊或多邊規(guī)則，謀求“美國(guó)優(yōu)先”。一方面，通過美墨加貿(mào)易協(xié)定（USMCA）、美日FTA、美韓FTA、美智FTA等協(xié)定強(qiáng)化對(duì)貿(mào)易伙伴的規(guī)則約束，借助APEC、G20和WTO等平臺(tái)與盟友一起推行其數(shù)據(jù)流動(dòng)主張。例如，以APEC的隱私框架為基礎(chǔ)構(gòu)建的跨境隱私規(guī)則體系（CrossBorder Privacy Rules，簡(jiǎn)稱CBPRs）[19]是美國(guó)近年來一直在眾多國(guó)際場(chǎng)合推行的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則，很大程度上緣于該體系充分體現(xiàn)了美國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)利益考量。其實(shí)質(zhì)是通過構(gòu)建較低水平保護(hù)的個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)秩序，確保參與的國(guó)家不會(huì)以“自身國(guó)內(nèi)提供了高水平保護(hù)”為由限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，由此實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)向美國(guó)或美國(guó)企業(yè)的匯聚。[20]同時(shí)，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）[21]、澳大利亞—新加坡、智利—新加坡—新西蘭、日本—新加坡等域外貿(mào)易協(xié)定也都深受影響。例如，由于CPTPP的目標(biāo)優(yōu)先考慮數(shù)字貿(mào)易而非隱私權(quán)，[22]一定程度上反映出該協(xié)定也深受美國(guó)一貫堅(jiān)持的相對(duì)低水平和碎片化的隱私保護(hù)理念的影響。[23]另一方面，嚴(yán)格限制涉及重大科技及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的本土數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移，并借助“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”和龐大的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)加以執(zhí)行。美國(guó)早在2018年就出臺(tái)了《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》（即“CLOUD法案”）并修訂了《外國(guó)情報(bào)監(jiān)視法》，規(guī)定“誰擁有數(shù)據(jù)誰就擁有數(shù)據(jù)控制權(quán)”原則，打破傳統(tǒng)的“服務(wù)器”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)，確保政府可跨境調(diào)取數(shù)據(jù)。美國(guó)還通過限制重要技術(shù)數(shù)據(jù)出口以及特定數(shù)據(jù)領(lǐng)域的外國(guó)投資，實(shí)施數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管制。例如，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）在2018年頒布的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（即“FIRRMA法案”）確立了對(duì)“非控制性投資的擴(kuò)大管轄”，包括外國(guó)投資涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（critical infrastructure）、關(guān)鍵技術(shù)（criticaltechnology）和敏感個(gè)人數(shù)據(jù)（sensitive personaldata of United States citizens）的美國(guó)公司。2020年8月，美國(guó)政府宣布實(shí)施所謂的“清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”，進(jìn)一步通過國(guó)家安全例外來限制數(shù)據(jù)被“非美國(guó)人”訪問。

歐盟因產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足， 采取“ 防守反擊”模式，筑起“制度高墻”以謀求引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則。其一，歐盟高度注重隱私保護(hù)，設(shè)立高標(biāo)準(zhǔn)的通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例（General Data ProtectionRegulation，簡(jiǎn)稱GDPR），僅允許個(gè)人數(shù)據(jù)流入到與其隱私保護(hù)水平相當(dāng)?shù)膰?guó)家或地區(qū)。與美國(guó)將數(shù)據(jù)跨境政策與貿(mào)易政策深度捆綁不同，歐盟更重視從個(gè)人權(quán)利保護(hù)的視角考慮數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，[24]如GDPR大幅擴(kuò)展了管轄范圍，從過去的“屬地”向“屬人”轉(zhuǎn)變。[25]這種“長(zhǎng)臂管轄”不僅加劇歐盟轄區(qū)外企業(yè)的合規(guī)成本，更凸顯出歐盟試圖主導(dǎo)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的戰(zhàn)略意圖。GDPR規(guī)定除極少數(shù)例外，歐盟境內(nèi)的個(gè)人信息只允許流入歐盟認(rèn)可的能夠提供“充分保護(hù)”或“適當(dāng)保障措施”的國(guó)家或地區(qū)。目前，新西蘭、阿根廷、日本、以色列、烏拉圭等12個(gè)國(guó)家已通過其“充分性認(rèn)定”[26]（即所謂的“白名單”）。未通過的第三國(guó)企業(yè)只有采用歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)的一系列標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)保護(hù)條款（Standard Contract Clauses，簡(jiǎn)稱SCC）， [27]或采取“有約束力的公司規(guī)則（Binding Corporate Rules，簡(jiǎn)稱BCR）”[28]并獲得認(rèn)證后，才能跨境傳輸數(shù)據(jù)。簡(jiǎn)言之，歐盟要么以充分性認(rèn)定制度作為約束他國(guó)的條件，強(qiáng)化其在國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判及利益博弈中的地位;要么以一系列標(biāo)準(zhǔn)合同或行為準(zhǔn)則作為約束他國(guó)市場(chǎng)主體的機(jī)制，強(qiáng)化其規(guī)則不可規(guī)避性。其二，歐盟不斷擴(kuò)大數(shù)據(jù)立法的國(guó)際影響，一定程度上實(shí)現(xiàn)了歐盟標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)際規(guī)則轉(zhuǎn)換，即所謂的“布魯塞爾效應(yīng)”[29]。例如，澳大利亞、日本、巴西等數(shù)十個(gè)國(guó)家都效仿GDPR標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國(guó)內(nèi)立法。歐盟委員會(huì)曾明確表示，“盡管各國(guó)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的路徑和立法存在差異，但一些重要的數(shù)據(jù)保護(hù)基本原則被普遍接納，歐盟應(yīng)抓住這樣的機(jī)會(huì)，通過推動(dòng)法律體系趨同，達(dá)到推廣其數(shù)據(jù)保護(hù)價(jià)值的目的”。[30]2020年，歐盟委員會(huì)相繼發(fā)布三份重要政策文件：《人工智能白皮書》《數(shù)據(jù)戰(zhàn)略報(bào)告》《數(shù)字未來報(bào)告》，均提到GDPR在統(tǒng)一數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)則、推進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)價(jià)值理念方面的巨大作用，進(jìn)一步強(qiáng)化數(shù)據(jù)保護(hù)模式和影響力向境外投射。其三，積極推動(dòng)成員國(guó)之間數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，在“歐洲數(shù)據(jù)自由流動(dòng)倡議”下消除非個(gè)人數(shù)據(jù)儲(chǔ)存和處理的本地化限制，還提供多樣化的個(gè)人數(shù)據(jù)傳輸方式，如遵守約束性公司規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)保護(hù)條款等。通過強(qiáng)化歐洲數(shù)據(jù)主權(quán)戰(zhàn)略，推出“數(shù)字新政”，試圖創(chuàng)造世界最大的數(shù)據(jù)安全流動(dòng)區(qū)，進(jìn)一步鞏固規(guī)則引領(lǐng)和保護(hù)本土產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

我國(guó)在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中尚未占據(jù)戰(zhàn)略主動(dòng)

近年來，為維護(hù)國(guó)家安全和利益，我國(guó)陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家情報(bào)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》以及最新的《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》等法律，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的法律規(guī)制初具體系。但總體來看，在全球數(shù)據(jù)跨境規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)仍未占據(jù)戰(zhàn)略主動(dòng)。

首先，我國(guó)還沒有提出明確的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)“中國(guó)方案”。2020年9月，我國(guó)發(fā)起了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，提出積極維護(hù)全球供應(yīng)鏈安全、反對(duì)利用信息技術(shù)破壞他國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或竊取重要數(shù)據(jù)、反對(duì)強(qiáng)制要求本國(guó)企業(yè)將境外產(chǎn)生或獲取的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)、反對(duì)未經(jīng)他國(guó)允許直接向企業(yè)或個(gè)人調(diào)取境外數(shù)據(jù)、反對(duì)企業(yè)在產(chǎn)品和服務(wù)中設(shè)置后門等一系列倡議。這些倡議對(duì)推動(dòng)國(guó)際規(guī)則構(gòu)建有積極意義，但相對(duì)偏原則化，而且沒有深入涉及隱私保護(hù)等重大問題的解決，尚未形成可操作的規(guī)則體系。

其次，我國(guó)尚未通過雙多邊協(xié)議打通與主要經(jīng)貿(mào)伙伴國(guó)的跨境數(shù)據(jù)傳輸通道。目前，全球已有超過100個(gè)國(guó)家和地區(qū)參與了涉及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的雙多邊貿(mào)易投資協(xié)議。但我國(guó)簽署的貿(mào)易協(xié)定中，僅RCEP涉及“電子方式跨境傳輸信息”規(guī)定，且只是原則上承諾，不能訴諸爭(zhēng)端解決機(jī)制。同時(shí)，由于美歐主要國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)的長(zhǎng)臂管轄權(quán)范圍不斷擴(kuò)大，我國(guó)受制于現(xiàn)行數(shù)據(jù)本地化政策，導(dǎo)致通過協(xié)議打通與美歐的數(shù)據(jù)傳輸通道存在較大障礙，[31]還面臨被“規(guī)則排除”的不利局面。[32]若長(zhǎng)期與主要貿(mào)易伙伴缺乏合法且便捷的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，我國(guó)企業(yè)走出去的合規(guī)成本和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越來越高，一些研發(fā)、數(shù)據(jù)中心等戰(zhàn)略資源也可能被迫設(shè)在海外。

再者，國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)制度體系尚不完善，難以滿足打造全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)高地、深度參與全球數(shù)據(jù)治理的要求。我國(guó)現(xiàn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理體系總體上以國(guó)家安全和執(zhí)法便利需要為主，對(duì)促進(jìn)數(shù)字企業(yè)全球化發(fā)展、擴(kuò)大數(shù)字服務(wù)貿(mào)易等考慮不足。例如，個(gè)人信息和部分商業(yè)場(chǎng)景的重要數(shù)據(jù)出境評(píng)估規(guī)定缺乏靈活性，監(jiān)管方式相對(duì)單一。數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理體系至今缺乏明確且便捷的制度安排，不利于企業(yè)實(shí)際操作。此外，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的部分法律法規(guī)存在規(guī)則模糊和相互沖突等問題，對(duì)數(shù)字企業(yè)出海和吸引跨國(guó)企業(yè)深度參與國(guó)內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不少困擾。例如，近年來，部分企業(yè)基于商業(yè)目的的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)就引起了西方國(guó)家安全的擔(dān)憂或指責(zé)。[33]這些問題如不能妥善解決，極不利于我國(guó)在對(duì)外談判中輸出規(guī)則主張，也影響他國(guó)對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)水平的信任。

盡快提出“中國(guó)方案”，依靠?jī)?nèi)外聯(lián)動(dòng)擴(kuò)大我國(guó)數(shù)字規(guī)則“朋友圈”

盡管我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，但國(guó)際化程度與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比一直較低。隨著國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不斷趨向飽和，這必將成為“十四五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)期制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的突出短板。有研究表明，2018年至2025年，我國(guó)數(shù)據(jù)圈將以30%的年平均增長(zhǎng)速度領(lǐng)先全球，高于全球約3%;預(yù)計(jì)在2025年我國(guó)數(shù)據(jù)圈增至48.6ZB，占全球27.8%，成為全球最大的數(shù)據(jù)圈。[34]伴隨我國(guó)逐步成為全球數(shù)據(jù)中心，開放的經(jīng)濟(jì)體系決定了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的普遍性，也帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。[35]積極響應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的重大需求，必須盡快提出和推廣數(shù)字規(guī)則的“中國(guó)方案”，打破美歐主導(dǎo)格局，取得戰(zhàn)略主動(dòng)。

第一，盡快提出我國(guó)促進(jìn)全球數(shù)據(jù)跨境安全自由流動(dòng)的明確主張和“一攬子”解決方案。以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為基礎(chǔ)，圍繞數(shù)據(jù)本地化、隱私安全、跨境執(zhí)法協(xié)調(diào)等關(guān)鍵事項(xiàng)提出“中國(guó)版”解決方案，平衡公共安全、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、個(gè)人信息權(quán)益等三方面訴求。原則上可采取“準(zhǔn)許流動(dòng)為主+本地化為輔+安全評(píng)估例外”模式，尤其對(duì)與貿(mào)易有關(guān)的數(shù)據(jù)流動(dòng)，放寬（設(shè)施）本地化要求，尊重各國(guó)從國(guó)家安全、隱私保護(hù)和執(zhí)法需要出發(fā)制定分級(jí)分類的數(shù)據(jù)監(jiān)管框架。鼓勵(lì)各國(guó)建立健全保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全的國(guó)內(nèi)法律制度體系，并就彼此的數(shù)據(jù)保護(hù)水平達(dá)成明確共識(shí)，構(gòu)建多渠道的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制。堅(jiān)持尊重國(guó)家數(shù)據(jù)主權(quán)主張，反對(duì)任何以“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”單方面跨境調(diào)取數(shù)據(jù)，堅(jiān)持優(yōu)化司法協(xié)助渠道，鼓勵(lì)以雙多邊協(xié)議建立新型跨境協(xié)助機(jī)制。

第二，確保我國(guó)個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等國(guó)內(nèi)立法與對(duì)外高水平談判需要相銜接，避免出現(xiàn)“兩張皮”。首先要制定遵循國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的隱私和數(shù)據(jù)安全立法框架，加強(qiáng)企業(yè)向政府報(bào)送個(gè)人數(shù)據(jù)的程序規(guī)范性，進(jìn)一步明確國(guó)內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)[36]中涉及“公民、組織配合協(xié)助義務(wù)”條款的法律適用范圍、法定正當(dāng)程序和司法協(xié)助例外情形。我國(guó)已正式提出加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），在涉及個(gè)人數(shù)據(jù)跨境提供規(guī)則方面，要處理好《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》等國(guó)內(nèi)法施行與該類高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易協(xié)定談判的制度需求。加快完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類管理機(jī)制，進(jìn)一步細(xì)化適用安全評(píng)估機(jī)制的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及重要數(shù)據(jù)類型，擴(kuò)大適用自評(píng)估或備案方式管理的非敏感數(shù)據(jù)范圍，完善科研數(shù)據(jù)、過境數(shù)據(jù)等特殊管理政策。建立健全多渠道、便利化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，如依據(jù)對(duì)等原則建立“白名單”認(rèn)證機(jī)制，拓展標(biāo)準(zhǔn)合同條款、鼓勵(lì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證以及第三方監(jiān)督等。此外，盡快健全涉及網(wǎng)信、工信、商務(wù)、公安、司法等多部門協(xié)調(diào)配合的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管體系，以機(jī)制設(shè)計(jì)優(yōu)化帶動(dòng)監(jiān)管模式創(chuàng)新。

第三，將與重要貿(mào)易伙伴簽訂互信互認(rèn)的雙多邊協(xié)議作為突破口，為我國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則主張“增容擴(kuò)圈”。積極采取“以雙邊帶多邊、以區(qū)域帶整體”的推進(jìn)策略，以動(dòng)應(yīng)變，避免“原地踏步”。首先，選取與我國(guó)貿(mào)易投資往來密切、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒄位バ泡^好的國(guó)家或地區(qū)打開局面。借助我國(guó)在“一帶一路”沿線國(guó)家或地區(qū)的影響力，簽署若干高水平雙邊協(xié)議，就個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全及網(wǎng)絡(luò)安全、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)等方面形成“一攬子”制度安排，助力“數(shù)字絲綢之路”建設(shè)。尤其要重視個(gè)人信息保護(hù)的國(guó)際合作，明確與第三國(guó)管轄權(quán)或規(guī)則沖突的解決機(jī)制，爭(zhēng)取與主要國(guó)家簽訂標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)的框架協(xié)議，并積極參與國(guó)際規(guī)則制定。其次，在自貿(mào)協(xié)定升級(jí)談判和商談新自貿(mào)協(xié)定中，強(qiáng)化對(duì)電子商務(wù)章節(jié)的制度安排，在內(nèi)容廣度和約束力度上向高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議靠攏。積極推動(dòng)與歐盟、英國(guó)、日韓之間的規(guī)制協(xié)調(diào)，抓住RCEP協(xié)議達(dá)成的有利契機(jī)，突破我國(guó)在歐洲和亞太地區(qū)的數(shù)據(jù)流動(dòng)壁壘，力爭(zhēng)構(gòu)筑全球最大的數(shù)據(jù)流動(dòng)圈?？梢灶A(yù)見，在新一代數(shù)字技術(shù)加速變革的背景下，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的超大規(guī)模優(yōu)勢(shì)將不斷擴(kuò)大，這將成為我國(guó)在愈演愈烈的“數(shù)字地緣政治”競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)地位的重要資源。

第四，鼓勵(lì)在部分自貿(mào)港和自貿(mào)區(qū)“先行先試”，支持?jǐn)?shù)據(jù)安全有序流動(dòng)的區(qū)域改革試驗(yàn)走深、走實(shí)。支持在海南、上海、北京、浙江、深圳等國(guó)內(nèi)條件較好地區(qū)深入推進(jìn)數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，在“壓力測(cè)試”中完善規(guī)則?；谖覈?guó)國(guó)情和數(shù)字經(jīng)濟(jì)開放發(fā)展訴求，在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等地區(qū)探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制是一個(gè)有效路徑，但應(yīng)認(rèn)清國(guó)家層面法律法規(guī)尚未成體系、數(shù)據(jù)分類分級(jí)規(guī)則不健全、數(shù)據(jù)出境管制辦法缺乏彈性、數(shù)據(jù)跨境傳輸安全評(píng)估和管理機(jī)制操作難及數(shù)據(jù)主權(quán)爭(zhēng)議等難題。[37]在確保風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，強(qiáng)調(diào)因地制宜，加強(qiáng)多部門監(jiān)管協(xié)調(diào)，探索便捷有效的數(shù)據(jù)流動(dòng)機(jī)制，務(wù)實(shí)推動(dòng)真實(shí)商業(yè)場(chǎng)景下的雙向數(shù)據(jù)交互，積極利用新技術(shù)手段降低安全風(fēng)險(xiǎn)，支持部分地區(qū)率先加入國(guó)際上的區(qū)域性數(shù)據(jù)自由流動(dòng)制度安排。