趙德鑄

（濟(jì)南大學(xué)政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022）

2015年《立法法》修訂，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了市級(jí)立法權(quán)的平等配置。2018年《憲法修正案》進(jìn)一步明確了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的憲法地位。這一制度設(shè)計(jì)有利于激發(fā)地方發(fā)展的活力，有利于推動(dòng)國家法治水平的提升。但拓展地方立法權(quán)的同時(shí)，不應(yīng)忽視立法實(shí)踐中可能存在的問題。在立法權(quán)放權(quán)之初學(xué)者們就對(duì)現(xiàn)實(shí)效果表示擔(dān)憂［1］，六年的地方立法實(shí)踐也表明這種擔(dān)憂不無道理。因此，我們有必要檢視地方立法實(shí)踐，就地方立法是否能做到立法為民、回應(yīng)人民群眾對(duì)立法工作的新要求、新期待及結(jié)合地方實(shí)際突出地方立法特色等立法要求［2］提供解決路徑。

一、設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐檢視

《立法法》修訂后，各省、自治區(qū)人大及常委會(huì)積極推動(dòng)設(shè)區(qū)的市的立法開展工作，至《立法法》修改五周年時(shí)，新賦予了273個(gè)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。［3］地方立法的數(shù)量也不斷增加，僅在2019年10月至2020年9月，各?。▍^(qū)、市）平均制定地方性法規(guī)8.5件，各批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市平均制定地方性法規(guī)19.5件。［4］與此同時(shí)，提高地方立法質(zhì)量，做到科學(xué)立法、民主立法、依法立法成為做好地方立法工作的重要課題。

（一）地方立法存在越權(quán)立法之隱憂

修訂的《立法法》在賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，第七十二條明確將其立法權(quán)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面的事項(xiàng)。理論上與實(shí)務(wù)中對(duì)“等”是“等內(nèi)”還是“等外”均有不同的認(rèn)識(shí)和理解。全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)在第二十一次全國地方立法研討會(huì)上對(duì)“關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍”做過解釋說明，認(rèn)為“從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)，不宜再做更加寬泛的理解。”［5］實(shí)踐中一些地方立法主體對(duì)是否超越立法權(quán)限范圍也請(qǐng)求全國人大法工委作出解釋，“要求明確政府?dāng)?shù)據(jù)共享、養(yǎng)老服務(wù)、科技創(chuàng)新、婦女權(quán)益保障、鼓勵(lì)見義勇為等是否屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的范圍。”［6］實(shí)踐中認(rèn)識(shí)的模糊，難免導(dǎo)致立法實(shí)踐超越立法范圍之嫌。有學(xué)者認(rèn)為《立法法》“收權(quán)”后較大的市基于原地方性法規(guī)制定權(quán)限的“慣性”，個(gè)別較大市立法在關(guān)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)秩序、促進(jìn)地方精神文明建設(shè)、保護(hù)特殊群體合法權(quán)益等方面逾越了立法權(quán)限。［7］也有學(xué)者通過數(shù)據(jù)分析得出結(jié)論：原來較大的市新制定的法規(guī)超越《立法法》所規(guī)定的立法范圍現(xiàn)象普遍存在。［8］如何解決現(xiàn)有立法權(quán)限范圍與地方立法需求的矛盾？2019年召開的第二十五次全國地方立法工作座談會(huì)傳遞出一個(gè)重要信號(hào)：“為了發(fā)揮地方立法在地方治理中的優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特作用，在維護(hù)好社會(huì)主義法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，將繼續(xù)對(duì)地方立法放權(quán)?！保?］

（二）地方重復(fù)立法現(xiàn)象較為普遍

重復(fù)立法表現(xiàn)為“下級(jí)立法照搬上級(jí)立法”“同級(jí)立法主體間的相互抄襲”［10］。當(dāng)然我們應(yīng)該辯證地看待地方立法重復(fù)問題，基于立法的完整性對(duì)于立法的原則、目的、適用范圍重復(fù)上位法應(yīng)該有足夠的包容，基于立法的共性借鑒其他地市的立法經(jīng)驗(yàn)也不宜簡(jiǎn)單界定為抄襲。要求地方性立法的每一條款都具有創(chuàng)新性也是不符合立法規(guī)律的，“必要合理地引用”不宜認(rèn)定為重復(fù)立法。［11］但不可否認(rèn)的是地方重復(fù)立法現(xiàn)象一直飽受詬病，有文以“以21個(gè)地方風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例”進(jìn)行實(shí)證分析，認(rèn)為“分則條文非必要性重復(fù)現(xiàn)象較為普遍”［12］。機(jī)械重復(fù)上位法忽視了針對(duì)解決地方問題的規(guī)則制定，致使立法空泛、缺乏可操作性；對(duì)同級(jí)立法的簡(jiǎn)單模仿忽視了針對(duì)地方特色的規(guī)范，致使立法同質(zhì)性、缺乏實(shí)效性。重復(fù)立法的產(chǎn)生并非偶然，有其內(nèi)在的生成邏輯，重復(fù)立法既有“立法體制裹挾下的現(xiàn)實(shí)應(yīng)對(duì)”的現(xiàn)實(shí)原因，［13］也有立法準(zhǔn)備不足立法能力欠缺的原因。

二、完善地方立法權(quán)的法治運(yùn)行

（一）提升地方自治能力，完善地方立法權(quán)行使基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”?！读⒎ǚā分械牡胤叫粤⒎ㄊ马?xiàng)限于“地方性事務(wù)”，體現(xiàn)了立法權(quán)在中央與地方之間的分配。［15］增強(qiáng)地方立法權(quán)的行使基礎(chǔ)，以憲政視角審視地方自治問題，這是地方立法行為憲法問題的必然延伸。增強(qiáng)地方事權(quán)，提升地方自治成為一種趨勢(shì)，地方的事權(quán)在憲法層面被肯定，“這種向地方自治的轉(zhuǎn)化在世界范圍內(nèi)普遍存在，目前已經(jīng)出現(xiàn)地方自治的全球化?！保?6］從規(guī)制內(nèi)容角度看，采取自上而下模式推動(dòng)的法國的地方自治值得借鑒。憲政框架內(nèi)的地方自治核心問題是中央與地方的關(guān)系問題，法國憲法所確定的“輔助原則動(dòng)態(tài)解決了中央與地方以及地方各級(jí)政府之間權(quán)力配置的問題?！薄霸撛瓌t沒有直接分配中央與地方、地方各級(jí)政府之間的權(quán)力，而是確立較低層級(jí)政府應(yīng)如何行使其權(quán)力，單純從目的上看，輔助原則并不特意限制某一方的權(quán)力；從實(shí)際運(yùn)行效果考察，該原則成為捍衛(wèi)較低層級(jí)自治政府正當(dāng)權(quán)力的屏障，這也符合地方政府及公民對(duì)該原則的作用所持有的預(yù)期。”［17］

地方立法權(quán)可以視為對(duì)地方自治的法治探索。根據(jù)修訂后《立法法》對(duì)地方立法權(quán)的規(guī)定表述，目前地方立法權(quán)更多是參考了傳統(tǒng)單一制國家實(shí)行的剩余原則，即地方政府只在不抵觸原則前提下可以行使有限范圍的地方立法權(quán)。根據(jù)地方自治的輔助原則，我國目前地方立法權(quán)需要不斷完善。一方面，從權(quán)力主動(dòng)性角度，應(yīng)當(dāng)秉承地方自治權(quán)行使的輔助原則合理內(nèi)核精神，以法定職責(zé)方式推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項(xiàng)的立法權(quán)，從根本上樹立地方自治的權(quán)力理念，提高地方立法權(quán)的行使積極性和主動(dòng)性。另一方面，在現(xiàn)有地方立法權(quán)事項(xiàng)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)在法律優(yōu)先原則基礎(chǔ)上，探索地方立法權(quán)保留事項(xiàng)，這既是地方立法權(quán)事項(xiàng)科學(xué)行使的保證，也是地方立法權(quán)積極主動(dòng)行使的重要條件。當(dāng)然，增強(qiáng)地方立法權(quán)的地方自治基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)以權(quán)利保護(hù)為立足點(diǎn)。“始自清末的近代地方自治始終缺失‘權(quán)利’主題，淪為‘官治行政’的附庸和公權(quán)力擴(kuò)張的工具?！保?8］地方立法權(quán)同樣不應(yīng)僅著眼于各層次公權(quán)力的制約與平衡，公民權(quán)利保護(hù)作為憲政的根本功能體現(xiàn)必須納入保護(hù)范圍。從形式上看這是明確地方自治的應(yīng)然主體問題，從實(shí)質(zhì)上講這是明確地方立法權(quán)的根本著力點(diǎn)。

（二）健全地方立法程序途徑，明確地方立法權(quán)行使路徑

美國法學(xué)家戈?duì)柖≈赋?，“歷史上最早的正義要求看起來就是一種程序上的正義”［19］，程序正義本身有其獨(dú)立的價(jià)值，是實(shí)質(zhì)正義必要且可靠的途徑。立法程序是地方立法必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方立法程序“是指省、自治區(qū)、直轄市、較大的市和設(shè)區(qū)的市的人大及人民政府在制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充、解釋、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中必須遵循的步驟與方法。”［20］立法程序性控權(quán)是地方性立法民主性、科學(xué)性的重要保障。從目前《立法法》有關(guān)地方立法規(guī)定來講，在保留原來報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的立法程序規(guī)定之余，各地方也在探索各種有益地方立法程序。

一方面，在《立法法》修訂后，普遍賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí)，延續(xù)了原來針對(duì)“較大的市”的立法批準(zhǔn)程序，即“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”。批準(zhǔn)采用“不抵觸”原則，地方性立法與“憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的”則為合法而予以批準(zhǔn)。地方立法中的批準(zhǔn)程序具有如下功能［21］，其一“合憲保障功能”。立法批準(zhǔn)程序的制度設(shè)計(jì)從理論層面講消除了“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)來源違憲的嫌疑。其二“監(jiān)督制約功能”?！霸O(shè)區(qū)的市”制定的地方性法規(guī)如發(fā)現(xiàn)有違“不抵觸”原則，在審議批準(zhǔn)時(shí)均應(yīng)被否決和糾正，從而通過地方立法機(jī)關(guān)自上而下的層級(jí)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約。其三“秩序安定功能”。立法批準(zhǔn)程序的制度設(shè)計(jì)意味著“設(shè)區(qū)的市”制定的地方性法規(guī)，要先后經(jīng)過市級(jí)和省級(jí)兩級(jí)立法機(jī)關(guān)的決議，提高了立法的科學(xué)性，增大了良法、善法的可能性，為公眾社會(huì)生活提供了較高程度的秩序規(guī)則。根據(jù)《立法法》第七十二條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行”，由于立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，?。ㄗ灾螀^(qū)）人大常委會(huì)從原來只面對(duì)1～2個(gè)較大的市的地方性法規(guī)報(bào)批，增加到目前10～20個(gè)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)報(bào)批，數(shù)量“從原來每年批準(zhǔn)幾件到批準(zhǔn)幾十件，對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，各地省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)情況不盡相同，有待進(jìn)一步研究規(guī)范?！保?2］

另一方面，地方也在探索地方立法程序等相關(guān)制度。比如全國各地的立法協(xié)商機(jī)制性程序包括聯(lián)合發(fā)文推動(dòng)立法協(xié)商機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、地方政協(xié)社法委與地方政府法制辦和地方人大法工委簽訂合作協(xié)議推進(jìn)立法協(xié)商機(jī)制、立法協(xié)商的反饋機(jī)制等。［23］《立法法》修改以來，根據(jù)立法程序先行的原則，各設(shè)區(qū)的市積極推動(dòng)立法條例的制定工作，各地方性立法有章可循，“截至2020年2月，各設(shè)區(qū)的市共制定修改立法條例274件?！保?4］各?。ㄗ灾螀^(qū)）、設(shè)區(qū)的市政府也紛紛出臺(tái)了“起草地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章”的程序規(guī)定。立法的程序規(guī)則是否規(guī)范科學(xué)暫不評(píng)說，從立法的規(guī)律來講，地方立法規(guī)則不可能涵蓋所有的立法程序，不可避免會(huì)存在疏漏或者不足是必然的邏輯。因此立法程序規(guī)則本身也要定期進(jìn)行立法評(píng)估，不斷提高立法的程序正義。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的立法程序規(guī)則，提高地方立法質(zhì)量。

首先，抓好立法選題環(huán)節(jié)，增強(qiáng)地方立法實(shí)效性。實(shí)踐中曾出現(xiàn)立法草案到了三審階段尚在探討立法的必要性問題，立法項(xiàng)目的選擇沒有立足實(shí)際。圍繞實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，黨中央制定出臺(tái)了一系列重大政策舉措，如放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境。地方立法要及時(shí)跟進(jìn)，圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合本地實(shí)際，抓好立法選題。

其次，重視立法起草環(huán)節(jié)，保證立法質(zhì)量。美國著名法學(xué)家龐德說過“法律的生命在于它的實(shí)行”，“法治應(yīng)該包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！保?5］正義的立法程序，至少要具有“民主性”和“公開性”。體現(xiàn)民意的立法不僅是人民當(dāng)家做主政治原則的體現(xiàn)，也是立法質(zhì)量的保障。民意的體現(xiàn)也不僅僅是表現(xiàn)在投票表決環(huán)節(jié)，更表現(xiàn)為通過立法過程中的公開，傾聽民眾、專家的建議和意見。實(shí)踐中地方立法起草的工作大多委托給相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門完成，如做不到民主和公開，難免會(huì)出現(xiàn)立法部門化傾向。為此專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)落到實(shí)處，保障制定出好法良好。

再次，完善立法批準(zhǔn)環(huán)節(jié)?！读⒎ǚā废掳l(fā)立法權(quán)的同時(shí)，也確立了省、自治區(qū)人大常委會(huì)立法批準(zhǔn)權(quán)。這一“放”一“收”意味著給地方立法配“韁繩”防止地方立法過程中的“任性”和“恣意”。批準(zhǔn)不僅是一種程序性行為，更是地方立法合憲性的保障和國家法制統(tǒng)一的保障。

《立法法》修訂賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，其初衷在于順應(yīng)社會(huì)民主、法治的發(fā)展，通過賦予地方更多的自主權(quán)，激活、調(diào)動(dòng)地方的積極性，運(yùn)用法律的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理，并達(dá)到治理能力的現(xiàn)代化。地方立法權(quán)主體擴(kuò)容之后，地方立法在我國社會(huì)治理能力現(xiàn)代化發(fā)展過程中扮演著非常重要的角色。

立法權(quán)配置錯(cuò)綜復(fù)雜，不僅涉及中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，而且也涉及地方人大與政府間權(quán)力的橫向分配。立法權(quán)的行使也是利益交錯(cuò)，涉及整體利益與局部利益的沖突、地方保護(hù)與平等對(duì)待的沖突，地方立法權(quán)行使過程中的弊病與風(fēng)險(xiǎn)會(huì)日漸顯現(xiàn)。但縱觀中華人民共和國成立以來地方立法權(quán)的發(fā)展歷程，地方立法的每一次調(diào)整都會(huì)伴隨著一定的“不適”與隨著實(shí)踐驗(yàn)證后的對(duì)癥“調(diào)整”。立法權(quán)主體的擴(kuò)容是國家權(quán)力在縱向合理配置的重要舉措，但“地方立法權(quán)主體擴(kuò)容所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)亦是顯而易見的?！保?6］有鑒于此，對(duì)如何完善地方立法權(quán)的運(yùn)作法治方式進(jìn)行探索，以保證地方立法權(quán)的良性運(yùn)行。