宋佳寧，陸 旭

(1.天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387；2.天津市人民檢察院 第二檢察部，天津 300222)

一、京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制

(一)京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展

2004年，京津冀開(kāi)始試點(diǎn)啟動(dòng)區(qū)域大氣污染協(xié)同治理工作。2008年北京奧運(yùn)會(huì)籌備時(shí)首次提出京津冀大氣污染治理“聯(lián)防聯(lián)控”理念。該理念貫徹于此后的每次重大活動(dòng)之中，并對(duì)活動(dòng)期間京津冀空氣質(zhì)量的保障起到了極大的作用。但此類不計(jì)成本的短期性“聯(lián)防聯(lián)控”措施并非真正意義上的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理。2013年開(kāi)始，京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制開(kāi)始將周邊城市和地區(qū)“七省市八部委”也納入進(jìn)來(lái)，形成京津冀及周邊地區(qū)大氣污染協(xié)同治理機(jī)制。

京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的基礎(chǔ)是相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件。早在2010年，國(guó)務(wù)院已出臺(tái)專項(xiàng)文件將該區(qū)域列為“國(guó)家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的重點(diǎn)區(qū)域”。[1]但此文件只泛泛提到建立“聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域”，并未規(guī)定實(shí)施細(xì)則。2013年，以“大氣十條”為基礎(chǔ)成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”(以下簡(jiǎn)稱“協(xié)作小組”)，京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作有了名義上的“領(lǐng)頭羊”；但由于協(xié)作小組在職責(zé)分工、責(zé)權(quán)分配等方面規(guī)定較為含糊，在具體實(shí)施過(guò)程中，導(dǎo)致協(xié)同工作多半淪為松散的會(huì)商機(jī)制。2015年，京津冀三地環(huán)保部門簽署框架協(xié)議，強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)保協(xié)同先行，打破了當(dāng)前割裂和分散的環(huán)境污染治理模式。但從內(nèi)容上看，協(xié)議并未在地方政府間、政府和企業(yè)之間建立起良好的權(quán)益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，[2]僅可被認(rèn)定為是地方政府之間的“契約”，并不具有法律上的強(qiáng)制約束力，也無(wú)權(quán)就違約及不履約行為制定懲罰性措施。針對(duì)上述問(wèn)題，2016年新《大氣污染防治法》提出“建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域主管部門、重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置方式、行動(dòng)計(jì)劃、防控目標(biāo)、重點(diǎn)防治任務(wù)和措施、獎(jiǎng)懲機(jī)制等均作了明確規(guī)定，首次在法律層面明確了京津冀地區(qū)大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的要求，為區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的建立奠定了更為堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的核心

一協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)正常與否與協(xié)同小組的工作密切相關(guān)。強(qiáng)有力的協(xié)同小組能夠?yàn)閰f(xié)同治理工作成果的取得起到事半功倍的作用。

1.京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組

2013年，“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”成立，成員由北京市、天津市、河北省、原環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部組成。在具體運(yùn)作上，負(fù)責(zé)具體協(xié)調(diào)工作的北京市環(huán)保局無(wú)權(quán)向各組織成員下達(dá)命令，僅承擔(dān)成員間工作任務(wù)、工作精神的“上傳下達(dá)”、會(huì)議安排等會(huì)務(wù)工作。從本質(zhì)上說(shuō)，此類協(xié)同具有較為明顯的區(qū)域地方政府間的柔性協(xié)同特點(diǎn)，與具有法律約束力的剛性協(xié)同相比還存在較大差距。從協(xié)同的形式上看，地方政府在認(rèn)領(lǐng)協(xié)作任務(wù)后，通過(guò)自上而下的縱向形式在各自管轄范圍內(nèi)分解；各職能部門在認(rèn)領(lǐng)協(xié)作任務(wù)后，通過(guò)橫向協(xié)同方式開(kāi)展工作。從目前的協(xié)同效果來(lái)看，協(xié)同效果最好的時(shí)間段仍為“重大活動(dòng)”或“重大政治任務(wù)期間”。協(xié)作小組在組織結(jié)構(gòu)方面存在的最大問(wèn)題是缺乏權(quán)威性及行政級(jí)別過(guò)低。日常工作中，辦公室經(jīng)常需要跟省級(jí)機(jī)關(guān)單位對(duì)接與溝通，這就很容易形成工作上的力不從心及溝通不順暢局面。[3]在工作模式上，盡管冠之以“區(qū)域協(xié)同”名義，但在實(shí)際工作中，各政府職能部門在具體協(xié)同工作的分解上仍以自上而下的內(nèi)部分工為主，兼采少許橫向協(xié)同。加之協(xié)作小組也因“人微言輕”而作用微乎其微，未能發(fā)揮出應(yīng)有的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。整體來(lái)說(shuō)，此協(xié)同治理模式與之前的單獨(dú)治理模式在本質(zhì)上區(qū)別并不大。

2.京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組

2018年，原協(xié)作小組升格為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”(以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”)，新增5個(gè)成員單位。新的“工作會(huì)議制度和信息報(bào)送制度”將之前主要從事議事協(xié)調(diào)工作的協(xié)作小組升級(jí)為具有一定行政決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域環(huán)境污染治理協(xié)同工作有一定裨益。領(lǐng)導(dǎo)小組同協(xié)作小組最主要的區(qū)別在于組長(zhǎng)及辦公室的設(shè)置。領(lǐng)導(dǎo)小組由一名國(guó)務(wù)院副總理兼任，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)京津冀區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作的重視，也確保了領(lǐng)導(dǎo)小組“擁有了牙齒”。原屬于協(xié)作小組的中央各級(jí)部委仍為小組成員，卻因其與組長(zhǎng)之間存在上下級(jí)關(guān)系，會(huì)更為重視領(lǐng)導(dǎo)小組下派的各項(xiàng)工作任務(wù)。新的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)置在生態(tài)環(huán)境部，由生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)兼任辦公室主任，一方面將辦公室行政級(jí)別由處級(jí)升格至司局級(jí)，還將辦公室主任職位由各地方生態(tài)環(huán)境局直屬領(lǐng)導(dǎo)兼任，確保辦公室不再僅僅為“上傳下達(dá)”的傳達(dá)室，而開(kāi)始擁有一定行政命令權(quán)。又因生態(tài)環(huán)境部歷來(lái)負(fù)責(zé)全國(guó)環(huán)境保護(hù)及污染治理工作，對(duì)區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理有豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，能夠更為全面地對(duì)京津冀環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)實(shí)際工作的開(kāi)展將大有裨益。

二、存在問(wèn)題及原因分析

京津冀一體化國(guó)家戰(zhàn)略的提出至今已超過(guò)5年，在戰(zhàn)略提出之初，京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同發(fā)展就已經(jīng)被提上日程。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，盡管成果豐碩，但協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)仍存在諸多問(wèn)題。

(一)傳統(tǒng)的屬地治理模式仍占主導(dǎo)

屬地主義的區(qū)域環(huán)境污染治理模式，只將環(huán)境治理的便利性作為核心關(guān)注點(diǎn)，客觀割裂了環(huán)境污染源具有流動(dòng)性的自然規(guī)律。[4]此種治污模式已經(jīng)被實(shí)踐證明不適用于區(qū)域環(huán)境污染的有效治理。一方面，因污染物的移動(dòng)性及擴(kuò)散性特點(diǎn)，一地治污效果好的有利態(tài)勢(shì)很可能被相鄰兩省市嚴(yán)重的污染狀況所抵消，這會(huì)很大程度上降低致力于環(huán)境污染治理省市的治污積極性，也有可能造成相鄰省市間就跨境污染治理問(wèn)題發(fā)生沖突。另一方面，對(duì)于治污效果不好甚至不愿治污的地方政府而言，只要有一地治污效果良好，就有可能因環(huán)境污染的跨界性特點(diǎn)而“獲利”，進(jìn)而最終形成“不勞而獲”的“公地悲劇”。這也就是京津冀三省市在環(huán)境協(xié)同治理問(wèn)題上均缺乏合作積極性的重要原因。究其根源，是傳統(tǒng)行政區(qū)劃分割界限下的地方本位主義思想，以及基于此所產(chǎn)生的地方政府對(duì)自身利益最大化的強(qiáng)烈追求。

(二)京津冀環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制缺乏可持續(xù)性

在某些特殊時(shí)期，京津冀采取的“史上最嚴(yán)”減排措施的效果還是毋庸置疑的，但此類治理模式的最大缺陷也在于此，即治理效果的短期性或非可持續(xù)性。一則，為完成特殊任務(wù)而形成的三省市聯(lián)席會(huì)議多因上級(jí)行政命令而建立，缺乏法律基礎(chǔ)，不具備任務(wù)結(jié)束后長(zhǎng)期存在的可能性。其工作原則及宗旨也以完成特殊任務(wù)為前提，在分派任務(wù)時(shí)也并未考慮工作內(nèi)容的長(zhǎng)期效果或合理性。二則，上述嚴(yán)格措施確實(shí)可在短期內(nèi)達(dá)到明顯的“治污效果”，但也僅為“壯士斷腕”之舉。很難想象京津冀任何一地政府可能會(huì)將全市停工停產(chǎn)或機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行作為大氣污染治理的長(zhǎng)效措施。此外，被強(qiáng)制要求停工或限產(chǎn)的企業(yè)在復(fù)工后加班加點(diǎn)生產(chǎn)的行為，很有可能進(jìn)一步惡化區(qū)域環(huán)境狀況。

(三)京津冀三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距過(guò)大

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的成功需要區(qū)域內(nèi)各主體強(qiáng)大的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，但在實(shí)際情況下，京津冀三省市在環(huán)境協(xié)同治理工作中經(jīng)常出現(xiàn)各方治理動(dòng)力不足的情況。[5]究其原因，與京津冀三省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的巨大差距關(guān)系密切。環(huán)境污染治理成本高且見(jiàn)效慢，地方政府本著“趨利避害”的思想，自然會(huì)轉(zhuǎn)向更易提升GDP的盈利性行業(yè)而放棄污染治理。而此時(shí)如區(qū)域中其他主體通過(guò)積極治理提升了環(huán)境質(zhì)量，消極治理一方也會(huì)因環(huán)境治理效果的擴(kuò)散性而獲利，對(duì)于消極治理的一方來(lái)說(shuō)，能夠不費(fèi)工夫地獲得額外利益則何樂(lè)而不為。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，如何在保證整體區(qū)域治理水平提升的同時(shí)，通過(guò)策略選擇盡量縮小域內(nèi)各省市之間的“滯后區(qū)間”，[6]是京津冀大氣污染協(xié)同治理模式需要考慮的重點(diǎn)也是難點(diǎn)問(wèn)題。

(四)當(dāng)前協(xié)同治理機(jī)制存在缺陷

當(dāng)前協(xié)同治理機(jī)制存在的最主要的問(wèn)題是，區(qū)域各方參與協(xié)同治理的真實(shí)意愿不明。如區(qū)域各方并無(wú)主動(dòng)協(xié)同意愿，則很有可能出現(xiàn)，地方政府對(duì)于中央下發(fā)的命令“陽(yáng)奉陰違”，即“重義務(wù)、輕權(quán)利”[7]的傾向非常明顯。退一步講，即使區(qū)域各方有明顯的協(xié)同意愿，但中央政府提出的協(xié)同要求或任務(wù)清單，地方政府是否有能力完成？特別是像京津冀這種三地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)等存在巨大差距的區(qū)域，中央下發(fā)的統(tǒng)一的任務(wù)要求通常并未根據(jù)地方特殊情況“量身定制”，這就導(dǎo)致區(qū)域中不同地區(qū)任務(wù)完成情況千差萬(wàn)別，甚至可能出現(xiàn)部分政府因盲目追求任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而做出變相污染環(huán)境的“業(yè)績(jī)工程”。盡管近年來(lái)綠色GDP的提法越來(lái)越深入人心，部分官員對(duì)于管轄范圍內(nèi)環(huán)境污染治理的積極性也在提升，但也正因如此，他們更傾向于獨(dú)自處理環(huán)境污染問(wèn)題，[8]此種本意提升區(qū)域環(huán)境污染治理程度的績(jī)效考核機(jī)制反而成了降低協(xié)同治理積極性的反例。

(五)區(qū)域大氣污染信息共享機(jī)制尚需完善

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的前提條件之一就是區(qū)域內(nèi)大氣污染信息能夠得到有效監(jiān)測(cè)和收集。但從目前發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，盡管中央和地方層面均提出建立京津冀地區(qū)大氣污染數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的構(gòu)想，但從客觀情況來(lái)看，仍存在信息來(lái)源主體不一、信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、各地信息統(tǒng)計(jì)不暢等問(wèn)題。此外，目前各大氣污染數(shù)據(jù)信息由三地政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)牽頭管理及統(tǒng)計(jì)提交。由于三地對(duì)大氣污染信息收集的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不統(tǒng)一、技術(shù)人員水平參差不齊、信息披露程度不一致等，導(dǎo)致區(qū)域信息共享平臺(tái)出現(xiàn)“信息孤島”[9]現(xiàn)象比較嚴(yán)重。除此之外，民眾對(duì)于區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求越來(lái)越高。為滿足民眾的需求，近年來(lái)，大量非政府環(huán)保組織上線了各自的非官方環(huán)境信息平臺(tái)，為民眾提供免費(fèi)信息咨詢服務(wù)。然而，當(dāng)民間組織和官方機(jī)構(gòu)發(fā)布的環(huán)境信息不一致時(shí)，不僅可能影響官方環(huán)境信息公開(kāi)平臺(tái)的權(quán)威性，也可能導(dǎo)致民眾產(chǎn)生不必要的質(zhì)疑，一定程度上阻礙了民眾參與京津冀環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控工作。

三、對(duì)策研究

(一)由屬地治理模式向自愿協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變

協(xié)同治理并非簡(jiǎn)單地由中央政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)將區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染治理工作均分為三等份。絕對(duì)平均分派治理任務(wù)的方式既與區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)狀不符，也可能造成區(qū)域中弱勢(shì)一方的治污壓力過(guò)大或強(qiáng)勢(shì)方的治污壓力過(guò)小，進(jìn)而影響協(xié)同主體的凝聚力及協(xié)同性。相反，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理應(yīng)從環(huán)境治理效率角度出發(fā)，因地制宜地完成對(duì)區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理工作的最優(yōu)配置，強(qiáng)調(diào)由污染治理成本邊際效果最低的地區(qū)承擔(dān)更多的減排及治理任務(wù)，[10]最終達(dá)到整個(gè)區(qū)域環(huán)境污染治理的最優(yōu)效果。充分調(diào)動(dòng)區(qū)域地方政府參與環(huán)境協(xié)同治理的主動(dòng)性與積極性，實(shí)現(xiàn)由當(dāng)前中央牽頭的強(qiáng)制性協(xié)同治理模式向自愿性協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)化?？山梃b美國(guó)《清潔空氣法》(Clean Air Act)體系中的“均衡責(zé)任機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)轄區(qū)內(nèi)所有州都應(yīng)對(duì)環(huán)境污染治理承擔(dān)共同的治理責(zé)任。[7]對(duì)于不達(dá)標(biāo)州，如確因其自身能力所限，則要求達(dá)標(biāo)州對(duì)其進(jìn)行治污技術(shù)轉(zhuǎn)讓，以此實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)所有州的協(xié)同均衡發(fā)展。因此，可在現(xiàn)行強(qiáng)制性協(xié)同機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過(guò)增加地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)、建立獎(jiǎng)懲機(jī)制等模式，激發(fā)區(qū)域政府參與的積極性及主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制性向自愿性協(xié)同機(jī)制的自主轉(zhuǎn)換，或最終形成強(qiáng)制性與自愿性并存的協(xié)同機(jī)制。

(二)京津冀大氣污染協(xié)同治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的完善

國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，區(qū)域大氣污染協(xié)同治理需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。因大氣污染治理既需要巨額資金投入，還需要技術(shù)性人才、基層工作人員及監(jiān)管人員等，有效的領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)協(xié)同治理模式的創(chuàng)新及機(jī)制的構(gòu)建、實(shí)際治理工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都大有裨益。美國(guó)加州“南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)”(South Coast Air-Quality Management District, SCAQMD)是目前為數(shù)不多的跨境空氣污染治理典范機(jī)構(gòu)。在機(jī)構(gòu)建立之初，加州政府就已經(jīng)意識(shí)到，因大氣污染排放物的跨境擴(kuò)散性特點(diǎn)，簡(jiǎn)單依靠單一城市的空氣污染治理模式無(wú)法從根本上解決問(wèn)題，必須打破污染區(qū)域的行政區(qū)劃，建立超地方政府的專項(xiàng)行政管理機(jī)構(gòu)，并賦予其有力的行政執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)，才可真正實(shí)現(xiàn)大氣污染的跨區(qū)域治理。在履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，南海岸大氣質(zhì)量管理局還學(xué)習(xí)水污染治理的“排污許可證制度”，加強(qiáng)對(duì)域內(nèi)企業(yè)的排污管理，創(chuàng)新性地提出了“空氣污染排放交易機(jī)制”，將域內(nèi)相關(guān)企業(yè)全部納入并實(shí)現(xiàn)了對(duì)其日常排污量的實(shí)時(shí)監(jiān)控。[11]對(duì)于超限額排污的企業(yè)，處以罰款、停業(yè)整頓等處罰措施，強(qiáng)制域內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)自身的排污管理。

(三)加大中央政府對(duì)京津冀大氣污染治理投入力度

區(qū)域大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)行，意味著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)不僅要努力趕上先進(jìn)地區(qū)的步伐，還需要大力追加對(duì)生態(tài)環(huán)保的投入；這就可能給落后地區(qū)帶來(lái)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等所造成的直接或間接經(jīng)濟(jì)損失。[12]基于此，中央政府加大區(qū)域環(huán)境污染治理的投入力度，尤其是將相當(dāng)一部分投入傾向于區(qū)域內(nèi)的落后地區(qū)不僅是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是區(qū)域環(huán)境協(xié)同發(fā)展的必然選擇。為更好更快地實(shí)現(xiàn)真正意義上的京津冀環(huán)境協(xié)同發(fā)展，應(yīng)引入中央政府宏觀調(diào)控措施，加大中央政府對(duì)區(qū)域大氣污染治理的投入與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；在此基礎(chǔ)上，“逐項(xiàng)合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)加強(qiáng)中央在跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)?！?/p>

一方面，通過(guò)擴(kuò)大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，整合各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)基金、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方式，提升京津冀大氣污染協(xié)同治理水平，引導(dǎo)弱勢(shì)地方政府提升其在大氣污染治理方面的財(cái)政投入力度，并通過(guò)中央財(cái)政對(duì)其直接經(jīng)濟(jì)損失按比例進(jìn)行補(bǔ)償。如學(xué)習(xí)德國(guó)的區(qū)域政府間財(cái)政平衡機(jī)制，在區(qū)域內(nèi)部各政府之間通過(guò)協(xié)商，由地方財(cái)政收入較好的政府向收入較低的政府通過(guò)項(xiàng)目或補(bǔ)助的方式進(jìn)行支付轉(zhuǎn)移，[13]最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的“橫向平衡”?；蛴芍醒胝雒?，在京津冀三地政府層面建立“區(qū)域大氣污染治理基金”，由京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理或支配，基金金額全部用于域內(nèi)大氣污染問(wèn)題的治理、科學(xué)研究或減排設(shè)施建設(shè)等。[14]另一方面，可在京津冀三省市試點(diǎn)建立常態(tài)化大氣污染治理績(jī)效考核機(jī)制，[15]全面提升綠色GDP在政府績(jī)效考核及官員晉升考核機(jī)制中的占比，以此倒逼地方官員有效參與到區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中來(lái)，推進(jìn)協(xié)同向深度廣度發(fā)展，盡量避免“公地悲劇”或“搭便車”現(xiàn)象。

對(duì)于如何保證中央財(cái)政專項(xiàng)資金投入能夠用到位、用到點(diǎn)子上的問(wèn)題，美國(guó)的做法值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。美國(guó)聯(lián)邦政府大力支持各大氣污染州政府加入聯(lián)邦“大氣污染防治合作項(xiàng)目”，[16]以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)方式對(duì)參與項(xiàng)目的州政府進(jìn)行資金投入。為防止經(jīng)費(fèi)濫用，聯(lián)邦政府制定嚴(yán)格的項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于到期未通過(guò)驗(yàn)收的項(xiàng)目，追究項(xiàng)目主持方的責(zé)任并追回項(xiàng)目資金，避免玩忽懈怠。在污染治理資金使用方面，加入合作項(xiàng)目的污染州政府在收到項(xiàng)目負(fù)責(zé)人資金申請(qǐng)后，須召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，除極特殊情況，州政府應(yīng)授權(quán)下放資金。與此同時(shí)，州政府也可通過(guò)申請(qǐng)獲得聯(lián)邦政府提供的財(cái)政支持。由此可見(jiàn)，美國(guó)“大氣污染防治合作項(xiàng)目”采取“寬進(jìn)嚴(yán)出”的方式，一方面積極鼓勵(lì)州政府參與項(xiàng)目，保證大部分符合條件的州政府都有資格獲得項(xiàng)目投資；另一方面，通過(guò)事后監(jiān)督方式加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金使用的管控，對(duì)中標(biāo)州政府的具體防治工作不做統(tǒng)一規(guī)定，各州可根據(jù)自身特點(diǎn)制定相應(yīng)政策措施，將資金使用的事權(quán)全部下放至項(xiàng)目參與者手中，確保治理投入切實(shí)到位。只對(duì)項(xiàng)目驗(yàn)收制定嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目一律不予驗(yàn)收，并追回投資。此種做法不僅鼓勵(lì)地方政府制定符合自身特點(diǎn)的大氣污染防治措施，還通過(guò)嚴(yán)格的項(xiàng)目驗(yàn)收監(jiān)管機(jī)制為地方政府加上“緊箍咒”，有效防止污染治理資金濫用的現(xiàn)象發(fā)生。

(四)完善京津冀大氣污染協(xié)同治理的多元監(jiān)管體系

區(qū)域大氣污染協(xié)同治理機(jī)制中的監(jiān)管體系既包括機(jī)制內(nèi)部的自我監(jiān)督，還包括外部監(jiān)督。當(dāng)前京津冀三省市大氣污染監(jiān)管部門在隸屬關(guān)系上還歸口于地方政府，因此在人事安排、財(cái)政投入、經(jīng)費(fèi)支持等方面必然受到歸口上級(jí)的制約，在具體環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境污染數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面，[17]仍需考慮地方政府的“面子”及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。無(wú)論是早期的“協(xié)作小組”還是后期的“領(lǐng)導(dǎo)小組”，其定位不清、責(zé)權(quán)不明的現(xiàn)象一直存在，跨界大氣污染監(jiān)管機(jī)制的缺乏加之現(xiàn)行屬地主義治理模式的存在，導(dǎo)致目前的監(jiān)管機(jī)構(gòu)既像“運(yùn)動(dòng)員”又像“裁判員”，在環(huán)保監(jiān)督及執(zhí)法過(guò)程中的權(quán)威性受到質(zhì)疑。改進(jìn)當(dāng)前環(huán)保監(jiān)管部門依附于地方政府的現(xiàn)狀，將相關(guān)部門直接劃歸國(guó)家生態(tài)環(huán)境部直屬管轄，將地方政府部分權(quán)力讓渡于協(xié)同治理機(jī)構(gòu)，使之行使權(quán)力時(shí)不受地方政府干擾，[18]是有效解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵。

京津冀大氣污染協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建離不開(kāi)民眾、環(huán)保組織及相關(guān)企業(yè)的廣泛參與。一方面，京津冀大氣污染的治理具有廣泛的群眾基礎(chǔ)?？赏ㄟ^(guò)鼓勵(lì)民眾參與大氣污染立法和污染監(jiān)督等方式，提升公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的參與度。可在有條件的情況下，借鑒美國(guó)加州南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)提出的公眾百分百參與環(huán)境污染立法及空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定聽(tīng)證會(huì)的做法。[11]此外，區(qū)域管理委員會(huì)還可通過(guò)社區(qū)公益教育、宣講等豐富多彩的公眾參與模式，提升區(qū)域民眾的環(huán)境保護(hù)與主人翁意識(shí)。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域環(huán)境信息共享平臺(tái)的建設(shè)，確保民眾可以自由且免費(fèi)地獲取區(qū)域環(huán)境非涉密信息，一來(lái)可加強(qiáng)民眾對(duì)地方環(huán)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，二來(lái)可緩和民眾對(duì)區(qū)域環(huán)境污染狀況的緊張情緒，更可保障民眾對(duì)環(huán)境信息的知情權(quán)。另一方面，京津冀大氣污染協(xié)同治理加強(qiáng)與環(huán)保組織的合作，既能加大相關(guān)治理活動(dòng)的宣傳力度，還能有效利用環(huán)保組織中環(huán)保專家的力量，為污染治理過(guò)程中存在的疑難問(wèn)題提供意見(jiàn)建議。