陳海平

（華南師范大學(xué)檔案館 廣州 510631）

2020年6月20日，《檔案法》修訂案經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)討論通過(guò)，并將于2021年1月1日正式實(shí)施。新法在檔案開發(fā)利用方面響應(yīng)人民訴求，將檔案普遍封閉期縮短為25年，鼓勵(lì)除國(guó)家檔案館外的其他檔案館開放檔案，并規(guī)定檔案館應(yīng)通過(guò)檔案網(wǎng)站等形式定期公布開放檔案目錄，為檔案用戶提供便利。相較于現(xiàn)行《檔案法》，新法可謂極具進(jìn)步性，但若與西方國(guó)家就檔案開放利用內(nèi)容做橫向比較，則新法仍有不足之處。

國(guó)際上普遍將“開放為原則，不開放為例外”作為檔案利用基本準(zhǔn)則，它強(qiáng)調(diào)檔案除必須的限制，一律公開。據(jù)此，檔案開放鑒定工作，應(yīng)主要研究限制利用部分，但是國(guó)內(nèi)限制利用制度尚不完善，這將阻礙檔案開放工作，尤其是檔案信息化飛速發(fā)展的當(dāng)下，檔案信息快速傳播，同時(shí)可能的泄密風(fēng)險(xiǎn)和相應(yīng)責(zé)任也更大，如不能明確相關(guān)規(guī)定，責(zé)任認(rèn)定模糊，檔案工作者將不敢于主動(dòng)開展檔案開放鑒定，更別提最大限度的開放，反而會(huì)更趨于保守，這將削減檔案信息化建設(shè)帶來(lái)的利好。有關(guān)限制利用，國(guó)際檔案理事會(huì)（ICA）主持制定的《檔案利用原則》（以下簡(jiǎn)稱《原則》）和《檔案限制利用技術(shù)指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），為檔案利用尤其是限制利用提供了很好指引，同時(shí)各國(guó)的法律也體現(xiàn)了這兩份文件的精神，因此，本文主要分析這兩部文件的精神實(shí)質(zhì)，并在各國(guó)法律的法條中將其具體化，以期為我國(guó)的檔案限制利用制度制定和修改提供必要借鑒。

1 《原則》和《指南》簡(jiǎn)介

ICA為推動(dòng)檔案利用工作，先后發(fā)布了一系列著錄標(biāo)準(zhǔn)、《原則》和《指南》，《原則》指導(dǎo)各國(guó)在檔案立法和實(shí)踐中做好檔案利用權(quán)利授予相關(guān)工作，伴隨著《原則》的廣泛應(yīng)用，人們發(fā)現(xiàn)檔案的限制利用不可避免，限制措施的制定困難，因此，ICA又進(jìn)一步在2014年制定了《指南》，為檔案工作者開展限制利用工作提供指引。

《原則》于2012年發(fā)布，共10條，內(nèi)容包括：公眾有權(quán)利用公共機(jī)構(gòu)的檔案；公共和私人組織都應(yīng)最大程度地開放其檔案；檔案保管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)介紹所有的館藏檔案，包括限制使用的檔案，并披露影響檔案使用的限制條件；檔案保管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)促成檔案的利用；檔案保管機(jī)構(gòu)應(yīng)確保對(duì)利用的限制是明確的和有明確時(shí)間期限的，并且這種限制是基于相關(guān)法律以及對(duì)個(gè)人隱私權(quán)和私產(chǎn)的尊重；以平等和公正的條件提供檔案；擁有檔案的機(jī)構(gòu)應(yīng)確保根據(jù)國(guó)際法造成嚴(yán)重罪行的受害者有權(quán)使用檔案，這些檔案提供維護(hù)其人權(quán)和記錄侵犯人權(quán)行為所需的證據(jù)，即使這些檔案不向公眾開放；用戶有權(quán)對(duì)限制利用決定提出申訴；檔案保管機(jī)構(gòu)確保業(yè)務(wù)限制不妨礙對(duì)檔案的利用；檔案管理員可以獲取所有封閉的檔案，并對(duì)它們進(jìn)行必要的檔案工作；檔案管理員應(yīng)當(dāng)有權(quán)參與有關(guān)檔案開放利用的決策過(guò)程。[1]

《指南》則是更具體些，主要是從檔案限制利用的具體實(shí)踐流程角度對(duì)限制利用各環(huán)節(jié)（移交、保存、整理、著錄、利用）的具體細(xì)節(jié)做了指導(dǎo)，一共12條60款指引，具體內(nèi)容如下：讓公眾知曉檔案的存在及利用的相關(guān)信息；制定檔案利用政策；在移交檔案時(shí)與文件形成單位就限制利用政策達(dá)成一致；控制對(duì)受控檔案的物理訪問(wèn)；使檔案管理員能夠獲取受控檔案以便對(duì)其進(jìn)行必要的檔案管理；對(duì)受控檔案加以規(guī)范著錄；響應(yīng)受控檔案查詢請(qǐng)求；做出允許或不允許利用受控檔案的決定；實(shí)施利用限制；記錄檔案利用的決定；審查利用限制；開放原本受限的檔案。[2]

《原則》和《指南》是對(duì)各國(guó)檔案利用實(shí)踐的總結(jié)，同時(shí)進(jìn)一步指導(dǎo)各國(guó)檔案利用工作，因此各國(guó)當(dāng)前的檔案利用立法方面又踐行了《原則》和《指南》的精神。通過(guò)學(xué)習(xí)兩部文件可以在總體上把握世界各國(guó)對(duì)檔案利用、限制利用的認(rèn)識(shí)和做法，再以此反觀各國(guó)檔案利用立法實(shí)踐，我們能更清晰地了解各國(guó)檔案利用立法的內(nèi)在邏輯。

這里需指出，《原則》中所指的限制政策是檔案館對(duì)外限制利用政策（也就是館內(nèi)文件），不是立法層面的限制制度，《原則》特別強(qiáng)調(diào)限制的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，或限制在那些對(duì)合法的私人或公共利益的特定損害暫時(shí)超過(guò)當(dāng)時(shí)的披露利益的情況下。所以，拿《原則》的規(guī)定直接批評(píng)立法是不對(duì)的，不過(guò)，因?yàn)橄拗评谜叩穆鋵?shí)需要依靠法律法規(guī)來(lái)保障，如果法律法規(guī)不明確限制的規(guī)定，僅依靠（館內(nèi)）限制政策來(lái)約束用戶不具有權(quán)威性，所以仍需要法律法規(guī)使檔案限制利用政策有法可依。因此，本文所談的“制度”包括檔案法律法規(guī)，也包含檔案館內(nèi)部規(guī)定。

2 政策的核心精神——最大限度的開放

2.1 限制信息明確

《原則》第2條指出，“檔案的利用，檔案工作者應(yīng)首先做開放假設(shè)，如需要限制利用，則應(yīng)確保該限制被清楚的列明，以使公眾能夠理解它們，同時(shí)確保所有檔案工作者都統(tǒng)一、嚴(yán)格按照這些限制規(guī)定進(jìn)行限制?！盵3]因此，檔案保管機(jī)構(gòu)需要制定明確的檔案限制利用政策，《指南》B條做了制定利用政策的技術(shù)指導(dǎo)，并在附錄A提供了利用政策范例。限制政策應(yīng)列明基于檔案的法律、法規(guī)、命令和司法決定，政策和內(nèi)部規(guī)則以及捐助者協(xié)議所做出的一般限制、一般限制的例外情況、申請(qǐng)利用流程以及救濟(jì)途徑說(shuō)明。[4]

在國(guó)內(nèi)，各級(jí)國(guó)家檔案館所制定的開放利用政策，少有將限制信息具體化的，以《廣東省檔案館查閱利用本館館藏開放檔案試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《試行辦法》）為例與《指南》的附錄A對(duì)比會(huì)發(fā)現(xiàn)，《試行辦法》的限制信息很少，如《試行辦法》僅在第一條第二款開放利用年限里提及“涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等重大國(guó)家利益的，以及其他到期不宜開放的檔案，延長(zhǎng)開放期限（自檔案形成之日起至50年）。上述檔案，如按國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要繼續(xù)保密或應(yīng)控制使用，本館有權(quán)繼續(xù)延期開放?！盵5]上述規(guī)定中，只包含國(guó)家利益等因素所產(chǎn)生的限制，而按照《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），還包括因刑事或司法調(diào)查、版權(quán)、人格尊嚴(yán)、個(gè)人聲譽(yù)以及捐贈(zèng)者聲明造成的限制[6]，這些都會(huì)影響到用戶利用檔案，但《試行辦法》僅用“其他不宜開放的檔案”加以概括，完全沒(méi)有起到明確告知用戶所存在限制類型的目的，而且對(duì)于限制的例外、申請(qǐng)限制利用的流程、權(quán)利救濟(jì)都沒(méi)有。這樣的政策對(duì)于用戶了解檔案館存在的具體限制無(wú)太多幫助，也無(wú)助于所有檔案工作者按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展利用工作。

2.2 限制期限確定

限制期限涉及兩方面：限制期限是明確、可預(yù)期的，及時(shí)審查限制期限。

期限的明確方面，《原則》第4條提出，“限制是在有限的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行的，既可以在指定的時(shí)間段內(nèi)進(jìn)行，也可以在特定條件下（例如人身死亡）進(jìn)行”。[7]丹麥《檔案館法》對(duì)于限制時(shí)限的規(guī)定非常具體，其第六章公共檔案的利用中，規(guī)定了普遍封閉期20年，以及75年、50年、60年、10年等幾類特殊封閉期，規(guī)定封閉期不得超過(guò)100年。[8]法國(guó)《檔案館法》則將檔案限制年限分成25年、50年、75年、100年等，[9]按固定年限劃分受控檔案，以增強(qiáng)其操作性。

及時(shí)審查方面，一般有三種審查：到期審查，也是最普遍的審查方式，我國(guó)開放鑒定即為此類；因訴訟被否決的封閉規(guī)定倒查，《指南》K條56款提出“當(dāng)上訴機(jī)構(gòu)或獨(dú)立法庭否決了最初的限制利用決定，檔案管理員將根據(jù)類似的理由審查其他利用決定，以確定是否可以解封其他原本限制利用的檔案”[10]；滾動(dòng)十年復(fù)審，針對(duì)封閉期未滿，但到了10年強(qiáng)制重啟對(duì)該封閉規(guī)定是否合理的審查。新西蘭《2005年公共檔案法》第50條規(guī)定：“公共檔案館的限制利用期限可以根據(jù)檔案館館長(zhǎng)的書面要求，在公開登記冊(cè)中登記限制開放之日起滿10年后（新西蘭的普遍封閉期為25年）進(jìn)行復(fù)審?！盵11]而英國(guó)更是明確規(guī)定“滾動(dòng)十年”原則（Rolling ten years），提出所有檔案從文件形成之日每10年都要被重新審查一次。[12]

受控檔案的限制期限問(wèn)題，國(guó)內(nèi)除了國(guó)家秘密三個(gè)級(jí)別以及普遍封閉期有明確的期限，無(wú)其他具體限制期限規(guī)定。另外，《保密法》規(guī)定的國(guó)家秘密，三個(gè)密級(jí)的年限均為“不超過(guò)”，如絕密級(jí)檔案保密期限可以是1-30年的任何時(shí)限，其他兩個(gè)密級(jí)亦如此，但很多單位都未按國(guó)標(biāo)完整標(biāo)注“密級(jí)★保密期限”，保密期限常空缺，造成不管是否需要那么長(zhǎng)時(shí)間，都按照密級(jí)的最長(zhǎng)期限對(duì)待。而且，非涉密受控檔案，限制期限尚處制度空白，筆者遍尋國(guó)家檔案法規(guī)體系清單中掛檔案利用字樣的各項(xiàng)法律法規(guī)，未能找到檔案限制利用期限的規(guī)定。檔案在保密期尚有期限可言，而保密期滿解密后，按照《暫行規(guī)定》的要求，被劃入“應(yīng)當(dāng)控制利用”范圍的檔案反而未設(shè)置限制期限，被無(wú)限期的封閉。

審查限制期限方面，國(guó)內(nèi)檔案開放鑒定主要為封閉期滿鑒定，較被動(dòng)，到期審查，無(wú)需封閉就開放，如需要延長(zhǎng)封閉期，則要通過(guò)審批程序方可延期。它假設(shè)原封閉期合理，無(wú)需提前審查。至于滾動(dòng)10年審查和因訴訟被否決引發(fā)的倒查機(jī)制，在國(guó)內(nèi)尚屬學(xué)術(shù)討論，且即便是期滿鑒定，檔案延期開放現(xiàn)象也很普遍。

2.3 “可分割性”原則

對(duì)檔案的限制應(yīng)有明確范圍，那么一份檔案中包含部分限制信息，可否利用？《原則》第8條提出 “部分開放檔案是在無(wú)法開放整個(gè)文件或項(xiàng)目時(shí)提供利用權(quán)限的一種方法。如果某個(gè)檔案項(xiàng)目包含幾句話或有限頁(yè)數(shù)的敏感信息，則將該信息限制利用，但同時(shí)開放該項(xiàng)目的其余部分供公眾訪問(wèn)。”[13]即“可分割性”原則。澳大利亞《1983年檔案法》第38條規(guī)定：“當(dāng)豁免檔案必須為公眾提供時(shí)，若合理可行且不會(huì)披露該檔案被視為豁免檔案的信息和事項(xiàng)，國(guó)家檔案館應(yīng)當(dāng)依本章規(guī)定提供部分檔案或部分復(fù)制件?！盵14]

在我國(guó)，部分檔案館的開放鑒定工作是以“卷”為單位鑒定的,鑒定人員在實(shí)際操作中, 僅通過(guò)閱讀案卷目錄進(jìn)行鑒定, 沒(méi)有看檔案本身, 鑒定結(jié)論粗糙，而且由于早先的檔案普遍是立卷歸檔的，檔案館在開放鑒定中按照一卷檔案中的一件檔案不能開放, 則整卷檔案不開放的原則進(jìn)行開放鑒定工作。[15]該工作方法在傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案時(shí)代有其合理性，畢竟組卷的檔案內(nèi)若有限制級(jí)的件，是整本提供利用的，不能拆開，如此就只能封閉整卷。但目前檔案數(shù)字化的廣泛開展使遮擋文件受控信息變簡(jiǎn)單可行，取消打擊一大片的限制手法正當(dāng)時(shí)。

2.4 限制內(nèi)容排除已公開政府信息

公文是傳統(tǒng)的檔案來(lái)源，經(jīng)由政府信息轉(zhuǎn)為檔案信息，在設(shè)置普遍封閉期的國(guó)家，普遍封閉期是否適用原為公開政府信息的檔案信息？《原則》第4條提出“移交檔案機(jī)構(gòu)前已向公眾披露的公共機(jī)構(gòu)的檔案（通過(guò)非法或未經(jīng)授權(quán)的方式公開的記錄除外），無(wú)論其內(nèi)容、形式或年限如何，移交后仍可利用?！盵16]同時(shí)規(guī)定一旦因某種事由解除一份檔案的限制，其他人以相同事由也可不受限的利用該檔案。瑞士《聯(lián)邦檔案法》第9條第2款規(guī)定，“檔案移交前就已經(jīng)可以被公眾獲取的文件，進(jìn)入檔案館后仍可被公眾獲取?！?第13條規(guī)定，“一旦申請(qǐng)?zhí)崆肮_被批準(zhǔn)，所有人都有權(quán)在同樣的條件下獲取檔案。”[17]

自我國(guó)《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）實(shí)施以來(lái)，政府信息移交檔案館后是否適用30年封閉期問(wèn)題，理論界尚在激烈爭(zhēng)論。目前司法實(shí)踐采用《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條，它機(jī)械的認(rèn)定移交前適用《條例》，移交后適用《檔案法》，該司法解釋并未真正起到止?fàn)幎娭?，司法?shí)踐中用戶權(quán)利因此受侵犯問(wèn)題仍飽受爭(zhēng)議。新《檔案法》第十五條第二款規(guī)定，“經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國(guó)家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及政府信息公開事項(xiàng)仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項(xiàng)的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理?！边@杜絕了政府部門為規(guī)避政府信息公開責(zé)任而惡意提前移交的行為，但對(duì)目前政府信息轉(zhuǎn)為檔案仍應(yīng)公開的呼聲并未回應(yīng)。

無(wú)論是明確限制利用范圍還是限制利用時(shí)限，都是試圖通過(guò)減少不確定性來(lái)避免隨意擴(kuò)大化，“可分割性”原則希望避免因部分信息限制而影響其他同頁(yè)、同件、同卷檔案的利用，將已公開政府信息排除在封閉期外的規(guī)定也是為了進(jìn)一步縮小限制范圍，這些是在強(qiáng)調(diào)僅做“必要限制”。

3 政策的基礎(chǔ)工作——限制信息的提出與規(guī)范著錄

檔案的限制利用及其按時(shí)解除有賴于規(guī)范、完備的基礎(chǔ)性工作。故《原則》第9條提出“檔案管理員可以獲取所有受控檔案，并對(duì)它們進(jìn)行必要的檔案管理工作，即分析、保存、整理和著錄，以便了解其存在和受到限制的原因?！盵18]檔案應(yīng)當(dāng)有序管理，才能最終提供利用，受控檔案也一樣，因?yàn)槭芸貦n案也要提供利用，即便在受控期間，而且受控只是暫時(shí)的，解封才是其最終走向，規(guī)范的基礎(chǔ)性工作是解封的基礎(chǔ)，它包括限制提出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、做出限制的主體以及對(duì)限制信息的詳細(xì)著錄。

3.1 移交環(huán)節(jié)敲定限制信息

《指南》的C條提出，“在歸檔過(guò)程中與文件形成單位就檔案利用限制政策達(dá)成共識(shí)。在檔案移交之前或之時(shí)，檔案機(jī)構(gòu)與移交組織或個(gè)人就限制利用事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，這些事項(xiàng)包括檔案是否受國(guó)家安全限制、是否受特定法律規(guī)定或法院命令約束，或包含可能需要限制的信息（例如侵犯?jìng)€(gè)人隱私的信息）?！盵19]該指引確定了受控信息做出主體以及相關(guān)信息確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在檔案的移交環(huán)節(jié)要求文件形成單位明確限制信息，便利了開放鑒定工作，也使未經(jīng)授權(quán)的利用事件的責(zé)任認(rèn)定更清晰。美國(guó)法令要求政府部門在向國(guó)家檔案館移交檔案時(shí)，須同時(shí)提交一份書面材料，說(shuō)明哪些檔案可以公開，哪些檔案限制利用，以及具體的限制條件等。[20]新西蘭則要求將限制利用的檔案在登記冊(cè)中注明，……檔案館館長(zhǎng)必須保留并提供指定的登記冊(cè)類型以便公眾查閱，指定類型包含被判定為限制利用的檔案以及限制條款的理由。[21]

我國(guó)文書檔案執(zhí)行以上規(guī)定有一定難度，因?yàn)槟壳拔臅谱鞑⒉灰?guī)范。這種不規(guī)范體現(xiàn)在兩方面，限制種類不規(guī)范以及限制信息標(biāo)注位置隨意。實(shí)踐中，受控檔案移交時(shí)，僅列了文件的級(jí)別信息，但這種級(jí)別信息很雜亂，各種提法都有，免予公開、不予公開、不上網(wǎng)、內(nèi)部信息等，包含限制而又模糊不清，使得檔案管理人員莫衷一是；至于標(biāo)注位置，在筆者接觸的日常往來(lái)公文中，限制信息標(biāo)注位置可能在公文的任何位置，首頁(yè)左上角、文末甚至文中的任意一行。因此我們應(yīng)首先解決文書制作不規(guī)范問(wèn)題，尤其應(yīng)規(guī)范標(biāo)注限制利用信息，再進(jìn)一步要求文件形成單位在移交時(shí)列明限制的詳細(xì)信息。

3.2 規(guī)范著錄受控檔案限制信息

《原則》第2條指出，“檔案保管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉其館藏檔案的存在，包括封閉檔案的存在，并披露影響檔案使用的限制?！盵22]相應(yīng)的，《指南》在F條詳細(xì)指導(dǎo)如何著錄受控檔案的限制信息，它引用了1999年第二版的ISAD（G）3.4.1控制獲取的條件（Conditions governing access）的著錄項(xiàng)，明確檔案管理系統(tǒng)需要著錄的信息：適用限制的性質(zhì)；封閉期限的范圍以及將觸發(fā)該檔案解封的日期或事件；做出限制的依據(jù)，并列舉了著錄示例。在此引其中一例：

“患者記錄包含私人數(shù)據(jù)；自文件形成之日起，檔案封閉50年。研究人員可能會(huì)根據(jù)State Archives利用聲明申請(qǐng)使用這些記錄。（美國(guó)明尼蘇達(dá)州歷史學(xué)會(huì)）”[23]

該示例中，包含該檔案限制利用的基本信息，如限制性質(zhì)“隱私數(shù)據(jù)”，封閉期限“50年”，限制的例外，“研究人員可能會(huì)根據(jù)State Archives訪問(wèn)聲明申請(qǐng)使用這些記錄”，以及做出限制的機(jī)構(gòu)，“美國(guó)明尼蘇達(dá)州歷史學(xué)會(huì)”。該規(guī)范對(duì)限制信息的著錄很詳盡，這有助于用戶理解該限制行為以及檔案管理員隨后的開放鑒定。

相比ISAD(G)第二版的著錄項(xiàng)，我國(guó)采用的檔案著錄規(guī)范《檔案著錄規(guī)則》（DA/T 18-1999）[24]中關(guān)于限制利用的著錄項(xiàng)僅有9.3.1密級(jí)，除密級(jí)外，標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有其他限制信息著錄項(xiàng)，提供利用時(shí)若無(wú)相關(guān)信息，需要將每份檔案重新翻出來(lái)仔細(xì)閱讀后，逐份重新確定是否開放，抑或繼續(xù)封閉，如此，開放利用效率將大打折扣。

4 政策的具體措施——嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的限制利用行政程序

《原則》第5條提出：“在收到利用請(qǐng)求后，盡快做出利用決定?！盵25]《指南》中列出了限制審查的方法、審查的流程（兩級(jí)審查），審查人員組成等。一般而言，程序性規(guī)定包括審批責(zé)任人、做出決定的時(shí)限、決定尤其是拒絕利用的決定的告知形式、告知的內(nèi)容要件以及例外情況的利用程序等。丹麥關(guān)于限制利用程序的規(guī)定很詳細(xì)：第七章“受控檔案的利用”具體規(guī)定了受控檔案的利用程序、審批機(jī)關(guān)。它明確了利用授權(quán)主體及例外情形的處理流程，規(guī)定了做出決定的時(shí)限及超期決定的附加程序。最后還設(shè)立委員會(huì)評(píng)估公共檔案館和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的檔案利用工作。[26]澳大利亞的程序性規(guī)定包括確定豁免檔案認(rèn)定責(zé)任人、認(rèn)定程序、復(fù)核程序，利用方式，豁免檔案是否存在的書面答復(fù)具體內(nèi)容，利用決定告知的程序性規(guī)定等。[27]

嚴(yán)格的程序規(guī)定將檔案館限制利用行政行為限定在法定框架內(nèi)，并提升了制度的可操作性。我國(guó)的檔案法律法規(guī)關(guān)于檔案限制利用程序的內(nèi)容極少。檔案法和實(shí)施辦法中涉及限制利用的內(nèi)容，僅在檔案利用一章中規(guī)定移交、捐贈(zèng)、寄存主體有提出限制利用意見的權(quán)利，[28]相關(guān)規(guī)定僅授予移交單位限制權(quán)力，而未涉及限制利用執(zhí)行程序；集中規(guī)定限制利用問(wèn)題的規(guī)章《暫行規(guī)定》僅提出限制利用的范圍，而對(duì)“限制利用”行政行為本身的規(guī)范約束較少，即我國(guó)檔案法規(guī)對(duì)檔案館如何實(shí)施限制利用并未制定行之有效的行政程序，造成很大的行政自由裁量空間。楊茜茜等人調(diào)查了12個(gè)省級(jí)綜合檔案館，他們的開放鑒定和劃控工作全部依據(jù)自己制定的適用于本館的檔案開放鑒定和劃控辦法、規(guī)范或細(xì)則。即我國(guó)關(guān)于開放鑒定、劃控的程序性規(guī)定只有檔案館內(nèi)部規(guī)定，而沒(méi)有國(guó)家法律法規(guī)作為支撐，這樣的后果是“在調(diào)查的12個(gè)檔案館中，檔案開放鑒定的程序并沒(méi)有任何兩個(gè)是完全一致的，各個(gè)檔案館都采用了不同的工作模式?！盵29]即我國(guó)檔案開放鑒定具體工作是各自為政，全憑各國(guó)家檔案館自行理解，這其中的隨意性可見一斑，在相對(duì)嚴(yán)重的泄密風(fēng)險(xiǎn)和法律后果背景下，檔案開放鑒定工作趨于保守是個(gè)必然。

5 政策的特色與亮點(diǎn)——詳盡的權(quán)利救濟(jì)途徑和充分的人文關(guān)懷

5.1 豐富的救濟(jì)途徑

《原則》第7條提出“利用申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^時(shí)，利用者有權(quán)申訴?！盵30]明確了利用者申訴權(quán)利，并在《指南》K條詳細(xì)說(shuō)明了救濟(jì)途徑的大體內(nèi)容，包括檔案館應(yīng)明確告知申訴的權(quán)利和流程，申訴應(yīng)有多個(gè)層級(jí)，最初做出拒絕利用決定的檔案管理員排除在申訴決策之外。對(duì)于救濟(jì)程序的規(guī)定，澳大利亞《1983年檔案館法》的規(guī)定堪稱典范，它在第5章第4節(jié)“對(duì)決定的復(fù)核”用整整16條將權(quán)力救濟(jì)，包括內(nèi)部復(fù)核、向行政上訴法庭申請(qǐng)，以及向監(jiān)察專員的申訴，[31]相關(guān)內(nèi)容詳細(xì)具體，極具操作性。

在我國(guó)，檔案法學(xué)界一般認(rèn)為，檔案法屬實(shí)體法范疇，“由于各行政部門之間的行政處罰程序、行政訴訟程序和行政復(fù)議程序基本相同，都可以依據(jù)行政基本法中的程序規(guī)范進(jìn)行，如可以直接依據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》中的程序規(guī)定，而無(wú)須單獨(dú)制定各部門的行政程序規(guī)范。”[32]雖有行政復(fù)議和行政訴訟程序規(guī)定可遵循，但對(duì)于利用者而言，申請(qǐng)救濟(jì)的時(shí)間、精力成本都很高，尤其是行政訴訟，用戶在權(quán)衡利弊后很可能放棄權(quán)利主張，訴訟的救濟(jì)作用也就減弱了。但是，用戶放棄權(quán)利主張并非其不想主張權(quán)利，看似已無(wú)問(wèn)題，實(shí)則是問(wèn)題的漸進(jìn)積累，最終用戶對(duì)檔案工作喪失信心。所以，如果能有更簡(jiǎn)便的內(nèi)部審核流程將問(wèn)題盡可能化解于內(nèi)，則將極大提高效率。

1.1 研究對(duì)象 回顧性分析自2015年6月至2018年3月收治的80例腦動(dòng)靜脈畸形患者的臨床資料。其中，男性48例，女性32例;年齡23～84歲，平均年齡(59.6±8.9)歲。納入標(biāo)準(zhǔn)[5]：患有腦動(dòng)靜脈畸形；有腦動(dòng)靜脈出血；畸形血管適合單一引流操作。排除標(biāo)準(zhǔn)：臨床資料不全；合并其他嚴(yán)重腦部疾病；入院前3個(gè)月經(jīng)歷過(guò)開顱手術(shù)。患者一般資料見表1?；颊呒捌浼覍倬炇鹬橥鈺１狙芯拷?jīng)醫(yī)院倫理委員會(huì)批準(zhǔn)。

5.2 友好的檔案服務(wù)

《原則》第2條提出用戶有知悉受控檔案存在及對(duì)這些檔案具體限制的權(quán)利。第5條則在做出利用決定方面提出應(yīng)當(dāng)及時(shí)回應(yīng)用戶，如果本館無(wú)相應(yīng)館藏，則應(yīng)當(dāng)盡可能提供其所需材料的存址，如屬受控館藏，則應(yīng)盡快做出決定，明確告知限制的理由、做出限制的責(zé)任者以及限制解除條件。第9條要求“檔案管理員可以訪問(wèn)他們保存的所有封閉檔案”，認(rèn)為封閉檔案的保存和著錄可以提高公眾對(duì)檔案機(jī)構(gòu)和檔案專業(yè)的信心，因?yàn)檫@使檔案工作者能夠協(xié)助公眾追蹤受控檔案的存在和一般性質(zhì)，并了解何時(shí)以及如何獲取封閉資料?！吨改稀吩谄浜?jiǎn)介指出：“利用服務(wù)……影響公眾是否會(huì)信任檔案管理員及其提供的服務(wù)?！盵33]《原則》和《指南》反復(fù)出現(xiàn)關(guān)于對(duì)用戶信心、信任和理解的描述，特別強(qiáng)調(diào)即便因限制而不能提供利用，也應(yīng)當(dāng)對(duì)用戶耐心細(xì)致的解釋，讓用戶了解具體限制信息，借此讓用戶感受到檔案館的友好、專業(yè)、可信賴。對(duì)用戶基本知情權(quán)的尊重，體現(xiàn)出以用戶為本的理念。

另外，《原則》提出應(yīng)為處境不利者提供必要援助，《原則》第8條提出：“檔案保管機(jī)構(gòu)確保操作上的限制不會(huì)影響對(duì)檔案的利用?！盵34]強(qiáng)調(diào)應(yīng)向“殘疾，文盲或處境不利的人提供援助”，以確保他們有平等的機(jī)會(huì)從使用檔案中受益。這些充分體現(xiàn)了檔案工作者的人文關(guān)懷和對(duì)用戶的友善。

培養(yǎng)公眾對(duì)檔案機(jī)構(gòu)和檔案專業(yè)的信心這一視角，在國(guó)內(nèi)檔案界幾乎少有人關(guān)注。國(guó)內(nèi)檔案工作者一直在抱怨我國(guó)公眾的檔案意識(shí)差，可是他們很少切實(shí)站在用戶的角度思考問(wèn)題。如果用戶前來(lái)查檔，結(jié)果被檔案館一句你查的檔案被劃控不可利用打發(fā)，然后其進(jìn)一步的問(wèn)題“因何受限，由誰(shuí)做出的限制，限制的期限”全無(wú)回應(yīng)，信息需求得不到滿足，還要面對(duì)這樣一個(gè)黑箱，用戶完全有理由懷疑檔案工作者的專業(yè)操守，進(jìn)而影響檔案館在其心中的專業(yè)形象，檔案意識(shí)的培養(yǎng)也就無(wú)從談起，因?yàn)橄拗票旧硪呀?jīng)是對(duì)用戶權(quán)利的侵害，一限了之則更是對(duì)用戶對(duì)限制基本信息知情權(quán)的進(jìn)一步侵害。

6 對(duì)我國(guó)的啟示

綜上，我國(guó)檔案利用制度尤其是限制利用制度存在很大改進(jìn)空間，結(jié)合ICA所制定的《原則》、《指南》以及各國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，我國(guó)的檔案限制利用制度可從四方面加以改進(jìn)。

首先，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)站在利用者角度思考問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)利用者的知情權(quán)，而不是僅從自身工作便利出發(fā)。檔案利用相關(guān)制度應(yīng)更加友好，為用戶提供充足利用信息，尤其是受控檔案的詳細(xì)限制信息，新修訂的《檔案法》規(guī)定檔案館應(yīng)通過(guò)其網(wǎng)站或其他方式定期公布開放檔案的目錄，這只是第一步，更重要的是，將館藏檔案中限制利用的詳細(xì)指引信息一并上網(wǎng)，使公眾清楚自身可能面臨的限制。另外應(yīng)向處境不利的用戶（殘障人士、經(jīng)濟(jì)困難等）提供必要的援助?？傊挥行闹醒b著用戶，才能換來(lái)用戶對(duì)檔案館限制利用行為的理解和支持，才能使用戶真正樹立起對(duì)檔案館的信心，檔案館的專業(yè)形象和專業(yè)操守才不至遭質(zhì)疑。

其次，轉(zhuǎn)變觀念，從重管輕用轉(zhuǎn)向重視檔案利用，從偏重公共利益而忽視個(gè)人利益轉(zhuǎn)變?yōu)閷で蠖叩钠胶?。秉持開放心態(tài)，僅做必要限制，并明確限制時(shí)限，而不是只談限制不談限制期限，這里尤其需要對(duì)《暫行規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容加以修訂，其規(guī)定的模糊性會(huì)極大束縛檔案開放鑒定工作的開展。另外，持續(xù)審視現(xiàn)存的限制措施，定期開展對(duì)受控檔案的審查以確定其限制是否還有必要保持，并建立起由救濟(jì)途徑中被否決的案例發(fā)起的對(duì)原有相同原因做出的限制進(jìn)行倒查的機(jī)制。借鑒國(guó)外“可分割性”原則和將已公開政府信息排除在封閉期外的政策，最大限度地開放檔案。

再次，完善限制利用各方面的程序性規(guī)定，包括限制利用執(zhí)行程序以及用戶權(quán)利救濟(jì)程序。法律法規(guī)應(yīng)對(duì)限制利用決定的做出、拒絕利用決定的告知（告知形式、告知的信息要素、具體內(nèi)容等）、限制利用的例外情況、解除限制的觸發(fā)機(jī)制等內(nèi)容做出具體規(guī)定，盡力縮減這個(gè)過(guò)程的自由裁量空間，通過(guò)明確的程序法來(lái)保證檔案限制利用行為能在法定范圍內(nèi)。同時(shí)檔案限制利用決定作為一種直接剝奪用戶權(quán)利的行為，必須給用戶設(shè)定足夠充分的權(quán)利救濟(jì)途徑，以降低用戶不必要的損失。有關(guān)程序性的規(guī)定，我國(guó)《政府信息公開條例》已經(jīng)走在了前面，《條例》第三十六條對(duì)行政機(jī)關(guān)如何答復(fù)政府信息公開申請(qǐng)做了很詳細(xì)的程序性規(guī)定，檔案立法者可以參照學(xué)習(xí)。

最后，重視受控檔案基礎(chǔ)性工作的開展。需要建立在移交環(huán)節(jié)與文件形成單位協(xié)商確定限制利用詳細(xì)信息的制度，將限制信息完備性作為移交檔案是否合格的標(biāo)準(zhǔn)；參照ISAD(G)第二版“控制獲取的條件”著錄項(xiàng)，完善我國(guó)的檔案限制信息著錄標(biāo)準(zhǔn)，要求在檔案著錄環(huán)節(jié)將適用限制的性質(zhì)、封閉期限的范圍、觸發(fā)限制解除的日期或事件、做出限制的依據(jù)等信息完整錄入。

當(dāng)然，制定檔案利用政策過(guò)程中借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)必須結(jié)合本國(guó)國(guó)情，不能一味照搬。即便是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，其檔案利用具體法條也并非完全一致，這正是他們與本國(guó)的歷史和現(xiàn)狀緊密結(jié)合的結(jié)果。