耿鵬濤

《中導條約》（即《美蘇消除兩國中程和中短程導彈條約》）是美蘇兩國1987年簽訂的、旨在消滅中短程陸基導彈這一類武器的里程碑式的國際文件，是國際軍控與不擴散規(guī)范體系的重要基石。然而從2014年開始，美國公開指責俄羅斯發(fā)展新型導彈違背了《中導條約》。2018年10月，美國總統(tǒng)特朗普宣布將退出《中導條約》。2019年2月，美國國務卿蓬佩奧宣布暫?！吨袑l約》，并啟動180天的退出程序。接著俄羅斯同樣宣布暫停和啟動退出程序作為回應。在雙方的僵持中，2019年8月《中導條約》正式終結。

在《中導條約》終結原因的討論中，多數學者都認同《中導條約》是時代發(fā)展的特定產物，因此國際格局變遷所產生的《中導條約》多邊化需求遭遇現(xiàn)實挫折是導致條約終結的結構性因素。在這一基本共識基礎上，國內外學者主要從美俄雙邊關系與各自利益角度展開分析。焦一強與王四海認為，美俄相互指責違約、相互政治信任缺失以及不符合各自國家利益是條約終結的主要原因。①焦一強，王四海：《美俄退出《中導條約》及其對歐洲安全與地緣政治的影響》，載《俄羅斯研究》2020年第5期，第109-143頁。郭曉兵和龍云認為，在當前國內外背景下，特朗普政府采取了“以實力求和平”的保守主義強硬政策處理大國關系，最終選擇退出條約。特雷弗·麥克里肯（Trevor McCrisken）和麥斯維爾·唐曼（Maxwell Downman）認為，特朗普政府致力于增強核威懾能力，重新強調發(fā)展戰(zhàn)術核武器和降低使用核武器門檻，這種針鋒相對的對抗性政策直接導致了《中導條約》的消亡。②Trevor McCrisken and Maxwell Downman，“‘peace through strength’Europe and NATO deterrence beyond the US Nuclear Posture Review”，International Affairs，Vol.95，No.2，2019，pp.277-295.雅各布·科恩（Jacob Cohn）、蒂莫西·沃爾頓（Timothy Walton）等學者進一步認為，終結《中導條約》將為美國帶來更多的行動自由和戰(zhàn)略優(yōu)勢，包括增強大國競爭中的優(yōu)勢，鞏固同盟，利用軍備競賽拖垮對手，在國際裁軍談判中增加談判的籌碼。③Jacob Cohnet al.“Leveling the Playing Field Reintroducing U.S.Theater-Range Missiles in A Post-INF World”，Center for Strategic and Budgetary Assessments，May 2019.https：//csbaonline.org/uploads/documents/Leveling_the_Playing_Field_web_Final.pdf

但學界對于《中導條約》與俄羅斯國家利益關系的看法則爭議明顯。烏爾里?！於鳎║lrich Kühn）和安娜·佩塞利（AnnaPéczeli）認為對俄羅斯而言，中程導彈是其影響歐洲地緣政治的武器，違背條約發(fā)展這種類型武器符合俄羅斯利益，因此美國退約是迫不得已的選擇。④Ulrich Kühn and Anna Péczeli，“Russia，NATO，and the INF Treaty”，Strategic Studies Quarterly，Vol.11，No.1，2017，pp.66-99.但滕建群則認為，北約東擴和導彈防御系統(tǒng)的部署威脅到了俄羅斯的戰(zhàn)略安全，這才是導致條約終結的主要原因。⑤滕建群：《美俄退出〈中導條約〉的原因及影響》，載《和平與發(fā)展》2019年第3期，第12-23頁。韓克敵進一步分析，美俄關系惡化、信任缺失、軍事實力差距以及俄對《中導條約》不公平感是俄羅斯發(fā)展導彈武器的動機。⑥韓克敵：《美俄中導條約之爭與中國之處境》，載《戰(zhàn)略決策研究》2018年第6期，第46-67頁。扎曼納普洛夫（Zamanapulov）卻指出維護《中導條約》是俄羅斯的利益所在，不僅保護俄羅斯免受來自歐洲的近在咫尺的導彈威脅，還使其避免陷入軍備競賽的陷阱。①D.M.Zamanapulov，“The military-political aspect of the possible withdrawal of the United States from the INF Treaty：Russia's reaction，theory and practice of foreign policy and diplomacy”，Diplomatic Service，No.4 2018.pp.49-53.

因此，僅從國家利益權衡難以解釋復雜動機下雙方的政策選擇。俄羅斯既有發(fā)展導彈武器鞏固大國影響和地位的利益，也有防止歐洲導彈化的安全關切，這是兩種相互限制的利益訴求。對于美國而言，國內一直以來都有遵約和退約兩種聲音的爭論，兩種聲音也都旨在捍衛(wèi)美國國家利益。此外，雖然《中導條約》是一個雙邊條約，美俄都有責任維持這一重要軍控條約，但是從條約危機的發(fā)展過程來看，雙方在不同階段扮演著不同的角色。如果單純從雙方籠統(tǒng)利益權衡角度分析，容易忽略俄羅斯政策的復雜性，以及兩位美國總統(tǒng)的不同政策對條約危機的影響。作者認為，縱觀《中導條約》危機發(fā)展的全過程，從2008年美國獲悉俄羅斯可能違約的導彈試驗到2014年美國正式指責俄羅斯違背《中導條約》，屬于爭議產生階段。在這一階段，俄羅斯打“擦邊球”的導彈測試是條約危機的起因。俄羅斯導彈試驗的動機既有戰(zhàn)略穩(wěn)定與地緣政治的考量，又有應對北約東擴與歐洲反導系統(tǒng)的策略考慮，同時俄羅斯并不希望承擔違約責任與聲望損失，特別因條約終結導致的歐洲導彈軍備競賽。從2014年條約危機爆發(fā)到2019年雙方正式退約是《中導條約》的終結階段。這一階段，擁有更多政策選項的美國是條約命運的決定方，而這一階段又歷經兩任美國總統(tǒng)。同美俄關系相關的國內外政治環(huán)境沒有發(fā)生大的改變的背景下，總統(tǒng)個人偏好和執(zhí)政風格的變化才應該是導致條約終結的直接原因。因此本文主要從俄羅斯導彈試驗的動因與顧慮，奧巴馬和特朗普兩位總統(tǒng)不同《中導條約》政策的原因來討論條約為何走向終結。

一、條約爭議的起因

美俄圍繞條約的爭議雖不是美國決策者蓄意謀略的結果，但冷戰(zhàn)后美國自相矛盾的對俄政策引發(fā)的一系列雙邊關系連鎖反應，導致雙方信任基礎崩塌，這是造成《中導條約》危機的誘因之一。檢視冷戰(zhàn)結束以來美國的對俄政策，會發(fā)現(xiàn)里面主要混雜著用西方“自由”、“民主”價值觀改造俄羅斯的意識形態(tài)執(zhí)念；輕視俄羅斯實力與利益的傲慢情緒；以及在眾多國際事務中對俄羅斯現(xiàn)實利益訴求的忽視。盡管這些觀念、情緒與現(xiàn)實利益考量在美國內不同時期、不同部門、不同群體的關注重點各有不同，但由于美國政治規(guī)則的復雜設計，這三種因素始終交織在一起，框定了美國的對俄政策一直沿著自相矛盾的軌道運行，兩國關系也隨著美國大選的周期陷入在“重啟——惡化”，“再重啟——再惡化”的循環(huán)之中。而俄羅斯的大國愿景在俄美關系互動中屢屢受挫，俄羅斯一方面繼續(xù)保持與西方合作的同時，另一方面越來越重視利用自助手段保護國家核心利益。導彈武器不僅是俄羅斯鞏固大國地位，保持與美國的戰(zhàn)略平衡，向北約以及近鄰地區(qū)的親西方勢力釋放威懾信號的戰(zhàn)略手段，也是應對美國在歐洲部署反導系統(tǒng)的策略工具。因此俄羅斯的測試和發(fā)展新型導彈是導致《中導條約》危機產生的直接原因。

首先，冷戰(zhàn)的結束被西方國家視為“自由”、“民主”的勝利和歷史的終結，美國作為唯一的超級大國，開始積極實踐其主導下的“自由主義”世界秩序。這同樣滲入和體現(xiàn)在美對俄政策方面。美國對俄政策的目標仍然是意識形態(tài)性主導的，即美國對于俄羅斯向民主政治和市場經濟的轉變擁有“不可抗拒的國家利益”（a compelling national interest）。①“Congressional Budget Justification for Foreign Operations”，F(xiàn)Y2005，Office of the Secretary of State，F(xiàn)ebruary 10，2004；“Budget Justification to the Congress”，F(xiàn)Y2004，Annex III，U.S.Agency for International Development，p.355.也正如尤金·魯默（Eugene Rumer）和理查德·索科爾斯基（Richard Sokolsky）所批評的，冷戰(zhàn)后美國的對俄政策很大程度上忽略了俄羅斯的歷史、文化、地理和安全需要這些在莫斯科眼中非常關鍵的因素。三十年來，美國政府追求著不切實際的對俄政策，進而導致兩國關系的失敗。其中特別突出的兩點：一是拒絕接受和承認俄羅斯的政治現(xiàn)實，不斷地試圖改變俄羅斯及其周邊國家的政治體制，這被俄羅斯視為動搖其國內安全穩(wěn)定的重要威脅；二是頑固堅持將北約作為歐洲唯一合法安全共同體，推動北約東擴。②Eugene Rumer and Richard Sokolsky，“Thirty Years of U.S.Policy Toward Russia：Can the Vicious Circle Be Broken？”Carnegie Endowment for International Peace，Jun 20，2019，https：//carnegieendowment.org/files/RumerSokolsky_USRussia_final_web.pdf.

其次，蘇聯(lián)解體，俄羅斯國力銳減，在美國看來俄羅斯已經不是一個安全威脅，如果俄羅斯能夠進入“民主國家”行列，在歐洲發(fā)生大國沖突的風險就會幾近于零。因此，烏克蘭危機之前，美國已經從歐洲撤除了大部分冷戰(zhàn)時期的軍事部署，其他北約盟國也大量削減軍備開支。①Julianne Smith and Adam Twardowski，“The Future of U.S。-Russia Relations”，Central for a New American Security，Jan 2017，https：//www.cnas.org/publications/reports/the-future-of-u-s-russia-relations.這既可以被視為美國對俄羅斯權力優(yōu)勢的自信，也正是這種自信的心理產生了對俄羅斯的輕視情緒。例如在美國小布什政府時期，美國計劃將陸基反導系統(tǒng)部署在歐洲并退出冷戰(zhàn)期間締結的《反彈道導彈條約》（Antiballistic Missile Treaty ABM）。對于俄羅斯的反對，正如美國國家安全事務官員埃里克·愛德曼（Eric Edelman）所說，“相對于前任，小布什總統(tǒng)很少顧及俄羅斯，對于他來說這根本不是問題?！雹贏ndrew Futter，Ballistic Missile Defense and US National Security Policy：Normalization and Acceptance after the Cold War，（Routledge press.2013），p.97.在北約東擴及其他安全問題上，俄羅斯的訴求同樣被美國所忽視。前俄羅斯駐美國大使尤里·烏沙科夫（Yuri Ushakov）的觀點代表了一批俄羅斯政治精英的心聲，“俄羅斯不需要美國的特別關照與幫助，但我們需要尊重以重建雙邊關系?！雹踄uri Ushakov，“From Russia With Like”，Los Angeles Times，F(xiàn)ebruary 1，2007.

最后，美國在歐洲安全、核裁軍、反恐、能源、氣候與環(huán)境、北極地區(qū)等一系列問題上同俄羅斯存在利益競爭與交匯。盡管美國作為唯一的極，其很多利益目標的實現(xiàn)仍然依賴于俄羅斯的參與、合作。在很多議題上，俄羅斯的作用不容小視，即使不能產生增益效應，俄羅斯的反對也會產生減益效果。而且不同議題間因為技術和邏輯的聯(lián)系，可能會產生議題關聯(lián)，在雙邊談判過程中，由于雙方對不同議題的影響力和重視程度不同，往往會利用不同議題的組合作為撬動對方政策的杠桿。例如在美國奧巴馬政府與俄羅斯《新削減戰(zhàn)略武器條約》談判中，主張“無核化”主張和“戰(zhàn)略接觸”（strategic engagement）政策的奧巴馬非常希望將《新削減戰(zhàn)略武器條約》作為其施政成果。因此不得不在歐洲反導議題上有所讓步，提出新的“歐洲分階段適應方案”（EPAA），取消原計劃部署具有防御遠程彈道導彈能力的陸基攔截彈，分階段在歐洲部署宙斯盾系統(tǒng)和標準3型導彈。正如安德魯·弗特（Andrew Futter）與大衛(wèi)·鄧恩（David Dunn）所分析的，歐洲導彈防御計劃是可以為重啟美俄關系，促進裁軍談判和無核化目標而犧牲的，這樣奧巴馬政府就可以集中精力應付其他緊迫的政治優(yōu)先目標了。①Andrew Futter and David H Dunn，“Where now for ballistic missile defence：opportunities and constraints for the Obama administration”，World Defence Systems，Vol.1，2009，pp.119-124.盡管，奧巴馬承諾的一些內容并沒有落實，但美國的妥協(xié)態(tài)度讓俄羅斯清醒地認識到，俄羅斯國家利益的實現(xiàn)依賴于獨立外交政策和自身力量的運用。

今天俄羅斯的主要戰(zhàn)略目標是在多極化條件下恢復大國地位，即《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國家安全戰(zhàn)略》所表述的，“將俄羅斯聯(lián)邦轉變?yōu)槭澜绱髧浠顒又荚诰S護多極世界條件下的戰(zhàn)略穩(wěn)定和互利伙伴關系”。②《俄羅斯聯(lián)邦2020年前國家安全戰(zhàn)略》，俄羅斯聯(lián)邦基本文件，http：//cn.mid.ru/foreign_policy/founding_document/303.俄羅斯所描繪的多極化世界秩序的圖景較為模糊，但強調由幾個世界大國通過大國協(xié)調，共同維護全球秩序。③Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.3，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.大國共同主導的全球秩序中，俄羅斯需要作為大國的一員，鞏固自己的地位與影響力。俄羅斯政府將這種權力地位稱之為“主權大國”。俄羅斯希望被美國和西方國家“平等”對待，希望能夠獲得更多“尊重”，這種“尊重”既包括承認其在傳統(tǒng)勢力范圍內的影響力，也包括尊重俄主權，停止干涉其內部事務。④Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.“近鄰地區(qū)”不僅是俄羅斯歷史記憶中不可割裂的一部分，雙方在民族、文化、情感方面具有密切聯(lián)系，而且還具有非常重要的地緣安全意義。2013年《俄聯(lián)邦外交政策概念》文件中明確指出“近鄰地區(qū)”是其外交政策的優(yōu)先方向。⑤“Concept of the Foreign Policy of the Russian Federation”，The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation，F(xiàn)ebruary12，2013.因為俄羅斯堅信與獨聯(lián)體國家的密切聯(lián)系合作是俄羅斯成為世界大國的重要基礎。至少“近鄰地區(qū)”的政權要對俄秉持友好態(tài)度。因此，俄堅決反對歐洲反導計劃的一個重要原因在于近鄰區(qū)域部署的軍事設施是對俄傳統(tǒng)勢力范圍內影響力的限制，是一個象征俄羅斯軟弱無力的信號，使莫斯科的政治精英深刻感受到美國的真實內在意圖是削弱俄羅斯的大國地位。①Andrei Tsygankov，Russia’s Foreign Policy：Change and Continuity in National Identity（Rowman&Littlefield Publishers，2016），p.21；Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.406.因此正如巴勃羅（Bobo Lo）所說：“克林姆林希望改變美國導彈防御計劃和北約的前沿部署，更多的是出于地緣政治考慮而非現(xiàn)實安全原因”。②Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.6，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.而俄羅斯對美政策目標的核心是：促使美國接受俄羅斯作為21世紀國際事務中平等一方的地位。③Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.這種平等地位并不意味著俄羅斯要在各方面擁有同美國一樣的能力優(yōu)勢，也不意味著俄羅斯要主導當前的國際秩序，但在涉及俄核心利益的事務上擁有話語權。④Bobo Lo，“An accident waiting to happen：Trump，Putin and the US-Russia relationship”，Lowy Institute，October 2017.p.5，https：//www.lowyinstitute.org/publications/accident-waiting-happen-trump-putin-and-us-russia-relationship.

導彈武器是俄羅斯實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的重要基石。由于俄羅斯有限的權力資源不足以支持它的戰(zhàn)略目標，相對于兩極格局下的蘇聯(lián)，俄羅斯的大國愿景更像一杯兌了水的伏特加。⑤Stephen M.Walt，“I Knew the Cold War.This Is No Cold War”，F(xiàn)oreign Policy，Mar 2018.“Conventional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles：Background and Issues”，Congressional Research Service，document No.R41464，p.34.特別是相較于美國在常規(guī)軍事力量方面，如反導系統(tǒng)、無人機平臺、空天武器等高科技軍備領域的優(yōu)勢，俄羅斯的差距明顯。美國近年來大力發(fā)展常規(guī)先進全球打擊系統(tǒng)，這種武器載具能夠在很短的時間，搭載常規(guī)戰(zhàn)斗部對處于全球任何一個地點有價值目標進行突襲。美方相信，憑借其先進的常規(guī)戰(zhàn)斗部已經可以摧毀對手的戰(zhàn)略導彈發(fā)射井，而且由于其特殊的飛行軌跡，也不會被對手的預警雷達判斷為戰(zhàn)略彈道導彈，從而引發(fā)核危機。⑥俄羅斯軍事專家認為，美國的高精度遠程常規(guī)武器所表現(xiàn)出的特點說明這種武器已經可以發(fā)揮迄今為止只向核武器賦予過的功能。⑦［俄］葉夫根尼·米亞斯尼科夫：《非核武器中的戰(zhàn)略武器對核武器角色對影響》，俄羅斯政策研究中心，2020年9月22日，http：//www.armscontrol.ru/pubs/em092012.htm盡管這類常規(guī)武器無法攜帶核彈頭，但仍然能夠對俄美戰(zhàn)略平衡帶來顯著的影響。①［俄］德米特里·阿赫梅羅夫，葉夫根尼·阿赫梅羅夫，馬拉特·瓦列夫：《不會很快奏效》，載《軍工通訊》2015年10月21日。因此來自俄軍方和國防工業(yè)的主流觀點是：面對西方的軍事優(yōu)勢，俄羅斯應當綜合發(fā)展威懾手段來應對安全威脅，這包括對戰(zhàn)略核力量的現(xiàn)代化升級；在克里米亞和加里寧格勒部署能夠攜帶核彈頭的伊斯坎德爾（Iskander）短程彈道導彈；退出《中導條約》，發(fā)展中程彈道導彈。②［俄］奧列格·弗拉迪金：《德米特里·羅戈津將增強核防御》，載《獨立新聞報》2014年9月23日；［俄］奧列格·尼基福羅夫：《全權委托：俄羅斯能否保衛(wèi)自己的領土》，載《獨立新聞報》，2014年12月16日；［俄］根納迪·佩琴金：《資料來源：俄羅斯正在測試將降低美國導彈防御價值的高超音速‘4202工程’》載《莫斯科共青團員》，2015年7月22日；Stepan Kravchenko，“Putin Tells Defense Chiefs to Strengthen Russian Nuclear Forces，”Bloomberg，December 11，2015.總之，這種焦慮不安勢必會推動俄發(fā)展新的軍事能力與技術，包括用新型戰(zhàn)略導彈武器這種“象征性”權力來彌補與北約之間常規(guī)力量的差距，從而實現(xiàn)大國地位的戰(zhàn)略目標。③Robert Art，U.S.Foreign Policy：The Search for a New Role，（Macmillan Press，1993）.因為無論是冷戰(zhàn)還是今天，很難想象配備核戰(zhàn)斗部的中遠程導彈能夠投入實戰(zhàn)。但這種武器是大國力量的象征，是俄羅斯向美國及其盟國釋放的信號，提醒至少在“確保相互摧毀”方面，俄羅斯還保持著同美國的平等地位。在外交實踐角度，發(fā)展戰(zhàn)略武器還能夠增強俄羅斯在裁軍談判中的籌碼和杠桿，換取在關聯(lián)議題上的利益。

發(fā)展導彈武器也是俄羅斯應對歐洲反導計劃的重要手段。小布什總統(tǒng)在他的第二個任期希望將其任內最重要的“業(yè)績”——美國國家反導計劃進一步擴大，延伸至歐洲，留下一份繼任者難以改變的“政治遺產”。④Andrew Futter，Ballistic Missile Defense and US National Security Policy：Normalization and Acceptance after the Cold War，（Routledge press.2013），p.116.而正如唐納森（Donaldson）和諾吉（Nogee）所說：“在普京——小布什時代，美俄間的各項爭議中，沒有比在歐洲部署反導系統(tǒng)更能刺激雙方猜疑的議題了”。⑤Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.391.2006年，美國政府正式向波蘭和捷克提議在其國土上部署反導武器和修建雷達系統(tǒng)。當小布什政府執(zhí)意退出《反彈道導彈條約》和堅持在東歐部署反導系統(tǒng)時，俄羅斯發(fā)現(xiàn)自己能夠放在談判桌上的籌碼太少了。⑥Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.392.普京總統(tǒng)與梅德韋杰夫總統(tǒng)一方面在話語上激烈表達不滿，在行動上推進反制手段特別是導彈武器的研發(fā)與部署，增加談判籌碼。因為俄羅斯擔心美國在歐洲部署反導系統(tǒng)會削弱俄羅斯的戰(zhàn)略打擊力量，更擔心這些武器的部署向格魯吉亞、烏克蘭這些積極謀求加入北約的國家傳遞一個危險的信息。為此俄羅斯一定要表現(xiàn)出強硬的立場和姿態(tài)，展示導彈武器，釋放威懾信號。

2007年2月，俄羅斯總統(tǒng)普京在慕尼黑安全會議上公開批評北約東擴與導彈防御計劃，并指出只對俄美兩國有約束作用的《中導條約》已經過時。①Stephen Fidler and Demetri Sevastopulo，“Putin rails against US foreign policy”，F(xiàn)inancial Times，F(xiàn)ebruary 11，2007.俄總參謀長尤里·巴盧耶夫斯基（YuriBaluevsky）不僅表示要用導彈來回應美國反導系統(tǒng)的威脅，還稱俄正考慮退出中導條約。②Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.392；Alexander Savelyev，“Russian Defense and Arms Control Policy And its Prospects After the Presidential Elections，”UNISCI Discussion Papers，May 17，2008，p.104.2007年4月俄羅斯宣布成功測試了新型洲際導彈。9月，俄外長拉夫羅夫在公開演講中表示，俄羅斯外交政策的“紅線”包括“在歐洲部署美國全球反導系統(tǒng)基地的方案”，俄羅斯將“別無選擇，只有回應和堅持到底”。③Sergei Lavrov，“What Guides Russia in World Affairs？”CDPSP，Vol.59，No.36，2007，p.3.2008年4月，普京在布加勒斯特峰會上繼續(xù)強烈批評北約東擴和反導計劃是在具有共同歷史記憶的國家間制造分裂。④“Medvedev Doubts Effectiveness of OSCE/NATO-based Security System”，ITAR-TASS，June 11，2008；Dmitry Rogozin，“Global Security and Propaganda，”International Herald Tribune，July 1，2008.普京表示，“俄羅斯將這些邊境上出現(xiàn)的軍事設施視為對國家安全的直接威脅，那些聲稱這一過程并不是針對俄羅斯的政治承諾是遠遠不夠的，國家安全不是基于這些承諾的”。⑤Vladimir Putin，“Press Statement and Answers to Journalists’Questions Following a Meeting of the Russia-NATO Council，”Kremlin，April 4，2008.即使是被認為相對溫和與務實的梅德韋杰夫總統(tǒng)也對美國在捷克的反導系統(tǒng)部署表達“極度失望”。⑥Henry Meyer and Sebastian Alison，“Medvedev Says Russia to Respond to U.S.Missile Deal，”Bloomberg，July 9，2008.并在其任內重新為白楊M型戰(zhàn)略導彈安裝多彈頭戰(zhàn)斗部。2009年初，美國發(fā)出信號表示愿意重新考慮歐洲反導計劃以換取俄羅斯在伊朗核問題上的合作，俄羅斯的回應是以不裝備伊斯坎德爾導彈換取美國放棄歐洲反導計劃。①“Iskander Plans if U.S.Scraps Missile Shield”，RIA Novosti，March 3，2009.時間巧合的是，俄羅斯于南奧塞梯沖突發(fā)生的同年即2008年開始測試9M729巡航導彈，之后還進行了RS-26遠程洲際彈道導彈以及入軌殺傷器的實驗。這些舉動被認為違背了《中導條約》的規(guī)定，即禁止500至5500公里范圍內陸基導彈發(fā)射試驗的限制。②Aleksandr Golts，“Russia’s Rubezh Ballistic Missile Disappears off the Radar”，Eurasia Daily Monitor，Vol.14，No.119，2017.美國認為俄羅斯在陸地上進行了9M729?；埠綄椩囼?，另外RS-26洲際導彈飛行距離只有2000公里。美國總統(tǒng)奧巴馬在2008年便獲得俄羅斯進行的導彈測試有可能違反《中導條約》的信息，這也從側面確證了俄羅斯導彈測試的時間正是處于俄美關系矛盾激化的時刻。

另一方面俄羅斯并不希望重回冷戰(zhàn)時期的導彈競賽，更不愿意承擔破壞《中導條約》指責和法律責任。測試導彈的意義在于向國內外觀眾釋放信號，增加談判中的籌碼，利用導彈武器的杠桿撬動美國在北約東擴和歐洲反導問題方面的讓步，而不是將俄羅斯拉入軍備競賽的陷阱，承擔破壞國際規(guī)則造成的聲譽損失。所以俄羅斯同時也在向西方傳達合作信號，向世界展示其遵守條約的意愿。持立場強硬的普京也不斷地通過身邊的幕僚對外釋放美俄關系不會失控的信號。③Jeffrey Mankoff，Russian Foreign Policy：The Return of Great Power Politics（Rowman&Littlefield，2009）p.133。有學者認為，普京總統(tǒng)對美國、歐盟的抨擊和威脅旨在提醒對俄羅斯重視而非挑起沖突，包括普京總統(tǒng)2007年2月在慕尼黑安全會議上的激烈講話。④AndrewKramer，‘‘Putin Likens U.S.Foreign Policy to That of Third Reich，’’International Herald Tribune，May 9，2007.事實上，俄羅斯也曾試圖聯(lián)合美國推動《中導條約》多邊化，但由于土耳其、以色列、沙特、伊朗、巴基斯坦、印度、朝鮮等擁有中程彈道導彈國家的反對，條約始終停留在雙邊層次上。

在小布什政府公布歐洲反導方案伊始，俄羅斯表達反對的同時提議聯(lián)合發(fā)展反導系統(tǒng)。2007年4月，美國防部長蓋茨訪俄，表示華盛頓對與俄羅斯分享反導系統(tǒng)情報數據表示擔憂，進而拒絕了合作提議。2007年6月的“八國集團”領導峰會上，普京總統(tǒng)表示在阿塞拜疆部署雷達能夠更好地覆蓋歐洲，希望以此作為在捷克部署雷達的替代選項。7月普京總統(tǒng)又表示，希望能夠在莫斯科合作建立分享導彈發(fā)射數據的信息中心，并進一步提議在俄東南部建立多方共同參與的早期預警系統(tǒng)。但這些提議最終都被美國拒絕。①Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.393.2009年梅德韋杰夫總統(tǒng)與奧巴馬總統(tǒng)在“重啟”俄美關系氛圍中展開《新削減戰(zhàn)略武器》談判，奧馬巴總統(tǒng)也作出一些讓步：用新“歐洲分階段適應方案”取代原有的歐洲反導計劃；在《新削減戰(zhàn)略武器》條約中承諾限制本土攔截彈的擴充能力；保留俄羅斯在感到反導系統(tǒng)威脅時退出《新削減戰(zhàn)略武器》的權力。②Peter Baker，“Twists，Turns and Anger on Way to Arms Pact with Russia”，New York Times，March 27，2010.盡管雙方合作取得一定進展，但受國內政治的限制，這種脆弱的合作難以深入。當普京再次成為俄羅斯總統(tǒng)后，奧巴馬政府試圖對美俄關系再重啟，加強美俄經貿關系，在削減戰(zhàn)略武器談判與導彈防御問題進行合作，以消除在兩國在人權、東歐以及中東等問題上的沖突，但莫斯科反應冷淡。2014年烏克蘭危機進一步將俄美關系推向對抗軌道。盡管如此，2018年7月的赫爾辛基美俄領導峰會上，普京總統(tǒng)就中導問題談判和延長《新削減戰(zhàn)略武器條約》釋放合作信號。③Patrick Wintour，“Helsinki summit：what did Trump and Putin agree？”The Guardian，Jul 27，2018.當美國威脅退出條約后，俄羅斯在2018年11月向73屆聯(lián)合國大會提交了一份支持《中導條約》的草案，但在美國的壓力下被否決。④“General Assembly Rejects Resolution Calling for Strengthening Russian-United States Compliance with Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty”，GA/12116，Dec 2018.2019年1月俄羅斯國防部還邀請各國武官參觀9M729型巡航導彈和有關設施，以向國際社會表明俄羅斯對于國際規(guī)范的嚴格遵守。⑤Tom Balmforth，Andrew Osborn，“Russia takes wraps off new missile to try to save U.S.nuclear pact”，Reuter News，Jan23，2019.2020年10月26日，普京總統(tǒng)發(fā)表聲明，表示在北約國家愿同俄羅斯相向而行的情況下，俄羅斯將不在歐洲領土部署9M729型巡航導彈，以消除互信缺失的影響，加強區(qū)域和全球穩(wěn)定，降低俄羅斯和北約在導彈管控方面的分歧和誤解帶來的風險。⑥《普京說俄將采取措施在〈中導條約〉失效后緩解歐洲局勢》，新華社2020年10月27日電。

綜上所述，《中導條約》問題上俄羅斯一直抱著復雜的態(tài)度，反映在實踐層面就是一硬一軟兩種行動策略相互交織，這種情況貫穿整個條約危機的始終。容易讓人產生錯覺的是，俄羅斯軟硬兩種政策分別對應的是溫和的梅德韋杰夫與強硬的普京，政策的轉換是俄總統(tǒng)更替的結果。但從觀察到的情況是，無論梅德韋杰夫有怎樣的政策偏好和執(zhí)政風格，“梅普”二人的政治關系如何，怎樣進行權力分配，兩人總體上的政治盟友關系決定了基本政策的一致性與連貫性，至少在外交與安全政策上保持了高度的協(xié)調。作為一個領導團隊，他們在俄外交與安全政策的基本方向上沒有根本性的分歧。①RogerKanetandRémiPiet，Shifting Priorities in Russia's Foreign and Security Policy（Ashgate Pub Co，2014），p.100.即使梅德韋杰夫強調國內經濟、政治、技術現(xiàn)代化方案的實現(xiàn)有賴于現(xiàn)代化聯(lián)盟的建立，要拓展與發(fā)展同西方、非西方的一切國家合作機會，但也同樣強調捍衛(wèi)國家安全利益上的強硬姿態(tài)。②“Program of effective use of foreign policy factors to assist long-term development of the Russian Federation”，Russky Newsweek，F(xiàn)ebruary 10，2010.例如在梅德韋杰夫總統(tǒng)剛剛入主克林姆林后就以強硬手段回應格俄沖突。在首次年度俄聯(lián)邦大會上堅持在加里寧格勒部署伊斯坎德爾導彈回應波蘭接受美國的反導系統(tǒng)。③Dmitry Medvedev，“Message to the Federal Assembly of the Russian Federation”，Kremlin，November 5，2008.而普京既不純粹的支持西方也不完全的反對西方，只是在重要的議題上如北約東擴和反導問題上挑戰(zhàn)美國，同時也在維持葉利欽時代開創(chuàng)的同西方的伙伴關系。④Robert Donaldson and Joseph Nogee，The Foreign Policy of Russia：Changing Systems，Enduring Interests（Routledge Press，2014），p.365.甚至有觀點認為，梅德韋杰夫總統(tǒng)任期內與美國以及歐洲的接觸是“梅普”領導組合的一次嘗試，以沒有克格勃背景且更具有自由主義傾向的梅德韋杰夫主導與美國的接觸、談判、合作政策，檢驗這種改變究竟能夠為俄羅斯帶來怎樣的切實利益。⑤David Cadier and Margot Light，eds.，Russia's Foreign Policy：Ideas，Domestic Politics and External Relations（Palgrave Macmillan UK，2015），p.30.所以《中導條約》危機產生的直接原因是俄羅斯希望發(fā)展導彈武器應對同美國在戰(zhàn)略平衡、北約東擴、歐洲導彈計劃方面的矛盾。但俄羅斯的復雜態(tài)度與政策又貫穿整個條約危機始終，既希望以有限的不對稱手段取得一定的優(yōu)勢，又不希望歐洲安全局勢因條約終結而失控，以及承擔相應的聲譽損失。這種做法相當于將條約的中止按鈕最終遞到了美國手里。

二、奧巴馬政府與《中導條約》危機

從2014年條約危機產生到2019年條約正式終結，美國經歷了奧巴馬與特朗普兩位總統(tǒng)。在俄美關系走向對抗軌道，國內相互敵意上升的背景下，總統(tǒng)個人偏好與執(zhí)政風格很大程度上影響著美國應對條約危機的方式。誠然，美國在《中導條約》問題上的政策做法可能隨著雙方互動和談判的進行不斷加以調整修正，比如一開始通過閉門渠道溝通談判，如果遇阻，就可能逐步升級手段，制裁、威脅甚至退出條約。但這種“螺旋式”互動模式的解釋也存在一些問題。因為在整個過程中沒有觀察到俄美在條約問題上逐步升級行動。俄羅斯一直在否認自身存在違約；美國也沒有進一步向俄羅斯就違約問題升級制裁，更沒有像冷戰(zhàn)期間那樣，以部署中程導彈相威脅。事實上很難想象頂著巨大國內壓力也要達成“無核世界”目標的奧巴馬總統(tǒng)會放棄作為國際軍控與裁軍體系基石的《中導條約》；也很難想象偏好“退群”的特朗普總統(tǒng)會不惜一切代價維護《中導條約》。因此，俄羅斯一面研發(fā)導彈，一面拒不承認的做法，事實上已經將決定條約命運的按鈕放在美國的手中。此時美國總統(tǒng)的個人風格就成為決定條約命運的關鍵因素。特朗普政府宣布退出《中導條約》的舉措也相當突然，條約終結的過程更接近于矛盾不斷積累，然后在特定機會窗口中突然爆發(fā)的“火山”模式。

朱迪斯·戈爾茨坦（Judith Goldstein）和羅伯特·基歐漢（Robert O·Keohane）界定了三種信念類型：世界觀、原則化信念、因果觀念。其中世界觀是很多人所共有的關于世界本質的特定信念，而這些信念對人類行動有多重含義并且滲透在人們生活的各個方面。原則化信念是區(qū)分對與錯，正義與非正義的規(guī)范性觀念，這對人們的行為選擇來說非常重要，人不僅僅單純根據利益最大化的理性原則行事，人還受到道德信念的影響，也會根據是非對錯的適當性邏輯行事。原則化信念是世界觀轉化行動的指南。因果觀念則是關于原因——結果關系的信念，即達到目標需要怎樣的戰(zhàn)略規(guī)劃和策略方法。①Judith Goldstein&Robert O.Keohane.Ideas and Foreign Policy：Beliefs，Institutions，and Political Change（Cornell University Press，1993），pp.8-11.事實上，無論奧巴馬總統(tǒng)和特朗普總統(tǒng)個人的世界觀如何不同，但同樣作為美國總統(tǒng)，基本的政治目標和價值原則是一致的，只是具體的策略手段不同。在具體現(xiàn)實層面，扭轉美國權力衰落趨勢的目標框定了奧巴馬與特朗普兩位總統(tǒng)的基本政策方向，即“戰(zhàn)略收縮”：兩人都將解決國內政治問題作為優(yōu)先目標，如奧巴馬總統(tǒng)著力開展的醫(yī)療體系改革，特朗普提出的“美國優(yōu)先”，重振美國制造業(yè)等等；兩人在軍事力量的使用上都相對克制，如奧巴馬從伊拉克、阿富汗撤出美軍，將空襲利比亞的軍事指揮權移交給北約，反對武力介入烏克蘭危機等等；而特朗普總統(tǒng)上任以來繼續(xù)從阿富汗、敘利亞撤軍，而且沒有策動過以保護人權為理由的大規(guī)模軍事干預。兩人都主張美國重回亞洲，遏制中國，奧巴馬總統(tǒng)將美國戰(zhàn)略重心轉移至亞太，提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”；特朗普進一步將美國亞太地緣戰(zhàn)略版圖拓展至更廣闊的印太區(qū)域。兩人的不同之處主要在于原則化信念與因果觀念的差異，因此偏好不同的政策工具。

奧巴馬總統(tǒng)原則化信念的基色是自由主義，其邏輯基礎由“民主和平論”奠定。即民主國家之間不會爆發(fā)戰(zhàn)爭，真正的世界和平秩序隨著全球民主化進程而實現(xiàn)，民主國家間盡管也存在利益分歧和等級差別，但由于共享的自由、民主、法治觀念、對國際法和國際組織權威的承認，對于國內民意的尊從與更強的政治容忍度，不會輕易訴諸武力。國際安全與和平的真正威脅來自于非民主國家和其他政治行為體如恐怖組織。但奧巴馬總統(tǒng)又不是保守自由主義者，其原則信念中包含了更多的左翼傾向與國際主義內容。奧巴馬認為在等級制的國際秩序中，美國作為作為擁有強大實力領導者，更應該作為自由主義實踐的典范，利用其聲譽吸引追隨者，推動等級制下的國際秩序更加和諧與進步。羅伯特·辛格（RobertSingh）認為，這種國際領導風格，類似于奧巴馬以前在芝加哥南區(qū)擔任社區(qū)組織者的那種風格，即努力尋求廣泛的共識，與盟國緊密合作，或組建聯(lián)盟以實現(xiàn)共同的目標。①Robert Singh，Barack Obama's post-American foreign policy：the limits of engagement（Bloomsbury Academic press，2012），p.41.

因此在具體政策層面，奧巴馬總統(tǒng)更在意維護與運用國際聲譽這樣的“軟實力”，拒絕過時的遏制與權力平衡政策，希望在削減軍事開支的同時保持“善意的姿態(tài)”。②Colin Dueck，The Obama Doctrine：American Grand Strategy Today（Oxford University Press，2015），p.2.這種善意的姿態(tài)包括，重塑美國的道德立場和國際聲譽。奧巴馬總統(tǒng)在2008年民主黨大會演講稱：“我將恢復我們的道德立場，使美國成為對于那些渴望自由事業(yè)、和平生活、美好未來人們最后的、也是最大的希望”。①“Barack Obama’s Acceptance Speech，”New York Times，August 28，2008.2009年美國國務卿希拉里在外交關系委員會講話表示，“我們的外交政策工具應當反映這個世界的本來面貌，而不是它曾經的樣子。19世紀大國協(xié)調與20世紀的權力平衡在今天毫無意義。我們也不會回到冷戰(zhàn)的遏制與單邊主義”。②“Council on Foreign Relations Address by Secretary of State Hillary Clinton”，Council on Foreign Relations，July 15，2009.盡管，在奧巴馬政府的外交政策選項中，遏制與威懾政策從來沒有被移除過，但奧巴馬總統(tǒng)仍然希望將美國塑造成為克制、謹慎的霸主。③Robert Weiss，“Imperial Obama：A Kinder，Gentler Empire？”Social Justice，Vol.37，No.2，2010，pp.1-9.特別是在處理大國關系和國際安全問題時，“戰(zhàn)略接觸”和“軟制衡”成為美國應對安全威脅與大國權力平衡問題的一個重要選項，即通過積極的承諾誘導對方，或使對方相信可靠的負面結果，從而改變其政策行為。④“The National Security Strategy”，White House，May 2010.

奧巴馬總統(tǒng)還強調“巧實力”與多邊主義的重要性。由于美國霸權實力的相對衰落以及世界各地對美國霸權的指責和批評，奧巴馬總統(tǒng)更傾向于以一種更低調和隱性的方式使用包括軍事手段在內的一切政策在世界范圍內追求美國的利益和傳播美國的意識形態(tài)?！扒蓪嵙Α笔且环N混合政策工具，包含了外交、經濟、軍事、政治、法律、文化等多種手段，作為傳統(tǒng)外交政策的補充，用以應對各種新興領域內的挑戰(zhàn)。⑤Hillary Clinton，Hard Choices（Simon&Schuster press，2014），p.117.巧實力的使用一方面意味著針對不同的議題和對手采取不同的政策組合，盡管奧巴馬總統(tǒng)這種試圖彌合現(xiàn)實主義與理想主義分歧的做法也一直受到兩派的批評；另一方面，巧實力的運用更依賴于多邊主義途徑。因此，奧巴馬總統(tǒng)積極修復布什政府時期因伊拉克戰(zhàn)爭而遭受破壞的盟友關系，還推動與各類國際及地區(qū)組織的密切合作，如2016年簽署了《巴黎氣候協(xié)議》，認領美國溫室氣體排放的責任與義務。據統(tǒng)計，奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政期間，遞交給參議院的國際協(xié)定占總數的百分比，以及參議院批準同意的國際協(xié)定百分比，都是二戰(zhàn)以來歷屆政府之中的最低值。⑥Curtis Bradley and Jack Goldsmith，“Presidential Control over International Law”，Harvard Law Review Vol.131，No.5，2018，pp.1210-121.這也從側面說明，在國內存在阻力的情況下，奧巴馬政府加入國際制度的巨大決心，即使明知國會無法通過也要通過行政途徑加以推動。

在奧巴馬總統(tǒng)執(zhí)政時期，《中導條約》危機浮現(xiàn)后，美國并沒有將其放在對俄關系的優(yōu)先位置，而是由對應職能官員和技術專家組成談判代表按照常規(guī)渠道進行協(xié)商、溝通。沒有專門針對《中導條約》違約問題向俄羅斯發(fā)起制裁；沒有在北約框架下動員盟友采取一致行動；更沒有以直接退出的方式威脅俄羅斯。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，以烏克蘭危機為時間界限，在烏克蘭危機之前，奧巴馬政府對俄政策的重心在于重啟雙邊關系，核裁軍是其中的一項重要議題，美國需要在“世界無核化”運動，簽訂《削減戰(zhàn)略武器條約》上中得到俄羅斯的支持。奧巴馬總統(tǒng)提出，美國核政策的中心是在世界范圍內消滅核武器。①“Joint Statement by President Dmitriy Medvedev of the Russian Federation and President Barack Obama of the United States of America”，White House，April 1，2009.美國希望通過展現(xiàn)自身對核武器的克制姿態(tài)，影響其他國家，推動聯(lián)合國和國際原子能機構等多邊機制在“無核化”方面發(fā)揮更大作用。②Colin Dueck，The Obama Doctrine：American Grand Strategy Today（Oxford University Press，2015），p.58.奧巴馬在2009年布拉格表示，如果美國去尋求達成核武器軍控條約；限制這些武器在國家安全中的角色；控制自己核武庫的規(guī)模并積極促使其他國家采取同樣的政策，不僅會在防擴散領域，還會對在世界范圍放棄核武器帶來巨大影響。③“Remarks by President Barack Obama in Prague，Prague，Czech Republic”，White House，April 5，2009.奧巴馬政府推動《全面禁止核試驗條約》（Comprehensive Test Ban Treaty）在國會的表決；召開核安全峰會；支持安全保管核材料的國際努力；宣稱不對非核國家使用核武器；不再開發(fā)新型核彈頭；單方面撤除海軍在巡航導彈上安裝的核彈頭。為了促成與俄羅斯簽訂《新削減戰(zhàn)略武器條約》，美國削減了導彈防御計劃的項目與經費，同意不將陸基洲際彈道導彈的發(fā)射井和戰(zhàn)略核潛艇改造成用于發(fā)射導彈防御攔截彈的平臺，同意禁止一些型號的導彈和發(fā)射平臺用來進行反導測試，同意俄羅斯在《新削減戰(zhàn)略武器條約》中不對戰(zhàn)術核武器進行限制。當奧巴馬早在2008年便獲得俄羅斯進行的導彈測試有可能違反《中導條約》的情報后，拖延到3年之后的2011年才向國會通報了俄羅斯違約情況。這其中盡管可能存在還需要進一步觀察與核實情報的可靠性，畢竟上任小布什總統(tǒng)就受困于伊拉克大規(guī)模殺傷性武器假情報的負面影響，但實現(xiàn)軍控談判目標才是奧巴馬的政策重點。

在烏克蘭危機爆發(fā)后，歐洲東部的沖突與安全威脅成為美國與歐洲盟友的首要關切議題。導彈違約問題與俄羅斯兼并克里米亞，策動烏東部分離組織，威脅波蘭和波羅的海國家這些事項相比，無法占據外交決策的優(yōu)先位置。即便是更具優(yōu)先級的烏克蘭問題，美國也期望用外交手段化解危機。奧巴馬總統(tǒng)接受《大西洋》雜志的杰弗里·戈德堡（Jeffrey Goldberg）采訪時稱：“某種程度上烏克蘭是俄羅斯的核心利益而不是美國的”，“我們必須澄清我們的核心利益是什么？我們走向戰(zhàn)爭是為了什么？”美國可以在不與俄發(fā)生戰(zhàn)爭的情況下，更大限度地幫助烏克蘭抵御克林姆林宮的侵略。①Steven Pifer John Herbst，“The Obama Doctrine and Ukraine，Has Washington done enough to support Kyiv？”Foreign Policy，March 16，2016.奧巴馬總統(tǒng)多次拒絕向烏克蘭提供武器，而是采取外交手段應對危機，包括：譴責抗議、溝通談判、多邊機制下的法律手段、經濟制裁等。例如，在美國推動下，2014年3月第68屆聯(lián)大舉行全體會議，通過關于烏克蘭問題的決議草案，確認克里米亞的公投一概無效，并邀請所有國家和國際組織不承認在此公投基礎上對克里米亞地位的任何改變。結合上文所述奧巴馬的外交決策風格與特點，盡管奧巴馬非?？粗貒H軍控機制的穩(wěn)定，但不會在《中導條約》問題上對俄羅斯采取強硬立場的，更不會直接退出條約。從烏克蘭危機爆發(fā)至今，美國與盟友共對俄羅斯實施三輪制裁，明確表示制裁目的在于保護烏克蘭主權以及領土完整，也并未提及《中導條約》違約問題。為了配合對俄羅斯一系列違背國際法行為的譴責，奧巴馬總統(tǒng)選擇將俄羅斯違約問題公開化。2014年7月29日，美國政府對俄羅斯的違約行為提出正式指控。美國國務院在報告《堅持與遵守軍備控制、不擴散和裁軍協(xié)議和承諾》中公開指責俄羅斯違背了中導條約關于禁止發(fā)展和試驗射程達到500至5500公里的陸基巡航導彈的條款。同時奧巴馬總統(tǒng)致函俄羅斯總統(tǒng)普京，通報了美國國務院報告的調查結果，并建議兩國舉行會晤。

此外，《中導條約》本身也提供了完善的分歧解決機制，這也是奧巴馬按照常規(guī)程序處理《中導條約》違約問題的一個原因。根據《中導條約》十三章規(guī)定，可以召集特別核查委員會會議以解決條約遵守方面的問題，雙方可以就彼此關切的問題進行說明和解釋。在特別核查委員會框架內“同意為改善本條約的可行性和有效性所必需的措施?！雹佟癟reaty Between the United States of America And the Union of Soviet Socialist Republics on The Elimination of Their Intermediate-Range and Shorter-Range Missiles”，U.S.Department of State.這也意味著《中導條約》允許對技術革新產生的新的武器系統(tǒng)進行研究和討論，形成新的補充協(xié)議。只要美俄雙方在政治上達成一致，是具備充分的技術手段解決包括常規(guī)先進全球打擊系統(tǒng)、無人機平臺、反導武器在內的顧慮與爭議的。而且歷史經驗也表明這些形成于冷戰(zhàn)時期的裁軍機制是能夠有效運行的。但在奧巴馬總統(tǒng)任內，雙方只舉行了一次特別核查委員會會議，并沒有任何進展。②Justin Andersonand Amy Nelson，“The INF Treaty：A Spectacular，Inflexible，Time-Bound Success”，Strategic Studies Quarterly，Summer 2019，p.114.這也從側面說明《中導條約》危機在美俄關系中也并不屬于優(yōu)先事項，無論是普京還是奧巴馬都不急于解決這一問題。

三、特朗普政府與《中導條約》的終結

特朗普總統(tǒng)的現(xiàn)實主義原則化信念的核心內容是“美國優(yōu)先”，這種優(yōu)先反映了他的保守美國民族主義取向。③Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），pp.3-5.體現(xiàn)在對外關系方面，首先，強調美國主權，美國民族身份是美國在處理與世界關系的基礎，重視自助權力，充實美國各方面的實力，確保和展示霸權優(yōu)勢地位的能力與決心。斯坦利·倫森（Stanley Renshon）所說，“特朗普總統(tǒng)對美國實力的承諾、不懈追求與決心，使他不屑于傳統(tǒng)的政治共識，在必要的時候可以為實現(xiàn)他眼中的美國利益而單打獨斗”。④Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），pp.5-6.事實上，每位美國總統(tǒng)都聲稱自己將維護國家安全與利益作為首要目標，但特朗普總統(tǒng)更具有強烈的“杰克遜風格”即“具有強烈共同價值觀和共同命運意識的同胞共同體”。⑤沃爾特·拉塞爾·米德著作，曹化銀譯：《美國外交政策及其如何影響了世界》，中信出版社2003年版，第242頁。作為硬幣的另一面，從自身角度出發(fā)，強調美國非排他性的國家利益與世界角色，意味著美國從“自由國際主義”贊助人的角色中抽身，卸掉額外負擔，放棄自1945年以來馬歇爾計劃、肯尼迪新邊疆政策中所扮演的友善慷慨巨人的思維習慣。①Taylor Dinerman，“H.R.Mc Master and Trump：Troubled Relationship”，National Review，F(xiàn)eb 23，2018.這也是特朗普總統(tǒng)所代表的一批政治精英對美國霸權衰落原因的反思，認為美國后冷戰(zhàn)時代的全球戰(zhàn)略一直沿著錯誤的方向，做出了太多的國際承諾，承擔了過多的國際責任，被一堆“不公平”的國際條約機制束縛手腳、損害利益。代表保守民族主義或民粹主義的特朗普總統(tǒng)抨擊這些都是國內建制派以及自由國際主義種下的禍根，這些建制派精英是對普通美國民眾的國內安全威脅，是外國勢力的代理人，宣揚全球化與多邊主義的同時在剝削普通美國大眾。

在具體策略上，特朗普總統(tǒng)偏好更為簡單、直接地運用權力，在雙邊關系中實現(xiàn)目標，包括對盟友施加壓力與威懾對手。②Peter Navarro，“The Trump Doctrine：Peace Through Strength”，The National Interest，Mar 31，2016.特朗普在擔任總統(tǒng)之前從未有過外交事務經驗，因此更傾向于將其熟悉的商業(yè)談判的法則與技巧移植在美國外交事務中。在特朗普認定的涉及美國核心利益的議題上，不惜打破已有慣例和規(guī)則，依仗美國在各領域的實力優(yōu)勢，不僅激化與競爭對手在爭議問題上摩擦，還進一步加強軍事威懾，甚至不惜對“自己人”極限施壓。因此，出現(xiàn)了一個看似矛盾的現(xiàn)象，那就是特朗普一方面批評和指責安全盟友的“搭便車”行為，逼迫其提高防務開支水平，這被認為是對美國全球盟友體系的破壞之舉。但在結果上，不僅北約，亞太盟友也紛紛兌現(xiàn)分擔成本承諾，美國也增強了其在東歐與亞太的軍事部署與威懾能力，美國聯(lián)盟體系又得到事實上的鞏固。相應的，特朗普非常排斥效率低下又束縛美國手腳的多邊主義。特朗普政府上臺伊始就曾經發(fā)布過一道行政命令責成國務院審查所有美國參與的多邊條約。有觀點認為，特朗普急于在短時間內在眾多領域徹底扭轉美國外交政策方向也是影響其決策偏好的主要原因。一方面，源于特朗普的個人性格，他希望有所成就；另一方面，由于特朗普所處的環(huán)境，他認為自己可能沒有足夠的執(zhí)政時間去完成這些目標。③Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.7.《時代周刊》專欄作家托馬斯·弗里德曼（Thomas Friedman）批評認為，“一次性解決如此之多的長期政策與機制，這是特朗普的一廂情愿，從北美自由貿易協(xié)定到奧巴馬醫(yī)保法案再到全球氣候協(xié)定、國內清潔能源動議、跨太平洋伙伴關系、伊核問題協(xié)議，沒有哪個是經過事前充分準備的”。①Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.8.

特朗普直接施壓的目的在于促進談判協(xié)議的達成，其夸張和表演性的話語辭令盡管給外界帶來了美國外交政策言行不一與不連貫的印象，但這又提高了其外交政策的彈性。有觀點認為特朗普主義的精髓就是交易。②孫興杰：《特朗普主義的終結？》，載《外交評論》2020年第6期，第24-47頁。特別是在雙邊關系平臺上，運用實力和談判技巧達成交易。以一種看似零散的、雜亂無章的勝利來推動其所認定的戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。在美國霸權收縮周期內，焦點主要在于如何控制成本的前提下，提升美國的威懾能力，降低安全風險。就像特朗普在2017年2月新聞發(fā)布會上所講的，“我們就眾多不同交易的合同文本進行嚴肅的談判，以期節(jié)約更多的資金”。③News Conference，White House，F(xiàn)ebruary 16，2017.避免再出現(xiàn)類似以往美國在中東干涉這種成本和收益極不對等的情況發(fā)生。④“Remarks by President Trump and Secretary General Stoltenberg of NATO Before Bilateral Meeting”，White House，May 17，2018.盡管特朗普總統(tǒng)偏好達成交易，但任何一場交易中，美國的核心利益必須受到保護。如果對手在交易中無法得到相應的利益，所達成的協(xié)議也是無法長久的，因此只要對手獲得的利益不會對美國核心利益構成傷害，在特朗普總統(tǒng)看來這種交易就是可以達成的。⑤Stanley Renshon and Peter Suedfeld，The Trump Doctrine and the Emerging International System（Palgrave Macmillan press，2021），p.114.

因此，特朗普總統(tǒng)本身就對約束美國手腳的《中導條約》感到“不公”，認為俄羅斯“擦邊球”行為破壞了公平交易，損害了美國利益。而尋求自助手段不僅能更為有效地鞏固美國霸權地位，而且發(fā)展軍備還能為美國國內制造業(yè)帶來新的就業(yè)崗位。這與特朗普政府的國內政策實現(xiàn)了有效銜接。2017年11月美國明確公布了其應對條約危機的“綜合策略”（integrated strategy），特別強調其囊括了“軍事概念和手段，包括常規(guī)的陸基中程導彈系統(tǒng)”。⑥“Trump Administration INF Treaty Integrated Strategy，”Department of State，December 8，2017.很難想象偏好“退群”的特朗普總統(tǒng)會為一個自己都不喜歡的條約認真付出努力，說服或者迫使對方遵約。而且雙方解決條約危機的談判一直沒有取得進展。從條約危機產生到條約終結，美俄一共舉行了2次特別核查委員會會議，分別在2016年11月和2017年11月。①“Russian Compliance with the Intermediate Range Nuclear Forces（INF）Treaty：Background and Issues for Congress”，R43832，Congressional Research Service，August 2，2019.2017年，美俄第二次圍繞《中導條約》爭議的特別核查委員會會議前，也只是雙方的副部級官員進行了專門會議，即美國駐俄大使洪博培（Jon Huntsman）會晤俄羅斯副外長謝爾蓋·里亞布科夫（Sergei Ryabkov）。這也說明，條約爭議仍然不屬于美俄關系中的優(yōu)先事項。在國內政治壓力下，特朗普政府試圖通過2018年7月的美俄首腦峰會改善對俄關系的努力告以失敗，但歐洲安全局勢總體平穩(wěn)，美俄關系也沒有進一步惡化。讓人意外的是2018年10月20日，特朗普政府突然宣布退出《中導條約》。對這一情況更為有效的解釋應該是，本身就對條約不感興趣的特朗普總統(tǒng)遇到了合適的退出機會。

一般來說，國際條約的退出意味著突破既有框架的束縛，因此需要利用良好的機會窗口，合理化退出的理由，采取適當的策略方式并解決退出的成本問題。②溫堯：《退出的政治：美國制度收縮的邏輯》，載《當代亞太》2019年第1期，第4-37頁。對于特朗普政府退出《中導條約》而言，2018年中美關系的變化為其提供了機會窗口。中美結構性矛盾首先在貿易領域凸顯，2018年3月22日，特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄稱“中國偷竊美國知識產權和商業(yè)秘密”，并根據1974年貿易法第301條要求美國貿易代表對從中國進口的商品征收關稅，涉及商品總計估達600億美元。③“貿易戰(zhàn)來勢洶洶，美宣布對華600億美元商品加稅”，BBC News，2018年3月22日。之后中美安全領域的矛盾又開始激化。盡管之前中美軍艦和軍機在南海多次近距離相遇，但在2018年9月，美國海軍驅逐艦“迪凱特號”（Decatur）和中國海軍驅逐艦“蘭州號”在南海險些相撞，最近距離僅41米。④Jane Perlezand Steven Lee Myers“U.S.and China Are Playing‘Game of Chicken’in South China Sea”，The New York Times，Nov 8，2018.美國新當選總統(tǒng)通常會有一個良好的機會窗口期，利用選民對前任政府的不滿和對新當選政府的期待，突破已有的政策和舉措。特朗普總統(tǒng)在2018年10月宣布退出《中導條約》，雖然距離其宣誓就任美國總統(tǒng)已經將近2年，但由于特朗普總統(tǒng)以保護美國經濟、促進國內就業(yè)對中國挑起的貿易戰(zhàn)使其在國內民意支持高漲，正處于“選情松弛” （electoral slack）時刻，即總統(tǒng)有能力消化因為做出可能不受歡迎的決定而損失民意支持。①Paul Pierson，The New Politics of the Welfare State（Oxford University press，2001），p.177.而且美俄解決條約危機的談判也遲遲沒有進展。這些都為特朗普總統(tǒng)退出他并不喜歡的《中導條約》提供了良好的機會窗口。

在合理化理由方面，政治家通常借助“框定”（framing）的方法對問題進行歸因和解構，并引導大眾認知，指向特定的解決方法。②Doug McAdam et al.Dynamics of Contention（Cambridge University Press，2001），p.41.由于退約行為不需要提供一個替代性方案，更側重于“破”，而非“立”，因此只需要“師出有名”的合理化借口即可。在《中導條約》問題上，特朗普政府一方面將美國退出條約的原因歸結為俄羅斯違約在先，指責俄羅斯長期以來在條約之外，秘密發(fā)展和部署被條約所禁止的導彈系統(tǒng)，對美國的盟友和海外駐軍構成了直接威脅；另一方面又抱怨這一條約不公平，不光俄羅斯單方面違約，只有美國受條約束縛，而且中國也沒有加入《中導條約》。正如特朗普總統(tǒng)接受采訪時說，“如果俄羅斯和中國一直在這樣做（發(fā)展和部署中程導彈），而我們還在堅持條約，這是不可接受的”。③Jolene Creighton，“The Breakdown of the INF：Who’s to Blame for the Collapse of the Landmark Nuclear Treaty？”Future of Life Institute，F(xiàn)eb 5，2019，https：//futureoflife.org/2019/02/05/thebreakdown-of-the-inf-whos-to-blame-for-the-collapse-of-the-landmark-nuclear-treaty-2/特朗普政府還認為《中導條約》對中國沒有約束能力，反而限制了美國在亞太的威懾能力。④David Sanger and William Broad，“U.S.to Tell Russia It Is Leaving Landmark I.N.F.Treaty”，The New York Times，Oct 19，2018.《中導條約》把美國置于一個非常虛弱的境地。⑤Grzegorz Kuczyński，“The Collapse of the INF Treaty and the US-China Rivalry”，Warsaw Institute，January 3，2020，https：//warsawinstitute.org/the-collapse-of-the-inf-treaty-and-the-us-china-rivalry在國際法角度，根據《維也納條約法公約》第60章第1節(jié)，一方對雙邊條約的重大違反，使另一方有權援引該違反為終止該條約或中止其全部或部分執(zhí)行的理由。因此如果俄羅斯存在違反條約的事實，美國有權暫?；蚪K止條約。此外，美國《憲法》規(guī)定了締結條約的程序，包括在獲得參議院三分之二議員同意下賦予總統(tǒng)締結條約的權力，但對于哪個政府部門有權終止條約卻保持沉默。因此總統(tǒng)即使沒有國會授權依然可以退出條約，這在法律層面給了特朗普政府很大的行動自由度。

特朗普政府退約又迎合了國內保守主義者對奧巴馬政府削減軍費開支，弱化軍事威懾能力的不滿。在美國內一直就有堅定支持退出《中導條約》的聲音，認為其現(xiàn)有的軍事部署無法應對日益增長的大國沖突風險。首先，二戰(zhàn)后，美國基本軍事行動理念和方案是依托海外部署的軍事基地作為兵力投送和火力打擊的橋頭堡，并保障從本土到這些前進基地的補給線。由于遍布世界的軍事基地的存在，美國可以更加便利地向沖突地區(qū)投送軍力。因此，在很長一段時間，除了洲際彈道導彈這種遠程武器，美軍非常重視空中火力平臺。從冷戰(zhàn)結束后的局部沖突到反恐戰(zhàn)爭，美國的作戰(zhàn)對手通常實力弱小，缺乏有效的防空手段，因此得益于既有的軍事部署模式，美軍可以充分發(fā)揮其空中優(yōu)勢。但是，在大國沖突的背景下，大國擁有更強的防空火力，還可以利用中遠程導彈對這些前沿部署的軍事基地進行毀滅性打擊，并摧毀其后勤補給能力。一旦補給基地癱瘓，前沿部署的空中力量和海上力量也會失去戰(zhàn)斗力和威懾能力。美國近年來也開始意識到過分依賴空中和海上火力的海外基地在大規(guī)模沖突中的脆弱性。①Robert Haddick，“China’s Offensive Missile Forces：Implications for the United States”，Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission，April 2015.其次，未來大國沖突的主要樣式是圍繞“反介入和區(qū)域拒止”（A2/AD）行動而展開的對抗與反制，美國可能會面對其它大國戰(zhàn)術核武器和中程彈道導彈支撐下的“混合軍事行動”的挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)后美國重點開發(fā)導彈防御武器難以有效應對這種局面。在佛羅里達和阿拉斯加部署的40余枚陸基攔截彈并無法改變大國間的核平衡，而其它防御系統(tǒng)的有效性還有待于檢驗。如愛國者末端攔截系統(tǒng)和海基標準-3型導彈不僅部署時間長，而且很可能在飽和導彈攻擊下癱瘓。②David Ochmanek，“Sustaining U.S.Leadership in the Asia-Pacific Region：Why a Strategy of Direct Defense Against Anti-access and Area Denial Threats Is Desirable and Feasible”，Santa Monica，Calif。：RAND Corporation，PE-142-OSD，2015，p.5.而相對廉價的激光反導技術所需要的兆瓦級激光發(fā)射器投入實用還需要時間，這種武器是否能夠應對中遠程導彈的機動飽和攻擊也還存在疑問。③Ronald O’Rourke，“Navy Shipboard Lasers for Surface，Air，and Missile Defense：Background and Issues for Congress”，Congressional Research Service，April 24，2013，pp.12-13.再次，在美國政府看來，相對于花費頗高且可靠性存疑的導彈防御系統(tǒng)，發(fā)展和裝備進攻性武器對于增加威懾能力更加經濟有效。根據安德魯·克雷皮內維奇（Andrew Krepinevich）和邁克爾·加拉格爾（Michael Gallagher）的“群島防御”（Archipelagic Defense）概念，在前沿地帶增加部署陸基機動遠程火力，能夠補充?？沾驌袅α?，更有效地介入地區(qū)沖突。①Evan Karlik，“Where Will the US Base Intermediate-Range Missiles in the Pacific？”The Diplomat，Aug 2019.美國也開始尋求更多的常規(guī)武器優(yōu)勢和政策選項，期望在不動用核武器的前提下“增加美國威懾的可信度”。②“Conventional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles：Background and Issues”，Congressional Research Service，R41464，p.34.美國政府宣布退出條約后，國會就授權國防部開發(fā)射程在500到5500公里的陸基巡航導彈，2018和2019年兩年共獲得1.7億美元的撥款。③The National Defense Authorization Act for FY2018。遠程精確火力打擊還被列入美國陸軍“重點六項”現(xiàn)代化方案中最優(yōu)先的內容，從2020年至2024年，共計劃投入57億美金。④The Future Years Defense Plan for 2020-2024.

在《中導條約》去留問題上，來自歐洲盟友的壓力是一個重要因素。在今天，美國的歐洲盟友盡管支持增強北約對俄羅斯的軍事威懾，但畢竟不同于冷戰(zhàn)時代的兩大陣營對峙，因此在追隨美國譴責俄羅斯違背《中導條約》的同時并不愿接受歐洲導彈化的結果。歐盟強烈反對在歐洲部署中短程導彈，北約秘書長也一再表示沒有此類計劃。⑤“Press pointby NATO Secretary General Jens Stoltenberg on the INF Treaty”，NATO Press，Aug 2019.法國總統(tǒng)馬克龍認為，“歐洲國家應當介入《中導條約》，我們不能把歐洲的安全托付給一個沒有歐洲國家參與的雙邊條約當中?！雹蕖癕acron denies accepting Putin's missile proposal”，Reuter，Nov11，2019.德國總理默克爾也表示，“盡管《中導條約》是美俄在冷戰(zhàn)時簽訂的條約，但卻是幾十年來歐洲安全的基石，而美俄退出條約正在使歐洲進入新一輪的軍備競賽?！雹逽ebastian Sprenger and Joe Gould，“Merkel nudges China to help save the INF Treaty”，F(xiàn)eb 16，2019，https：//www.defensenews.com/smr/munich-security-conference/2019/02/16/merkel-nudgeschina-to-help-save-the-inf-treaty/但是，《中導條約》只是美俄之間的一份雙邊條約，歐盟并沒有作為參與者的法律地位，歐洲安全仍然依賴于美國的軍事保護，而且各成員對俄羅斯威脅感受不同導致的內部分歧，這些因素都限制了歐盟挽救《中導條約》的能力。

四、結論

冷戰(zhàn)結束后，美國在對俄關系方面，設計了一廂情愿且背離現(xiàn)實的目標，由于擁有絕對的權力優(yōu)勢和巨大行動自由度，盡管在很多議題上也需要俄羅斯的協(xié)助，但美國既沒有把俄羅斯當作充分信賴的伙伴，也沒有當作旗鼓相當的對手。相反，還在北約東擴與歐洲反導問題上不斷刺激俄羅斯的神經，引發(fā)美俄關系緊張。除了《中導條約》多邊化努力遇挫，美俄關系走低也是誘發(fā)《中導條約》危機的間接因素。渴望恢復大國地位的俄羅斯需要發(fā)展導彈武器來維持與美國之間的戰(zhàn)略平衡，彌補與北約在常規(guī)武器方面的差距，影響歐洲反導計劃，釋放強硬政策信號。俄羅斯在研發(fā)和測試新型導彈過程中的違約行為引起了美國的關注和指責，這是《中導條約》危機產生的直接原因。

縱觀整個條約危機過程，無論是梅德韋杰夫總統(tǒng)還是普京總統(tǒng)，在宏觀戰(zhàn)略目標，以及具體反對北約東擴與歐洲反導問題上保持了基本立場一致。俄羅斯在發(fā)展導彈武器的同時不希望承擔破壞《中導條約》的責任，也不希望歐洲再度陷入導彈競賽。俄羅斯以“擦邊球”方式測試新型導彈的同時，一直否認違反《中導條約》。這相當于把條約命運的決定權交付給美國。2014年條約危機出現(xiàn)到2019年條約終結，美國經歷了兩位總統(tǒng)。在美俄關系陷入低谷并保持穩(wěn)定的背景下，總統(tǒng)的個人偏好與執(zhí)政風格就成為影響條約命運的關鍵因素。主張“無核化”目標，偏好通過“巧實力”與多邊主義推動“戰(zhàn)略接觸”的奧巴馬總統(tǒng)并沒有就條約問題逐步升級對俄制裁，更沒有以退約相威脅，而是在常規(guī)渠道就條約問題開展溝通談判。當厭惡國際機制束縛，偏好強硬手段遏制對手的特朗普總統(tǒng)，遇到有利的時機窗口，“合理”的退出理由，以及能夠承受的退出成本時，便毫不猶豫地突然宣布退出《中導條約》。最終在美俄回避歐洲導彈競賽的“默契”下，作為國際軍控與裁軍體系重要基石的《中導條約》走向了終結。