董 靜

(貴州省赤水市不動產登記事務中心，貴州 赤水 564700)

1 林權登記發(fā)證的現狀

赤水市位于貴州省西北部，地處云貴高原與四川盆地的過渡地帶，是中國竹子之鄉(xiāng)、貴州省十大林業(yè)縣(市)。全市行政區(qū)域面積1801 km2，總人口32萬人。2001年以來，以國家退耕還林工程為契機，赤水大力實施退耕還竹工程，現有森林面積224萬畝(竹林面積132.8萬畝)，森林覆蓋率高達82.51%，林地資源十分豐富。

2008年集體林權制度改革以后，赤水市逐步建立了集體林地所有權、承包權、經營權“三權分置”的林地使用管理機制。2015年3月1日，全國首本林權類不動產權證在江西崇義誕生[1]，2016年不動產統(tǒng)一登記暫行條例的實施，更是加快了全國不動產統(tǒng)一登記的進程。2019年地方機構改革，赤水林權登記的職能職責從林業(yè)主管部門劃轉到不動產登記管理機構。經過一年多的摸索和實踐，赤水市已試點辦理林權類不動產登記70宗，林地登記面積4.84萬畝，其中以國有林置換和企業(yè)流轉登記為主。盡管赤水市林權類不動產登記已邁出嘗試性的第一步，但在實踐中仍有一些問題亟需解決。

2 林權類不動產登記面臨的問題

2.1 原林權登記信息難轉化

在集體林權制度改革期間，由于時間緊、任務重，各級抽調部分村干部成立林權外業(yè)調查隊伍。在繪制林地圖班時，部分繪圖人員并不是林業(yè)專業(yè)的技術人員，受自身技術知識限制，林權登記的宗地圖班勾繪不準確，圖班移位、四至擴大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間圖班重疊情況很多[2]，無法達到當前不動產登記圖班精準、無交叉重疊的要求，因此已登記的圖班信息無法轉用到不動產登記系統(tǒng)中。同時，20世紀90年代國有林改革和實施退耕還林而開展的確權登記，受當時設備和技術條件限制，林地位置信息只是勾繪了示意圖，并未真正勾繪到地形圖上，圖班沒有確切的坐標信息[3]。因此原有林權登記的圖班成果無法直接運用到不動產登記工作中，給不動產登記帶來極大難題。

2.2 林業(yè)查勘缺乏技術支持

林權權源依據歷來以四至界限為準，對面積、坐標等精度要求不高。但不動產登記對權籍調查要求比較嚴格，每宗林地都必須進行落宗處理，有明確的坐標和地理信息，在勘查現場時還需測繪人員與權利人、接界人、村組代表一同到實地共同查勘核實，權籍調查程序復雜。按照不動產登記要求，現場查勘還應委托具有測繪資質和林業(yè)調查規(guī)劃設計資質的機構開展，但由于當地林地面積遼闊，第三方測繪經費需求巨大，可能會增加集體和林農的經濟負擔。若由不動產登記部門自行開展查勘，由于原不動產登記主要針對房屋和建設用地開展調查[4]，很多工作人員缺乏專業(yè)的林業(yè)查勘技術，既不具備林業(yè)調查測繪資質，且坐標精度、圖班信息準確性等又難以得到保證，很可能會引發(fā)后期大量錯誤的不動產登記行為引起的行政訴訟案件。

2.3 糾紛調處機制不完善

不動產統(tǒng)一確權登記施行后，林權糾紛調處職責成為林業(yè)主管部門與不動產登記機構爭議的焦點。一方面，根據《林木林地權屬爭議處理辦法》第四條“林權爭議由各級人民政府依法作出處理決定。林業(yè)部、地方各級人民政府林業(yè)行政主管部門或者人民政府設立的林權爭議處理機構按照管理權限分別負責辦理林權爭議處理的具體工作”的規(guī)定，原林業(yè)行政主管部門是林權爭議調處工作的具體承辦單位，而目前國家層面有關不動產登記爭議調處的制度還未出臺。另一方面，根據《不動產登記暫行條例》對查驗工作的有關規(guī)定，不動產登記僅需核實權屬證明材料的真實合法性，登記信息是否清晰準確，以及是否存在爭議，但并未要求不動產登記機構對存在爭議的申請登記權屬進行“調處”，而只是對“可能”存在的權屬爭議進行“調查”，以查清是否存在爭議、是否可以進入登記的下一環(huán)節(jié)。筆者認為，權屬確認與登記是兩種不同性質的行為，不動產登記機構只是承擔了《森林法》規(guī)定的林權登記、發(fā)放證書的職能[5]。因此，在相關法律法規(guī)未修訂之前，林權糾紛調處仍需林業(yè)主管部門的全力配合和支持，才有利于不動產統(tǒng)一確權登記工作的順利推進。

2.4 流轉管理機制不暢通

集體林權制度改革后，林權流轉、林權抵押等盤活林地資源的配套改革措施有序開展，赤水市創(chuàng)新性地為流轉經營權的個人和企業(yè)頒發(fā)了《林權流轉經營權證》。在實施不動產統(tǒng)一確權登記后，林業(yè)主管部門仍承擔了集體林權改革和指導農村林地承包經營工作的職責，因此當地林地流轉工作仍由林業(yè)主管部門負責。林權流轉涉及到部分或全部權屬的流轉(變更)，當發(fā)生林權轉包、出租、抵押等部分權利流轉時，并不需要進行不動產流轉(變更)登記；當發(fā)生林權轉讓、互換等全部權利流轉時，則需進行不動產的流轉(變更)登記。由于林權流轉和流轉登記分別由林業(yè)主管部門和不動產登記機構分開管理，容易造成林權信息不暢通、不共享、不對稱的情形發(fā)生。

3 建議

3.1 時間換空間

針對圖班缺失、原有林權信息無法轉化的問題，建議當地人民政府可保障一定的工作經費，采取“不變動不換證、換發(fā)即補權籍調查成果”的方式，對新辦證(如糾紛調處后的初始登記)、換證有強烈需求(如需林權抵押)的集體和個人，試點推進，逐步完善已頒發(fā)林權信息缺失宗地信息和圖班的問題，并加快未頒證林地的核實調查。通過“時間換空間”的模式，邊登記邊整合[6]，逐步提高發(fā)證率。這既可以緩解大量登記造成的資金壓力，也可以保質保量推進工作，避免造成后期不動產登記的行政訴訟糾紛。

3.2 建立溝通協調聯席機制

各地林權類不動產統(tǒng)一確權登記未能快速推進的主要原因，是無法取得有效的權籍調查結果。這不僅僅是登記層面的問題，也是林權遺留問題的集中體現。不動產登記處于整個行為鏈條的最末端，往往承擔了前面很多行政行為瑕疵或不規(guī)范引發(fā)的后果，比如權源依據的四至表述沒有規(guī)范化語言、無圖班信息可尋等。因此，不動產登記機構不應該作為整個確權登記環(huán)節(jié)的唯一責任主體。同時，要準確界定每一宗林地的權屬、四至界限、技術分類等，不僅需要對林權發(fā)展歷史有很深的理解掌握，還需要具備林業(yè)實地勘繪專業(yè)技術。因此，建議當地人民政府組建林權登記聯合機制，以不動產登記機構為主，林業(yè)主管部門配合，在登記審核、糾紛調處、測繪查勘、流轉管理等環(huán)節(jié)建立聯合審查和會商制度。例如農戶以家庭承包方式申請的林權登記，大多為林地承包經營權登記類型，是個人取得集體山林的重要方式，不涉及集體林地所有權的變化。對這一類型的不動產登記，可以通過權籍調查聯合機制，以林地所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為調查主體，不動產登記部門和林業(yè)部門聯合核實，共同出具有效的權籍調查成果，減少第三方測繪支出，以便林權類不動產統(tǒng)一確權登記的有機銜接和有效過渡。

3.3 加強人才培養(yǎng)和繼續(xù)教育

實行不動產統(tǒng)一登記前，登記人員的知識結構和工作經驗主要都局限于房屋和土地登記，但林權登記與房屋、土地登記與登記類型、登記流程、技術規(guī)程等方面都存在較大差異。不動產登記工作人員應加強不動產登記和林業(yè)政策的學習和研究，開展在崗人員業(yè)務培訓。近日，我國首個“自然資源登記與管理”專業(yè)設置申請通過首批。在條件允許的情況下，還可組織不動產登記的業(yè)務骨干外派學習，加強對專業(yè)人才的繼續(xù)培養(yǎng)[7,8]，不斷提升登記工作人員的專業(yè)技術水平。

3.4 堅持一張底圖繪制

因受當時歷史和政策原因，很多山林的歷史權源依據的四至界限描述簡單，無明顯參照物，或指代模糊不明，表達歧義，無法形成完整封閉的四至范圍，難以確定林地四至界限，給林權登記埋下很多糾紛隱患。同時在分散登記時，原國土、農業(yè)、林業(yè)部門對土地、承包地、林地分別登記，矛盾并不突出；當統(tǒng)一登記后，一地多證、地類認定不一致的矛盾就凸顯了[9]。不動產統(tǒng)一登記本身對坐標、圖班提出了更明確的要求和標準。因此林權類不動產登記應始終堅持“一張底圖繪到底”原則，在登記過程中，要充分利用國土空間規(guī)劃、“三調”成果圖、土地利用現狀分類圖等各類圖層，結合原有的房屋、土地等不動產登記圖班，確保相鄰邊界清晰不重疊、不遺漏，圖班完整不跨界、不缺失，避免造成以后新的不動產登記糾紛。

4 結語

不動產統(tǒng)一登記是國家深化改革的一個重要舉措，林權類不動產登記是整合不動產登記最為關鍵的環(huán)節(jié)。各地應充分認識林權登記的特殊性和復雜性，正視當前林權類不動產登記存在的困難和問題。一方面，基層應加強不動產登記實踐，發(fā)揮創(chuàng)新思維，因地制宜地推動林權類不動產登記工作，形成創(chuàng)新樣板；另一方面，頂層應加強不動產登記研究，在堅持“放管服”改革基礎上，及時出臺登記規(guī)程、糾紛調處、查勘測繪等有關政策和制度，理順部門職責，強化“互聯網+不動產登記”平臺建設[10]，打通關系到千家萬戶的不動產登記“最后一公里路”，為鞏固脫貧攻堅成果、助推鄉(xiāng)村振興提供堅實的產權保障。