歐陽火亮

（北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871）

自黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”以來，有關(guān)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的研究層出不窮，國家作為治理的主體和社會作為治理的重要參與者，其角色得到不斷明晰和定位，逐漸形成了具有中國特色的國家治理機(jī)制。2020年新冠肺炎疫情防控中，中國國家治理的快速反應(yīng)得到了國內(nèi)乃至國際的普遍贊譽(yù)，“中國把人民生命安全和身體健康放在第一位，以堅定果敢的勇氣和決心，采取最全面最嚴(yán)格最徹底的防控措施，有效阻斷病毒傳播鏈條”［1］1；中國的國家治理能力也得到了嚴(yán)峻的考驗，“新冠肺炎疫情是新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，對中國是一次危機(jī)，也是一次大考”［1］3。國家治理能力“指的是國家能力在治理議題中的具體體現(xiàn)，它集中表現(xiàn)為國家創(chuàng)造治理績效，實現(xiàn)國家特定治理目標(biāo)的能力”［2］，而國家治理效能的實現(xiàn)，則依賴于理解和透析中國國情的基礎(chǔ)。國家治理的關(guān)鍵在于國家能力，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”［3］1，“構(gòu)建包括頂層設(shè)計的決策機(jī)制、高位推動的執(zhí)行機(jī)制、層級節(jié)制的監(jiān)督機(jī)制等在內(nèi)的國家治理效能的實現(xiàn)機(jī)制”［4］。新冠肺炎疫情的防控，就充分體現(xiàn)了中國國家治理的效能。在面對新冠肺炎疫情防控時，人民的生命安全和健康是最大的問題，這涉及個人和國家（政府）之間的直接聯(lián)系，因此，要提升國家治理能力，就必須關(guān)注個人與國家之間的關(guān)系。

生命至上，是中國偉大抗擊疫情的首要精神?！白鞒鲞@一決策，需要巨大的政治勇氣，需要果敢的歷史擔(dān)當(dāng)。為了保護(hù)人民生命安全，我們什么都可以豁得出來！”［5］這是國家切實關(guān)注個人安全的真正體現(xiàn)。本文試圖從既有的國家治理機(jī)制研究出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前我國新冠肺炎疫情防控的實際情況，從國家和個人（社會）兩個視角，深入探究國家在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的治理機(jī)制，透徹剖析國家應(yīng)對新冠肺炎疫情事件中的“自上而下”回應(yīng)機(jī)制和“自下而上”聯(lián)防機(jī)制，在當(dāng)前抗擊疫情已有的國家治理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，為此次疫情防控中暴露出來的治理問題和后續(xù)改革提供一些思路。

一、新冠肺炎疫情防控中國家治理焦點(diǎn)：個人與國家的關(guān)系

根據(jù)現(xiàn)代國家理論奠基人霍布斯（Thomas Hobbes）的觀點(diǎn)，個人與國家之間關(guān)系的本質(zhì)在于：個人之間是平等自由的，國家權(quán)力存在的目的是為了保護(hù)個人的安全和自由。個人的生命安全，是構(gòu)建現(xiàn)代國家的重要因素。個人通過彼此之間的契約建立國家，這種契約的實現(xiàn)帶有一種自下而上的構(gòu)建國家權(quán)力的色彩。建立國家以后，個人自由就是“在法律未加規(guī)定的一切行為中，人們有自由去做自己的理性認(rèn)為最有利于自己的事情”［6］164-165。此時，個人自由必須在能夠維持創(chuàng)建國家的目的之下存在。個人依然擁有對自己的生命自我保全的“不能根據(jù)信約予以轉(zhuǎn)讓的一切事物都具有自由”［6］169。因此，當(dāng)個人生命面臨威脅而得不到保障時，個人不僅會自然而然地傾向于依靠自己的力量來實現(xiàn)自我保全，而且有權(quán)利依靠自己的力量來實現(xiàn)自我保全。這一點(diǎn)在任何國家中都是難以避免的。當(dāng)國家不能很好地保護(hù)個人時，個人就有自由去采取自己任何合理的方式和手段去實現(xiàn)自我保全，因為“服從的目的是保護(hù)，這種保護(hù)，一個人不論在自己的武力或旁人的武力中找到時，他的本性就會使他服從并努力維持這種武力”［6］172?？偠灾?，現(xiàn)代國家理論中個人對國家的終極期待是國家能夠保護(hù)個人的自由和安全，唯有國家能夠?qū)崿F(xiàn)保護(hù)個人的目的，個人才有服從的正當(dāng)理由。

（一）國家權(quán)力

國家權(quán)力，即國家擁有執(zhí)行主權(quán)權(quán)力的資格，是一種自上而下的權(quán)力。國家存在的唯一目的是保障個人的安全及其幸福，“號稱‘國民的整體’或‘國家’（拉丁語為Civitas）的這個龐然大物‘利維坦’……是以保護(hù)自然人為其目的”［6］1。國家是一個統(tǒng)一的人格，承擔(dān)這個國家人格的人就是主權(quán)者［6］132。國家擁有的權(quán)力是巨大的，包含行政、司法等十二項國家權(quán)力［6］。國家代表著整體的公共利益，這個公共利益并不是全國每一個個人利益的簡單聚合，“一群人經(jīng)本群中每一個人個別地同意，由一個人代表時，就成了單一人格；因為這人格之所以單一，是由于代表者的統(tǒng)一性而不是被代表者的統(tǒng)一性”［6］126。每個人的訴求總是紛繁復(fù)雜多樣化的，但是一群人會有一個整體性的利益。因此，國家必須具有執(zhí)行其權(quán)威和法律的強(qiáng)制力量，“因為各種自然法本身，如果沒有某種權(quán)威使人們遵從，便跟那些驅(qū)使我們走向偏私、自傲、復(fù)仇等等的自然激情互相沖突。沒有武力，信約便只是一紙空文，完全沒有力量使人們得到安全保障”［6］128。也就是說，國家具有保護(hù)個人安全的強(qiáng)制力量，國家權(quán)力實際上具有一種自上而下的強(qiáng)制機(jī)制。但這并不意味著國家有權(quán)力超出其保護(hù)個人安全的目的去實行專制統(tǒng)治。管理公共事務(wù)的人是為國家的“政治身份方面服務(wù)”的人，無論是哪一類執(zhí)行國家權(quán)力的人，都代表的是國家人格的一部分職能，執(zhí)行的是國家權(quán)力，因此其產(chǎn)生的任何政治責(zé)任，均由承擔(dān)國家人格的主權(quán)承擔(dān)。

國家治理體系涉及國家和個人兩個主體，個人的特殊性在于組成了關(guān)系復(fù)雜的社會。因此，國家和個人之間的關(guān)系只有“合作”和“對抗”兩種模式。國家—個人的“合作”模式可理解為國家—個人之間處于正和博弈。在維斯（Linda Weiss）和霍布森（John M.Hobson）看來，現(xiàn)代國家治理本質(zhì)上是國家與個人（社會）進(jìn)行合作以實現(xiàn)對資源的配置，其特征表現(xiàn)為國家作為治理主體對社會資源的征集和配置能力明顯加強(qiáng)和個人（社會）之間傾向于合作而產(chǎn)生了“協(xié)商力量”［7］。國家—個人的“對抗”模式可理解為國家—個人之間處于零和博弈，是目前學(xué)界的主導(dǎo)模式。如斯考切波（Theda Skocpol）認(rèn)為國家能力是一種“國家在遭遇強(qiáng)勢社會集團(tuán)現(xiàn)實或潛在的反對或者是面臨不利的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的情況下實施官方目標(biāo)的能力 ”［8］10。 持 此觀點(diǎn) 的 還有福 山（Francis Fuku?yama）［9］7-15、米格代爾（Joel S.Migdal）［10］5、曼（Mi?chael Mann）［11］68等。無論是“合作”還是“對抗”，國家能力本質(zhì)上體現(xiàn)為一種自上而下的國家對個人（社會）的管控能力，這種國家能力不只是體現(xiàn)國家的管理和控制，還反映出自上而下的國家對個人需求的回應(yīng)機(jī)制的有效性。

（二）國家—個人之間的對抗與合作

在國家治理能力研究中，國家能力概念很明顯涉及“國家—中介—個人”三位一體，即“國家能力是國家與社會互動關(guān)系的連接點(diǎn)，它體現(xiàn)為國家作用于社會的特定力量”［3］。國家和個人之間，除了傳統(tǒng)上認(rèn)為的自上而下的管理機(jī)制（這種管理機(jī)制本質(zhì)上體現(xiàn)為國家對個人需求的回應(yīng)機(jī)制），還有自下而上的反饋機(jī)制（這種反饋機(jī)制本質(zhì)上體現(xiàn)為國家與個人的合作機(jī)制），后者構(gòu)成了現(xiàn)代民主理論的基石。在應(yīng)對突發(fā)公共事件時，管理機(jī)制的及時性和反饋機(jī)制的有效性，就構(gòu)成了國家治理和國家能力的關(guān)鍵。

在現(xiàn)代國家中，個人和國家之間產(chǎn)生沖突的本質(zhì)體現(xiàn)在對政府的不信任。國家代表著所有個人，個人和地方政府之間的關(guān)系則是一種信任關(guān)系。個人對地方政府的信任，是一種“在社會關(guān)系和社會系統(tǒng)中產(chǎn)生并維持團(tuán)結(jié)的整合機(jī)制”［12］21。只有個人對政府有著實際的信任才可能實現(xiàn)對政府政策和指令的合理服從，“在實踐中則表現(xiàn)為公眾對政府及其工作人員作出的認(rèn)可、滿意等肯定性評價以及隨之采取的配合、服從和支持行動”［13］。個人對國家的信任其實是雙向的：不僅表現(xiàn)出自上而下的信任機(jī)制，而且表現(xiàn)出自下而上的信任機(jī)制。這種信任最基本的著力點(diǎn)在于個人和地方政府在直接接觸中的體驗。自下而上的信任機(jī)制是一種政府本位的立場，著眼于政府一切政策和指令的出發(fā)點(diǎn)都是為了獲取個人（社會）的信任。而自上而下的信任機(jī)制，則展現(xiàn)出政府本身對個人（社會）的信任與合作。在現(xiàn)代國家治理中，僅有政府本位的自下而上的信任機(jī)制是不夠的，因為這種機(jī)制往往展現(xiàn)出政府權(quán)力的傲慢性。而信任又是不可或缺的，這必然導(dǎo)致個人和政府之間的不對等狀態(tài)，“我們的需要和利益越來越依賴它的正常運(yùn)行，信任變成了我們應(yīng)對晦暗環(huán)境的一個不可缺少的策略”［14］17。當(dāng)個人（社會）作為施信方而政府作為受信方這種政府本位的自下而上的信任機(jī)制思維模式占主導(dǎo)時，個人對政府的期待越高，就越希望實現(xiàn)這種期待，但是這種單向的信任機(jī)制中政府很難做到及時有效回應(yīng)個人。國家，尤其是代表國家權(quán)力的地方政府，如果僅僅局限于對上級負(fù)責(zé)的模式中，缺乏與個人的合作與信任，那么就無法建立起政府—個人之間的雙向互信機(jī)制。這體現(xiàn)在疫情防控中，個人對政府信任度越高，政府的一舉一動如果不能及時回應(yīng)個人的預(yù)期，就會引發(fā)官僚制度危機(jī)，從而使得國家治理陷入低效之中。

在面對突發(fā)公共事件時，國家—個人之間的“合作”模式顯得“較為罕見”［2］。因此，面對新冠肺炎疫情，國家治理尤其需要將容易趨向國家—個人之間的“對抗”模式轉(zhuǎn)向“合作”模式，才可能更好地實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。新冠肺炎疫情的出現(xiàn)，不僅僅是對現(xiàn)有國家治理機(jī)制的挑戰(zhàn)，也是實踐新型中國特色國家治理模式的機(jī)會。中國在抗擊新冠肺炎疫情中，實現(xiàn)了國家和個人的通力合作，“中國人民對中國共產(chǎn)黨和中國政府高度信任，勇敢承擔(dān)起社會責(zé)任，為取得抗疫順利約束自我乃至犧牲自我……國家一聲令下，全民響應(yīng)，一致行動”［1］74。

因此，不論是在思想界，還是在日常生活中，國家—個人之間的“對抗”模式，似乎更處于一種主導(dǎo)的狀態(tài)。國家本身并不生產(chǎn)資源，而只能從個人（社會）那里汲取資源，這可能是導(dǎo)致“對抗”模式占主導(dǎo)狀態(tài)的根源之一。在新冠肺炎疫情防控初期，國家對個人（社會）資源的征調(diào)和使用，尤其受到個人（社會）的關(guān)注。此時，作為國家治理主體的政府，其每一步舉措，都有可能受到個人的質(zhì)疑。疫情中個人產(chǎn)生極度恐慌的原因在于對其生命安全和自由的切實關(guān)注。恐慌本質(zhì)上是一種激情：“不理解原因或狀況的畏懼謂之恐慌”［6］41。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件會讓人對命運(yùn)的無常產(chǎn)生極端的不安全感，“對命運(yùn)的關(guān)切一方面會使人產(chǎn)生恐懼，同時也會妨礙人們探詢其他事物的原因”［10］41。這種個人對其生命安全的極度關(guān)切導(dǎo)致了個人的極度不安全感，極其容易造成個人（社會）和國家（政府）之間的沖突。

二、新冠肺炎疫情防控中國家治理突破點(diǎn)：行政改革

行政官僚制度以“共同的行政與法律秩序”為基礎(chǔ)，具有高效化、及時化等特征［15］。在現(xiàn)代國家中，國家治理能力的基礎(chǔ)在于“國家自身的制度結(jié)構(gòu)——官僚體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)”［2］。官僚制度為國家治理的有效實現(xiàn)提供了最為基本的組織方式，“一個國家政權(quán)采取科層制組織形式就更有能力去獲取資源、動員資源”［8］21。在現(xiàn)代國家觀念中，個人的國家認(rèn)同很大程度上基于國家對其職能的發(fā)揮符合個人的預(yù)期和想象。在這個過程中，不僅有自上而下的國家對個人進(jìn)行保護(hù)的維度，也有自下而上的個人不斷強(qiáng)化對國家認(rèn)同的維度，而無論是哪一維度，官僚制度的及時性和有效性構(gòu)成了國家治理能力最為基礎(chǔ)的部分。在應(yīng)對突發(fā)公共事件如疫情防控時，官僚制度運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，直接展現(xiàn)著國家治理能力。

現(xiàn)代國家治理能力具有三重生產(chǎn)機(jī)制，這些生產(chǎn)機(jī)制“是決定國家力量強(qiáng)弱和治理績效優(yōu)劣的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其個性化之差異是國家之間產(chǎn)生分野的根本指標(biāo)”［2］。國家結(jié)構(gòu)的聚合機(jī)制、國家行動的合法化機(jī)制、國家組織的延展機(jī)制——國家能力的三重生產(chǎn)機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一［2］。其中，最為重要的因素還是官僚制度本身的有效性，“一套有效的官僚機(jī)器是解開國家干涉能力之謎的鑰匙”［14］。在應(yīng)對疫情防控中，官僚制度中最為主要的行政方式是項目制［17］。項目制的特色在于“不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制；同時，它更是一種思維模式，決定著國家、社會集團(tuán)乃至具體的個人如何建構(gòu)決策和行動的戰(zhàn)略和策略”［18］。采用項目制來應(yīng)對疫情防控事件時，中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和配置項目需要的定位、目標(biāo)和資源配置，地方政府負(fù)責(zé)項目的具體落地實施，個人（社會）則予以配合和支持。在這個過程中，中央政府、地方政府和個人在理論上應(yīng)處于互相合作與支持的狀態(tài)，共同構(gòu)成應(yīng)對疫情防控事件的分級運(yùn)作機(jī)制和動員機(jī)制不可或缺的部分。

中國傳統(tǒng)的官僚制度更多地體現(xiàn)出一種自上而下的管理機(jī)制，表現(xiàn)出國家管理個人（社會）的職能，而非現(xiàn)代西方意義上的委托—代理職能。傳統(tǒng)官僚制度的核心特點(diǎn)是對上負(fù)責(zé)，其運(yùn)作成本高昂，行動速度緩慢，存在四個方面的組織失靈：政府的壟斷性封閉性導(dǎo)致政府無法有效使用市場機(jī)制；管理層次多和管理幅度大導(dǎo)致信息溝通緩慢；地方性差異容易導(dǎo)致政策偏離；監(jiān)管和監(jiān)察難度較大，無法做到及時糾正政策失靈［19］。更加麻煩的是，傳統(tǒng)官僚制思維在應(yīng)對疫情防控時，極容易因為其本身存在的累積問題而出現(xiàn)“裸奔”現(xiàn)象——行政體系因其應(yīng)對突發(fā)事件的無能而將其固有弱點(diǎn)一覽無余地展現(xiàn)在個人（社會）面前。個人在感覺原有制約機(jī)制無效之后就會將個人的判斷加諸原有的官僚體制之上，從而試圖以個人期待的道德、法律和權(quán)利來制約現(xiàn)有的官僚體制的權(quán)力，促使其進(jìn)行變革。在此過程之后，若是官僚制的作為依然無法符合個人的需要和期待，個人就很有可能將自己的判斷作為國家整體利益的判斷，從而引發(fā)動亂。安全與健康，是個人最為基本的需求，也是國家合法性得以存在的根基，如果官僚體系的行動無法滿足個人的需求和期待，這種個人的不安和躁動將會無限制地放大，最終可能引發(fā)社會不安，乃至可能威脅國家政權(quán)。

最為緊要的因素在于，疫情防控中引發(fā)沖突的原因是個人的安全與健康，這是個人需求中最為基礎(chǔ)的需求，也是現(xiàn)代國家理論中國家得以構(gòu)建的基本前提。正因如此，疫情防控中展現(xiàn)出來的個人（社會）對國家官僚制度的及時性和有效性要求則更為突出，事件的緊急性和迫切性也需要現(xiàn)有官僚制度作出及時有效的行動。最為麻煩的是，無論中央政府的政策和目的是如何的好，個人對國家治理的最為真切的體驗來自其直接接觸的地方行政官僚。現(xiàn)代化的信息技術(shù)導(dǎo)致的政治傳播廣泛發(fā)展，又會將地方性的個人體驗無限制的放大到全國范圍。個人對政府的自下而上的信任機(jī)制，很容易導(dǎo)致個人對政府作為產(chǎn)生過多的期待，如果預(yù)期很難達(dá)到，就容易走向反面——個人對政府的極度不信任。此時，若是缺乏政府對個人的自上而下的信任機(jī)制，個人（社會）和國家（政府）之間的互信就很可能會崩塌，從而導(dǎo)致信任危機(jī)。

三、新冠肺炎疫情防控下的治理創(chuàng)新點(diǎn)

在《槍炮、病菌與鋼鐵——人類社會的命運(yùn)》（Guns，Germs，and Steel:The Fates of Human Soci?eties）中，戴蒙德（Jared Diamond）否認(rèn)了人種決定論［20］。2020年中國發(fā)生的新冠肺炎疫情事件可以說在某些方面印證了戴蒙德的假設(shè)。然而思想的發(fā)展并不足以否認(rèn)個人依然將個人的安全與自由放在最為基本的需求上。在《烏合之眾：大眾心理研究》（The Crowd:A Study of the Popular Mind）中，勒龐（Gustave Le Bon）闡述了個人在群體中的展現(xiàn)，認(rèn)為群體中的個人是缺乏獨(dú)立思考和推理判斷能力的，其智商也不足以保持個人獨(dú)處時的清醒［21］。勒龐和霍布斯一樣，將個人看作激情的動物，只不過勒龐描述的是大眾心理，而霍布斯更深入地描述了個人心理。大眾的心理如同個人心理一樣，展現(xiàn)出沖動多變、容易輕信、情緒反復(fù)和偏執(zhí)等諸多特點(diǎn)，群體更是放大了個人的這些特點(diǎn)。這在2020年疫情防控中展現(xiàn)得極為明顯：個人的激情通過群體的放大，給國家治理提出了更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）自下而上的聯(lián)防機(jī)制建設(shè)

新冠肺炎疫情的防控，需要國家和個人（社會）形成良好的合力。本質(zhì)上來說，疫情防控屬于社會性事件，因其直接關(guān)涉到個人的生命安全與健康而成為國家的首要職能。在這類事件中，個人的安全是第一位的，也是個人自由和國家權(quán)力的出發(fā)點(diǎn)。由于管理層次和管理幅度的問題，國家在處理信息和制定政策的過程中很難快速做到及時有效。因此，形成一種自下而上的聯(lián)防機(jī)制，比單純的自上而下的管控機(jī)制要更為及時有效。

疫情防控要形成自下而上的聯(lián)防機(jī)制可以采用的方式有很多，比如發(fā)揮政治的吸納功能機(jī)制，又比如發(fā)揮治理應(yīng)有之義。就政治吸納功能機(jī)制而言，政治吸納具有自下而上的顯著特征。政治吸納是指“在既定的政治體系中，政治統(tǒng)治者通過采取建立開放性的政治體制，增強(qiáng)政治的制度化水平，擴(kuò)大有序政治參與的渠道，全面保護(hù)公民的民主權(quán)利等方式盡其所能地團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，把絕大多數(shù)社會群體和成員吸引和平等地納入國家的政治生活之中，形成具有強(qiáng)大內(nèi)聚力的共同體”［22］。政治吸納是國家主動滿足個人（社會）的需求而進(jìn)行的活動，有利于采取及時有效的措施來增強(qiáng)個人對現(xiàn)有政權(quán)的政治認(rèn)同，從而自下而上的形成一種聚合性的政治實力。政治吸納采取的手段和方式也是更為和平和參與性的，體現(xiàn)在疫情防控中，政治吸納有利于整合個人的廣泛利益，吸收個人的廣泛意見，形成合力，從而在民主法治的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政治體制和政治決策的吸納功能，形成廣泛的個人參與，增強(qiáng)個人的體驗感，以達(dá)到凝聚人心的作用。而發(fā)揮治理概念的應(yīng)有之義，是指進(jìn)行充分的社會動員，將地方政府的對上負(fù)責(zé)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι县?fù)責(zé)+對個人負(fù)責(zé)的行政模式。這樣，可以形成個人和國家聯(lián)合起來的一種自下而上聯(lián)防一體化的疫情防控機(jī)制。在這個過程中，中央政府更多的是執(zhí)行戰(zhàn)略定位、組織指導(dǎo)和行政問責(zé)的作用，而地方政府則明確責(zé)任逐級分工，既對上負(fù)責(zé)以承擔(dān)其執(zhí)行職能，又對個人負(fù)責(zé)，及時回應(yīng)民眾的需求，形成個人（社會）和國家（政府）之間的雙向互信機(jī)制，重構(gòu)政府信任。

（二）自上而下的回應(yīng)機(jī)制建設(shè)

自上而下的回應(yīng)機(jī)制，本質(zhì)上是基于官僚制的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理機(jī)制。國家存在的目的在于為個人的安全提供很好的保護(hù)，因此，在面對突發(fā)公共事件如新冠肺炎疫情防控時，國家應(yīng)利用其承擔(dān)的職能建立自上而下的回應(yīng)機(jī)制，督查官僚制度的有效性和及時性，回應(yīng)個人（社會）的需求。建立自上而下的回應(yīng)機(jī)制，就官僚體系而言，重點(diǎn)在于明確各行政層級體系的責(zé)任機(jī)制。現(xiàn)代國家責(zé)任的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在邏輯，要求明確政府的功能定位、價值基準(zhǔn)、行動指向［23］。政府責(zé)任，是指一種“政府組織及其公職人員履行其在整個社會中的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù)；在這個意義上講，當(dāng)一個政府組織在履行了自己的義務(wù)時，我們可以說政府是負(fù)責(zé)任的”［24］。黨的十九大報告指出要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系”［25］。這個制度體系就是行政體系，就政府責(zé)任的角度而言，必須包含基礎(chǔ)性責(zé)任如基本公共服務(wù)和人民安全幸福、國家治理的現(xiàn)代化尤其是問責(zé)制度，以及提升政府能力從而促進(jìn)國家治理能力提升等諸多方面。在疫情防控中，個人對政府責(zé)任的需求和期待會更為關(guān)注，因此自上而下的回應(yīng)機(jī)制就顯得尤為重要。

國家治理中，官僚制的問題在于容易放大組織失靈等諸多困難，從而導(dǎo)致管理機(jī)制的組織失敗和政府信任危機(jī)。在中國特色的國家治理模式中，基于官僚制衍生出來的是運(yùn)動型治理機(jī)制，即“（暫時）打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機(jī)制，代以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)”［19］。運(yùn)動型治理的優(yōu)勢在于由自上而下的指令啟動，目標(biāo)在于快速對突發(fā)事件作出及時有效的反應(yīng)。運(yùn)動型治理模式是從常規(guī)型官僚制度中發(fā)展處理，“建立在穩(wěn)定的正式組織之上”［19］。運(yùn)動型治理模式是應(yīng)對突發(fā)公共事件經(jīng)常使用的國家治理模式，可以很好地和項目制相融合，從而打破常規(guī)官僚體制存在的組織失靈。這種自上而下的運(yùn)動型治理模式，可以很好地對個人（社會）的需求作出及時的回應(yīng)。也就是說，運(yùn)動型治理非常適用于組織環(huán)境突變?nèi)缫咔榉揽氐那闆r，可以很好地做到引導(dǎo)全國輿論、積聚社會資源、進(jìn)行個人動員，從而自上而下地對突發(fā)事件進(jìn)行及時有效的處理。這種方式的好處在于不僅控制了個人對安全與健康問題本能存在的恐懼和恐慌，而且可以通過良好的行政績效來凝聚人心，提高國家和行政體系的權(quán)威，從而增加政府信任。

要形成及時有效的自上而下的回應(yīng)機(jī)制，不僅僅在于國家的中央政府需要有準(zhǔn)確的戰(zhàn)略指導(dǎo)和主導(dǎo)能力，還需要地方政府能夠認(rèn)真有效及時地執(zhí)行國家的政策和指令。個人（社會）對國家的最為直接的體驗其實是來自于基層的地方政府，地方政府是否作為、作為是否有效、回應(yīng)是否及時，直接關(guān)系到自上而下的回應(yīng)機(jī)制的效能。因此，建立國家治理體系的責(zé)任機(jī)制和激勵機(jī)制就顯得尤為重要。在自上而下的責(zé)任機(jī)制方面，要明確各級政府和干部的職責(zé)和能力范圍，應(yīng)對疫情這類突發(fā)性事件，特別要注意政府職能意識的轉(zhuǎn)變，避免推諉和拖拉，這尤其體現(xiàn)在社會管理之中。舊有的社會管理機(jī)制中存在權(quán)限職責(zé)不清晰、為了節(jié)省成本而忽略社會管理效能、管理缺位或者越位等諸多問題，這些問題在日常的國家治理生活中或許有機(jī)會慢慢改變，但是在疫情防控中就會明顯暴露出來，引起個人（社會）的極度反感，從而損害國家的權(quán)威。因此，從決策機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、績效評估機(jī)制等方面進(jìn)行責(zé)任明確和賞罰分明，就顯得尤為重要。在自上而下的激勵機(jī)制方面，需要建立完善的地方政府和基層干部的激勵機(jī)制，地方政府官員和基層干部既是理性的經(jīng)濟(jì)人，也是有著共產(chǎn)主義社會理想的政治人，因此，“在國家治理目標(biāo)引導(dǎo)下，調(diào)整體制、制度和環(huán)境的激勵功能，尤其是要充分發(fā)揮地方和基層的作用，按照全面凈化政治生態(tài)和治理現(xiàn)代化的要求，辯證地解決激勵制度建設(shè)和執(zhí)行中容易出現(xiàn)的畸輕畸重的問題，加快完善基層干部激勵機(jī)制，為進(jìn)一步激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的動力提供體制、制度和環(huán)境支持?！保?6］這體現(xiàn)在責(zé)任機(jī)制明確之后直接有力的獎懲機(jī)制，讓個人看到地方政府的行政職能，也讓地方政府看到國家和個人的期待，從而充分發(fā)揮地方政府干部的政治績效欲望，實現(xiàn)治理能力和治理體系朝向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。

四、結(jié) 語

新冠肺炎疫情防控的整個過程都需要深入關(guān)切個人對其安全問題的關(guān)切，而保障個人的安全構(gòu)成了國家存在的重要目的。疫情防控過程中展現(xiàn)出來的諸多問題，不僅僅是對國家治理的挑戰(zhàn)，也是重塑國家治理機(jī)制的機(jī)會。國家需要關(guān)切到疫情防控中的諸多治理問題，形成有機(jī)統(tǒng)一的治理機(jī)制，及時回應(yīng)個人對其安全問題的嚴(yán)重關(guān)切。實際上，并不存在所謂的“烏合之眾”，疫情防控中展現(xiàn)出來的群體性事件和網(wǎng)絡(luò)輿情，本質(zhì)上是不同個人（社會）利益的表達(dá)。這種表達(dá)如果得不到作為治理主體的國家及時有效的回應(yīng)，就很有可能發(fā)展成為群體性事件——局部利益替代整體利益，現(xiàn)有政權(quán)則成為局部利益不當(dāng)表達(dá)的承擔(dān)者。在面對如新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，現(xiàn)代的國家治理理論，如果只考慮自上而下的管控機(jī)制，則很有可能陷入對個人（社會）利益表達(dá)的不當(dāng)處理之中，地方行政機(jī)制的緩慢、粗放、無效乃至負(fù)作用，最后承擔(dān)政治責(zé)任的則是現(xiàn)有政權(quán)的中央政府，最終是國家。反過來，如果只考慮自下而上的聯(lián)防機(jī)制，則很有可能失去國家治理的主導(dǎo)權(quán)，從而導(dǎo)致個人（社會）利益替代國家的整體利益，陷入可能的民粹主義的政治之中，對現(xiàn)有政權(quán)的統(tǒng)治構(gòu)成沖擊。在防范和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機(jī)制中，自下而上的聯(lián)防機(jī)制和自上而下的回應(yīng)機(jī)制，必須形成有序統(tǒng)一的治理格局，從而有效應(yīng)對現(xiàn)代國家的治理難題，實現(xiàn)具有中國特色的治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。