謝志華

(北京工商大學(xué) 商學(xué)院/國有資產(chǎn)管理協(xié)同創(chuàng)新中心， 北京 100048)

整體上，一個國家與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的業(yè)務(wù)分為商業(yè)性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)，商業(yè)性業(yè)務(wù)提供的產(chǎn)品是市場商品，行為是商業(yè)性的，目的是獲取盈利；公益性業(yè)務(wù)提供的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品，行為是公益性的，目的是改善社會民生。2015年年底，我國發(fā)布了《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，將國有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類兩大類別。實際上，公益類企業(yè)體制改革研究涉及四個方面的主要內(nèi)容：一是公益性業(yè)務(wù)是否應(yīng)該企業(yè)化經(jīng)營，二是是否由國有企業(yè)進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，三是公益類國有企業(yè)與政府和市場的關(guān)系如何界定，四是在不同的政企關(guān)系下公益類國有企業(yè)的內(nèi)部體制如何構(gòu)造。

一、歷史發(fā)展變遷：公益性業(yè)務(wù)的企業(yè)化經(jīng)營和國企經(jīng)營

公益性業(yè)務(wù)究竟應(yīng)該由何種主體運(yùn)行，由政府運(yùn)營還是企業(yè)運(yùn)營，由國企運(yùn)營還是私企運(yùn)營？對于上述關(guān)鍵性問題，一些主要國家公益性業(yè)務(wù)運(yùn)營主體的歷史發(fā)展過程給出了答案。

(一)英國經(jīng)驗

英國國有企業(yè)經(jīng)歷了從國有化改革下的政府干預(yù)階段到私有化改革下的市場化運(yùn)作階段的變化，從而形成適應(yīng)國家發(fā)展的國有企業(yè)分類，并明確公益類國有企業(yè)的職能邊界。第二次世界大戰(zhàn)之前，英國的國有企業(yè)局限在某些特定的領(lǐng)域，提供公共物品和公共服務(wù)的、具備公益性質(zhì)的國有企業(yè)數(shù)量較少，與政府部門的界限不明顯，管理方式上的區(qū)別也不大。1657年，英國成立郵政總局，經(jīng)營郵政業(yè)務(wù)。在18世紀(jì)中期后近一百年里，蒸汽機(jī)等一系列技術(shù)革命使人類歷史進(jìn)入“蒸汽時代”，出現(xiàn)了工業(yè)化和城市化的景象。英國政府設(shè)立一些國有企業(yè)為城市提供給排水、公共設(shè)施建設(shè)等服務(wù)；兩次世界大戰(zhàn)期間，為了集中資源應(yīng)對戰(zhàn)爭威脅，英國也設(shè)立一些國有企業(yè)，比如1926年成立的中央電力局負(fù)責(zé)英國國家電網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)營。

英國企業(yè)的國有化改造經(jīng)歷了三個階段：第一個階段是國有化改革下的政府干預(yù)階段(1945—1979年)。英國工黨在執(zhí)政期間進(jìn)行了兩次國有化改革，第一次發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)后，為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、保障民生，英國政府將銀行、航空、煤炭、鐵路、電力、天然氣、鋼鐵、郵政、城市交通、電話電報、供水、石油等行業(yè)和部門收歸國有。第二次發(fā)生在1974—1979年，政府進(jìn)一步控制了造船、港口、飛機(jī)制造、礦產(chǎn)等行業(yè)，并將國有化發(fā)展到電子、航空等科技部門。這一階段英國國有企業(yè)并未完全進(jìn)行商業(yè)類與公益類的區(qū)分，但是作為國有企業(yè)一方面受到政府的控制，需要完成政府提出的社會目標(biāo)，另一方面又要按照市場原則從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，由于政府干預(yù)程度較深，因此形成偏行政型的混合型管理模式。

第二個階段是私有化改革下的市場化運(yùn)作階段(1979—1997年)。從20世紀(jì)70年代開始，西方國家普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯和高通貨膨脹的現(xiàn)象，英國國有企業(yè)沒有業(yè)績壓力，導(dǎo)致國有企業(yè)管理不善，經(jīng)營效率低下。為了緩解政府的財政壓力、減輕民眾和企業(yè)稅負(fù)，1979年5月撒切爾夫人執(zhí)政后開始了大規(guī)模的私有化運(yùn)動。改革的核心措施就是將國家擁有的國有企業(yè)的所有權(quán)逐步出售給私人，并取消對許多行業(yè)的專營和壟斷。將有盈利能力的公司直接出售給私人部門，如電報電話公司等；將虧損嚴(yán)重的公益事業(yè)公司進(jìn)行股份制改造并上市，將股票出售給私人部門，如自來水公司等；將自然壟斷的國有企業(yè)分割出售以保證私有化后這些行業(yè)的競爭程度，如鐵路公司等。這次改革將英國國有企業(yè)行政管理的部分進(jìn)行了削減，增大了自主經(jīng)營部分，成為偏市場型的混合型管理模式。

第三個階段是部分行業(yè)國有化和私有化并行階段(1997年至今)。自撒切爾夫人的私有化改革后，英國政府又對部分國有企業(yè)實施了國有化和私有化改革。比如，在2008年金融危機(jī)期間，英國將國內(nèi)第一大銀行諾森羅克銀行和最大的房貸銀行布拉德?！べe利銀行國有化，為應(yīng)對鐵路的長期虧損以及事故頻發(fā)和服務(wù)質(zhì)量的下降，英國政府也開啟了鐵路的國有化程序。經(jīng)過私有化的改革，英國國有企業(yè)幾乎退出了全部可進(jìn)行市場競爭的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)存國有企業(yè)數(shù)量較少，且主要集中于私人資本不愿介入的領(lǐng)域、自然壟斷行業(yè)和關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性行業(yè)之中，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、銀行業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)、核能、前瞻性行業(yè)。英國政府特別強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)需要為民眾提供公共產(chǎn)品，因此目前英國國有企業(yè)在屬性上具有完全的公益類性質(zhì)。國有企業(yè)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，由英國國有股東管理事務(wù)局負(fù)責(zé)國有資本的管理，行使股東權(quán)利，并實行股權(quán)的多元化，企業(yè)獨立運(yùn)營，自負(fù)盈虧。政府不干預(yù)國有企業(yè)日常的經(jīng)營活動，僅行使股東權(quán)利，規(guī)定企業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域和發(fā)展戰(zhàn)略，并根據(jù)企業(yè)承擔(dān)的社會責(zé)任給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，經(jīng)營者需要在政府股東規(guī)定的框架內(nèi)實現(xiàn)政府的政策和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

(二)法國經(jīng)驗

在發(fā)達(dá)國家中，法國是國有經(jīng)濟(jì)占比很高的國家，中央集權(quán)程度較高。法國并未對“公益類國有企業(yè)”進(jìn)行過定義與劃分，但國有企業(yè)管理體制改革路徑中，對提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行國家基礎(chǔ)建設(shè)、維護(hù)國家安全和保障國家戰(zhàn)略等業(yè)務(wù)的國有企業(yè)的設(shè)定與我國“公益類國有企業(yè)”的定義與業(yè)務(wù)范疇類似。在市場化改革和競爭壓力下，法國對于國有企業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)性特征始終未變，但實現(xiàn)主導(dǎo)權(quán)的具體方式卻發(fā)生了深刻的變革[1]。大體分為三個階段：第一階段國有企業(yè)出現(xiàn)與“行政管理”(1919—1967年)。第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，法國經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，工業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞。法國政府為了挽救岌岌可危的經(jīng)濟(jì)，開始了“國家管理”，實行了國有化政策，促使第一批國有企業(yè)成立，這是法國歷史上的第一次國有化運(yùn)動。第二次國有化浪潮始于1936年，法國將能源、交通、郵電和金融等重要經(jīng)濟(jì)部門收歸國有或?qū)嵭袊覅⒐尚问絒1]，對國有企業(yè)采取類似于行政機(jī)構(gòu)的“行政管理”方式。法國對國有企業(yè)進(jìn)行了競爭性和公益類企業(yè)的粗略區(qū)分，并采取國有獨資、控股和參股的形式進(jìn)行不同管控。

第二階段明確政企關(guān)系與“合同化管理”(1967—2002年)。戰(zhàn)后，社會主義思潮在法國蔓延，國有化被認(rèn)為是改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)快速增長的有效手段[2]。20世紀(jì)60年代末，在政府新建、擴(kuò)建和改組了一系列國有企業(yè)(歷史上稱之為第三次國有化運(yùn)動)之后，法國開始嘗試建立國家對國企的合同化管理體制。在此體制下，經(jīng)濟(jì)、財政和工業(yè)部、國有企業(yè)所屬行業(yè)主管部門代表國家(甲方)與國有企業(yè)的管理層(乙方)簽訂“計劃合同”確定政企權(quán)利義務(wù)關(guān)系，具體內(nèi)容通常包括企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)、應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任和國家安全責(zé)任以及政府應(yīng)當(dāng)提供的支持條件等。由此，國家便不再對企業(yè)的具體經(jīng)營活動進(jìn)行行政干預(yù)，而是由企業(yè)自主經(jīng)營，參與市場競爭[1]。這一階段法國政府放寬了對國有企業(yè)的部分限制，但仍對國有企業(yè)進(jìn)行一定的監(jiān)督和管理，因此這一階段國有企業(yè)形成行政型管理與市場型管理相結(jié)合的混合型管理模式。

第三階段股權(quán)多元化與“國家股東管理”(2002年以后)。20世紀(jì)80年代中期，法國國有化運(yùn)動達(dá)到了高潮，國有經(jīng)濟(jì)占國民經(jīng)濟(jì)的比重高達(dá)25%[2]。但比重過大的國有經(jīng)濟(jì)，與在法國占主導(dǎo)地位的自由經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相違背。自20世紀(jì)80年代中期開始，法國進(jìn)行了大規(guī)模的國有企業(yè)改革：減少政府對企業(yè)的干預(yù)，更多依賴市場的作用，對國有企業(yè)普遍實行股權(quán)多元化改造，引入競爭機(jī)制，提高企業(yè)效率[3]。設(shè)立國家參股局，進(jìn)行國家投資和管理，實現(xiàn)國家財產(chǎn)保值增值。國家參股局選派國家代表進(jìn)入企業(yè)建立定期報告與反饋等機(jī)制以進(jìn)行股權(quán)管理，實現(xiàn)對國有資本的運(yùn)營管理[1]。國家參股局的建立，并未結(jié)束合同化管理機(jī)制，只是當(dāng)時的政企合同已經(jīng)不再涉及企業(yè)的具體經(jīng)營，而更像是雙方對企業(yè)戰(zhàn)略定位的協(xié)議書，由政府和企業(yè)共同制定適合國有企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略。與此同時，法國政府逐步完善國有企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制?？傮w而言，法國政府對國有企業(yè)實行分類管理，根據(jù)行業(yè)的規(guī)模效益或網(wǎng)絡(luò)效益、企業(yè)競爭力、企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資量三個標(biāo)準(zhǔn)，把國有企業(yè)劃分為非競爭性的公益、公共服務(wù)性和競爭性兩種類型[3]。對于競爭性企業(yè)，法國政府基本不干預(yù)其生產(chǎn)經(jīng)營。

(三)美國經(jīng)驗

與法國不同，美國的市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，非常強(qiáng)調(diào)自由競爭和私人利益，因此其并未經(jīng)歷如其他國家國有化- 私有化大規(guī)模反復(fù)的過程。雖然企業(yè)確實為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)各級政府所有，但并沒有“國有企業(yè)”這一概念，因此更無對企業(yè)“公益類”的劃分，由國家各級政府所有的企業(yè)被稱為“政府企業(yè)”。美國在政府企業(yè)的發(fā)展建設(shè)上往往僅涉足市場化方式不適宜或無效的領(lǐng)域，這與我國所定義的公益類國有企業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域類似。美國的政府企業(yè)的發(fā)展也大體經(jīng)歷了兩個階段：

第一階段基于戰(zhàn)備與反危機(jī)目的的政府企業(yè)建設(shè)(1914—1945年)。19世紀(jì)60年代美國的獨立戰(zhàn)爭使美國進(jìn)入自由資本主義的狀態(tài)，美國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時期，政府干預(yù)在其中發(fā)揮了推動作用。1904年和1905年，美國政府購買了巴拿馬與阿拉斯加北方鐵路的股權(quán)，國家資本開始進(jìn)入企業(yè)。在之后的數(shù)十年中，政府企業(yè)快速發(fā)展，為美國的戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)提供了支持。20世紀(jì)上半葉，美國基于軍事需求與抵御經(jīng)濟(jì)危機(jī)的目的建立并發(fā)展了政府企業(yè)。1914—1918年第一次世界大戰(zhàn)期間，軍火貿(mào)易與戰(zhàn)備需求使得美國鐵路、航運(yùn)、郵電等領(lǐng)域由國家壟斷。1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使得美國政府企業(yè)獲得新的發(fā)展契機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)通過強(qiáng)有力的政府干預(yù)極大緩解了經(jīng)濟(jì)社會的大蕭條，部分重要政府企業(yè)在此期間成立，如聯(lián)邦存款保險公司、田納西河谷管理局等。1939年開始的第二次世界大戰(zhàn)為美國擺脫大蕭條陰霾提供了機(jī)會，繼續(xù)推動著美國對政府企業(yè)的建設(shè)，該期間政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)遠(yuǎn)超第一次世界大戰(zhàn)期間的程度，2600家大型工業(yè)企業(yè)在此期間建立，包括國防公司、石油儲備公司、美國商用公司等。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，對政府企業(yè)的建設(shè)趨緩，主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?？梢钥吹剑?0世紀(jì)上半葉，由于戰(zhàn)爭與經(jīng)濟(jì)危機(jī)等外在環(huán)境的惡化，美國政府企業(yè)經(jīng)歷了從無到有，再到不斷壯大的過程。但需要強(qiáng)調(diào)的是，在經(jīng)濟(jì)整體構(gòu)成中，國有屬性的企業(yè)始終沒有成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。政府企業(yè)建立過程中，公益類屬性的政府企業(yè)發(fā)展最快。在兩次世界大戰(zhàn)中，該類企業(yè)把控在美國政府手中，并對其管理進(jìn)行了深度干預(yù)，一方面保障國內(nèi)基本社會需求，另一方面為戰(zhàn)爭提供必要保障。

第二階段出售所有權(quán)或僅出售經(jīng)營權(quán)的政府企業(yè)私有化改革(1946年以后)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，尤其20世紀(jì)60年代，西方經(jīng)濟(jì)逐漸復(fù)蘇，并出現(xiàn)了私有化浪潮。戰(zhàn)爭結(jié)束后，美國政府對軍火、造船、電力等領(lǐng)域的政府企業(yè)采取了兩種不同的處理措施：第一，徹底的私有化方式，即將政府企業(yè)出售給私人企業(yè)。值得注意的是，并非僅市場化的商業(yè)性領(lǐng)域采取這種私有化改革路徑，聯(lián)邦鐵路貨運(yùn)公司、電力公司等更偏向提供公共產(chǎn)品的政府企業(yè)也進(jìn)行了徹底的私有化。第二，國有企業(yè)私人經(jīng)營，即政府出租經(jīng)營權(quán)、保留所有權(quán)的私有化方式。該模式是美國政府企業(yè)改革中的重要創(chuàng)新，也是近年政府企業(yè)采取的主要改革路徑。為確保政府企業(yè)公共服務(wù)任務(wù)的完成，政府需要了解租賃方的經(jīng)營管理過程，并在認(rèn)為該租賃方不滿足要求時，通過競爭招標(biāo)的方式替換該租賃方。上述改革中，由于部分政府企業(yè)的社會服務(wù)責(zé)任與其產(chǎn)品的公共產(chǎn)品屬性，徹底私有化改革方式并非廣泛適用，因此國有企業(yè)私人經(jīng)營的模式應(yīng)用更為廣泛。偏公益屬性的政府企業(yè)，美國政府通過出租經(jīng)營權(quán)的方式實現(xiàn)私人經(jīng)營，如關(guān)系國家安全的軍工企業(yè)、原子能機(jī)構(gòu)，但也對部分企業(yè)如電力、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的公司進(jìn)行了徹底的私有化。美國政府企業(yè)的改革歷程主要是從私有化的企業(yè)形式中進(jìn)行一定程度的政府干預(yù)，但干預(yù)力度仍較小?，F(xiàn)存政府企業(yè)均具有提供公共產(chǎn)品的公益類特點，在管理方式上，美國政府多采取所有權(quán)集中但經(jīng)營權(quán)委托的模式，以被委托方自主經(jīng)營為主，是一種偏市場型管理模式的混合型管理模式。

(四)新加坡經(jīng)驗

新加坡一直是英國的殖民地，直到1965年新加坡共和國才正式成立。隨后，新加坡實行自由市場體制和設(shè)立國有企業(yè)使其經(jīng)濟(jì)取得了極大的成功。其發(fā)展過程經(jīng)歷了兩個階段：第一階段是國企創(chuàng)設(shè)和發(fā)展階段(1965—1987年)。英國撤軍后導(dǎo)致國內(nèi)需求銳減，失業(yè)增加，再加上1967—1971年“蘇伊士運(yùn)河”事件，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)陷入困境。政府開始著力投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)工業(yè)部門，并鼓勵自由貿(mào)易和吸引國外投資。第一個五年計劃，政府開展了港口、碼頭、水電、交通運(yùn)輸、通信等一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，并成立了一批國有企業(yè)。20世紀(jì)70年代，新加坡政府繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入。同時，為了促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，新加坡政府成立了國有航空公司、勝利公司和科技公司等資本和技術(shù)密集型公司。其中，科技公司開始僅用于軍事技術(shù)的研發(fā)，后轉(zhuǎn)向民用領(lǐng)域。對于自由市場經(jīng)濟(jì)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域，新加坡國有企業(yè)一般不涉足，主要由私人企業(yè)參與。隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，國有企業(yè)的數(shù)量和涉及的行業(yè)迅速增加，政府對國有企業(yè)的直接管理和監(jiān)督變得越來越困難。所以，政府組建了國有控股公司來專門行使股東權(quán)利，進(jìn)行資本經(jīng)營而不直接參與下屬企業(yè)的經(jīng)營，財政部全資持股的淡馬錫控股有限公司就是著名的例子。這一時期新加坡政府的主要任務(wù)是維護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，由此成立的一系列國有企業(yè)也無不體現(xiàn)這一導(dǎo)向。部分負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的國有企業(yè)公益性較強(qiáng)，也由政府進(jìn)行主導(dǎo)，為建國初期新加坡的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。

第二階段是部分私有化階段(1987年以后)。20世紀(jì)80年代，西方國家經(jīng)濟(jì)衰退，對新加坡產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新加坡國內(nèi)的勞動力成本逐年上升，造成產(chǎn)品在國際市場上的競爭力下降，許多國有企業(yè)倒閉。再加上國內(nèi)私人資本經(jīng)過二十多年的積累已經(jīng)形成了一定規(guī)模，所以就要求進(jìn)入更多過去主要由國有企業(yè)進(jìn)入的行業(yè)。這些因素綜合起來，促使新加坡政府開始對國有企業(yè)進(jìn)行私有化。從1987年開始，新加坡政府開始有計劃地出售國有企業(yè)股份，政府仍然要擁有國有企業(yè)至少30%的股權(quán)，并嚴(yán)格限制外國投資者進(jìn)入?？傮w上而言，此次私有化不僅沒有降低政府對國有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的影響力，反而對國有企業(yè)進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，國企在傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模有所降低，但在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和前瞻性行業(yè)的規(guī)模進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，新加坡國有企業(yè)可以分為控股公司和法定機(jī)構(gòu)。其中，控股公司為政府直接擁有全部或大部分股權(quán)的公司，主要進(jìn)行資本投資和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)，其投資領(lǐng)域涉及交通、金融、通信、地產(chǎn)、能源、農(nóng)業(yè)等；法定機(jī)構(gòu)同時具有行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)的雙重性質(zhì)，主要負(fù)責(zé)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和提供基本福利，如建屋發(fā)展局、企業(yè)發(fā)展局等。法定機(jī)構(gòu)是由新加坡立法機(jī)構(gòu)設(shè)立的、具有行政部門和國有企業(yè)雙重屬性的半官方機(jī)構(gòu)。一方面，法定機(jī)構(gòu)隸屬于政府某一部門，需要承擔(dān)一定的社會目標(biāo)，如建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、保障民生、促進(jìn)招商引資、服務(wù)出口企業(yè)等。另一方面，法定機(jī)構(gòu)以企業(yè)的形式運(yùn)作，自負(fù)盈虧，可以參與民事訴訟、從事各類經(jīng)營活動，且不享有任何優(yōu)惠或者豁免的權(quán)利，其員工相當(dāng)于企業(yè)的雇員，不屬于公務(wù)員序列。法定機(jī)構(gòu)的收入主要有兩個來源：一是向民眾或企業(yè)銷售商品或提供勞務(wù)所獲得的資金，二是政府向法定機(jī)構(gòu)購買政策型業(yè)務(wù)而支付的代理費或者援助金。不難看出，法定機(jī)構(gòu)屬于公益類國企，政府只設(shè)定戰(zhàn)略目標(biāo)，經(jīng)營方面由企業(yè)自己負(fù)責(zé)，實現(xiàn)了行政管制和自主經(jīng)營相結(jié)合的混合型管理模式。

(五)中國經(jīng)驗

1949—1978年，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，政府通過行政指令配置資源和指揮商品的生產(chǎn)和分配，其中也包括與民眾生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品。在這一時期，雖然有國營企業(yè)和事業(yè)單位的形式區(qū)分，但都是主管部門的附屬物，這時的事業(yè)單位主要進(jìn)行公益性業(yè)務(wù)。從20世紀(jì)80年代中期新聞單位全面實施“事業(yè)單位企業(yè)化管理”改革開始，各個行業(yè)的事業(yè)單位都進(jìn)行了一些改革的探索，總體上是對事業(yè)單位實施分類改革，鼓勵有條件的事業(yè)單位向自收自支管理過渡，進(jìn)一步向企業(yè)過渡。這一時期政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)著相當(dāng)數(shù)量的公益職能，雖然事業(yè)單位和具有公益性質(zhì)的國營企業(yè)進(jìn)行獨立核算，也通過“權(quán)力下放”和承包制等獲得了一定程度的經(jīng)營自主權(quán)，但仍然可以看作政府的一個分支機(jī)構(gòu)，并沒有成為真正自主經(jīng)營的獨立法人。

1992—2013年，我國開始建立現(xiàn)代公司制度，國有企業(yè)的改革方向是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開和管理科學(xué)”，標(biāo)志著我國從非產(chǎn)權(quán)改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐援a(chǎn)權(quán)改革為核心的制度創(chuàng)新階段。許多由政府部門和事業(yè)單位承擔(dān)的公益職能紛紛由新成立或改制的公益類國有企業(yè)承擔(dān)，三者之間的界限更加清楚：政府部門行使行政權(quán)力，并履行出資人職責(zé)；事業(yè)單位聚焦于公益服務(wù)的提供，不追求經(jīng)濟(jì)效益，政府通過預(yù)算來管理事業(yè)單位的國有資產(chǎn)并實施績效考評；公益類國有企業(yè)則社會效益和經(jīng)濟(jì)效益并重，企業(yè)擁有自主權(quán)，政府需要根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況和社會目標(biāo)的執(zhí)行情況給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼。2015年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，根據(jù)國有企業(yè)主營業(yè)務(wù)與核心業(yè)務(wù)范圍，首次將國有企業(yè)明確劃分為商業(yè)類和公益類，商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運(yùn)作，公益類國有企業(yè)則以保障民生、服務(wù)社會和提供公共產(chǎn)品為主要目標(biāo)[4-5]。公益類國有企業(yè)一般以國家所有為主，多采取控股和政府指導(dǎo)定價的方式運(yùn)營，在特定行業(yè)也可適當(dāng)引入市場機(jī)制[6-8]。

(六)經(jīng)驗總結(jié)

不難看出，英國的公益類企業(yè)發(fā)展歷程是先設(shè)立大量的國企，然后再私有化，在私有化的基礎(chǔ)上又回歸部分公有。法國的公益類企業(yè)在發(fā)展中，國有企業(yè)在數(shù)量上始終保持一定的比重。而在緩慢的私有化過程中，更多的是偏重于政府和市場與國有企業(yè)的體制關(guān)系的調(diào)整。美國的公益類企業(yè)最早以政府企業(yè)的方式存在，在其發(fā)展中不斷地通過私有化減少這類企業(yè)的數(shù)量，即使沒有私有化的企業(yè)也通過兩權(quán)分離的方式租賃給私人經(jīng)營，使得經(jīng)營基本按照市場化的方式進(jìn)行。新加坡的公益類企業(yè)是以國有為主，并采取法定機(jī)構(gòu)的形式，具有行政機(jī)構(gòu)和企業(yè)的雙重性質(zhì)，既要承擔(dān)一定的社會目標(biāo)，又必須按市場化的要求進(jìn)行運(yùn)營。我國的公益類企業(yè)由最早的政府行政的附屬物逐步轉(zhuǎn)換為具有獨立核算、自負(fù)盈虧的公益類國企和事業(yè)單位并存，再到事業(yè)單位逐步企業(yè)化改制和市場化運(yùn)營，并最終形成商業(yè)類和公益類兩類國企，商業(yè)類國企完全按市場機(jī)制運(yùn)行，公益類國企實行國家控股和政府指導(dǎo)定價，特定的公益行業(yè)適當(dāng)引入市場機(jī)制[9-10]。

從上述國家基于社會目標(biāo)的公益性業(yè)務(wù)的承擔(dān)主體的歷史演變?nèi)菀装l(fā)現(xiàn)，早期公益性業(yè)務(wù)的承擔(dān)主體是政府部門和相應(yīng)的政府管理的機(jī)構(gòu)，并沒有獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)參與其中。不僅我國實行計劃經(jīng)濟(jì)就是如此，承擔(dān)公益性業(yè)務(wù)的國營企業(yè)和事業(yè)單位都是政府的行政附屬物，而且其他國家在沒有實行公益性業(yè)務(wù)企業(yè)化經(jīng)營之前，公益性業(yè)務(wù)也是由政府部門和相應(yīng)的政府管理的機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，這樣的公益性業(yè)務(wù)的承擔(dān)主體必然效率低下；各國公益性業(yè)務(wù)承擔(dān)主體的改革方向必然是政府行政部門及其附屬物向企業(yè)化轉(zhuǎn)變，企業(yè)化轉(zhuǎn)變的早期一般都采取國有的方式，通過國有企業(yè)的公司化改造逐漸實現(xiàn)公益性業(yè)務(wù)承擔(dān)主體的獨立核算、自主經(jīng)營，甚至自負(fù)盈虧；由于國有企業(yè)的運(yùn)行體制存在著一些缺陷，使得公益類國有企業(yè)的運(yùn)行效率并不能完全按照市場化的方式得以提升，所以各個國家對公益類國有企業(yè)進(jìn)行體制上的調(diào)整或者變革，通常是沿著三條路徑展開的：第一條路徑就是將公益類國有企業(yè)進(jìn)行私有化，按照市場化的原則進(jìn)行經(jīng)營；第二條路徑就是將公益類國有企業(yè)進(jìn)行公司化改造，針對不同的行業(yè)類型，國家或控股或參股這些企業(yè)，有的企業(yè)直接成為國家持股的上市公司，它們也按照市場化的原則進(jìn)行經(jīng)營；第三條路徑就是對公益類國有獨資企業(yè)進(jìn)行公司化模擬(包括一些國家控股的國有企業(yè))，按照市場化方式運(yùn)營，但政府給予相應(yīng)的政策支持。

由此可見，公益性業(yè)務(wù)最早是由政府部門或者其附屬物承擔(dān)，而后開始企業(yè)化，這種企業(yè)化是從國有企業(yè)開始的，繼而逐步開始實行國有企業(yè)的私有化改造。盡管如此，各個國家對一些特殊行業(yè)的公益性業(yè)務(wù)仍然由國有企業(yè)進(jìn)行，特別是英國，對一些特殊行業(yè)的公益類國企進(jìn)行私有化改造后，由于種種原因又回歸到國企。但無論是私有化改造的企業(yè)還是國有企業(yè)，最終都要實現(xiàn)按市場化的方式進(jìn)行經(jīng)營，以提高公益性業(yè)務(wù)的效率。

二、外部管理體制：企業(yè)與政府和市場的關(guān)系

公益類企業(yè)在其發(fā)展的過程中，一些行業(yè)逐步由私營企業(yè)進(jìn)入并完全按照市場法則進(jìn)行經(jīng)營，其性質(zhì)是盈利性的；而另一些行業(yè)仍然要由國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，從而形成公益類國企，這種企業(yè)是以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、維護(hù)國家安全、保障和改善民生、提供公共產(chǎn)品服務(wù)社會為主要目標(biāo)，其性質(zhì)是公益性的。作為公益類國企不僅僅只是與市場存在一定的關(guān)系，更為重要的是也與政府之間存在一定的關(guān)系，或者說公益類國企既要實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)，又要以獨立核算、自負(fù)盈虧的企業(yè)形式實現(xiàn)自身的經(jīng)營目標(biāo)。所以公益類國企既連接著政府也連接著市場?？梢钥闯?，公益類國企最早幾乎完全是由政府直接控制，甚至有的成了政府的附屬物，改革的結(jié)果是使公益類國企逐漸走向市場進(jìn)行自主經(jīng)營，同時又要實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)。從理論上說，公益類國企與政府和市場的關(guān)系可以劃分為三種：行政型管理模式、混合型管理模式和市場型管理模式。

(一)行政型管理模式

在公益類國企中，有部分業(yè)務(wù)處于自由市場無法覆蓋的領(lǐng)域，私人資本也不愿投入，或由于行業(yè)壁壘產(chǎn)生的自然壟斷導(dǎo)致私人資本無法進(jìn)入，如戰(zhàn)略糧食儲備、國家安全、國防事業(yè)、外交事務(wù)等純公益性業(yè)務(wù)，其對于國家戰(zhàn)略、國家安全和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定至關(guān)重要，必須受到政府的直接管制。這類公益類國企通常采取國有獨資的形式，并通過政府下設(shè)的專業(yè)部門直接進(jìn)行管制。這類公益類國企與政府部門具有完全或者部分的行政隸屬關(guān)系，從而形成了行政型管理模式。

在行政型管理模式下，公益類國企的管理體制呈現(xiàn)以下特點：一是公益類國企并不是一種真正的獨立核算、自主經(jīng)營的企業(yè)，具有行政性特征或者說是行政的附屬物。二是所經(jīng)營的業(yè)務(wù)難以自負(fù)盈虧，也難以完全市場化，企業(yè)主要靠財政支持進(jìn)行經(jīng)營，收入的主要來源就是國家撥款或者補(bǔ)貼。三是企業(yè)完全按照相關(guān)的政府部門下達(dá)的行政指令開展經(jīng)營活動，企業(yè)缺少經(jīng)營自主權(quán)。四是政府對這類企業(yè)進(jìn)行直接的行政管制，直接參與企業(yè)的經(jīng)營決策，制定購銷產(chǎn)能指標(biāo)，以及決定產(chǎn)品的價格等，企業(yè)按照政府的各項規(guī)定主要承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)。五是政府直接任命企業(yè)高管，企業(yè)員工薪酬參公管理。六是從政府到企業(yè)內(nèi)部主要采用集權(quán)的管理模式，監(jiān)督機(jī)制在確保公益目標(biāo)的完成中起著主要的作用。七是由于這類公益企業(yè)形式上是企業(yè)，但實質(zhì)上是履行政府的部分社會職能、實現(xiàn)社會目標(biāo)，所以在考核上著重于社會目標(biāo)的實現(xiàn)程度，在此基礎(chǔ)上，再評價其成本費用的開支是否得到了很好的控制和節(jié)約。不同的行業(yè)所要實現(xiàn)的社會目標(biāo)不同，公益類國企考核指標(biāo)的構(gòu)成及其指標(biāo)的高低也很不相同。許多指標(biāo)都是定性指標(biāo)，很難實現(xiàn)定量化，對這類企業(yè)制定比較科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)相對困難。我國的中儲糧，新加坡的電信局、港務(wù)局，法國的巴黎鑄幣廠等，就是由政府出資建設(shè)，在政府控制下以實現(xiàn)社會目標(biāo)為經(jīng)營導(dǎo)向。實質(zhì)上，這類公益類國企相當(dāng)于政府的附屬物，政企并沒有分開，政府經(jīng)營企業(yè)，企業(yè)依賴政府，企業(yè)不擁有決策權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，當(dāng)然也不需要考慮和承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，只需完成政府確定的社會目標(biāo)、實現(xiàn)社會效益。

在行政型管理模式下，盡管與此相應(yīng)的公益類國企一般不參與市場競爭，其產(chǎn)品的規(guī)模和定價都由政府確定，最終要保證政府社會目標(biāo)的實現(xiàn)。然而，這類國企也需要彌補(bǔ)相關(guān)行業(yè)由于市場失靈造成的產(chǎn)品供給不足，由于要彌補(bǔ)市場失靈就不可能不與市場之間形成一定的關(guān)系。由于在行政型管理模式下，政府作為企業(yè)的直接管制者，一方面很難深入了解企業(yè)的經(jīng)營狀況，另一方面也很難及時地跟進(jìn)市場的變化進(jìn)行相應(yīng)的決策。特別是當(dāng)這類公益類國企在產(chǎn)業(yè)鏈中處于關(guān)鍵節(jié)點或在市場中具有一定的壟斷地位時，政府的定價必然會通過這類公益類國企對市場價格形成干擾甚至沖擊，導(dǎo)致相關(guān)產(chǎn)品市場價格難以根據(jù)供需關(guān)系進(jìn)行波動，影響市場定價效率。因此，行政型管理模式下的公益類國企應(yīng)當(dāng)盡可能與外部市場之間形成一定的隔離，在公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域充分發(fā)揮政府之手的作用，在不影響市場機(jī)制自發(fā)作用的前提下彌補(bǔ)市場的不足。

行政型管理模式下的公益類國企形成的條件有兩個：第一個條件是在服務(wù)的主體上主要是國家整體，按照公益類國企服務(wù)的主體劃分，可以分為服務(wù)于國家整體的公益類企業(yè)和服務(wù)于民眾個體的公益類企業(yè)。服務(wù)于國家整體的公益類企業(yè)顯然不可以直接從市場中獲取收入，而是要通過國家撥款和補(bǔ)貼才能得到收入。這類領(lǐng)域通常包括國家戰(zhàn)略儲備、國家安全、國防事業(yè)、外交事務(wù)等。對于彌補(bǔ)市場波動而形成的公益性業(yè)務(wù)，也不是面對民眾個體而言的，它所調(diào)控的是整個市場整體，目的是防止市場的周期性波動，從而平滑周期。因為服務(wù)國家整體的公益類企業(yè)，一方面承擔(dān)國家宏觀調(diào)控和國家整體事務(wù)的使命，另一方面也大多處于經(jīng)濟(jì)命脈部門或支柱產(chǎn)業(yè)，并涉及整個國家未來的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，國家自然有對其強(qiáng)化行政控制的意愿和對其進(jìn)行財政支持的義務(wù)。第二個條件是時機(jī)背景，行政型管理模式更適用于極端情況或發(fā)展初期的公益類國企，比如第二次世界大戰(zhàn)后為快速恢復(fù)生產(chǎn)力西方各國均構(gòu)建了大量的公益類國企以迅速進(jìn)行戰(zhàn)后重建，再如公益類國企構(gòu)建之初難以實現(xiàn)收支平衡，需要借助行政型管理模式來集中資源維持企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)與任務(wù)履行。事實上，這只是一種理論上的分析，每個國家對同類型的公益類國企的管理體制并不完全相同。

(二)混合型管理模式

混合型管理模式是指公益類國企既要面對政府的一定管制，又要面對市場參與競爭；既要實現(xiàn)社會目標(biāo)，又要實現(xiàn)盈利目標(biāo)或者經(jīng)濟(jì)目標(biāo)?；旌闲凸芾砟Ｊ奖举|(zhì)是一種行政與市場相結(jié)合的“雙軌制”，它是從單純的行政型管理模式向市場型管理模式演進(jìn)的過渡模式。

在前面的歷史回顧中，可以發(fā)現(xiàn)公益類國企演變的一種規(guī)律，就是為了提高公益類國企的運(yùn)行效率，逐漸由政府的行政管制向參與市場競爭轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變的過程中，一方面政府放松了行政管制，但并不意味著完全放棄這種管制；另一方面企業(yè)參與市場競爭，但仍然要將實現(xiàn)社會目標(biāo)放在首位，要通過參與市場競爭實現(xiàn)社會目標(biāo)。但由于社會目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并非完全一致，社會效益與經(jīng)濟(jì)效益兩者間的權(quán)衡是困擾公益類企業(yè)的難題之一，特別是當(dāng)企業(yè)追求價值最大化與實現(xiàn)社會效益之間產(chǎn)生沖突時，這一問題變得更為突出。公益類國企的許多業(yè)務(wù)完全可以由市場來進(jìn)行調(diào)控，但是參與市場競爭、追求利潤很可能與其保障民生、滿足社會公眾需求的意愿相違背，因此必須由政府參與調(diào)控，例如水電、鐵路、通信等基本民生服務(wù)就是如此。這種“雙軌制”就是在以行政調(diào)控保障社會效益得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，充分利用市場機(jī)制的作用，使企業(yè)按照市場規(guī)律獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。

混合型管理模式下，公益類國企的管理體制呈現(xiàn)以下特點：一是這類公益類國企具有獨立核算、自主經(jīng)營的基本特征，它與政府之間形成了出資與被出資的關(guān)系，主要采取獨資和控股兩種形式，也有可能采取參股的形式，這主要取決于企業(yè)所承擔(dān)的公益使命或要實現(xiàn)社會目標(biāo)的重要程度。二是政府是相關(guān)公益類業(yè)務(wù)的政策制定者，而企業(yè)則是這些政策的執(zhí)行者，政府的政策會直接影響企業(yè)的經(jīng)營決策。三是這類企業(yè)既要確保完成政府的公益性業(yè)務(wù)實現(xiàn)社會目標(biāo)，稱之為政策性業(yè)務(wù)，也要根據(jù)市場需要組織自身的業(yè)務(wù)活動，稱之為市場化業(yè)務(wù)。市場化業(yè)務(wù)必須是在保證政策性業(yè)務(wù)完成的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行。四是政策性業(yè)務(wù)由政府的指令計劃所規(guī)定，產(chǎn)品的價格也由政府事先確定，政府會給予企業(yè)相應(yīng)的補(bǔ)貼。五是市場化業(yè)務(wù)根據(jù)市場需求的狀況自行決定，可以根據(jù)市場需求結(jié)構(gòu)的變動調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，但通常會受到政府政策的限制，也可以根據(jù)市場需求規(guī)模的變化調(diào)整業(yè)務(wù)規(guī)模，企業(yè)對市場化業(yè)務(wù)具有基本的自主經(jīng)營權(quán)。六是市場化業(yè)務(wù)所獲得的收入可以用來貼補(bǔ)政策性業(yè)務(wù)的虧空，所以這類公益類國企的市場化業(yè)務(wù)具有對政策性業(yè)務(wù)提供支持的屬性。七是政府與企業(yè)之間是以出資關(guān)系為基礎(chǔ)形成的管理與被管理關(guān)系，政府并不對企業(yè)進(jìn)行直接的管制，而是以出資為基礎(chǔ)形成“管資本”的格局，也就是政府以出資者的身份參與企業(yè)管理，而不是以行政管理者的身份直接管理企業(yè)。既然以出資者的身份參與企業(yè)管理，就必然主要通過股東大會、董事會影響企業(yè)的決策和經(jīng)營活動。八是對這類企業(yè)的考核也具有雙層目標(biāo)，既要考核政府所賦予的社會目標(biāo)的實現(xiàn)程度，也要考核企業(yè)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)程度，社會目標(biāo)通常是定性指標(biāo)較多，而經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要是價值指標(biāo)，兩者之間會形成一種互動平衡，員工的收入也不再參公管理，而是要與績效形成聯(lián)動。

二是優(yōu)化成長環(huán)境。各地文聯(lián)作為黨組織聯(lián)系文藝人才的紐帶和橋梁，要切實擔(dān)負(fù)起發(fā)掘和培養(yǎng)文藝新人的責(zé)任，建立健全文藝新秀和“好苗子”發(fā)現(xiàn)、引進(jìn)和培養(yǎng)的長效機(jī)制。各級文化主管部門和文藝單位要用符合文藝規(guī)律的方式領(lǐng)導(dǎo)文藝事業(yè)，充分調(diào)動青年畫家的積極性和創(chuàng)造性，營造有利于他們成長成才、脫穎而出的良好環(huán)境。對有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的青年畫家，要提供必要的、及時的扶持工作，多為他們辦實事、做好事、解難事，積極為他們深入生活、潛心創(chuàng)作、深造培訓(xùn)創(chuàng)造有利條件，著力解決他們在成長過程中遇到的實際困難。

混合型管理模式下，政府和市場的作用程度有所不同，但整體上說，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，市場作用的程度會不斷提升。政府主要通過相關(guān)的政策直接對相關(guān)公益類國企進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)，而公益類國企在國家政策的指導(dǎo)下，根據(jù)市場需求進(jìn)行資源配置和開展經(jīng)營活動。例如，我國的電信行業(yè)、新加坡電信公司、法國電力公司等，既接受政府調(diào)控，又采用市場化經(jīng)營。政府不僅是資本所有者，也是企業(yè)戰(zhàn)略的政策引導(dǎo)者，但是不同于行政型管理模式，政府不再直接對這類公益類國企進(jìn)行管制，而是通過政策制定對企業(yè)進(jìn)行調(diào)控。政府的調(diào)控措施包括確定公益產(chǎn)品的價格，確定公益業(yè)務(wù)的規(guī)模，確定產(chǎn)品的質(zhì)量和客戶的滿意度，在此基礎(chǔ)上，企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營方式等都是由企業(yè)根據(jù)市場決定。

混合型管理模式下公益類國企形成的條件有兩個：條件之一是服務(wù)的主體主要是民眾個體，這里的民眾個體包含個人和企業(yè)。由于民眾個體一方面是公益性業(yè)務(wù)的受益者，另一方面也有必要為公益性業(yè)務(wù)提供必要的支出。當(dāng)這種支出不能為民眾個體所承擔(dān)時，則采取政府補(bǔ)貼的形式。而當(dāng)政府補(bǔ)貼采取直接撥付給企業(yè)的形式時，就形成了政府與企業(yè)之間公益性業(yè)務(wù)的聯(lián)系。一方面，政府必然要對企業(yè)的公益性業(yè)務(wù)進(jìn)行量和質(zhì)的規(guī)定，另一方面要根據(jù)企業(yè)實際完成情況確定補(bǔ)貼的額度和支付形式。條件之二是這類公益類國企必須具備公司制企業(yè)的架構(gòu)，是一個獨立的法人，能夠?qū)ν馊谫Y和投資，能夠面向市場自行開展相關(guān)的業(yè)務(wù)活動，最終能夠?qū)崿F(xiàn)獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。

(三)市場型管理模式

公益類國企數(shù)量眾多，提供的公共產(chǎn)品也是多種多樣，這些企業(yè)如果完全交由政府來管制或者由政府提供政策性支持，一方面很難使得政府的社會目標(biāo)能夠更好地貼近社會需要，使民眾的滿意度不斷提升，另一方面公益類國企的運(yùn)行效率也難以不斷提高。歷史的經(jīng)驗已經(jīng)表明，由于政企不分、權(quán)責(zé)不明等原因，國有企業(yè)的經(jīng)營效率曾一度低迷，唯有實現(xiàn)政企職責(zé)分開，企業(yè)面向市場自主參與競爭才能調(diào)動企業(yè)的積極性，使企業(yè)充滿活力。同時，縱觀世界各國公益類國企的改革方向也發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷進(jìn)步，不少公益類業(yè)務(wù)逐漸由政策性轉(zhuǎn)化為市場性，由公益性轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)性。同時，公益類國企通過股份制改造逐漸轉(zhuǎn)化為混合所有制形式的企業(yè)，甚至有的企業(yè)完全私營化。盡管如此，另一條路徑就是公益類國企的屬性不變，但主要通過市場化的運(yùn)作方式使得公益類企業(yè)能夠成為真正的市場主體，參與市場競爭，實現(xiàn)獨立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營。正是基于這樣一種趨勢，公益類國企采用市場型管理模式具有必要性和可能性。

市場型管理模式下，公益類國企的管理體制呈現(xiàn)以下特點：一是政府與公益類國企之間要形成出資者與經(jīng)營者的關(guān)系，最終目的就是要實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的有效分離，企業(yè)由經(jīng)營者團(tuán)隊進(jìn)行經(jīng)營。不同國家這種關(guān)系的實現(xiàn)形式并不相同。我國是通過政府設(shè)立國資委與公益類國企之間形成這一關(guān)系的，而有的國家則是通過有關(guān)政府部門與企業(yè)之間形成這種關(guān)系。這種出資者關(guān)系并不是固定不變的，有可能由獨資變成控股，由控股變成參股，甚至不再持有股份，當(dāng)然也有可能反向變動，主要取決于企業(yè)從事公益業(yè)務(wù)的能力和盈利水平。二是公益類國企是獨立法人，享有獨立核算、自負(fù)盈虧、自主經(jīng)營的權(quán)利，企業(yè)可以面向市場，從事各類相關(guān)的業(yè)務(wù)活動。三是國家出資設(shè)立公益類國企，根本的目的是使企業(yè)按照市場規(guī)律進(jìn)行公益業(yè)務(wù)，高效率地實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)。四是政府以出資人的身份參與企業(yè)的相關(guān)管理，而不是依靠行政指令對企業(yè)進(jìn)行直接管制，政企職責(zé)分開，政府調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)，企業(yè)按市場規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營。五是政府的政策性補(bǔ)貼由對企業(yè)直補(bǔ)轉(zhuǎn)向?qū)鏄I(yè)務(wù)的受益者進(jìn)行直補(bǔ)，企業(yè)按照市場價格向公益業(yè)務(wù)的受益者收取費用。如目前國有熱力公司大都從政府直接獲取虧損補(bǔ)貼，一旦采取市場型管理模式，政府的補(bǔ)貼就應(yīng)該直補(bǔ)到供熱的受益者手中，熱力公司就可以完全按市場價格向受益者收費。六是市場型管理模式下的公益類國企必須優(yōu)先保證政府公益業(yè)務(wù)的受益主體的滿意度得到充分實現(xiàn)，同時積極參與市場競爭，拓展自身業(yè)務(wù)。在國外新加坡航空公司、法國的雷諾汽車公司等就具有這一特征。七是這類公益類國企自負(fù)盈虧、預(yù)算約束剛性。企業(yè)員工的收入完全與企業(yè)的盈利水平掛鉤，采取市場化的收入分配形式。總之，在市場型管理模式下，企業(yè)走向市場，政府的政策制定也必須要有利于使企業(yè)走向市場，最終通過企業(yè)參與市場競爭以提高公益性業(yè)務(wù)的經(jīng)營效率。

市場型管理模式下的公益類國企形成的條件有兩個：條件之一是相關(guān)的公益性業(yè)務(wù)有著良好的市場條件，市場化程度比較高，供需雙方的關(guān)系比較穩(wěn)定，市場運(yùn)行規(guī)范，市場監(jiān)管到位。實際上，早期的一些公益性業(yè)務(wù)都是由政府或者國企來進(jìn)行，具有相對壟斷的性質(zhì)，伴隨著市場的發(fā)展和成熟，這些業(yè)務(wù)也逐漸由政府或者國企以外的主體進(jìn)行，它們完全按照市場規(guī)律進(jìn)行相關(guān)的公益性業(yè)務(wù)。正是由于有了這一背景，公益類國企實現(xiàn)管理體制的轉(zhuǎn)型就有了很好的參照。我國的供水、供熱、供電、基本醫(yī)療等具有公益屬性的行業(yè)就與此非常相似，比較容易實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型。條件之二是在市場型管理模式下，公益類國企必須要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求全面構(gòu)造公司的組織體系、管理體系、制度體系、運(yùn)行體系和激勵約束體系，只有這樣才能更好地實現(xiàn)政企職責(zé)分開，才能更好地實現(xiàn)自主經(jīng)營，也才能更好地參與市場競爭，形成自身的核心競爭力。

通過上述分析可以看出，公益類國企的外部管理體制主要涉及與政府和市場的關(guān)系。一般而言，公益類國企所涉及的行業(yè)越是關(guān)系國家整體的、全局的、長遠(yuǎn)的利益，政府管制的程度就會越高；公益類國企所涉及的行業(yè)越是與國民個人的消費密切相關(guān)，特別是也可以通過市場提供類似的公共產(chǎn)品時，政府對這類公益類國企的管制程度就會越低，主要通過市場來調(diào)節(jié)公益類國企的行為，最終可以讓這類國有企業(yè)完全走向市場而轉(zhuǎn)化為商業(yè)類國企。公益類國企所涉及的行業(yè)與國民個人的消費密切相關(guān)，但這類行業(yè)又不得不處于虧損狀態(tài)時，一方面，這類公益類國企不得不依靠政府的補(bǔ)貼維持運(yùn)轉(zhuǎn)并遵從政府的要求；另一方面，有必要面向市場開展其業(yè)務(wù)活動，隨著行業(yè)的不斷發(fā)展和成熟，這類公益類國企最終也會走向市場?？偟膩碚f，在條件成熟的前提下，讓公益類國企逐步走向市場參與市場競爭是提高其運(yùn)行效率的一條基本路徑。

三、內(nèi)部管理體制：公益類國企的集權(quán)與分權(quán)體系

(一)集權(quán)管理模式

公益類國企內(nèi)部的集權(quán)管理模式，是以外部的行政型管理模式為基礎(chǔ)形成的。在這種外部管理模式下，有的國家直接將承擔(dān)公益類業(yè)務(wù)的主體作為政府行政機(jī)關(guān)的直接組成部分或者附屬機(jī)構(gòu)，并不采取國企的形式直接經(jīng)營公益類業(yè)務(wù)，公益類業(yè)務(wù)的運(yùn)營主體實際上就是行政主體或其附屬機(jī)構(gòu)。由于行政主體或其附屬機(jī)構(gòu)并不是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體，其運(yùn)行效率一般相對較低，各個國家為了解決這一問題就逐步采取公益類國企的方式經(jīng)營公益類業(yè)務(wù)。一方面，由于是公益類的國企就必須執(zhí)行政府的行政指令，實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)，政府是其業(yè)務(wù)的決策主體，企業(yè)只是業(yè)務(wù)決策的執(zhí)行主體，企業(yè)要通過其業(yè)務(wù)經(jīng)營確保社會目標(biāo)的實現(xiàn)。另一方面，由于是企業(yè)也必須要遵從企業(yè)經(jīng)營法則講究經(jīng)濟(jì)效益，也就是在確保社會目標(biāo)實現(xiàn)的同時，必須要盡可能地減少資源占用，以最小的成本實現(xiàn)社會目標(biāo)。正是基于這樣的背景，這種公益類國企內(nèi)部管理體制一般采取集權(quán)管理模式，這種模式具有以下特點：

一是由國家獨資，為了確保國家整體的、全局的、長期的公益使命的履行，國家對相應(yīng)的公益類國企采取行政管理的模式，要求企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行政府行政指令，這就要求企業(yè)的出資者既是國家(政府)又是唯一的出資者，這種出資主體的國家性是履行國家使命的前提，這種出資主體的唯一性是保證政府行政指令暢通的基礎(chǔ)。二是企業(yè)的經(jīng)營者是由政府直接任命的，而擁有多出資主體的公司制企業(yè)的經(jīng)營者的聘用則是股東大會，正是這種由國有獨資所形成的任命，使得經(jīng)營者必須要按照政府行政指令的要求開展公益業(yè)務(wù)，否則經(jīng)營者就會被撤職；也正由于這一點，企業(yè)的經(jīng)營者也不折不扣地要求企業(yè)內(nèi)部各個層級、每個人員都必須按照政府行政指令的要求進(jìn)行公益業(yè)務(wù)。這樣在企業(yè)內(nèi)部必然采取集權(quán)的管理體制，從而形成科層管理體系下，下級服從上級、上級指揮下級的結(jié)構(gòu)模式，最終在政府相關(guān)行政部門與企業(yè)之間、企業(yè)內(nèi)部各層級之間形成一個縱向的權(quán)力分層體系。三是公司的治理結(jié)構(gòu)一般采取總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，通過總經(jīng)理對政府行政部門負(fù)責(zé)，貫徹執(zhí)行政府行政部門的指令，也通過總經(jīng)理全面地指揮整個企業(yè)的各個層級，落實政府行政部門的指令，具有承上啟下的作用；如果企業(yè)本身不僅僅只是按照行政部門的指令從事公益性業(yè)務(wù)，還需要通過企業(yè)內(nèi)部管理減少國家資源的占用，不斷地降低成本，并使提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量不斷提高，公司的治理結(jié)構(gòu)可以采取董事會和經(jīng)理班子的雙重結(jié)構(gòu)。董事會主要進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部相關(guān)業(yè)務(wù)的重大決策，經(jīng)理班子主要落實決策，董事會與經(jīng)理班子之間仍然采取集權(quán)的上下級管理模式。由于這種公益類企業(yè)采用獨資的形式，因而無法設(shè)立股東大會。四是由于對這種公益類國企的考核評價是以完成公益業(yè)務(wù)、實現(xiàn)社會目標(biāo)為核心，所以在企業(yè)內(nèi)部也必須將這種考核評價的目的和內(nèi)容貫穿到底。在企業(yè)內(nèi)部的各個層級，根據(jù)各自所負(fù)責(zé)的公益性業(yè)務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，由企業(yè)最高層級將政府行政部門的有關(guān)考核評價指標(biāo)進(jìn)行分解，并根據(jù)實際完成的程度進(jìn)行收益分配?？己嗽u價指標(biāo)通常涉及公益性業(yè)務(wù)需要達(dá)到的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及為實現(xiàn)這些標(biāo)準(zhǔn)所占用的資源、成本費用的節(jié)約程度，具有類似于政府預(yù)算績效考核的特征。

(二)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理模式

公益類國企內(nèi)部集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的管理模式稱為混合模式，是以外部的混合型管理模式為基礎(chǔ)形成的。在這種模式下，公益類國企所提供的公共產(chǎn)品具有兩種類型：一類是以國家整體為提供對象的，正如上面所述，這些產(chǎn)品或服務(wù)涉及國家安全、國防事業(yè)、外交事務(wù)等，但同時這種公益類國企也面對市場提供相關(guān)的產(chǎn)品，在我國稱之為民品，正如我國的軍工企業(yè)等。另一類是以國民個人為提供對象的，國家為了對民生提供最基本的保障，對一些完全按市場規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營必然虧損的產(chǎn)品和服務(wù)，通過政府提供相關(guān)政策，特別是補(bǔ)貼的方式確保民生的需要，同時這種公益類企業(yè)也可以面對市場提供相關(guān)的產(chǎn)品。正如上述的自來水、熱力、電力、液化氣、公共交通等公益類國企。由于這兩類公益性國有企業(yè)既要完成政府的公益性業(yè)務(wù)、實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)，又必須面對市場開展相關(guān)的業(yè)務(wù)，因此其同一類業(yè)務(wù)具有政府指令和市場調(diào)節(jié)的雙重屬性，從而導(dǎo)致這種公益類國企的內(nèi)部管理體制是一種集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的模式。這種模式具有以下特征：

一是在出資主體上既有國家獨資，也有國家控股兩種形式，而且其發(fā)展的趨勢是國家控股將成為主要的形式。根本的原因在于這種公益類國企必須要面對市場參與競爭，就必然要從市場上進(jìn)行籌資，有必要進(jìn)行獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，從而有必要真正采取公司法人的形式。二是這種公益類企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)也必須要遵從一般的公司治理架構(gòu)，形成股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理辦公會的基本體系，國家要根據(jù)出資的數(shù)額參與股東大會，任命董事長和相關(guān)董事，聘任總經(jīng)理。三是在企業(yè)內(nèi)部采取兩種管理體制，第一種是集權(quán)與分權(quán)板塊式結(jié)合的模式，在這種模式下，對于政府指令需要提供的公共產(chǎn)品采取集權(quán)的模式，優(yōu)先確保其公益類業(yè)務(wù)的完成。有的企業(yè)設(shè)置專門的內(nèi)部層級體系來完成政府的指令性任務(wù)，有的企業(yè)則是要求在確保完成政府指令性任務(wù)的前提下，才可以靈活地適應(yīng)市場需要進(jìn)行市場化業(yè)務(wù)。另一種是將政府的指令性任務(wù)與市場業(yè)務(wù)融合，從而實現(xiàn)集權(quán)與分權(quán)相融合的模式。由于政府指令性任務(wù)和市場業(yè)務(wù)的屬性是相同的，在整個計劃安排時強(qiáng)制性要求企業(yè)內(nèi)部各個層級、各個部門優(yōu)先保證政府指令性任務(wù)的完成，企業(yè)內(nèi)部并不強(qiáng)制規(guī)定所提供的產(chǎn)品在什么時間、什么地點先滿足哪個部門，而是由企業(yè)內(nèi)部各個層級、各個部門根據(jù)自身的業(yè)務(wù)能力進(jìn)行靈活安排，只要最終滿足政府的指令性需要就可以，在考核評價中通常也會強(qiáng)化這一要求。四是整體上這種公益類國企的內(nèi)部體制逐步由集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的板塊式結(jié)構(gòu)向集權(quán)與分權(quán)相融合的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步向面向市場的分權(quán)式管理體制轉(zhuǎn)型。根本的原因在于伴隨著這類企業(yè)參與市場競爭，其經(jīng)營的規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)營的結(jié)構(gòu)多樣化、經(jīng)營的競爭力不斷提升，相應(yīng)滿足政府指令性需要的能力不斷增強(qiáng)，這樣企業(yè)就可以通過分權(quán)的體制更好地在滿足市場需要的過程中，實現(xiàn)政府的社會目標(biāo)，各國從事軍事工業(yè)的公益類企業(yè)就經(jīng)歷了這樣一個發(fā)展過程。五是政府通常通過政府撥款或者政府補(bǔ)貼的方式要求公益類國企提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品，所以對這種公益類國企的考核評價主要著重于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，同時也單獨考核評價政府所要求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

(三)分權(quán)管理模式

公益類國企內(nèi)部的分權(quán)管理模式，是以外部的市場型管理模式為基礎(chǔ)形成的。在這種外部管理模式下，這種公益類國企所提供的公共產(chǎn)品具有兩種類型：第一種是公益類國企所提供的公共產(chǎn)品是以國家整體為提供對象，也可以滿足市場的需要，如軍民兩用產(chǎn)品。通常政府以合同的方式進(jìn)行采購，并通過與企業(yè)進(jìn)行討價還價確定采購價格，也稱之為政府招標(biāo)采購，只是這種招標(biāo)采購是面向特定的公益類國企。第二種是公益類國企所提供的公共產(chǎn)品是面向國民個人消費的，市場也能提供類似的產(chǎn)品，但由于價格過高，全部或部分個人難以承擔(dān)，政府為了確保民生，通過補(bǔ)貼國民個人而由其向特定公益類企業(yè)以市場的價格購買公共產(chǎn)品?？梢娺@兩種情形下，公益類國企都是按照市場化的方式提供公共產(chǎn)品，而政府和國民個人也以市場化的方式購買其所提供的公共產(chǎn)品。公益類國企完全面向市場參與競爭，其內(nèi)部管理體制也是一種分權(quán)的模式，這一模式具有以下特點：

其一，出資主體多元化，由于這種公益類國企必須要面向市場參與競爭，所以必須是一種完全市場化的公司制企業(yè)。一般情況下，這類企業(yè)可以由國家控股，并引入其他多元投資主體。隨著這種公益類國企市場化程度的提高，經(jīng)營規(guī)模的不斷擴(kuò)大，滿足市場需求的能力不斷增強(qiáng)，這類公益類國企可以逐漸向國家參股的形式轉(zhuǎn)變，直到最后完全轉(zhuǎn)為民營企業(yè)，在這種情況下，它就不再具有公益類國企的屬性。其二，這種公益類國企是完全面向市場的，提供的產(chǎn)品既能滿足公益需要，也能滿足市場需要，政府不需要對這類企業(yè)以行政的方式直接下達(dá)指令性計劃，而可以通過市場以合同采購的方式向企業(yè)提出購買計劃。國民個人也是按照市場價格購買企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，企業(yè)與政府和國民個人的關(guān)系就是一種完全的市場供求關(guān)系。最典型的例子就是為軍隊提供各種后勤保障用品的公益類國企，它就是按照市場的方式與軍方建立相應(yīng)的供求關(guān)系的。其三，既然這種公益類國企是面向市場參與競爭，在其內(nèi)部就必然要采取扁平化的分權(quán)管理模式，讓更多的權(quán)力下放到面對市場的第一線。只有這樣才能及時地捕捉市場信息，靈活地適應(yīng)市場變化，及時地滿足顧客的需要。其四，這種公益類國企為了確保其競爭力就必須最大限度地調(diào)動內(nèi)部各部門、各崗位特別是每個員工的積極性，不僅企業(yè)自身要實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，而且在企業(yè)內(nèi)部也需要進(jìn)行部門崗位的核算，單獨考核和評價企業(yè)內(nèi)部各部門崗位的業(yè)績，并充分實現(xiàn)多勞者多得的原則。

縱觀世界各國的經(jīng)驗，伴隨著公益類國企的逐步發(fā)展，公益類國企逐漸面向市場，實行市場化經(jīng)營是一種基本的趨勢。政府通過合同的方式進(jìn)行市場采購，國民個人也通過市場購買自身所需要的產(chǎn)品；對于滿足國家整體特殊需要的產(chǎn)品，以及確保民生基本需要的產(chǎn)品，政府可以通過特別撥款和補(bǔ)貼的方式，使公益類企業(yè)獲得市場化的相應(yīng)收入，但基本的原則是能夠使企業(yè)實現(xiàn)市場化經(jīng)營，只有這樣才能確保公益類國企效率的不斷提升。