路 敏，郭亞飛

(1.陜西國(guó)際商貿(mào)學(xué)院，陜西 西安 712046； 2.陜西省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，陜西 西安 710054)

0 引言

改革開放以來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，黨的十八大、十八屆三中、五中、六中全會(huì)及十九大都對(duì)此提出了明確要求。2015年5月原農(nóng)業(yè)部、中農(nóng)辦和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合決定在全國(guó)29個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能的改革試點(diǎn)[1]。作為試點(diǎn)之一，西安市高陵區(qū)通過3年實(shí)踐探索，初步形成了具有自身特色的改革模式。截止到2018年年底，全國(guó)已有129個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行了集體資產(chǎn)股份權(quán)能試點(diǎn)改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已成共識(shí)。鑒于我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已進(jìn)入深化期、加速期與創(chuàng)新期，面臨著新任務(wù)與新要求，亟需總結(jié)前期實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確改革推進(jìn)面臨的困境與挑戰(zhàn)，為各級(jí)政府推進(jìn)改革向縱深發(fā)展提供決策依據(jù)。

1 改革基礎(chǔ)

1.1 高陵區(qū)基本情況

高陵區(qū)隸屬于西安市，地處關(guān)中平原腹地，是“涇渭分明”自然景觀所在地。全區(qū)轄5鎮(zhèn)3街辦2個(gè)管委會(huì)，88個(gè)行政村，總?cè)丝?4.01萬，其中農(nóng)業(yè)戶口17.18萬。2015年，高陵區(qū)將農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革作為突破口，相繼實(shí)施了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和戶籍一元化等系列改革，于2017年底全面完成所有行政村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作任務(wù)。

1.2 各項(xiàng)基礎(chǔ)條件

1.2.1經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

近年來，高陵區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展壯大，有40%的農(nóng)村從傳統(tǒng)農(nóng)村變成了城中村、園中村，農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式、生活

方式和思維方式也發(fā)生了改變，為推進(jìn)改革奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

1.2.2工作基礎(chǔ)

2010年以來，高陵區(qū)先后開展了清產(chǎn)核資、搭建農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管平臺(tái)和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，逐步建立健全了相關(guān)制度和工作流程，為改革試驗(yàn)奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

1.2.3組織基礎(chǔ)

為有效推動(dòng)各項(xiàng)試點(diǎn)改革工作的進(jìn)展，高陵區(qū)委、區(qū)政府為每項(xiàng)工作都成立了以區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，各級(jí)相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同共進(jìn)的工作小組，逐步建立健全了一套高效權(quán)威、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢和規(guī)范有序的改革試驗(yàn)試點(diǎn)組織體系，培養(yǎng)了一支勇于創(chuàng)新、敬業(yè)奉獻(xiàn)的干部隊(duì)伍，為改革推進(jìn)奠定了優(yōu)越的組織基礎(chǔ)。

2 措施與成效

高陵區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革過程中，依據(jù)國(guó)家相關(guān)文件精神，又因地制宜采取了創(chuàng)新性舉措，積極探索補(bǔ)齊資金與管理短板，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的途徑，取得了明顯的成效。

2.1 重基礎(chǔ)、強(qiáng)監(jiān)管，做好制度保障

2.1.1建立各項(xiàng)基礎(chǔ)制度

頒布并實(shí)施了高陵區(qū)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見(試行)》《農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資實(shí)施方案》《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)設(shè)置管理辦法(試行)》和《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法(試行)》等制度性文件，對(duì)成員身份確認(rèn)、清產(chǎn)核資、股權(quán)管理及質(zhì)押貸款相關(guān)程序和情形等進(jìn)行了明確，為維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和成員的合法權(quán)益提供了保障。截至2019年底，已完成86個(gè)行政村741個(gè)村民小組23.6萬成員的身份界定。全區(qū)共清理經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)1.9億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)6.4億元及資源性資產(chǎn)1.75萬hm2，完成比例100%。登記確認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)合作社88個(gè)。

2.1.2加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系

頒布并實(shí)施了高陵區(qū)《加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》《規(guī)范和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理的規(guī)定》和《開展村民委員會(huì)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理工作指導(dǎo)意見》等相關(guān)文件，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度、集體資產(chǎn)臺(tái)賬和價(jià)值評(píng)估制度及集體收益分配制度等。

2.1.3完善集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障制度

出臺(tái)了高陵區(qū)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金管理辦法(試行)》《集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員薪酬指導(dǎo)意見(試行)》等文件，對(duì)農(nóng)村集體發(fā)展資金的使用、收益和監(jiān)管等方面進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員薪酬申領(lǐng)、原則和程序等進(jìn)行了明確，建立了科學(xué)合理的薪酬保障和激勵(lì)機(jī)制。

2.2 創(chuàng)新股權(quán)管理辦法，健全管理和流轉(zhuǎn)機(jī)制

2.2.1實(shí)行“動(dòng)靜結(jié)合”管理模式

高陵區(qū)從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，根據(jù)資產(chǎn)屬性，“易靜則靜、易動(dòng)則動(dòng)”。對(duì)村集體原有的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量化的股權(quán)實(shí)施靜態(tài)管理，對(duì)各級(jí)政府撥付用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。如耿鎮(zhèn)街辦周家村對(duì)原村集體100 hm2灘涂地折股量化為靜態(tài)股，實(shí)行長(zhǎng)久不變；對(duì)政府下?lián)艿?57萬財(cái)政資金，分設(shè)“扶貧股”和“資金股”實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，“扶貧股”隨貧困戶調(diào)整而調(diào)整，資金股每5年按人口變動(dòng)調(diào)整一次。

2.2.2建立股權(quán)交易平臺(tái)

為規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)合作社資產(chǎn)處置方式，制定了《西安市高陵區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)實(shí)施方案(試行)》等一系列制度，明確要求集體資產(chǎn)處置一律“入市交易”。建立了區(qū)、街道和村3級(jí)股權(quán)交易平臺(tái)，在7個(gè)街道86個(gè)村設(shè)立了交易站、點(diǎn)；搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)，首次使用VR技術(shù)將高陵區(qū)大夫雷村15.25 hm2土地進(jìn)行網(wǎng)上競(jìng)拍，成交價(jià)達(dá)到477.98萬元，創(chuàng)新了集體產(chǎn)權(quán)交易方式。

2.2.3規(guī)范集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)具體流程

高陵區(qū)規(guī)范集體資產(chǎn)股份有償退出及轉(zhuǎn)讓、贖回的范圍、條件和程序，明確了集體資產(chǎn)股份繼承人資格及繼承規(guī)則，探索了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份抵押貸款條件流程。

2.3 補(bǔ)齊短板，探索壯大集體經(jīng)濟(jì)途徑

2.3.1設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，補(bǔ)齊資金短板

首先，由高陵區(qū)財(cái)政局出資成立了擔(dān)保公司，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范中心，組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物收儲(chǔ)中心。其次，引入第三方價(jià)值評(píng)估公司和拍賣公司，通過第三方評(píng)估為金融機(jī)構(gòu)放款提供參考，也為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流動(dòng)納入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造條件。最后，引入5家金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)業(yè)貸款，已為各類農(nóng)業(yè)發(fā)展授信23億元。

2.3.2創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方式，補(bǔ)齊管理短板

首先，高陵區(qū)頒布了《高陵區(qū)開展村民委員會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理工作指導(dǎo)意見》《高陵區(qū)完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配制度的指導(dǎo)意見》和《高陵區(qū)加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》，依據(jù)文件精神指導(dǎo)督促新成立的集體經(jīng)濟(jì)合作社開設(shè)基本賬戶、刻制印章，建立健全集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理制度，集體資產(chǎn)臺(tái)賬和價(jià)值評(píng)估制度及集體收益分配制度等。截至目前，高陵區(qū)集電子查詢、動(dòng)態(tài)監(jiān)審和預(yù)警提示“三位一體”的集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)已經(jīng)建成并投入運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了集體資產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易系統(tǒng)和土地確權(quán)系統(tǒng)三網(wǎng)互通、聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。其次，實(shí)行村社分賬管理，有效劃分了村民委員會(huì)與村經(jīng)濟(jì)合作社的職責(zé)定位及財(cái)務(wù)賬套，有效理順了村社關(guān)系，完善了村級(jí)治理體系。

2.3.3健全農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，補(bǔ)齊機(jī)構(gòu)短板

逐級(jí)完善區(qū)和街道農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)站，通過健全機(jī)構(gòu)、協(xié)同管理和強(qiáng)化服務(wù)，補(bǔ)齊機(jī)構(gòu)短板。

2.4 因地制宜、分類指導(dǎo)，創(chuàng)新發(fā)展模式

2.4.1城中村

對(duì)于城中村，由于集體土地的征用、集體不動(dòng)產(chǎn)租賃價(jià)格的升值及工商業(yè)的快速發(fā)展，引導(dǎo)其靠集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)為主發(fā)展經(jīng)濟(jì)，走發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的路子。如楊官寨村和東街村，積極發(fā)展商鋪、倉(cāng)庫(kù)租賃；周家村打造沿河生態(tài)旅游度假區(qū)、音樂街區(qū)；梁村建設(shè)“特色小鎮(zhèn)”；通遠(yuǎn)村使用宅改后退回的宅基地和農(nóng)房發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

2.4.2近郊村與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村

對(duì)于近郊村與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，圍繞農(nóng)業(yè)需求發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光旅游及綠化農(nóng)業(yè)等[2]。如張家村建設(shè)“田園綜合體”項(xiàng)目；通遠(yuǎn)街道仁村建設(shè)花園農(nóng)場(chǎng)；馬家村發(fā)展草坪種植業(yè)等。

3 困境與難題

西安市在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)推進(jìn)中已經(jīng)摸索積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)，但在推進(jìn)改革中，仍有一些關(guān)鍵問題亟待解決。

3.1 成員資格界定和變更尚不規(guī)范

《高陵區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見(試行)》明確了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革基準(zhǔn)日作為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。根據(jù)文件精神，離異婦女和外嫁女，基準(zhǔn)日之后出生的新生兒、新嫁入人員等較難獲得成員資格，而基準(zhǔn)日之前在世登記確認(rèn)成員資格的老人則具備成員資格，去世后其股權(quán)在戶內(nèi)可以繼承。人口本身具有動(dòng)態(tài)變化特征，在股權(quán)靜態(tài)管理為主、動(dòng)態(tài)管理為輔的政策下，這樣的情況會(huì)導(dǎo)致很多婦女兒童合法權(quán)益屢遭侵害，得不到切實(shí)有效的保護(hù)[3]。

3.2 村民及村集體經(jīng)濟(jì)組織融資能力有限

一方面農(nóng)業(yè)發(fā)展具有天然弱質(zhì)性的特征，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目大部分投資時(shí)間長(zhǎng)，利潤(rùn)偏低，對(duì)社會(huì)資本吸引力不強(qiáng)[4]。大面積承包土地從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)需要較大的資金投入，而高陵農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和智慧農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體大多處于起步階段，資金相對(duì)緊缺，從而阻礙了擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)的步伐，部分農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)規(guī)模種養(yǎng)殖開發(fā)上存在嚴(yán)重的資金缺口，規(guī)模難以擴(kuò)大，效益難以提高。同時(shí)，流轉(zhuǎn)出的土地如果準(zhǔn)備實(shí)行規(guī)模種植、養(yǎng)殖，就勢(shì)必要加大對(duì)這部分土地路、橋、渠等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，所需建設(shè)配套資金較大。

另一方面，新成立集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，在向銀行貸款時(shí)，難以滿足貸款條件，政府補(bǔ)助金有限，雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)需要多元化的金融產(chǎn)品和服務(wù)，但是多數(shù)金融機(jī)構(gòu)并未將“三農(nóng)”作為主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品也不多[2]。為滿足農(nóng)戶及村集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活的信貸資金需求，高陵區(qū)建立了較為規(guī)范的村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押和擔(dān)保機(jī)制，因存在股權(quán)流轉(zhuǎn)范圍過窄、股權(quán)轉(zhuǎn)讓金額不高、集體經(jīng)濟(jì)賬面凈資產(chǎn)數(shù)量有限及抵押擔(dān)保物處置難等問題，村民及村集體經(jīng)濟(jì)組織融資能力非常有限，致使在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)中較為被動(dòng)。

3.3 缺乏專業(yè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理人才

據(jù)調(diào)研，高陵地區(qū)區(qū)級(jí)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理隊(duì)伍薄弱，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中心是兩套牌子，一班人馬。在一系列國(guó)家及地方政策強(qiáng)力推動(dòng)下，基層農(nóng)業(yè)工作內(nèi)容具備創(chuàng)新性、復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理人員本身工作出成效就感到非常吃力，同時(shí)街道也沒有專門的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，更沒有專業(yè)的基層農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理人才，基層農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理人員素質(zhì)參次不齊，專業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)政策理解和創(chuàng)造性執(zhí)行能力不足，影響了政策效應(yīng)的發(fā)揮。

3.4 村財(cái)鄉(xiāng)管，審批程序復(fù)雜

村財(cái)鄉(xiāng)管，即村級(jí)財(cái)政由鄉(xiāng)政府代管，村集體財(cái)務(wù)在所有權(quán)、使用權(quán)和決策權(quán)三權(quán)不變的前提下，在堅(jiān)持村級(jí)所有、鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)和民主管理的原則下，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)(區(qū))農(nóng)村財(cái)務(wù)管理服務(wù)中心進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的一種方式。該制度設(shè)立的目的是為了監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)，杜絕村干部鋪張浪費(fèi)、亂開支的現(xiàn)象發(fā)生，以促進(jìn)農(nóng)村的黨風(fēng)廉政建設(shè)。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)及村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，村委會(huì)和村集體合作社財(cái)務(wù)分組管理，村委會(huì)設(shè)置三資賬戶仍由鄉(xiāng)政府、農(nóng)經(jīng)局等部門管理，村集體合作社財(cái)務(wù)獨(dú)立但接受上級(jí)政府的審計(jì)監(jiān)督。隨著幸福新農(nóng)村等項(xiàng)目的建設(shè)，村級(jí)財(cái)務(wù)收支日趨頻繁，在村財(cái)鄉(xiāng)管制度下，財(cái)務(wù)審批程序復(fù)雜、流程過長(zhǎng)，制約了村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效率。

3.5 現(xiàn)有股權(quán)設(shè)置不利于激發(fā)村干部積極性

各級(jí)政策均不許在村集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)置崗位(干部)股，并要求已設(shè)的崗位股應(yīng)退出[5]。雖然集體經(jīng)濟(jì)組織是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，承擔(dān)著農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)保障功能，改制后成立的村集體股份公司制企業(yè)卻未能轉(zhuǎn)變自身角色，適時(shí)引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度，從股權(quán)設(shè)置上給予領(lǐng)導(dǎo)干部足夠的激勵(lì)。事實(shí)上，村集體的領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是當(dāng)?shù)氐摹澳苋恕?，本身?yè)碛胸S富的資源，把精力和時(shí)間投入到帶領(lǐng)全村村民實(shí)現(xiàn)共富目標(biāo)，可能會(huì)犧牲掉部分個(gè)人短期利益，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)和發(fā)展不利，可能會(huì)降低村集體經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

4 相關(guān)建議

高陵區(qū)改革實(shí)踐取得了切實(shí)的進(jìn)展和成效，也體現(xiàn)了現(xiàn)階段改革中仍存在的困難和挑戰(zhàn)。通過對(duì)“高陵模式”的總結(jié)和分析可見，解決權(quán)能問題是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵，也是發(fā)展和壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的必要條件[6]。在全國(guó)推廣農(nóng)村股份權(quán)能改革，要在堅(jiān)持“三權(quán)到人(戶)，權(quán)跟人(戶)走”的基礎(chǔ)上，探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能。

4.1 探索成員管理多元互通

在界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)，要綜合考慮成員與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行判斷。探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的電子系統(tǒng)化管理，與戶籍、“合療”及人事等部門相關(guān)系統(tǒng)對(duì)接，信息共享，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的增減、登記和備案等“動(dòng)態(tài)管理”工作。如，因死亡、被行政事業(yè)單位正式錄用等原因不能再繼續(xù)擁有成員身份的，應(yīng)當(dāng)予以注銷，不再享有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益；因出生等原因，在成員界定基準(zhǔn)日后的新增或者遺漏的人員，符合認(rèn)定條件的，應(yīng)認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在具體操作中，通過堅(jiān)持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對(duì)等、標(biāo)準(zhǔn)一致和程序公開的原則，由集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員民主決定，可以更公平、合理和有效地界定成員資格，增加其認(rèn)可性[7]。

4.2 引導(dǎo)社會(huì)資本和信貸資金投資融入

據(jù)有關(guān)資料顯示，目前農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資中社會(huì)資本的占比已超過80%。截至2019年10月，全國(guó)PPP綜合信息管理平臺(tái)管理庫(kù)中已有70多個(gè)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，投資總額已達(dá)700余億元，數(shù)量相當(dāng)可觀[8]。

一是政府在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引》，慎重選擇并嚴(yán)密論證重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。高陵區(qū)可以重點(diǎn)考慮引導(dǎo)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)及生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)。重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域在引入社會(huì)資本過程中，將政府和市場(chǎng)功能均衡發(fā)揮，政府需全面謀劃項(xiàng)目布局，深入調(diào)研當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，嚴(yán)密論證產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)有關(guān)部分的積極性和主動(dòng)性，才能使得金融和社會(huì)資本進(jìn)入村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)無后顧之憂，保障資金注入的主動(dòng)性和持續(xù)性[8]。

二是政府對(duì)涉農(nóng)金融組織提供優(yōu)惠政策，引導(dǎo)其開展相關(guān)的信貸業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)其創(chuàng)新涉農(nóng)金融產(chǎn)品，建立符合土地流轉(zhuǎn)需求的多種形式的金融服務(wù)，給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策和扶貧資金的支持。銀行部門構(gòu)建農(nóng)村征信系統(tǒng)，將其與政府引領(lǐng)、社會(huì)介入及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)緊密聯(lián)系起來，設(shè)置對(duì)應(yīng)的信貸擔(dān)保制度，根據(jù)規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際，適度延長(zhǎng)貸款期限，擴(kuò)大貸款額度，滿足農(nóng)村集體的有效資金需求[9]。

4.3 組建專業(yè)高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理隊(duì)伍

一是基層街道要固定專人負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)制度改革工作，結(jié)合現(xiàn)有的區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包抓街道安排和街道包村機(jī)制，層層夯實(shí)責(zé)任，保障改革質(zhì)量。二是定期舉辦學(xué)習(xí)班、經(jīng)驗(yàn)交流班來提升業(yè)務(wù)能力，抓好村干部和新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，提升經(jīng)營(yíng)管理水平。建議讓改革推進(jìn)迅速、成效顯著的村干部宣講其經(jīng)驗(yàn)做法，以先進(jìn)帶動(dòng)后進(jìn)，推動(dòng)改革進(jìn)展。三是推動(dòng)組織制度創(chuàng)新，探索建立聯(lián)合村級(jí)黨組織，輻射帶動(dòng)更多村集體經(jīng)濟(jì)。四是強(qiáng)化考核激勵(lì)，形成支持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的鮮明導(dǎo)向。創(chuàng)新激勵(lì)約束機(jī)制，將集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入績(jī)效考核體系，把督查考核結(jié)果作為鄉(xiāng)村干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)定、提拔任用的重要依據(jù)。

4.4 建立健全村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)財(cái)政服務(wù)功能

一是完善集體資產(chǎn)監(jiān)管體系。調(diào)研功能完善、操作簡(jiǎn)便的農(nóng)村集體資產(chǎn)(賬務(wù))監(jiān)管系統(tǒng)，并引入使用。理順原村“三資”賬戶與新成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶的關(guān)系，進(jìn)行票據(jù)規(guī)范化使用，專票專用。明確相關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)，每年末開展一次資產(chǎn)清查，將清查結(jié)果登記備案，扎實(shí)做好農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管工作。二是探索實(shí)行“村財(cái)村管”，逐步下放部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)站、辦、所管理權(quán)限，制定可操作性強(qiáng)的財(cái)務(wù)預(yù)算目標(biāo)責(zé)任書，將資金花費(fèi)與目標(biāo)達(dá)成直接關(guān)聯(lián)，提高資金使用效率，同時(shí)簡(jiǎn)化審批手續(xù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管。

4.5 成員股為主，集體股為輔，兼顧管理崗位股

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)要按照現(xiàn)代企業(yè)組織參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就要遵守要素市場(chǎng)規(guī)律，管理崗位理應(yīng)參與利潤(rùn)分配。從高陵的調(diào)研可推斷，當(dāng)前的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大主要靠村民自己的力量。在成員股、集體股的基礎(chǔ)上，設(shè)置一定比例的崗位(干部)股，促使管理干部把個(gè)人長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展更緊密聯(lián)系起來。發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的目的從某種意義上是讓農(nóng)民富、農(nóng)村美，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，只有把愿意在農(nóng)村干事，能在農(nóng)村干成事的“頭狼”留下，才能讓村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿生機(jī)活力。

5 結(jié)束語

高陵區(qū)改革著重從制度建設(shè)、政策體系上入手，通過賦予農(nóng)民“六項(xiàng)權(quán)能”、明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制和建立交易平臺(tái)并投入運(yùn)行，初步形成了“高陵模式”。針對(duì)改革過程中發(fā)現(xiàn)的問題，建議在補(bǔ)齊“人、財(cái)、物”短板的基礎(chǔ)上，激活各類生產(chǎn)要素潛能，著力提高村集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。