彭 珂

（南安普頓大學(xué)，英國漢普郡南安普頓市）

高校預(yù)算管理是近年來國內(nèi)學(xué)者探討的一個重要話題。隨著高校的發(fā)展，加強對高校預(yù)算的管理，發(fā)揮資金的最大利用效率，使高校國有資產(chǎn)保值增值勢在必行。不同學(xué)者從財務(wù)預(yù)算的不同方面著手，提出了各自獨到的見解。例如基于預(yù)算管理制度財權(quán)配置模糊提出了加強績效問責(zé)機制[1]，結(jié)合預(yù)算編制的現(xiàn)狀提出成立獨立預(yù)算管理部門[2]，利用升級和調(diào)整高校財務(wù)信息系統(tǒng)化建設(shè)開展全面預(yù)算管理進程[3]，通過預(yù)算績效目標的設(shè)定與預(yù)算管理結(jié)合提升高校的績效意識[4]，以目標效果來引導(dǎo)預(yù)算的整個流程，以此確保預(yù)算工作符合高校的發(fā)展規(guī)劃[5]等。以上相關(guān)研究主要集中在如何順應(yīng)高校的長遠戰(zhàn)略計劃，走可持續(xù)化發(fā)展道路，將資源的浪費與經(jīng)濟損失最小化上[6]。2019年政府會計制度（以下簡稱新會計制度）實施，提高了高校預(yù)算管理工作的質(zhì)量和效率，從而使高校資金利用率和安全性得到很大的保障。所以高校應(yīng)當從專業(yè)度、人員配置等方面著手，完善高校內(nèi)部控制制度，致力于提高預(yù)算績效管理的改革[7]。地方高校作為我國高校的主體，辦學(xué)定位、辦學(xué)特色和辦學(xué)方向決定了其財務(wù)預(yù)算的特殊性，但對地方高校財務(wù)預(yù)算管理問題的研究一直不很充分。因此，本文在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，從A大學(xué)的視角，深入考察地方高校的預(yù)算管理模式及其績效評價體系，提出相關(guān)意見建議。

一、新會計制度對高校預(yù)算的新要求

新會計制度實施以前，我國高校實行的是2013年財政部頒布的《高等學(xué)校會計制度》（以下簡稱舊會計制度）。新會計制度以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，實時監(jiān)控高校財務(wù)狀況以及預(yù)算的執(zhí)行狀態(tài)，會計科目和報表的體系與行政單位平行。新會計制度將行政單位和事業(yè)單位的財務(wù)制度進行統(tǒng)一，由原來的行政單位會計制度與事業(yè)單位（行政事業(yè)單位）會計制度轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕半p功能，雙基礎(chǔ)，雙報告”的會計核算制度[8]。同時，新會計制度引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，明確將財務(wù)會計與預(yù)算會計分割開來。這些新的變化對高校的預(yù)算會計提出了新的要求，具體體現(xiàn)在幾個方面：

一是核算要素及其核算基礎(chǔ)的變革。舊會計制度包含5個會計核算要素，并且業(yè)務(wù)核算基礎(chǔ)是修正的收付實現(xiàn)制，即以收付實現(xiàn)制為主，對于一些財務(wù)資產(chǎn)核算業(yè)務(wù)輔以權(quán)責(zé)發(fā)生制；新會計制度將會計核算要素增加到8個，其中與預(yù)算會計相關(guān)的分別是預(yù)算收入支出、預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、資金結(jié)存，并且新會計制度在預(yù)算會計中實行的是完全收付實現(xiàn)制。新會計制度與舊會計制度相比，內(nèi)容更加統(tǒng)一，口徑一致，增加了各個部門、各個單位的可比性，使得預(yù)算會計中數(shù)據(jù)的精確性得以提高。

二是預(yù)算會計科目的變革。新會計制度強調(diào)了預(yù)算會計的全面性。不僅在相關(guān)會計科目的一級科目下增設(shè)明細，還在預(yù)算收支表中將經(jīng)營收入、科研事業(yè)收入、教育事業(yè)收入全部列入“事業(yè)預(yù)算收入”科目；將后勤保障收入列入“其他預(yù)算收入”科目；將高校運行費支出、一般性業(yè)務(wù)費支出、商品和服務(wù)支出并入“事業(yè)預(yù)算支出”科目。

三是預(yù)算會計記賬模式變革。新會計制度提出了平行記賬的雙體系平行模式，實現(xiàn)了預(yù)算會計和財務(wù)會計的適度分離，解決了舊有記賬模式的不足。預(yù)算會計和財務(wù)會計同步記錄系統(tǒng)準確地反映了高校的資金收支狀況，對會計信息的精確性和資產(chǎn)情況的全面性有很大的影響[9]。

四是會計報表發(fā)生變化。預(yù)算結(jié)余在以往的編制中會因為處理不當而產(chǎn)生堆積，導(dǎo)致高校資源的不合理分配，大大降低了經(jīng)費的使用效果。新會計制度要求事業(yè)單位定期填制“預(yù)算收入支出表”“預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動表”“財政預(yù)算收入支出表”等報表，從而全面反映事業(yè)單位預(yù)算資金收支情況。

五是預(yù)算績效水平的變革。新會計制度要求對高校業(yè)務(wù)成本核算的科目進行區(qū)分，資金活動進行全程監(jiān)管，通過這種方式提高高校資金使用的水平和效率[10]。此外，新會計制度還提出決算報告以年初預(yù)算數(shù)為基準，客觀合理地反映預(yù)算執(zhí)行效果，從成本和收入兩方面來提高要求，以準確客觀地反映預(yù)算績效評價結(jié)果，提高預(yù)算績效的管理水平。

二、新會計制度對A大學(xué)預(yù)算管理的影響

A大學(xué)是一所公辦全日制地方普通本科高校，擁有理、工、農(nóng)等8大學(xué)科門類，50多個本科專業(yè)，目前在校職工接近1500人，在校本、?？茖W(xué)生22000余人。新會計制度實施前，該校在高校預(yù)算管理中主要采取省市共建，以市為主的模式，以相關(guān)地方性政策、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃以及年度預(yù)算目標為基礎(chǔ)，并參照以前年度預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況編制預(yù)算。新會計制度的實施，對于A大學(xué)預(yù)算編制產(chǎn)生了以下方面的影響。

（一）編制流程的變化

編制流程的變化突出表現(xiàn)在三個方面。

一是會計核算基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變。舊會計制度下，A高校會計核算是以修正的收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，也就是說雖然基本的核算采取的是收付實現(xiàn)制，但仍然有部分業(yè)務(wù)核算采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。比如說一些暫存暫付類項目未歸屬于收入和支出，這就很大可能導(dǎo)致實際的收支金額與預(yù)算資金產(chǎn)生較大的差額，不能準確作為下一年的預(yù)算編制參考。新會計制度對原有的會計核算基礎(chǔ)進行了改進，以完全的收付實現(xiàn)制對預(yù)算會計進行核算，與財務(wù)會計適度分離。

二是編制核算范圍擴大。舊會計制度下，預(yù)算會計對于學(xué)校的內(nèi)債和投資情況沒有全面披露，被暫收暫付項目掩蓋，導(dǎo)致年初預(yù)算和實際年度發(fā)生情況產(chǎn)生較大差異。新會計制度的實施更新了預(yù)算會計的核算范圍，增設(shè)了債務(wù)預(yù)算收入、債務(wù)還本支出、投資支出等，擴大了核算范圍，能夠直接準確地反映預(yù)算資金的收支情況。除此之外，還要求報表編制的范圍增加分校、后勤部門等獨立核算單位，通過統(tǒng)一的核算方式，更加全面地進行年初預(yù)算編制，提高預(yù)算報表的精確程度。而且將A大學(xué)的負債情況與預(yù)算會計相結(jié)合，可以對學(xué)校未來年度現(xiàn)金業(yè)務(wù)情況進行預(yù)測，對于可能存在的財務(wù)風(fēng)險提前預(yù)警。比如A大學(xué)2019年初的預(yù)計負債就包括其他應(yīng)交稅費、其他應(yīng)付款等，在這樣的情況下，在編制2019年預(yù)算時，即使當期存在數(shù)額較大的結(jié)轉(zhuǎn)資金，還是應(yīng)當有意識地為預(yù)計負債留出充足的資金。與此同時，新會計制度要求擴大核算范圍也對A大學(xué)財務(wù)編制提出了更高的要求，這表明改革后的預(yù)算編制不能僅依賴當年的預(yù)算執(zhí)行結(jié)余情況，還應(yīng)當考慮到未來的財務(wù)風(fēng)險，排除一些不利因素，建立相關(guān)的預(yù)算平衡機制。

三是編制模式改進。A大學(xué)以往內(nèi)部各部門預(yù)算普遍采用增量法編制模式，即根據(jù)當年預(yù)算安排和收支情況核定下一年度收支額，據(jù)此編制下年度預(yù)算報告。然而這種方法不僅會造成預(yù)算支出只增不減，還對預(yù)算松弛現(xiàn)象的產(chǎn)生起到推動作用，主要表現(xiàn)為高校內(nèi)部的各個二級單位、項目負責(zé)人和校內(nèi)全體職員，以能更加有保障地達到相關(guān)任務(wù)要求為目的，在滿足預(yù)算需要數(shù)額的基礎(chǔ)上會增加一些“保險預(yù)算”。這在很大程度上弱化了預(yù)算控制職能與績效考評職能，降低了資金的使用效率。新會計制度實行后，A大學(xué)也開始逐步推進零基預(yù)算法，嚴格按照“二上二下”的制度來編制預(yù)算，站在業(yè)務(wù)實際需要的角度，對每項收支進行評估，建立厲行節(jié)約、反對奢侈浪費的長效機制，逐步降低行政運營成本，合理配置資金資源，保證預(yù)算的合理平衡。

（二）校內(nèi)預(yù)算管理的變化

新政府會計制度給A高校的預(yù)算責(zé)任歸屬、信息系統(tǒng)化和財務(wù)報告全面化等帶來很大影響。

新會計制度使預(yù)算責(zé)任更加明晰。在舊會計制度中，A大學(xué)根據(jù)事權(quán)確定財權(quán)來編制預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行責(zé)任到部門，按照各部門申報的支付時間進行預(yù)算支出。由于預(yù)算科目涉及的領(lǐng)域較多、政策性強，財務(wù)人員并不能完全理解不同工作任務(wù)對預(yù)算資金的實際需求，時常會導(dǎo)致A大學(xué)計劃財務(wù)處對校內(nèi)各個二級單位上報的預(yù)算申請不理解，沒有依照實際工作需求編制年初預(yù)算，導(dǎo)致事中出現(xiàn)撥款不足、二次審批的現(xiàn)象，使工作任務(wù)增加，預(yù)決算數(shù)額差異增加。而在新會計制度下，A大學(xué)更新了會計信息系統(tǒng)，將財務(wù)系統(tǒng)與資產(chǎn)系統(tǒng)進行對接，對收支科目明細化核算，這樣就使財政部門對不同二級單位當前的資產(chǎn)配置情況有更進一步的了解，對校內(nèi)項目的成本核算起到了促進作用。在統(tǒng)計評估各部門的成本后，財務(wù)部門以此為標準，對各個部門提出的預(yù)算申報進行審核，精確地制定新年度的預(yù)算安排。與此同時，A高校將屬于部門分擔(dān)的成本計入部門的預(yù)算核算，這樣，就與需要計入校級預(yù)算的成本分離開來，更加明確了預(yù)算的責(zé)任部門與歸屬，對事后預(yù)算績效的評價和追責(zé)起到奠基作用。

新會計制度使財務(wù)信息系統(tǒng)化。A大學(xué)人員在新制度改革實施的過程中，以“快樂辦公”的業(yè)財一體化財務(wù)管理平臺為橋梁，便捷地進行財務(wù)查詢、網(wǎng)上報賬、預(yù)算申報等業(yè)務(wù)。以“快樂辦公”為樞紐，不論是職工或者項目負責(zé)人，還是財務(wù)人員，都能方便快捷地查詢往來款項和預(yù)算明細進展情況。

新會計制度使財務(wù)報告全面化。以往的高校預(yù)算制度要求高校提供預(yù)算決算報告，反映的是一年中預(yù)算的完成情況和實際預(yù)算差額，但是在實際的預(yù)決算報告的編制中，部分資金歸屬和數(shù)據(jù)分類的精細化、準確性不到位，比如將“教育事業(yè)預(yù)算收入”歸類到事業(yè)收入或其他收入，使預(yù)算與決算報告不明晰。決算報告反映的是預(yù)算安排的進度和實施效果，自然需要在統(tǒng)一的標準下進行比對，所以高校應(yīng)當對科目的歸屬和選擇進行統(tǒng)一的安排，這樣才能使數(shù)據(jù)信息具有可比性，為高校的預(yù)算績效評價打好基礎(chǔ)。新會計制度不僅在報表編制方面明確了處理程序和科目歸屬，規(guī)范了財務(wù)人員開展工作的細節(jié)，還要求高校提供全面的財務(wù)報告。如A大學(xué)在某年的編制中增添了“預(yù)算支出相關(guān)信息表”和“預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)變動表”，其中相關(guān)信息表涵蓋了資產(chǎn)信息、負債信息、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余信息等內(nèi)容，更加全面反映了A大學(xué)當年的預(yù)算執(zhí)行情況和運行狀況，提高了A大學(xué)預(yù)算會計的信息質(zhì)量，為以后年度預(yù)算編制工作的展開奠定了良好的基礎(chǔ)[11]。

（三）績效管理的變化

政府會計制度改革對高校預(yù)算績效管理全面實施提出了更高的要求。以往A大學(xué)對于預(yù)算的事后評估沒有一個完整的評價標準，主要采取自評模式，在決算數(shù)額中將各項目的經(jīng)費使用明細分別標注，并且要求各個部門對于經(jīng)費使用的成果進行闡述，由各個部門或者項目負責(zé)人進行自查，填制一份預(yù)算完成情況評價表，不僅要將資金使用情況進行整合，還需要填寫經(jīng)費產(chǎn)生的成果。新會計制度實施以來，A大學(xué)在決算報告編制完成后又增設(shè)了“部門決算量化評價表”，將指標進行分級，給不同的項目賦予不同的權(quán)重，設(shè)置評分標準，由專業(yè)的財務(wù)人員進行打分評價。

此外，新會計制度要求學(xué)校將內(nèi)債完整披露，計入費用和負債，減少當期盈余，在預(yù)算績效評估過程中明確投入的資金以及高校目前存在的財務(wù)風(fēng)險。這種全面的會計信息披露能準確完整地反映出為達到績效目標所使用的實際數(shù)額，也就是說評價時要包含績效完成效益、投入收益等全面的信息[12]。

三、A大學(xué)預(yù)算編制在新舊會計制度銜接中出現(xiàn)的問題

（一）相關(guān)人員學(xué)習(xí)制度理念不透徹

行之有效的改革是以充分的理論知識為基礎(chǔ)，與此同時，相關(guān)人員又對于整個預(yù)算管理的實施和改革起推動作用。通過對于A大學(xué)部分在校人員的訪問發(fā)現(xiàn)，除了多數(shù)財務(wù)人員和一些部門負責(zé)人，大部分職工對于校內(nèi)預(yù)算的制度改革并不是十分了解，不具備完善的理論基礎(chǔ)和專業(yè)技術(shù)，然而根據(jù)新會計制度要求，預(yù)算管理的全面性擴大了預(yù)算會計的范圍，要求全體職工積極參與到預(yù)算編制當中來。所以要深化改革，實行全面預(yù)算績效評價不僅僅對財務(wù)人員的專業(yè)度和實踐經(jīng)驗有較高的要求，還要確保相關(guān)職工對新制度有一定的理解和掌握[12]。

（二）預(yù)算執(zhí)行調(diào)整有待提高

新會計制度下的預(yù)決算報告仍然存在一些問題。當前A大學(xué)的預(yù)算資金調(diào)整政策并沒有很大變革。A大學(xué)規(guī)定，每年的預(yù)算資金調(diào)整時間集中安排在年度6月和10月，分兩次調(diào)整。凡要求進行預(yù)算調(diào)整的部門，要寫出書面申請，由部門領(lǐng)導(dǎo)、主管校領(lǐng)導(dǎo)簽字后，報計劃財務(wù)處匯總，匯總金額在10萬元以內(nèi)由主管財務(wù)校長審批，10萬元（含10萬元）以上至50萬元由校長辦公會決定，50萬元（含50萬元）以上由黨委會決定?？蒲许椖款A(yù)算調(diào)整由科研處負責(zé)審批。目前高校的預(yù)算管理體系彈性大、執(zhí)行力弱，很大程度上是因為預(yù)算批復(fù)下達的滯后性，在沒有批復(fù)的這段時間內(nèi)，預(yù)算的執(zhí)行帶有很大的主觀性，所以在預(yù)算文件下達后，實際與預(yù)算不符合的地方只能等待調(diào)整。而且在整個預(yù)算執(zhí)行流程下，不同崗位的人員由于側(cè)重點不同，會影響預(yù)算環(huán)節(jié)的銜接，比如預(yù)算的管理人員側(cè)重于額度的管控，審核人員對于資金的真實性和去向更加關(guān)注，項目負責(zé)人更加偏向項目完成進度，各方關(guān)注點不同會造成預(yù)算執(zhí)行和管理之間的脫節(jié)。

（三）績效評價改革不完備

政府會計制度改革后，A大學(xué)雖然增加了預(yù)算編制程序，編制了部門決算量化評價表，績效評價采取單位自評的模式，通過對財務(wù)指標的評價來判斷預(yù)算的執(zhí)行程度和效果，這種評價方式雖然能夠直觀地看出預(yù)算流程中的完成度和數(shù)據(jù)情況，但是因為缺少非財務(wù)層面的評價，使得績效評價機制無法全面反映經(jīng)費的使用情況和效果。高校作為一種以成本控制為核心的非營利性組織，需要考慮到學(xué)校本身的發(fā)展規(guī)劃，在財務(wù)層面再增加內(nèi)部流程、發(fā)展成長和目標對象層面，這樣就在原有的績效評價基礎(chǔ)上，增加了因為主觀因素而產(chǎn)生的影響，也同時擴展了績效考評的范圍，對高校長遠的戰(zhàn)略發(fā)展產(chǎn)生深遠的影響[13]。

目前，由于A大學(xué)預(yù)算管理改革尚在健全中，所以在年終對預(yù)算結(jié)果的考核和評價階段的控制缺乏足夠的重視，面對預(yù)決算數(shù)額差異較大的業(yè)務(wù)，并未徹底地查找影響因素，對于責(zé)任方?jīng)]有完善的追究體系，只關(guān)注了事前和事中的控制，導(dǎo)致事后的管理出現(xiàn)漏洞。目前A大學(xué)的預(yù)算管理評價體系不能準確清晰地將各個階段的質(zhì)量反映出來，這對于深入分析當前高校存在的預(yù)算管理問題有很大的影響，因為當期預(yù)算產(chǎn)生的問題，很有可能對未來預(yù)算編制產(chǎn)生誤導(dǎo)作用，使來年預(yù)算規(guī)劃不能順利展開。

四、研究結(jié)論與政策建議

綜上研究可以得出以下結(jié)論：新會計制度的實施無論對地方高校的預(yù)算編制流程還是預(yù)算管理及預(yù)算績效考核都會產(chǎn)生廣泛的影響，這些影響對高校財務(wù)制度改革提出了更高的要求，地方高校必須積極適應(yīng)新會計制度實施所帶來的預(yù)算管理的新變化。為此，可以從以下四個方面著手。

（一）修訂相關(guān)規(guī)章制度，加強人員培訓(xùn)

高校應(yīng)該依據(jù)新會計制度，對校內(nèi)財務(wù)相關(guān)規(guī)章制度，如預(yù)算會計科目的明細設(shè)置、業(yè)務(wù)處理流程和內(nèi)容規(guī)定、財務(wù)工作職責(zé)明確、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機制等進行修訂，為新舊會計制度的銜接提供制度保障。另外，對包括預(yù)算負責(zé)人及二級單位成員在內(nèi)的所有預(yù)算編制參與人員進行新會計制度的全面培訓(xùn)。同時，要求高校內(nèi)部的其他成員，認真學(xué)習(xí)上級下發(fā)的預(yù)算文件，熟練運用網(wǎng)絡(luò)經(jīng)費申報系統(tǒng)，配合預(yù)算責(zé)任人做好信息化的預(yù)算管理體系。

（二）加強預(yù)算執(zhí)行過程的協(xié)調(diào)和溝通

在預(yù)算編制及執(zhí)行過程中，高校內(nèi)部各有關(guān)部門和人員應(yīng)當協(xié)調(diào)和溝通，以降低高校預(yù)算管理的松弛性，提高資金配置效率和使用效率。在執(zhí)行期間，各個部門或者項目負責(zé)人應(yīng)當及時上報預(yù)算執(zhí)行情況，計劃財務(wù)處及時匯總整理，分階段向校領(lǐng)導(dǎo)上報，和當時的預(yù)算計劃進行對比，及時調(diào)整不合理的資金使用，對年度預(yù)算計劃進行實時評價，為下年度預(yù)算計劃提供參考。

（三）健全預(yù)算績效評價機制

高校應(yīng)該對預(yù)算執(zhí)行的效果進行評價，將高校長遠的戰(zhàn)略目標量化細分為多個績效指標，從財務(wù)維度和非財務(wù)維度兩方面構(gòu)架預(yù)算績效評價體系，將預(yù)算績效評價范圍擴大，考慮多方面的因素，以此來評估高校的預(yù)算執(zhí)行效果。除此之外，在事后對于各部門的責(zé)任歸屬也要劃分清晰，減少因為部門和上級直接的利益沖突對預(yù)算產(chǎn)生的重復(fù)或壓縮，有效地減少預(yù)算執(zhí)行松弛的現(xiàn)象。對于各部門預(yù)算績效評價激勵懲罰制度也必不可少，合理有效的獎懲機制能夠激發(fā)部門人員的工作熱情，責(zé)任追究及時到位會對整個高校的預(yù)算效益產(chǎn)生有利的影響。

（四）提升財務(wù)信息化建設(shè)

及時準確的財政信息是準確實施預(yù)算管理績效的基礎(chǔ)。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展迅速、大數(shù)據(jù)時代，必須大力推進高校財務(wù)信息化建設(shè)，促使高校和政府部門的財政在橫向和縱向方面都能互通。為了能做到及時、準確、完善地反映高校預(yù)算數(shù)據(jù)信息，可以采取電子信息系統(tǒng)化的方式，不論項目的大小，只要產(chǎn)生了資金的使用，各個部門和項目主體就能夠?qū)⒔?jīng)費使用的詳細數(shù)據(jù)進行上傳，在系統(tǒng)中可以迅速找到部門數(shù)據(jù)傳輸，財務(wù)處也能夠更加便捷地找到需要的數(shù)據(jù)，構(gòu)建會計數(shù)據(jù)合集。