廖敏伶

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100083）

如何用制度安排支撐農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的落實落細(xì)，是我們黨釋放鄉(xiāng)村振興動能、補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板的必答之卷。自2017 年起，習(xí)近平總書記擘畫鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略藍(lán)圖。黨的十九大報告歷史性地首次提出“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，2018 年中央一號文件將“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”作為基本原則，2019 年中央一號文件系統(tǒng)全面部署“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針”，黨的十九屆五中全會再次重申“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。從“全面小康”收官落帷幕，到“十四五”開局謀新篇，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生歷史性巨變，但不變的仍是全黨全國將補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板作為頭等大事。習(xí)近平總書記關(guān)于“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的一系列精辟論述，內(nèi)涵全面豐富、立意高遠(yuǎn)，蘊(yùn)含新時代解決“三農(nóng)”問題的新舉措、新辦法、新思路。2020 年《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法（草案）》問世，集中體現(xiàn)了我們黨解決“三農(nóng)”問題的清晰的脈絡(luò)和不斷深化的理念。發(fā)展理念如“大廈”，需要具體制度的“支柱”來支撐。要推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針的有效落實，制定各項具體制度是不可或缺的，要切實推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須順應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化的趨勢，立足中國實際完善制度設(shè)計、創(chuàng)新制度供給，構(gòu)建具有優(yōu)越性和可行性的制度體系，抓好制度落實的幾個關(guān)鍵點，為鄉(xiāng)村振興提供堅實的制度保障[1]。

一、制度生成：立足中國實際進(jìn)行制度選擇

立足于中國具體實際、順應(yīng)歷史發(fā)展趨勢，建立保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，是其具有顯著優(yōu)越性和強(qiáng)大生命力的重要保障。這是我們黨描繪中國特色社會主義制度譜系、進(jìn)而創(chuàng)造中國之治“兩大奇跡”的成功經(jīng)驗和基本遵循。習(xí)近平總書記曾指出，制度的設(shè)計既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題[2]，否則就是一座突兀的“飛來峰”。這一論述已明示：評判一項制度的優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)，在于制度是否根植于本國國情的沃土、是否符合生產(chǎn)力發(fā)展的要求。構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，正是順應(yīng)發(fā)展潮流、符合時代要求、立足農(nóng)村實際的制度選擇，是立足我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)實情況、把握社會發(fā)展規(guī)律的頂層設(shè)計。

（一）注重歷史傳承

構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，是歷史潮流中農(nóng)民意愿表達(dá)、農(nóng)村激蕩發(fā)展的結(jié)果。我們黨的歷史觀，正是群眾史觀，尊重由人民群眾的意愿決定社會歷史發(fā)展的走向。無論是從黨史、國史，還是改革開放史來看，廣大農(nóng)村、億萬農(nóng)民總是立時代之潮頭、開改革之先河，將黨和國家各項事業(yè)推向前進(jìn)。從黨史來看，我們黨無論是土地革命、解放戰(zhàn)爭抑或是脫貧攻堅消滅貧困，都是順應(yīng)最廣大農(nóng)民群眾的意愿。從國史來看，我們從積貧積弱的新中國成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，背后是億萬農(nóng)民在“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”政策下的默默耕耘和上億農(nóng)民工的辛勤勞作。從改革開放史來看，小崗村吹響了改革開放的號角，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任這一中國農(nóng)民創(chuàng)造的制度安排之下，中國發(fā)展道路從此發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，開啟了波浪壯闊的40 年。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起創(chuàng)造偉大奇跡，中國農(nóng)民告別了以往土坯茅屋、肩挑背馱的日子，將糧票、油票和肉票等放入歷史博物館，不再繳納延續(xù)了2600 年的“皇糧國稅”，大步走在新時代豐衣足食的小康路上。進(jìn)入新時代以來，農(nóng)村面貌煥然一新，億萬農(nóng)民緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍，艱苦奮斗，砥礪前行[3]。站在脫貧攻堅即將勝利、絕對貧困即將消失的新舞臺上，農(nóng)民渴望城鄉(xiāng)之間人才、技術(shù)和資本的有效流動，與城市人民共同實現(xiàn)富裕生活。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是農(nóng)民在實踐中自發(fā)產(chǎn)生的又一次重大理論創(chuàng)新與實踐突破，其目的就是為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。我們現(xiàn)在構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，正是順應(yīng)農(nóng)民對美好生活的向往，補(bǔ)償農(nóng)民從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“以工哺農(nóng)”，尊重農(nóng)民發(fā)展意愿的必然要求。

（二）把握政治方向

重視農(nóng)村發(fā)展，是對以往發(fā)展道路的科學(xué)總結(jié)，是我們黨歷來的政治經(jīng)驗和政治原則。自中國共產(chǎn)黨成立以來，歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體始終將農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展放在重要地位，在不同的階段提出了一系列鞏固農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民和發(fā)展農(nóng)村的政策和措施[4]。政策表述雖各有不同，但其中所蘊(yùn)含的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的思想?yún)s始終如一。在新民主主義革命時期，毛澤東同志前往井岡山創(chuàng)建農(nóng)村革命根據(jù)地，從此開辟了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命道路。從此，農(nóng)村成為黨的工作重心，農(nóng)村革命根據(jù)地建設(shè)成為中國革命的戰(zhàn)略陣地。1934 年，毛澤東同志強(qiáng)調(diào)：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的第一位[5]。搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就能解決根據(jù)地的發(fā)展和生存問題。在社會主義建設(shè)時期，毛澤東多次強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要性，他指出：在一定意義上可以說，農(nóng)業(yè)就是工業(yè)[6]。認(rèn)為農(nóng)業(yè)是重工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。不抓糧食，總有一天要天下大亂[6]，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅關(guān)乎人民生活和社會穩(wěn)定，還影響到國家安全和國防鞏固。黨的十一屆三中全會以來，改革開放在小崗村發(fā)軔，鄧小平同志積極鼓勵并支持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度這一“誘致性制度變遷”，讓農(nóng)村成為改革開放的突破口。鄧小平同志還強(qiáng)調(diào)：農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉[7]。規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展是建設(shè)有中國特色社會主義的一項重要的戰(zhàn)略部署[7]。農(nóng)業(yè)是大國根基，強(qiáng)國之本，工業(yè)越發(fā)展，越要把農(nóng)業(yè)放在第一位[8]。黨的十九屆四中全會以來，制度成為國家治理的重要主題，通過制度建設(shè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，既是我們黨一貫的政治傳統(tǒng)，也符合當(dāng)下推動國家治理體系現(xiàn)代化的要求。

（三）著眼現(xiàn)實要求

構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，符合建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的現(xiàn)實要求。黨的十九屆五中全會召開，開啟了我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，但“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)還不穩(wěn)固”仍是我國所面臨的深刻復(fù)雜的矛盾之一。在黨的十八大、十九大報告中，習(xí)近平總書記著重強(qiáng)調(diào)要堅持“新四化”同步發(fā)展，他還指出：沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個國家現(xiàn)代化[9]。從目前來看，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了一定的成績，但新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐遠(yuǎn)不及新興城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化的腳步。“三農(nóng)”問題儼然成為實現(xiàn)“中國夢”最大短板和制約條件①數(shù)據(jù)來源：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站。。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量結(jié)構(gòu)性短缺，農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性失業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度低、生產(chǎn)經(jīng)營方式落后。這些因素使得我國農(nóng)業(yè)競爭力遠(yuǎn)不如歐美等農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，從2004 年起我國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易長期處于逆差狀態(tài)，并有不斷擴(kuò)大的趨勢，在2019 年已達(dá)到718.7 億美元，同比增長26.5%。在壁壘分明的城鄉(xiāng)體制之下，大量的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源、教育資源和就業(yè)機(jī)會向大城市傾斜。農(nóng)民市民化屢屢碰壁，農(nóng)民工成為城市“邊緣人”，未能享受到城市化發(fā)展所帶來的紅利。農(nóng)村內(nèi)部同樣發(fā)展不平衡，2017 年，北京海淀集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總額達(dá)到1509億元，在全國范圍內(nèi)一騎絕塵，而全國村均僅610.3 萬元，不及海淀的萬分之一②數(shù)據(jù)來源：2019 海淀統(tǒng)計年鑒及2017 年農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)情況。。農(nóng)村老齡化、空心化問題日益嚴(yán)重，相對貧困問題依然突出?！叭r(nóng)”問題已是影響我國社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)實現(xiàn)的戰(zhàn)略性、全局性的問題。如何將“短板”化為“潛力板”，“三農(nóng)”工作需要在體制機(jī)制上做出創(chuàng)新，發(fā)揮制度管長遠(yuǎn)、抓根本的作用。

二、制度構(gòu)建：將“四個優(yōu)先”落實到具體制度設(shè)計

將“四個優(yōu)先”要求落到實處，是構(gòu)建“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”具體制度的總體思路與指導(dǎo)方針。2019 年中央一號文件指出，要落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，必須堅決落實“四個優(yōu)先”，即“優(yōu)先考慮‘三農(nóng)’干部配備”“優(yōu)先滿足‘三農(nóng)’發(fā)展要素配置”“優(yōu)先保障‘三農(nóng)’資金投入”“優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)”[10]?！八膫€優(yōu)先”體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向的高度統(tǒng)一[11]。人才、要素、資本和公共服務(wù)的缺乏，是我們當(dāng)前推動鄉(xiāng)村振興的癥結(jié)與問題所在；將這四個方面補(bǔ)齊，體現(xiàn)了我們黨將鄉(xiāng)村振興藍(lán)圖為指引，激發(fā)干勁活力的動力；我們的發(fā)展成果必須要覆蓋更遼闊的農(nóng)村地區(qū)、惠及更廣大的農(nóng)民群體。問題、目標(biāo)和結(jié)果正如事物的“一體三面”，三者相互貫通、相互銜接，為構(gòu)建“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的制度提供了根本遵循和方向指引。

（一）建立農(nóng)村人才優(yōu)先發(fā)展制度

推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，人才隊伍是關(guān)鍵。改革開放以來，我國農(nóng)民在城市化的浪潮中離土、出村、不返鄉(xiāng)，如“候鳥般”進(jìn)城。農(nóng)村僅剩鰥寡孤獨、“衰而為亡”，出現(xiàn)了“黨支部書記難選配”“青年黨員難發(fā)展”的難題[12]。但“城市化”并不應(yīng)該以鄉(xiāng)村衰敗為代價。鄉(xiāng)村振興的活力首先需要人來激發(fā)[13]。首先，要建立鄉(xiāng)村人才激勵制度。要用大有可為的廣闊天地感召可堪大任的新青年，最大程度激發(fā)人才活力魄力；要用無后顧之憂的優(yōu)渥待遇吸引人，加強(qiáng)晉升激勵、薪酬激勵和社保、教育、醫(yī)療等政策支持，讓農(nóng)業(yè)人才更多獲得感。其次，要建立留住人才的體制機(jī)制。積極聘請“新鄉(xiāng)賢”參與鄉(xiāng)村治理，精神激發(fā)鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁留住人，要鼓勵農(nóng)村人才通過專業(yè)技能和知識獲得額外的合理報酬，通過解決家庭贍養(yǎng)、子女入學(xué)和夫妻分居等物質(zhì)難題留住人。再次，鄉(xiāng)村人才隊伍建設(shè)既要順應(yīng)資本下鄉(xiāng)的趨勢，培育“增量”，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)新興人才。要培養(yǎng)懂運營、懂市場、懂管理，更要懂三農(nóng)規(guī)律的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)理人，有效運營新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；要培養(yǎng)土地經(jīng)紀(jì)人，實現(xiàn)“三權(quán)分置”下農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益最大化；還要培育農(nóng)房設(shè)計師、建筑師，為鄉(xiāng)村文化旅游推動農(nóng)村繁榮發(fā)展助力賦能；也要激活內(nèi)部“存量”，盤活農(nóng)村現(xiàn)有的人力資本，要建立選拔農(nóng)村人才隊伍到發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行交流研討、掛職鍛煉等形式的培訓(xùn)機(jī)制，提供堅實的人才保障。

（二）建立農(nóng)村要素優(yōu)先配置制度

2020 年4 月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，指出要促進(jìn)土地、勞動力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)五大要素自由流動，這份重磅的要素市場化文件為建立農(nóng)村要素優(yōu)先配置制度指明了方向。各類發(fā)展要素之于農(nóng)村，正如水、空氣和陽光之于生命。我國農(nóng)村不是沒有資產(chǎn)，而是土地等資產(chǎn)都處在“沉睡”之中[14]。與城市土地相比，農(nóng)村土地缺乏市場要素的激活。要不斷補(bǔ)足“三權(quán)分置”的制度供給，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)的實現(xiàn)形式，將資本、技術(shù)、人才等要素注入土地之中，不斷提高土地的資本有機(jī)構(gòu)成，建設(shè)資本密集型、技術(shù)密集型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，以此建立促進(jìn)農(nóng)民增收的體制機(jī)制。補(bǔ)齊資本要素，并不意味著“資本下鄉(xiāng)”，最終目的還是為了更好地保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。既要加強(qiáng)對農(nóng)用地用途的管制，防止農(nóng)地“非糧化”趨勢，又要保護(hù)好土地的肥力，避免“掠奪性經(jīng)營”。既要順應(yīng)勞動力要素流入城市的發(fā)展趨勢，又要農(nóng)村勞動力安心發(fā)展農(nóng)村、振興“三農(nóng)”。要建立鼓勵技術(shù)下鄉(xiāng)的制度，鼓勵高校學(xué)者、技術(shù)人才、黨政干部以技術(shù)入股的形式，與農(nóng)民結(jié)為利益共同體。要構(gòu)建發(fā)展數(shù)字“三農(nóng)”的體制機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)是大數(shù)據(jù)的起源，要提高農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率，減少“信息死角”，當(dāng)前僅為四成左右。將大數(shù)據(jù)和人工智能融入鄉(xiāng)村治理體系，通過整合各部門各地區(qū)的不同數(shù)據(jù)，為農(nóng)村治理和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易提供精準(zhǔn)、及時和有效的信息。但同時也要保護(hù)好農(nóng)民隱私和企業(yè)信息，防止數(shù)據(jù)濫用。

（三）建立資金優(yōu)先保障農(nóng)村制度

資金保障是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果沒有足夠的資金支持力度，農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展只能停留在藍(lán)圖之上。在農(nóng)村缺乏有效征信體系、農(nóng)民收入不穩(wěn)定、缺乏可靠抵押物的情況下，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)紛紛撤離農(nóng)村，僅剩開展簡單業(yè)務(wù)的農(nóng)村信用社和郵政儲蓄銀行。隨著農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)多元化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?，農(nóng)村金融形勢利好。不僅要靠政府財政傾斜和政策支持，更要充分發(fā)揮市場作用。要發(fā)揮政府財政的杠桿作用，撬動更多的民間資本和社會資本流向“三農(nóng)”。一是要構(gòu)建金融支持產(chǎn)業(yè)興旺的機(jī)制，通過“互聯(lián)網(wǎng)+金融”，運用大數(shù)據(jù)構(gòu)建“云信用模型”，整合企業(yè)交易、物流和資金等數(shù)據(jù)，搭建農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)等“三農(nóng)”項目融資平臺，為涉農(nóng)小微企業(yè)提供網(wǎng)絡(luò)融資服務(wù)。同時促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)供給側(cè)改革，提高中高端農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的供給。二是要構(gòu)建金融支持生態(tài)宜居的機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈的金融產(chǎn)品和信貸模式，推動農(nóng)村將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢。三是要構(gòu)建金融支持鄉(xiāng)風(fēng)文明的機(jī)制，優(yōu)先支持鄉(xiāng)風(fēng)文明的典型模范村和示范村，引導(dǎo)農(nóng)民移風(fēng)易俗、崇德向善，通過各類講座、夜校等活動提高農(nóng)民金融知識和防范意識，同時嚴(yán)厲打擊金融詐騙等違法犯罪行為，營造良好的金融生態(tài)環(huán)境。四是要構(gòu)建金融支持治理有效的機(jī)制，將金融信貸的規(guī)則意識融入鄉(xiāng)村治理體系中，引導(dǎo)村民知法懂法用法。五是要構(gòu)建金融支持生活富裕的機(jī)制，加大對涉農(nóng)企業(yè)的金融支持，以提供更多的就業(yè)崗位；要通過金融支持引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過風(fēng)險可控機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)步增收。

（四）建立優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)制度

推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是重要保障。戶籍制度作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的支柱性制度，不僅限制著城鄉(xiāng)之間的人口流動，更阻礙著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、入學(xué)及購房等方方面面。盡管近些年來戶籍制度改革有所成效，但仍是阻礙公共服務(wù)均衡發(fā)展的“老大難”問題。首先就必須深化戶籍制度改革，剝離與戶籍相依附的各種社會福利，縮小城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)差距，讓農(nóng)村分享城市化的紅利。其次，要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等硬件建設(shè)，才能推動農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺、實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理、建設(shè)良好的鄉(xiāng)風(fēng)文明提供重要陣地和平臺支持。這也是影響農(nóng)民群眾獲得感、幸福感的重要因素。再次，要推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度并軌化。教育、醫(yī)療等權(quán)利是保障人基本生存權(quán)益的基本條件，既然要推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不僅要使得這些要素與城鄉(xiāng)一致，更要使得這些要素優(yōu)先集中于農(nóng)村。要建立健全鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)、流動和補(bǔ)充制度，增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)師資力量，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展，滿足產(chǎn)業(yè)振興的人才需求；要聚焦貧困和老年群體，撬動社會力量兜住底線補(bǔ)齊農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)短板，以適應(yīng)我國農(nóng)村老齡化的實際情況。我國農(nóng)村醫(yī)療底子差，基礎(chǔ)薄弱，在這次新型冠狀病毒性肺炎疫情中幾乎處于不設(shè)防的狀態(tài)，疫情若蔓延到農(nóng)村，后果不堪設(shè)想。政府必須要加大財政支持，支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院發(fā)展，補(bǔ)齊醫(yī)療設(shè)施配置，同時也應(yīng)將更多的農(nóng)村醫(yī)護(hù)人員納入事業(yè)編管理，提高工資待遇。要鼓勵和支持城市地區(qū)醫(yī)護(hù)力量在一定年限內(nèi)支援農(nóng)村，在職稱評定、職務(wù)晉升等方面優(yōu)先考慮。

三、制度優(yōu)勢：堅持根本制度發(fā)揚(yáng)制度優(yōu)勢

構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，是對中國特色社會主義制度譜系的充實和完善。自改革開放以來，我們黨不斷深化對中國特色社會主義制度的認(rèn)識。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記出臺一系列改革舉措、解決深層次體制問題，使得我國制度體系不斷健全、制度運行更加暢通。黨的十九屆四中全會描繪中國特色社會主義制度譜系，并指出其十三個方面的顯著優(yōu)勢，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度自我完善、自我發(fā)展的卓越能力。這也是其擁有強(qiáng)大生命力的關(guān)鍵所在。這一系列制度圖譜是對黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)各項工作的規(guī)律總結(jié)，其中包括了黨領(lǐng)導(dǎo)“三農(nóng)”工作的經(jīng)驗。要構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，就必須堅持、發(fā)展和完善我國國家制度，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，為鄉(xiāng)村治理和解決“三農(nóng)”短板提供堅實保障和支撐。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)

堅持黨管“三農(nóng)”工作，是中國共產(chǎn)黨的制度優(yōu)勢和優(yōu)良傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨是萬山磅礴之主峰、萬里長河之潮頭。堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，也是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨的百年光輝歲月早已充分證明：黨的領(lǐng)導(dǎo)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展同頻共振、緊密呼吸[15]。只有農(nóng)村基層黨組織能征善戰(zhàn)、黨的領(lǐng)導(dǎo)堅強(qiáng)有力，農(nóng)村才會欣欣向榮、農(nóng)業(yè)才能繁榮發(fā)展。2019 年，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》的出臺，更是以黨內(nèi)規(guī)章制度的形式，將黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)落實為具體規(guī)定。這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展配套制度的根本保障。要繼續(xù)激發(fā)制度效能，必須持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)力度。政治建設(shè)是統(tǒng)領(lǐng)，各級黨委書記必須增強(qiáng)政治意識，履行“第一負(fù)責(zé)人”職責(zé)，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級”黨委書記共抓“三農(nóng)”問題的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，理直氣壯加強(qiáng)對農(nóng)村各類組織的領(lǐng)導(dǎo)。思想建設(shè)是基礎(chǔ)，要創(chuàng)新學(xué)習(xí)“三會一課”的方式方法，用馬克思主義的立場觀點方法克服在農(nóng)村中蔓延的各種非無產(chǎn)階級思想。組織建設(shè)是重點，既要選好配強(qiáng)能帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展致富的黨支部書記，又要抓好基層黨員隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的領(lǐng)導(dǎo)作用。作風(fēng)建設(shè)是突破口，要管好“微腐敗”，營造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)，不斷提領(lǐng)導(dǎo)水平。要創(chuàng)新紀(jì)律建設(shè)路徑，針對農(nóng)村黨員人數(shù)多、分布廣、流動快、難集中等特點，可通過“結(jié)對子”等形式，健全網(wǎng)絡(luò)教育制度，縮短時空距離。

（二）堅持馬克思主義的指導(dǎo)地位

堅持馬克思主義指導(dǎo)地位，堅持用馬克思主義解決“三農(nóng)”問題，是中國共產(chǎn)黨特有的制度優(yōu)勢[16]。黨的十九屆四中全會指出：堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位的根本制度[17]。構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，就是通過行之有效的規(guī)章制度鞏固觀念上層建筑，使全黨清醒認(rèn)識我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念，通過高度一致的“共同語言”和“統(tǒng)一意志”匯聚起優(yōu)先發(fā)展“三農(nóng)”的磅礴力量。要準(zhǔn)確把握當(dāng)前國情，根據(jù)馬克思關(guān)于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的相互作用的原理，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平不斷完善和發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度。新中國成立時，根據(jù)馬克思、恩格斯關(guān)于土地國有化的論述建立了農(nóng)村土地集體所有制，這是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展制度構(gòu)建的底線和基石，無論如何也不能動搖。人民公社運動是將馬克思、恩格斯關(guān)于農(nóng)業(yè)合作社的設(shè)想變成現(xiàn)實的一次實踐。盡管人民公社運動失敗了，但不能因此否定農(nóng)業(yè)合作社理論的先進(jìn)性。待到生產(chǎn)力發(fā)展成熟時，要不失時機(jī)地構(gòu)建引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社的體制機(jī)制。在“三權(quán)分置”新時代下，要學(xué)好用好馬克思主義地租理論，保障好農(nóng)民的土地權(quán)益。反對照搬照抄馬克思主義經(jīng)典作家對“三農(nóng)”問題的某些具體結(jié)論。習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，是關(guān)于“三農(nóng)”問題最鮮活的理論。農(nóng)村基層黨支部必須加強(qiáng)對其的學(xué)習(xí)和領(lǐng)會，領(lǐng)悟蘊(yùn)含在其中的根本政治立場以及科學(xué)方法，并用其教育農(nóng)民、武裝農(nóng)民，改造農(nóng)民心中根深蒂固的小農(nóng)思想，讓農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度得到農(nóng)民的擁護(hù)與支持。

（三）堅持“全國一盤棋”發(fā)展戰(zhàn)略

堅持“全國一盤棋”、集中力量辦大事是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度優(yōu)勢。這是黨的十九屆四中全會提出的、中國特色社會主義制度具有的顯著優(yōu)勢。新中國成立以來，我國各種資源要素優(yōu)先滿足工業(yè)發(fā)展需求，不可避免的造成了資源配置的偏差，使得農(nóng)村發(fā)展缺乏活力[18]。實行農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略安排，體現(xiàn)了我國發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“以工哺農(nóng)”，全國上下各種資源要優(yōu)先向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民聚集。在一定的時期內(nèi)，國家能夠提供的資源是有限的。在我國綜合國力得到顯著增強(qiáng)的新時代，中國特色社會主義制度完全有能力整合各類涉農(nóng)資源，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供最大的支持力度。這是中國特色社會主義制度獨有的、西方政治制度無法復(fù)制的巨大優(yōu)越性。堅持馬克思主義的科學(xué)指導(dǎo)，馬克思主義矛盾分析法的精神原則是我們黨解決“三農(nóng)”短板的內(nèi)在要求，要通過集中力量解決“三農(nóng)”短板為整體推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化國家革除障礙。維護(hù)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨統(tǒng)攬全局、令行禁止，決定了全國上下能過同心同德、齊心協(xié)力辦成事。我國實行公有制為主體的根本經(jīng)濟(jì)制度，國民經(jīng)濟(jì)命脈掌握在國家手中，國有企業(yè)是中流砥柱，能夠為其提供充足物資保障。通過一系列的政策引導(dǎo)，推動?xùn)|部幫助西部、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村、先富帶動后富通過資源傾斜和政策支持，為農(nóng)村提供更多更好的教育、醫(yī)療和文化等資源，充分彰顯社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性。

四、制度執(zhí)行：將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為實踐效能

制度的生命力在于執(zhí)行。構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，時機(jī)恰當(dāng)剛好，藍(lán)圖已經(jīng)繪就，優(yōu)勢充分闡明，奮進(jìn)正當(dāng)其時。制度的優(yōu)勢只有在執(zhí)行的過程中才能得到有效展現(xiàn)。必須總結(jié)和借鑒以往制度執(zhí)行中的成熟經(jīng)驗與做法，并不斷調(diào)整與完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度構(gòu)建，在鄉(xiāng)村振興的“壯美藍(lán)圖”中繪出千萬農(nóng)村的“美麗畫卷”。再好的制度構(gòu)建，如果不能落實落地見成效，制度藍(lán)圖只能是“空中樓閣”，實踐效能只會是“海市蜃樓”。要扎實推進(jìn)制度落實，讓制度潛力得到釋放、治理水平提到提升，進(jìn)而在堅定制度自信的同時，為鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。這一過程涉及制度背后的價值取向、各主體對制度的理解與執(zhí)行，必須堅持以下三個關(guān)鍵點，力防制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差。

（一）堅持以人民為中心的價值取向

落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度安排，必須堅持以人民為中心的價值取向。農(nóng)民是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的主體力量，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成效的評判者、發(fā)展成果的享有者。制定農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度安排，是一場農(nóng)村發(fā)展由量變向質(zhì)變飛躍的歷史性變革。唯有保障農(nóng)民權(quán)益落實到制度的制定與實施的全階段、全過程，才能讓廣大農(nóng)民與這場變革牢牢聯(lián)系，才能得到最廣泛農(nóng)民群眾的支持和擁護(hù)[19-20]。一要牢記群眾觀點，尊重農(nóng)民主體地位。各地區(qū)農(nóng)村情況不同，但農(nóng)民群眾的主體地位始終相同。無論是引進(jìn)外來資本，還是搞農(nóng)業(yè)合作社，各個農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和走向要由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民群眾來共同決定。要滿足農(nóng)民需求，不斷提高農(nóng)民收入水平，不斷改善農(nóng)村居住環(huán)境，讓新鄉(xiāng)村“看得見山，望得見水，留得住鄉(xiāng)愁”，不斷實現(xiàn)農(nóng)民對美好生活的向往。二要堅持群眾路線，引領(lǐng)農(nóng)民聚智聚力。要激發(fā)民智，加強(qiáng)對農(nóng)民的思想改造與教育，通過村民大會、“一事一議”、電話隨訪、入戶訪談等形式，喚醒農(nóng)民主體意識，使得黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治充滿活力。要順應(yīng)民意，充分聽取農(nóng)民群眾的意見和建議，根據(jù)農(nóng)民群眾的意愿來統(tǒng)籌實施政策，充分激發(fā)農(nóng)民的主體性，各級政府和官員不能“一拍腦袋”“想當(dāng)然”。三要防止官僚主義形式主義，不能單純?yōu)榱苏兌孀非筻l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模，忽略農(nóng)村弱勢群體就業(yè)難題，破壞農(nóng)村的優(yōu)美環(huán)境。要集中力量解決好農(nóng)村變革過程中侵犯農(nóng)民權(quán)益、阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展、影響農(nóng)村穩(wěn)定的因素，切實保障好廣大農(nóng)民的根本利益。

（二）堅持頂層設(shè)計與分層對接辯證統(tǒng)一的政策取向

農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度體系與框架要堅持頂層設(shè)計，制度落實要做好分層對接，堅持統(tǒng)一性與差異性、原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一[21]。一方面，制度體系和框架涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的方方面面，內(nèi)容廣泛、關(guān)系復(fù)雜。制度框架的生成和完善必須堅持“四個優(yōu)先”的精神原則，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下既立足長遠(yuǎn)、又著眼現(xiàn)實，既重點突破、又整體推進(jìn)，不能以靈活性損害原則性。以此保障“四個優(yōu)先”制度體系之間的嚴(yán)絲合縫和無縫對接，確?！叭r(nóng)”領(lǐng)域的各項任務(wù)全面落實到位。另一方面，在確定的制度框架之下，應(yīng)當(dāng)允許各地區(qū)具備一定的靈活自主性，因地適宜做好制度在方方面面的落實，不能以原則性阻礙靈活性。我國疆域遼闊、幅員廣袤，受城市化進(jìn)程、地理條件和資源稟賦限制，不同區(qū)位農(nóng)村的歷史傳統(tǒng)、自然條件和發(fā)展水平差異明顯。面對這樣的農(nóng)村實際，應(yīng)當(dāng)在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針和總基調(diào)的前提下，靈活把握各地區(qū)農(nóng)村的差異性，充分發(fā)揮各級地方政府的主體性，精準(zhǔn)施策，因勢利導(dǎo)。鼓勵各地區(qū)探索適合自身實情的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展方案，制定相應(yīng)的支持政策，避免簡單模仿，千村一面。避免一刀切，防止形式主義。要尊重生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律，立足當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。當(dāng)條件不滿足時，萬萬不能往前推進(jìn)，否則只能事倍功半、適得其反。要優(yōu)先幫助和考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)民，避免農(nóng)村地區(qū)之間的分化。通過每一項制度和文件的有機(jī)耦合，使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度構(gòu)建既能著眼全局，又能立足實際，有效確保制度的效能發(fā)揮。

（三）堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略取向

落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展制度的實踐效能，必須理清城市化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邏輯關(guān)系。兩者都是城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的組成部分，要堅持城市化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化同步推進(jìn)。城鄉(xiāng)融合是“融而不同”的發(fā)展策略。一方面，兩者都是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家的必由之路。要堅持兩者同步發(fā)展、不可偏頗。無論是有著較低的城市化水平，抑或是衰敗的農(nóng)村農(nóng)業(yè)，都難以稱之為現(xiàn)代化。另一方面，兩者的功能和定位各有不同，正如人的“四肢五官”，無法相互替代。農(nóng)村是城市建設(shè)的底蘊(yùn)與基礎(chǔ)，保障著糧食安全和綠水青山。中華民族是農(nóng)耕文明，農(nóng)村是中華民族歷史文化的載體。推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展到一定階段時，必須要保留農(nóng)村與城市的文化差異性。大城市和都市圈則是帶動發(fā)展的“龍頭”。在當(dāng)前我國城市化水平較高的背景下構(gòu)建農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的制度，必須著重完善城鄉(xiāng)之間的制度性通道，用城市化帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)等等要素在空間上均衡發(fā)展與共生共榮。市場是資源配置最有效的手段，在落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展制度的過程中，要充分發(fā)揮市場作用[22]。政府可通過“負(fù)面清單”的形式劃紅點、亮底線，鼓勵市場在允許的范圍內(nèi)，通過制度通道推動各種資源在城鄉(xiāng)之間自由流動。城鄉(xiāng)融合的核心在于人，既要推動農(nóng)民市民化，又要鼓勵市民向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的“逆城市化”。當(dāng)前，大量的農(nóng)民在城市和農(nóng)村之間“兩棲”居住，處于半城市化的狀態(tài)之中。要抓住核心，一方面做好撤村設(shè)居、搬遷撤并等工作。與此同時，當(dāng)舊的鄉(xiāng)村治理體系不再適應(yīng)要求時，新的社會治理制度必須及時跟上，通過優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村不斷推動城鄉(xiāng)融合。