覃蘭洲 夏紅霞 呂芙蓉 李財(cái)榮 熊麗麗 王 銳 駱勝東

(1 湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣林業(yè)局 湖北宜昌 443500；2 湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心 湖北宜昌 443500；3 湖北創(chuàng)景林業(yè)勘察設(shè)計(jì)有限責(zé)任公司 湖北宜昌 443500)

《中華人民共和國(guó)森林法》 (簡(jiǎn)稱 《森林法》)第五十四條規(guī)定:“國(guó)家嚴(yán)格控制森林年采伐量。省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)消耗量低于生長(zhǎng)量和森林分類經(jīng)營(yíng)管理的原則,編制本行政區(qū)域的年采伐限額,經(jīng)征求國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)意見(jiàn),報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施,并報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！睂?shí)行林木采伐限額管理是 《森林法》確立的一項(xiàng)重要法律制度。通過(guò)林木采伐管理合理控制采伐量可實(shí)現(xiàn)森林資源保有量的逐年增加,使生態(tài)環(huán)境和生存質(zhì)量得到較大改善,森林資源得到可持續(xù)發(fā)展。依法治林必須加強(qiáng)采伐管理,加強(qiáng)采伐管理必須落實(shí)好森林限額采伐制度。《森林法》第五十六條、五十七條對(duì)采伐許可證的申請(qǐng)、核發(fā)均有具體規(guī)定。湖北省宜昌市長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣 (以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)陽(yáng)縣)針對(duì)集體林限額采伐管理,聚焦群眾辦證難點(diǎn)、堵點(diǎn),縱深推進(jìn)“放管服”改革,通過(guò)“減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)間、減跑動(dòng)”,于2019年創(chuàng)新試點(diǎn)微信一站式申辦林木采伐許可證[1]的便民服務(wù)(以下簡(jiǎn)稱“微采證”),2021年在全縣推廣數(shù)字化賦能林木采伐便民服務(wù),受到群眾歡迎,被湖北省林業(yè)局稱為“光速辦證”[2],并作為林業(yè)“放管服”改革信息推介到國(guó)家林業(yè)和草原局。文中介紹“微采證”政策的背景和架構(gòu),分析其功能和創(chuàng)新點(diǎn),并提出改進(jìn)建議,以期在更大范圍內(nèi)推廣使用。

1 “微采證”政策的背景、架構(gòu)和功能

1.1 “微采證”政策的背景

長(zhǎng)陽(yáng)縣地處鄂西南武陵山區(qū)、清江中下游,東鄰宜都,南交五峰,北接秭歸、點(diǎn)軍和猇亭,西毗恩施自治州的巴東縣,縣域面積3 420 km2,轄11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、146個(gè)行政村、908個(gè)村民小組、14個(gè)社區(qū)；戶籍人口38萬(wàn),其中土家族等少數(shù)民族占65%。長(zhǎng)陽(yáng)縣山水資源豐富,歷史文化悠久,生物種類多樣,至今還保留有珙桐(Davidia involucrata)、紅豆杉 (Taxus chinensis)等孑遺植物,是歐美珙桐、中國(guó)小鯢 (Hynobius chinensis)的原產(chǎn)地[3-4]。但同時(shí),長(zhǎng)陽(yáng)縣也有1958年因“大辦鋼鐵”致使林木被成片砍伐等導(dǎo)致森林資源急劇下降、水土流失的歷史教訓(xùn)。改革開(kāi)放后,長(zhǎng)陽(yáng)縣生態(tài)環(huán)境得到一定修復(fù)。2001年,長(zhǎng)陽(yáng)縣在湖北省率先試點(diǎn)實(shí)施國(guó)家天然林資源保護(hù)和退耕還林工程,開(kāi)啟了保護(hù)森林資源與發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)的新篇章。20多年來(lái),長(zhǎng)陽(yáng)縣森林質(zhì)量大幅提升,森林蓄積量達(dá)1 418.05萬(wàn)m3,森林覆蓋率達(dá)73.25%,實(shí)現(xiàn)了從簡(jiǎn)單的“木頭經(jīng)濟(jì)”到“林立方”生態(tài)種植的飛躍。

長(zhǎng)陽(yáng)縣現(xiàn)有10萬(wàn)農(nóng)戶,年森林采伐限額約6.4萬(wàn)m3,“十三五”期間采伐限額指標(biāo)完成率為22%,林木采伐許可證辦證率低是主要原因之一。2003年以來(lái),長(zhǎng)陽(yáng)縣辦理林木采伐許可證一般遵循以下程序:1)填寫(xiě) 《林木采伐申請(qǐng)審批表》,內(nèi)容包括采伐地點(diǎn)、四至、林種、樹(shù)種、權(quán)屬、林權(quán)類型、采伐方式、采伐面積(或株數(shù))、蓄積,由林農(nóng)自己提出申請(qǐng),交村委會(huì)簽署意見(jiàn)；2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站接到申請(qǐng)后進(jìn)行調(diào)查設(shè)計(jì),填寫(xiě)伐區(qū)簡(jiǎn)易調(diào)查設(shè)計(jì)表；3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站負(fù)責(zé)人根據(jù)所調(diào)查實(shí)際情況簽署意見(jiàn)；4)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)；5)縣林業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)簽署意見(jiàn)；6)辦理林木采伐許可證；7)采伐現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督驗(yàn)收,并填寫(xiě)驗(yàn)收表。全部流程辦理完,農(nóng)民費(fèi)工費(fèi)時(shí)。很多農(nóng)戶認(rèn)為自己本就居住在山里,房前屋后、田邊地角到處是林木,砍的是燒柴,且每次砍的量不多,可不辦采伐證,更重要的是辦證手續(xù)復(fù)雜,來(lái)回要跑好幾趟,誤工費(fèi)錢(qián),辦證積極性不高。有些農(nóng)戶反映,距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠(yuǎn),且道路崎嶇、交通不便,開(kāi)車一個(gè)來(lái)回要3個(gè)小時(shí),步行需要一整天；如果遇有其他種種情況,辦個(gè)采伐證,將在村委會(huì)、鎮(zhèn)政府、林業(yè)站來(lái)回跑上數(shù)趟。

為進(jìn)一步貫徹落實(shí)“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念,落實(shí)國(guó)務(wù)院深化“放管服”改革要求,創(chuàng)新林木采伐管理機(jī)制,強(qiáng)化便民服務(wù)舉措,提高采伐審批效能,切實(shí)解決“辦證難、辦證繁、辦證慢”的問(wèn)題,國(guó)家林業(yè)局于2014年將改革完善集體林采伐管理納入重要議事日程,印發(fā) 《關(guān)于進(jìn)一步改革和完善集體林采伐管理的意見(jiàn)》,提出要簡(jiǎn)化林木采伐審批手續(xù),改進(jìn)采伐作業(yè)監(jiān)管方式,這催生了長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”政策的出臺(tái)。

1.2 “微采證”的構(gòu)架

長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”構(gòu)架主要包括3部分:1)微信公眾號(hào)、麥客表單、湖北省采伐管理系統(tǒng)、湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)等信息支撐系統(tǒng)。長(zhǎng)陽(yáng)縣林業(yè)局非常重視新媒體宣傳,自2015年4月創(chuàng)辦“綠色長(zhǎng)陽(yáng)”微信公眾號(hào)以來(lái),雖然經(jīng)歷了機(jī)構(gòu)改革中對(duì)相關(guān)部門(mén)的調(diào)整,但始終未放棄“綠色長(zhǎng)陽(yáng)”這個(gè)宣傳林業(yè)的平臺(tái)和聯(lián)系群眾的紐帶,為“微采證”服務(wù)提供了平臺(tái)保障。2)林權(quán)登記信息庫(kù)。長(zhǎng)陽(yáng)縣根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一部署開(kāi)展林權(quán)登記工作,將林權(quán)信息與鎮(zhèn)、村、戶一一對(duì)應(yīng),建立了紙質(zhì)檔案和電子信息庫(kù)。3)審核辦公系統(tǒng)。全省辦證系統(tǒng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn),基層林木采伐證實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理、縣級(jí)審核。縣政務(wù)服務(wù)大廳林業(yè)局窗口負(fù)責(zé)全縣林木采伐許可證網(wǎng)上審核,鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站負(fù)責(zé)受理林農(nóng)采伐申請(qǐng)和制證工作,推行“審核合一、一人通辦”制度。

隨著全民移動(dòng)通信時(shí)代的來(lái)臨[5],長(zhǎng)陽(yáng)縣林業(yè)局從群眾喜愛(ài)的手機(jī)微信切入,數(shù)字化賦能基層林木采伐改革,創(chuàng)造了“微采證”便民服務(wù)?！拔⒉勺C”改革創(chuàng)新的重點(diǎn)是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù),將林木采伐辦證系統(tǒng)與農(nóng)戶對(duì)接,在長(zhǎng)陽(yáng)縣“綠色長(zhǎng)陽(yáng)”微信公眾號(hào)首頁(yè)設(shè)置“微采”窗口,群眾點(diǎn)擊進(jìn)入采伐申辦系統(tǒng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)辦證窗口收到申請(qǐng)錄入統(tǒng)一受理平臺(tái)即出證,經(jīng)縣林業(yè)窗口審批同意即可打證,構(gòu)筑了群眾辦事“最后一公里”的高速通道[6]。

1.3 “微采證”的功能

“微采證”的功能主要是去繁就簡(jiǎn),保留采伐信息的關(guān)鍵因子,將原紙質(zhì)版申請(qǐng)、審批、設(shè)計(jì)、驗(yàn)收4張表格簡(jiǎn)化為1張電子表單,相當(dāng)一部分重復(fù)內(nèi)容如村、組、小地名、四至、面積、采伐量、樹(shù)種等重要因子不再重復(fù)填寫(xiě),只需填寫(xiě)林權(quán)證號(hào)和采伐地點(diǎn),其余因子作相應(yīng)勾選即可,全程電子化辦理。農(nóng)民填寫(xiě)表單提交后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理站通過(guò)湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一受理平臺(tái)受理后即進(jìn)入湖北省采伐管理系統(tǒng),農(nóng)戶會(huì)收到受理、辦證短信,林農(nóng)可授權(quán)委托村組干部、護(hù)林員代領(lǐng)紙質(zhì)采伐證,從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)多跑路、干部多服務(wù)、群眾不動(dòng)步的破冰效果。

2 “微采證”政策創(chuàng)新點(diǎn)分析

“微采證”的推廣不但為人民群眾開(kāi)通了信息高速路,架起了干群連心橋,也在森林資源管理上起到了四兩撥千斤的作用,依法治林意識(shí)逐漸提高,改革效果明顯,其創(chuàng)新亮點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下3方面。

2.1 全國(guó)首創(chuàng)

2019年,長(zhǎng)陽(yáng)縣賀家坪林業(yè)管理站基于對(duì)農(nóng)民不愿辦理林木采伐證這一現(xiàn)象的調(diào)研,了解到農(nóng)民辦證難點(diǎn)、堵點(diǎn),整合有關(guān)表格并優(yōu)化辦證流程,首創(chuàng)林木采伐微信辦證平臺(tái),從法理、技術(shù)、便民等多維度進(jìn)行分析,證明微信一站式申辦林木采伐證具有很大的便民性、科學(xué)性,可解決林木采伐網(wǎng)上審批的“最后一公里”問(wèn)題,將辦證窗口延伸到群眾身邊,此舉為全國(guó)首創(chuàng)[7]。賀家坪林業(yè)管理站試點(diǎn)當(dāng)年8月對(duì)全鎮(zhèn)96位護(hù)林員進(jìn)行“微采證”服務(wù)培訓(xùn),9月即辦證398份,比上年同期的辦證量(42份)增加8.48倍,當(dāng)年采伐限額指標(biāo)完成率達(dá)100%。2021年,縣林業(yè)局投資3 000元與“麥客”達(dá)成長(zhǎng)期合作協(xié)議,在長(zhǎng)陽(yáng)縣全面推廣“微采證”。目前,全縣已有6 800戶農(nóng)戶關(guān)注“綠色長(zhǎng)陽(yáng)”公眾號(hào),4 500戶農(nóng)戶通過(guò)公眾號(hào)端口申辦林木采伐許可證。

長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”屬全國(guó)首創(chuàng),不占手機(jī)內(nèi)存,免下載、免安裝、免注冊(cè)、免登錄,農(nóng)戶接受度高,使用成本極低,其便捷度超過(guò)其他地方推行的村級(jí)代辦、專用APP等方式方法,首次實(shí)現(xiàn)村民辦證不出家門(mén)、不需動(dòng)步,即使不會(huì)使用智能手機(jī)的農(nóng)戶也可在村組干部、護(hù)林員、鄰居等幫助下完成申辦,很好解決了村民辦證來(lái)回跑的問(wèn)題。

2.2 符合采伐改革要求

實(shí)行林木采伐限額管理是 《森林法》確立的一項(xiàng)重要法律制度。2014年,國(guó)家林業(yè)局在下發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步改革和完善集體林采伐管理的意見(jiàn)》中明確提出要切實(shí)解決林農(nóng)反映的“辦證難”問(wèn)題[8]。文件還要求,采伐申請(qǐng)表格文書(shū)要簡(jiǎn)潔明了,易于被林農(nóng)理解、接受；林權(quán)所有者申請(qǐng)采伐,可憑林木權(quán)屬證明及相關(guān)材料直接向所在地的縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站提出；一次采伐蓄積5 m3以下的可免于設(shè)計(jì)；采伐經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、竹林,以及非林地上的林木,可由經(jīng)營(yíng)者自行設(shè)計(jì),自主決定采伐年齡和方式。

國(guó)家“放管服” 改革[9-10]也提出,要針對(duì)堵點(diǎn)痛點(diǎn)對(duì)癥施治、對(duì)癥下藥,扎實(shí)推動(dòng)問(wèn)題解決。國(guó)家林業(yè)和草原局2019年下發(fā) 《關(guān)于深入推進(jìn)林木采伐“放管服”改革工作的通知》(征求意見(jiàn)稿)[11],要求方便林農(nóng)林木采伐申請(qǐng)、實(shí)行林木采伐告知承諾制、推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+采伐管理”模式等。

長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”政策很好貫徹了改革精神,通過(guò)“微采證”服務(wù)改革強(qiáng)化了電子痕跡管理。申領(lǐng)采伐證需實(shí)名制,需提供采伐樹(shù)種、采伐量、聯(lián)系方式、權(quán)籍證明圖片、承諾等,辦證對(duì)象精準(zhǔn)、痕跡精準(zhǔn)、審批精準(zhǔn)、查閱方便。長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”服務(wù)充分運(yùn)用信息化手段助推改革,15分鐘內(nèi)可辦結(jié)[12],既節(jié)約了群眾辦事時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本,又減輕了部門(mén)壓力,運(yùn)行高效。

2.3 綜合效應(yīng)明顯

“微采證”取名主要基于以下2方面考慮:一是從進(jìn)入路徑上說(shuō),可通過(guò)微信直接申請(qǐng)；二是從采伐量控制上來(lái)說(shuō),只允許辦理蓄積量10 m3以下的林木采伐。目前,全縣約8萬(wàn)戶林農(nóng)直接受益,實(shí)現(xiàn)群眾“根本不用走,采伐批到手”,每年減少群眾辦證誤工費(fèi)、出行費(fèi)約1 200萬(wàn)元。2021年,“微采證”通過(guò)林業(yè)干部、村組干部、護(hù)林員進(jìn)行推廣,提高了干部、護(hù)林員與群眾的見(jiàn)面率,政策宣傳效能大大提高。群眾關(guān)注林業(yè)微信公眾號(hào),擴(kuò)大了林業(yè)政策宣傳面,互動(dòng)效應(yīng)明顯,依法治林意識(shí)明顯提高。推廣“微采證”后,農(nóng)村林業(yè)違法案件明顯下降,2021年立案30多件,較上年發(fā)案率下降60%,較“十三五”時(shí)期年平均量下降79%。

為確保線上采伐申辦的精準(zhǔn)度,長(zhǎng)陽(yáng)縣進(jìn)一步完善林權(quán)登記信息,林地流傳、分戶分家、變更戶主等情況一一記錄在冊(cè),為線上采伐辦證工作提供了最新、最完善的數(shù)據(jù)庫(kù)。

3 問(wèn)題與建議

3.1 “微采證”推廣存在的主要問(wèn)題

一是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)護(hù)林員、村組干部文化水平有限,加之待遇不高,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)各村組宣傳推廣力度不均衡。此外,長(zhǎng)陽(yáng)縣山大人稀,一些村莊超過(guò)30 km2,村組干部工作任務(wù)較繁重。

二是長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”來(lái)自基層,向上推介力度不夠,目前僅宜昌市林業(yè)和園林局?jǐn)M在全市推廣。

三是省林木采伐系統(tǒng)與省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對(duì)接深度不足,目前僅對(duì)接前置表單申請(qǐng)功能,申請(qǐng)人只能接收到辦證短信而沒(méi)有電子證反饋。

3.2 “微采證”推廣建議

長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”對(duì)群眾而言具有明顯的高效、便捷特點(diǎn),但要在更大范圍推廣還需要一個(gè)過(guò)程,可從以下3方面進(jìn)一步推動(dòng)。

一是突出長(zhǎng)陽(yáng)亮點(diǎn),進(jìn)一步深入群眾宣傳引導(dǎo)。全面加強(qiáng)林業(yè)技術(shù)推廣,是促進(jìn)林業(yè)科技創(chuàng)新、提升科技在林業(yè)中貢獻(xiàn)度的有效措施,也是發(fā)展質(zhì)量林業(yè)、效益林業(yè)的必然選擇。長(zhǎng)陽(yáng)縣有150余名林業(yè)干部職工,聘有1 500名生態(tài)護(hù)林員。應(yīng)加強(qiáng)護(hù)林員采伐業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn),在森林資源常態(tài)化監(jiān)管中積極開(kāi)展“微采證”申辦服務(wù)和采伐監(jiān)管；同時(shí),進(jìn)一步加強(qiáng)省林木采伐系統(tǒng)與省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)對(duì)接,實(shí)時(shí)反饋電子證二維碼或電子證給湖北政務(wù)服務(wù)網(wǎng)平臺(tái)和申請(qǐng)人。

二是將采伐限額制度執(zhí)行情況納入林長(zhǎng)制考核。目前,全國(guó)已推行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)林長(zhǎng)制改革,應(yīng)將林木采伐限額制度執(zhí)行情況納入考核范疇,科學(xué)確定、分解采伐限額指標(biāo),監(jiān)督指標(biāo)完成情況,做到既不越紅線也不設(shè)虛線,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,合理采伐森林,及時(shí)更新采伐跡地,不斷恢復(fù)和擴(kuò)大森林資源,讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)以及村組干部時(shí)時(shí)處處都想著綠色高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)林長(zhǎng)真正感受到資源管理壓力時(shí),就會(huì)尋找打通堵點(diǎn)的辦法。長(zhǎng)陽(yáng)縣級(jí)林長(zhǎng)應(yīng)積極向市級(jí)、省級(jí)林長(zhǎng)推介,將長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”作為提高采伐管理效能的良方在更大范圍內(nèi)推廣、考核。

三是主管部門(mén)納入項(xiàng)目進(jìn)行推廣。將“微采證”納入天然林資源保護(hù)工程和“放管服”改革項(xiàng)目,給予一定的宣傳推廣經(jīng)費(fèi),提高護(hù)林員待遇、加強(qiáng)護(hù)林員培訓(xùn),增強(qiáng)其工作積極性和效率,切實(shí)讓依法限額采伐理念在群眾心目中生根發(fā)芽。在天然林保護(hù)區(qū),一些村擁有村集體林,可出臺(tái)政策允許其公益林補(bǔ)助、停伐管護(hù)補(bǔ)助用于“微采證”推廣和采伐監(jiān)督。全國(guó)各縣市均開(kāi)設(shè)有微信公眾號(hào)等新媒體,只要稍加改進(jìn)就是便民服務(wù)的好平臺(tái),可以起到政策宣傳、便民服務(wù)兩促進(jìn)的效果。

4 結(jié)語(yǔ)

落實(shí)限額采伐制度必須精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié),提高群眾憑證采伐、依法采伐的積極性。湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣針對(duì)農(nóng)民辦證難、懶辦證的堵點(diǎn)創(chuàng)新探索林木采伐許可證辦證程序和方式,使農(nóng)戶申請(qǐng)林木采伐有了線上服務(wù)“窗口”,“減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)間、減跑動(dòng)”的林木采伐管理改革創(chuàng)新取得了成功。改革后的長(zhǎng)陽(yáng)“微采證”服務(wù)形式新穎、實(shí)用性強(qiáng),符合行業(yè)規(guī)定、符合群眾期盼、符合改革要求,獲得了改革成功經(jīng)驗(yàn),以一流速度、宜人溫度得到多方面認(rèn)可；其創(chuàng)新與實(shí)踐可復(fù)制可推廣,建議在更大范圍使用。