羅攀柱

（中南林業(yè)科技大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410004）

我國自2008年全面推進(jìn)的集體林權(quán)制度改革，至今為止主體改革基本完成，實現(xiàn)了生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益雙贏，促進(jìn)了農(nóng)民就業(yè)增收、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國發(fā)揮了重要作用[1]，集體林改本質(zhì)遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)理論，主體改革大體完善，而由于配套改革要素多、系統(tǒng)性強(qiáng)，但林改帶來的效果有限[2-4]，改革永遠(yuǎn)在路上，還需要加快完善產(chǎn)權(quán)制度、積極引導(dǎo)適度規(guī)模經(jīng)營、大力發(fā)展涉林產(chǎn)業(yè)、完善公共財政支持、大力發(fā)展林業(yè)金融和做好林業(yè)管理和服務(wù)[1]等配套改革。林權(quán)制度改革是一個要素多、系統(tǒng)性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，主體改革和后續(xù)配套改革中任何一個改革措施不完善或不充分，會成為林業(yè)發(fā)展中的“短板”，嚴(yán)重影響了林權(quán)制度改革的績效[5]。作為我國集體林權(quán)制度改革系列措施主要應(yīng)該有哪些？這些措施展開的主與次、先與后等路徑應(yīng)該選擇是什么？現(xiàn)有的研究多集中于對某項改革措施績效高低的評價及提升的對策（國家林業(yè)局集體林權(quán)制度改革監(jiān)測項目組，2016—2010年），對上述問題還需要給予回答。由于我國集體林改時期不長，發(fā)展過程中所產(chǎn)生的問題還未能充分反映出來，現(xiàn)有的研究僅能從當(dāng)前的發(fā)展背景下進(jìn)行實證分析。我國集體林改的土地所有制為集體所有，絕大部分為零散的小規(guī)模經(jīng)營，日本林業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)改革是在公有林地和私有林地上展開，占比近60%的私有林為小規(guī)模、零散經(jīng)營，我國長期的集體林地承包制和日本私有制接近且生產(chǎn)經(jīng)營結(jié)構(gòu)相近[6]。日本在二戰(zhàn)后進(jìn)行了數(shù)次林業(yè)結(jié)構(gòu)改革（日語為林業(yè)構(gòu)造改善事業(yè)，被稱為日本版的“林改”），積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)對于完善我國集體林改的制度框架和政策體系應(yīng)該具有一定的借鑒意義。本研究通過對二戰(zhàn)后日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革政策的分析，在梳理日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革背景的基礎(chǔ)上，試圖闡明日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革實施的措施、產(chǎn)生的效果及其存在的問題，最終結(jié)合我國國情提出促進(jìn)我國集體林改的政策建議。

一、日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的概念及其實施背景

（一）日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的相關(guān)概念

1.概念

日本《林業(yè)基本法》（1964年）對林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的定義是：根據(jù)私有林和公有林經(jīng)營的規(guī)模區(qū)分成不同類型，考慮不同類型下經(jīng)營形態(tài)的差異，為實現(xiàn)林地的規(guī)模化、機(jī)械化、小規(guī)模經(jīng)營的擴(kuò)大、林地經(jīng)濟(jì)效益提高以及林業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化的總稱。具體內(nèi)容是：1）“林業(yè)經(jīng)營的健康發(fā)展”（第十二條）；2）“合作經(jīng)營的推進(jìn)”（第十五條）；3）“林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的保障”（第十五條）。實質(zhì)性內(nèi)容的是前兩條，為了實現(xiàn)“林業(yè)經(jīng)營現(xiàn)代化”，通過“經(jīng)營形態(tài)的優(yōu)化、合理經(jīng)營方式的采用、高性能機(jī)械設(shè)備的配置”等手段達(dá)到[7]。

2.意義

日本全國林業(yè)結(jié)構(gòu)改革協(xié)議會的總結(jié)是：“有利于林地所有和經(jīng)營結(jié)構(gòu)朝生產(chǎn)力提高的方向有效組合，有利于用更高的生產(chǎn)力促進(jìn)技術(shù)的投入，有利于改革生產(chǎn)力的內(nèi)容等，最關(guān)鍵的是要讓林業(yè)工作者以‘主人翁’態(tài)度，懷抱著希望和喜悅從事林業(yè)生產(chǎn)工作。從某種意義上說，結(jié)構(gòu)改革就是結(jié)構(gòu)創(chuàng)造，人類權(quán)力的回歸”?！傲謽?gòu)項目并非是建設(shè)項目內(nèi)容和項目實施主體條件簡單的組合，而是要考慮地域林業(yè)將來怎樣發(fā)展，依靠地域全體林業(yè)工作者的共同努力，一步一步實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)?！?/p>

3.實施過程

二戰(zhàn)后日本的林業(yè)結(jié)構(gòu)改革項目（以下統(tǒng)稱為“林構(gòu)”）在日本的《森林法》和《林業(yè)基本法》的指導(dǎo)下進(jìn)行了十余次,至今仍在進(jìn)行中。而通常所說的林構(gòu)改革如表1 所指的“第一次林業(yè)結(jié)構(gòu)改革”“第二次林業(yè)結(jié)構(gòu)改革”和“新林業(yè)結(jié)構(gòu)改革”[8-9]，因為這三次改革的目的明確，主題突出，而其它的改革項目是對原有項目進(jìn)行的完善和補(bǔ)充，最重要的是這三次改革奠定了日本林業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)[10]，本研究圍繞著這三次重要的林業(yè)結(jié)構(gòu)改革展開研究。

（二）日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的實施背景

1.第一次林構(gòu)改革的實施背景

二戰(zhàn)后的1950年代日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高度增長期，煤炭產(chǎn)業(yè)用的枕木、紙漿材原木、建筑用材的需求極度旺盛，這些需求全部集中于國內(nèi)資源，木材價格高漲，人工造林規(guī)模不斷擴(kuò)大。1961年，政府為了抑制由于木材價格過高而造成的物價上漲，增加了國有林的采伐和加大木材的進(jìn)口數(shù)量等措施，木材價格得以穩(wěn)定[7]。但是，這一結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村流入城市的人口劇增，農(nóng)家、林家的兼業(yè)化比例上升，農(nóng)林業(yè)和工商業(yè)收入的“剪刀差”不斷擴(kuò)大等問題凸顯。在這樣的背景下，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不斷萎縮，林業(yè)勞動力銳減。1964年又陷于嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)蕭條，政府為了擺脫經(jīng)濟(jì)困境，實施了大規(guī)模公共事業(yè)投資，同時謀求擴(kuò)大產(chǎn)品出口，并通過擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模增強(qiáng)其國際競爭力。

當(dāng)時日本林業(yè)結(jié)構(gòu)的基本特征是：首先，在土地所有結(jié)構(gòu)上，1）國有、公有林的土地所有比重大（國有33%，公有12%，計45%），2）私有林零散性、小規(guī)模及階層化異質(zhì)性嚴(yán)重，3）低效率部落公有林依然存在等。其次，在經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)上，1）對林地過度依賴且未能建立起現(xiàn)代的生產(chǎn)經(jīng)營體系，2）營林生產(chǎn)和木材采伐生產(chǎn)兩部門人為分離，前者被過度重視，后者處于劣勢狀態(tài)；3）機(jī)械裝備水平低下及技術(shù)水平落后；4）部落共有林（所有制類似于我國集體林）依靠共同利用形式呈粗放經(jīng)營形式，低效率經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重；5）國有林經(jīng)營活力不足，林地利用率不高；公有林經(jīng)營通常被市町村財政狀況所左右，停留在缺乏計劃性的被動經(jīng)營階段，許多方面亟待完善等。從上可知，林業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相互束縛，形成了自然、社會和經(jīng)濟(jì)的相互制約，這些都必須通過結(jié)構(gòu)改革加以解決[8,11]，第一次林業(yè)結(jié)構(gòu)改革在這樣的背景下展開了。

2.第二次林構(gòu)的改革背景

1973年石油危機(jī)爆發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)陷入不景氣，與此同時，世界經(jīng)濟(jì)國際化快速推進(jìn)，低價進(jìn)口材的數(shù)量進(jìn)一步擴(kuò)大，薪炭材減少而紙漿材和建筑用材增加等日本國內(nèi)木材消費結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的改變。1965年中期以后，高速經(jīng)濟(jì)增長期處于回落之中，國內(nèi)木材的需求從1964年的900 萬m3增加到1973年的1 億400 萬m3，造林從30.4 萬hm2減少至25.6 萬hm2，木材生產(chǎn)從 3 500 萬m3減少至3 000 萬m3，但進(jìn)口材的比例卻從27%上升至55%，控制著木材的定價權(quán)和市場的主導(dǎo)權(quán)。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長，農(nóng)山村人口不斷大量流出，勞動力從37 萬人劇減至17 萬人，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體不斷弱化，林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營萎靡不振。另一方面，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的剪刀差不斷擴(kuò)大的同時，山村過疏和城市過密不斷加深以及公害問題的激化，與此同時，隨著國民生活水平的提高，森林旅游與休閑的需求持續(xù)旺盛，對林業(yè)提供的生態(tài)效益和社會效益提出了更高的要求。第一次林構(gòu)的目標(biāo)是對林地的小規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)差、低性能機(jī)械設(shè)備的弱質(zhì)性等問題著手改善，但是，日本林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不僅未得到改善反而不斷惡化，這樣便展開了第二次林業(yè)結(jié)構(gòu)改革。

3.新林業(yè)結(jié)構(gòu)展開的背景

進(jìn)入1980年代后，由于第一次石油危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)陷于嚴(yán)重不景氣，木材需求量大減及國產(chǎn)材價格的長期低迷致使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動停滯，進(jìn)口材壟斷的局面進(jìn)一步加劇，山村過疏化持續(xù)不衰，林業(yè)勞動力無論質(zhì)與量均不斷降低，維系山村社會穩(wěn)定等一系列問題愈發(fā)嚴(yán)重。另一方面，城市化的發(fā)展對自然環(huán)境保護(hù)的呼聲愈來愈高，對森林的多種效益愈來愈關(guān)心，對生態(tài)效益的需求也愈來愈迫切。在這樣的環(huán)境下，強(qiáng)化林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)，提高林業(yè)的經(jīng)營活力，以滿足社會對森林多重效益需求的迫切需要，就需要將林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營工作地——山村變成具有魅力的地域社會。對此，新林業(yè)結(jié)構(gòu)改革項目開始實施。

三、日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的實施措施

日本農(nóng)林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的契機(jī)是1954年開始實施的5年規(guī)劃中的新農(nóng)山漁村建設(shè)綜合項目，和以往以糧食生產(chǎn)為中心的生產(chǎn)政策不同，主要是通過實現(xiàn)經(jīng)營現(xiàn)代化，提高生產(chǎn)經(jīng)營效率，縮小農(nóng)林漁業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)收入的差距。該項目對1 000個左右的市町村為試驗對象，旨在提高生產(chǎn)經(jīng)營效率和擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場。1959年政府設(shè)立了農(nóng)林漁業(yè)基本問題調(diào)查會，旨在為農(nóng)林漁業(yè)提出系統(tǒng)解決對策。1960年該調(diào)查會提出了《林業(yè)基本問題和基本對策》（以下均簡稱《基本對策》），指出當(dāng)前林業(yè)經(jīng)營不斷萎縮的原因是生產(chǎn)與供給不能夠適用于快速變化的林產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)的變化。日本林構(gòu)改革政策的設(shè)計綜合了經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和生態(tài)學(xué)等多學(xué)科的理論基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)學(xué)注重森林資源的利用率和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率的提升，社會學(xué)重視林業(yè)工作者經(jīng)濟(jì)地位和社會地位的提高，生態(tài)學(xué)則關(guān)注森林的生態(tài)保護(hù)功能。值得注意的是日本產(chǎn)學(xué)研界均認(rèn)可只有林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來了，生態(tài)環(huán)境自然而然就會好起來這一樸素的“生態(tài)調(diào)和論”[12]，因此，把振興林業(yè)產(chǎn)業(yè)，提升林業(yè)生產(chǎn)效率作為林構(gòu)改革的第一要務(wù)。由于各個政策體系既相互聯(lián)系又相互牽制，協(xié)調(diào)難度大。日本政府圍繞縮小城鄉(xiāng)差距這一長期目標(biāo)，努力統(tǒng)籌各方訴求，通過立法和政策等手段，力爭在制度范圍內(nèi)統(tǒng)一解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡這一難題。

（一）一切以法律為依據(jù)，輔以林業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃和短期的生產(chǎn)經(jīng)營計劃

在林構(gòu)改革實施前后期間，日本政府等相關(guān)部門制定了《森林組合合并推進(jìn)法》（1963年），對《森林法》進(jìn)行了修訂（1964年），《林業(yè)基本法》（1964年）從《森林法》中獨立出來，1966年出臺了《部落共有林業(yè)現(xiàn)代化法》，《森林組合法》（1978年）從《森林法》中獨立出來單獨立法，《林業(yè)改善資金推進(jìn)法》（1976年）和《關(guān)于促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化的融資的暫定措施法》（1979年）相繼頒布，對林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的順利實施奠定了法律基礎(chǔ)。

修訂的《森林法》主要對“森林計劃制度以及采伐許可制度”和“保安林制度”進(jìn)行了調(diào)整，除保安林還需要采伐許可外，其他的森林采伐許可制等均改為采伐申報制，對申報制還進(jìn)行了積極的指導(dǎo)，期待能夠調(diào)動起林業(yè)所有者的經(jīng)營積極性；在森林計劃制定方面，公有林的經(jīng)營計劃只要不和森林施業(yè)方案相抵觸就不需要得到行政審批，這一時期的森林計劃被劃分為全國森林計劃和地方森林計劃。而1964年頒布的《林業(yè)基本法》的目標(biāo)是為了將林業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及提高林業(yè)工作者的社會地位作（第一條）；作為政策的目標(biāo)是：增加林業(yè)總產(chǎn)值、提高林業(yè)生產(chǎn)效率和提升林業(yè)工作者收入（第二條）?！读謽I(yè)基本法》的制訂使林業(yè)政策從原來的資源政策轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)政策，同時森林公益效益必須得以確保，最后，成為了經(jīng)濟(jì)政策和資源政策相互并重的折中方案[7]。另外，國家必須建立起森林資源的基本計劃和林產(chǎn)品供需長期預(yù)測（第十條），與此同時，必須提出林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的健全發(fā)展、合作化的推進(jìn)、林業(yè)技術(shù)的提升等必要的措施（第十一～十四條）和林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的綜合對策（第十五條）。

（二）制定嚴(yán)格的選定標(biāo)準(zhǔn)，確定項目的實施主體和執(zhí)行機(jī)構(gòu)

林構(gòu)項目的實施是基于《林業(yè)基本法》的第十五條，規(guī)定了國家具有指導(dǎo)和扶持的義務(wù)，雖然沒有制訂實施細(xì)則，完全委托給地方行政裁定，但國家層面對每一次林構(gòu)改革項目都明確了實施范圍和制定了嚴(yán)格的選定標(biāo)準(zhǔn)，以保證項目實施效果。實施的范圍最初是以市町村為基本單位展開的，后來逐漸擴(kuò)展到超越行政區(qū)劃的地域和流域；而選定的標(biāo)準(zhǔn)主要以森林覆蓋率、森林面積、林家的戶數(shù)以及相關(guān)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等指標(biāo)為依據(jù)，隨著林構(gòu)項目的不斷展開，選定的標(biāo)準(zhǔn)越來越低，旨在擴(kuò)大項目的覆蓋面和改革的受益面。項目實施主體根據(jù)項目的種類和內(nèi)容不同而不同，市町村、森林組合、生產(chǎn)森林組合、農(nóng)協(xié)、農(nóng)事合作組織、森林所有者以及林業(yè)工作者協(xié)會等均可成為項目的實施主體（補(bǔ)貼對象）。作為項目的推進(jìn)機(jī)制是：分別在市町村、都道府縣和國家層面設(shè)立“市町村林業(yè)結(jié)構(gòu)改革協(xié)議會”“都道府縣林業(yè)結(jié)構(gòu)改革促進(jìn)對策協(xié)議會”和“全國林業(yè)結(jié)構(gòu)改革促進(jìn)對策協(xié)議會”，日常工作分別由林務(wù)科、林務(wù)課和林野廳的森林組合課負(fù)責(zé)執(zhí)行，它們與林業(yè)相關(guān)者團(tuán)體共同協(xié)作，制定地域林構(gòu)計劃，指導(dǎo)并協(xié)助項目的實施。

（三）嚴(yán)格執(zhí)行實施計劃，確定項目的實施內(nèi)容

選定項目實施的市町村必須制定以下三個計劃：1）基本計劃。以地域發(fā)展的基本設(shè)想以及林構(gòu)項目實施概要為主要內(nèi)容的綱要性計劃。2）項目實施計劃。為了實施基本計劃和國家補(bǔ)貼等相關(guān)聯(lián)的項目，而以具體項目為主要內(nèi)容所制定的計劃。3）年度實施計劃。為保證項目實施計劃順利實施而制定的各年度實施計劃。對于子項目的實施內(nèi)容，國家已預(yù)先確定好了子項目實施的“菜單”，市町村從“菜單”中選定實施的項目內(nèi)容，但是，在生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一子項目中，林道、木材采伐以及造林設(shè)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是必選項目，其他項目只要不超出國家規(guī)定的項目范圍，各地可以根據(jù)本地實情自由選擇。林構(gòu)子項目類型及具體內(nèi)容如表2、表3 和表4所示：生產(chǎn)經(jīng)營條件改善項目、生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、高性能機(jī)械設(shè)備項目、速生豐產(chǎn)林培育促進(jìn)項目、合作經(jīng)營的推進(jìn)項目和特別認(rèn)可項目。由于實施的時期和實施的地域不同，其內(nèi)容存在著差異。

（四）保障項目資金來源，構(gòu)建各級地方政府融資平臺

政府大致估算每一地域每一次林構(gòu)項目的平均資金額度，考慮到選定地域的森林面積、蓄積、林家戶數(shù)的多寡，數(shù)額在平均預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)調(diào)整，市町村則在預(yù)算范圍內(nèi)制定項目的實施計劃。作為資金的來源，國家補(bǔ)貼占項目預(yù)算額的50%，剩余資金依靠農(nóng)林漁金融公庫的低息融資貸款。作為項目實施主體——市町村的林道建設(shè)項目資金來源，考慮其具有公共產(chǎn)品的特點以及數(shù)額巨大，都道府縣負(fù)擔(dān)總預(yù)算額的20%，剩余的30%由市町村財政負(fù)擔(dān)或融資解決。此外，政府設(shè)立了農(nóng)林漁業(yè)振興協(xié)議會，研究制定相關(guān)政策與措施，同時還設(shè)立了專門為農(nóng)林漁業(yè)服務(wù)的公益性金融機(jī)構(gòu)——農(nóng)林漁業(yè)金融公庫，提供低息或免息的資金支持。

（五）采取差異性的措施，逐步擴(kuò)大林構(gòu)改革的項目內(nèi)容

日本的林構(gòu)改革項目實施了數(shù)次，每一次項目都是總結(jié)了前面項目經(jīng)驗教訓(xùn)后確定的。第一次林構(gòu)改革的重點主要在林業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上，體現(xiàn)在林道建設(shè)占項目總投資的70%，加上森林組合的林道建設(shè)的投資，其投資數(shù)額占到了總投資90%。第二次林構(gòu)改革的特點是：提高了預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，是第一次林構(gòu)的2.6 倍；認(rèn)可了項目廣范圍實施的可行性；建立了都道府縣森林組合聯(lián)合會這一新的林業(yè)經(jīng)營主體，新設(shè)了許多子項目。新林構(gòu)改革的內(nèi)容主要包括：“高度集約經(jīng)營大規(guī)模基地林業(yè)經(jīng)營促進(jìn)項目”“合作經(jīng)營活動場所建設(shè)項目”“勞務(wù)班員工社會福利林建設(shè)項目”；新設(shè)了“風(fēng)景林作業(yè)”“森林保護(hù)設(shè)施”“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”以及“休閑設(shè)施建設(shè)”等項目。新林構(gòu)改革的特點主要有兩點。一是有效利用林業(yè)資源，構(gòu)建起應(yīng)對國產(chǎn)材時代到來的體系。目標(biāo)是為構(gòu)建起以地域為單位，從造林到木材加工、流通、消費于一體的綜合型國產(chǎn)材供給體系和推進(jìn)間伐材生產(chǎn)，完善國產(chǎn)材加工設(shè)施和林產(chǎn)品銷售設(shè)施。二是增強(qiáng)了山村活力。為確保林業(yè)勞動力，建設(shè)和完善能夠滿足林業(yè)工作者需求的生產(chǎn)和生活環(huán)境設(shè)施，以滿足社會對林業(yè)多種效益的需要。

四、日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的成效及其存在的問題

（一）日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的成效

日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革沒有從土地所有制度改革入手，而是把林業(yè)經(jīng)營主體的結(jié)構(gòu)改革放在改革的重點上，盡管有學(xué)者認(rèn)為改革不徹底[13]，但是，從原來的以資源政策為基調(diào)的林業(yè)政策轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)政策為基調(diào)的林業(yè)政策是具有劃時代意義的政策轉(zhuǎn)變[14]。從總體而言，林構(gòu)對地域林業(yè)的振興和發(fā)展起到了極為重要的作用。日本全國林業(yè)結(jié)構(gòu)改革協(xié)議會對全國81 個市町村進(jìn)行的問卷調(diào)查顯示出有以下幾個方面的效果：

1.奠定了林業(yè)振興的基礎(chǔ)

主要體現(xiàn)在林業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和林業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)得以建設(shè)和完善。生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施主要在林道和作業(yè)道的建設(shè)和完善，第一次林構(gòu)的林道建設(shè)資金達(dá)到總預(yù)算的70%，超過了國家計劃的60%；第二次林構(gòu)林道建設(shè)數(shù)量大幅度減少，僅為第一次林構(gòu)（8 764 hm2）的15%，但新增了以作業(yè)道路建設(shè)為主的高度集約大規(guī)模合作經(jīng)營促進(jìn)項目，費用占總經(jīng)費的20%。多次林構(gòu)項目的林道建設(shè)構(gòu)建起了林區(qū)的作業(yè)道路網(wǎng)，生產(chǎn)和生活條件得到了極大地改善[15]。而林業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)主要是對森林組合的高性能機(jī)械設(shè)備的配備、部落共有林產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化改造以及為推進(jìn)地方合作經(jīng)營的活動場所建設(shè)和項目計劃的制定，實現(xiàn)了經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大和林地使用的經(jīng)濟(jì)合理化，森林委托經(jīng)營活躍。另外，部落共有林通過產(chǎn)權(quán)現(xiàn)代化改革以及與森林組合、林業(yè)公社的聯(lián)合造林提高了經(jīng)營效率等。

2.提升了地方林業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力

主要體現(xiàn)在森林組合體質(zhì)得到了強(qiáng)化。強(qiáng)化的途徑主要是以下兩點：1）在地域指定階段，市町村合并帶來的森林組合的合并、增資及治理結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化；2）木材采伐設(shè)備配備和造林設(shè)施建設(shè)都是以森林組合為主體進(jìn)行的，加上勞務(wù)班的組織化設(shè)置，使森林組合成為地域林業(yè)的核心經(jīng)營主體。作為森林組合的主要工作，在第一次林構(gòu)改革實施前后（1965—1973年），林產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售增加了203%，造林增加了148%；森林

組合占民有林生產(chǎn)的比重顯著提升：林產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的增長率由林構(gòu)改革前的2.7%增加為林構(gòu)改革后的6.6%，造林從6.0%增加到36.0%，增長效果顯著[16]。森林組合成為了不僅是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)，也是包含國有林在內(nèi)的當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展最有效的組織載體，組合員和地域居民認(rèn)識到了森林組合存在的價值，“只有森林組合得到強(qiáng)化才是組合員共同的最大的利益”[15]，此外，有近一半的小規(guī)模林家維持著林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，其余主要委托給森林組合經(jīng)營。

3.提高了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率

第一次林構(gòu)主要對主干林道進(jìn)行了建設(shè)，第二次林構(gòu)主要對深入林區(qū)內(nèi)部生產(chǎn)經(jīng)營的作業(yè)道進(jìn)行了建設(shè)，而新林構(gòu)則主要對林道和作業(yè)道進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。林道和作業(yè)道網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)提高了主伐和間伐的生產(chǎn)效率，促進(jìn)了低值闊葉林的改造，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營順利開展。在苗木生產(chǎn)方面，配備了卡車和灌溉等設(shè)備；在造林方面，配備了油鋸、割草機(jī)等輕型機(jī)械；在木材采伐生產(chǎn)方面，配備了索道、拖拉機(jī)等木材采運機(jī)械；在林產(chǎn)品多種經(jīng)營方面，配備了小型架線鋼索、穿孔機(jī)、灌溉設(shè)備、干燥機(jī)等，使干蘑菇生產(chǎn)實現(xiàn)了現(xiàn)代化的手段；在作業(yè)道建設(shè)方面，配備了挖掘機(jī)、大型裝卸拖拉機(jī)等，作業(yè)道建設(shè)得以快速推進(jìn)，生產(chǎn)效率極大提高的同時，勞動強(qiáng)度得到了大幅度降低，勞動條件也得到了改善。特別是森林組合的機(jī)械設(shè)備配備得到了極大的充實，許多設(shè)備配置的條件是必須以森林組合為對象，林業(yè)作業(yè)效率顯著提高。

4.增強(qiáng)了非木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)計劃性

蘑菇等菌類產(chǎn)品是日本林業(yè)多種經(jīng)營里一個重要產(chǎn)品，使木材生產(chǎn)的長期收益在短期內(nèi)得到補(bǔ)充。鮮蘑菇的罐裝設(shè)備和干蘑菇的干燥設(shè)備有利于蘑菇等菌類儲存、運輸?shù)攘魍?，同時，有利于蘑菇的有計劃地均衡生產(chǎn)，保證了市場的穩(wěn)定供應(yīng)，也成為了林家等林業(yè)經(jīng)營主體重要的短期收入來源。

5.增加了林業(yè)工作者的收入和社會福祉

由于政府對林業(yè)的大力政策性扶持，林業(yè)工作者的生產(chǎn)和生活條件得到了極大的改善，生產(chǎn)效率也極大地提高，同時，大力推動以森林旅游和休閑為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加上大力開展多種經(jīng)營，實現(xiàn)了一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，滿足了社會對林業(yè)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會多種效益需求，同時也增加了林業(yè)工作者自身的收入，同時，國家普惠式的社會福利制度使林業(yè)工作者享受了基本的社會保障。

（二）林構(gòu)改革存在的問題

1.林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的政策理念并非十分明確，其理論體系不太成熟

第一，《基本對策》從原來的資源政策視角轉(zhuǎn)變成生產(chǎn)經(jīng)營的視角，對于林業(yè)問題采取了積極經(jīng)營的態(tài)度，但在林業(yè)經(jīng)營主體的確立上，從過去依靠大規(guī)模經(jīng)營者的觀念變更為家庭經(jīng)營的立場，《基本對策》中備受重視的林業(yè)家庭經(jīng)營如何與資本社會相銜接，《基本對策》的“依靠保持合理的經(jīng)營規(guī)模以促進(jìn)家庭經(jīng)營的發(fā)展”，理論上說服力不足[13]?！坝^點基本上受農(nóng)業(yè)《基本對策》的影響”，更有甚者“就是農(nóng)業(yè)《基本對策》的翻版”，“家庭經(jīng)營作為林業(yè)經(jīng)營主體的依據(jù)不充分”等[14]。對于《基本對策》的見解，當(dāng)時學(xué)界引起了較多的爭議，因此，林業(yè)結(jié)構(gòu)改革與其說是依據(jù)政策的基本理念，不如說是根據(jù)各個地區(qū)各種現(xiàn)實要求的綜合考慮，是圍繞著林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的外部環(huán)境而展開的。

第二，《基本對策》里過于強(qiáng)調(diào)林業(yè)內(nèi)部收入分配的平衡，作為林業(yè)工作者收入均衡增長的唯一措施是培育家庭經(jīng)營。過于宣傳大規(guī)模經(jīng)營者財產(chǎn)保值增值行為，強(qiáng)調(diào)其缺乏經(jīng)營現(xiàn)代化的一面，反過來過于從社會正義的角度否定大規(guī)模山林所有者經(jīng)營，鼓勵培育家庭經(jīng)營，脫離了林業(yè)需要適度規(guī)模經(jīng)營的本質(zhì)。其次，采用什么樣的組織形態(tài)能夠?qū)崿F(xiàn)政府政策的目標(biāo)，還缺乏足夠的支撐材料，當(dāng)時主要還是從勞動力的視角進(jìn)行探討。林業(yè)生產(chǎn)勞動力主力是農(nóng)山村的農(nóng)民，一般而言，盡管今后農(nóng)業(yè)會朝專業(yè)化的方向發(fā)展，但是由于農(nóng)山村受地形、氣候等自然條件和耕地零散性的制約，依靠階層的分化促進(jìn)農(nóng)戶離農(nóng)可能性不大，農(nóng)業(yè)會朝專業(yè)化、兼業(yè)化等多樣化的形態(tài)發(fā)展[11]。

2.改革初期缺乏對林業(yè)經(jīng)營主體的深入研究

林業(yè)結(jié)構(gòu)中最重要的是林業(yè)經(jīng)營主體的選定（在日本學(xué)界將林業(yè)經(jīng)營主體區(qū)分為林業(yè)經(jīng)營體和林業(yè)事業(yè)體），《林業(yè)基本法》出臺后的林業(yè)結(jié)構(gòu)政策僅僅考慮的是森林組合、民間公司以及林業(yè)造林公團(tuán)和林業(yè)造林公社這些所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的“林業(yè)事業(yè)體”，尤其是森林組合成為第二次林構(gòu)的重點扶持和培養(yǎng)對象，而忽視了農(nóng)家林家和大規(guī)模林業(yè)所有者等這些所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)于一體的“林業(yè)經(jīng)營體”[17]。當(dāng)時的林業(yè)經(jīng)營體主要專注于森林培育，不太重視木材采伐生產(chǎn)，當(dāng)然，一是林業(yè)經(jīng)營體自身的體質(zhì)還不成熟，二是小規(guī)模的林業(yè)機(jī)械還沒有開發(fā)出來，一般農(nóng)家林家不能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)械化經(jīng)營，因此，作為政策很難對林業(yè)經(jīng)營體有所期待[18]。新林構(gòu)之后，流域林業(yè)管理體系中林業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化的傾向[19]。

3.過于重視“硬件”設(shè)施的建設(shè)而忽視“軟件”設(shè)施的建設(shè)

如前所述，第一次林構(gòu)林道建設(shè)和機(jī)械設(shè)備和生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)費用高達(dá)總費用的97%左右，與開始提倡的“林構(gòu)政策要從原來‘物’的政策轉(zhuǎn)向‘人’的政策，而現(xiàn)實實施的仍然是‘物’的政策”，遭到了學(xué)界的批評[18]。作為林構(gòu)改革核心之一的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)項目盡管受到了政府的重視，成為林構(gòu)改革的第一子項目，而且在政府的指導(dǎo)下制定了實施計劃，但該項目的投資額卻不足總費用的2%。雖然項目的內(nèi)容主要是林地測量費用和調(diào)查費用，不包含林地的購買費用，遠(yuǎn)不及林道建設(shè)以及機(jī)械購買費用，投資額太少顯而易見[8]，改善山林所有結(jié)構(gòu)受到了限制[20]。第二次林構(gòu)以及新林構(gòu)等之后的林構(gòu)改革及時進(jìn)行了調(diào)整，林業(yè)工作者安居樂業(yè)項目的推進(jìn)，林業(yè)綜合活動中心、研修集會場所、森林綜合利用設(shè)施的建設(shè)，林業(yè)生產(chǎn)活動和林業(yè)勞動力供需信息中心設(shè)施的完善，彌補(bǔ)了“軟件”設(shè)施投入的不足。

4.改革初期項目預(yù)算不足

如第一次林構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算額為7 000萬日元，對于廣大地域的山村而言僅僅只能作為示范項目，在山村實施的所有項目基本上是同等對待，只能是“撒胡椒”方式，效果大打折扣。另外，由于大部分項目都需要都道府縣和市町村提供配套資金，對于財政收入較少的山村是個很大的負(fù)擔(dān)，因此，一些財政困難的地方實施的效果不盡理想。

5.項目實施時一些地方未能形成有機(jī)的系統(tǒng)

和上一點相關(guān)聯(lián)，構(gòu)成項目五個子項目在一些地方實施時難以形成一個有機(jī)的系統(tǒng)。在計劃制定時作為一個系統(tǒng)設(shè)置的，但由于經(jīng)費的不足，當(dāng)項目在具體落實時卻達(dá)不到計劃的要求，不能夠形成有機(jī)的系統(tǒng)，達(dá)不到預(yù)期的效果。

6.第一次林構(gòu)項目“套餐”形式缺乏靈活性

因為第一次林構(gòu)項目是以“套餐”形式設(shè)定的，但對于有些地方而言“套餐”里有些項目是不需要的，而需要的項目卻又沒有[22]。例如，林道建設(shè)投資較多，而生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施的建設(shè)經(jīng)費缺乏，脫離了國家既定的目標(biāo)。這一點雖然在第二次林構(gòu)實施時給予了充分的考慮，但改善幅度不大。

7.項目的種類和實施方式過于固定化

項目的種類和實施方式自第一次林構(gòu)實施以來基本上沒有大的改變，因此，不能夠很好

地與地方實際情況有機(jī)地結(jié)合起來。例如，項目需要在大范圍內(nèi)實施，需要機(jī)械和大型化的設(shè)施，而實施中的項目是以市町村為單位展開，有些問題不能夠得到有效解決，新林構(gòu)之后對實施范圍進(jìn)行了跨行政區(qū)域的調(diào)整。

總之，林構(gòu)政策實施中所反映出來問題的根本原因主要是以下兩個方面的問題沒有認(rèn)識清楚：一是對林業(yè)自身生產(chǎn)結(jié)構(gòu)特點的了解不足；二是對各種經(jīng)營主體的特性把握不夠[21]。

五、對我國集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗與啟示

2016年國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》，集體林改在中國的實踐不斷展開，取得的經(jīng)驗及教訓(xùn)不少。當(dāng)前我國集體林改的背景與日本第一次林業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)改革的背景十分接近，結(jié)合中國的國情，借鑒日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革對我國的集體林改政策完善定有積極的意義。

（一）加強(qiáng)林改政策的理論研究

日本的林構(gòu)改革最初由于理論研究上的不足，在經(jīng)營主體的構(gòu)建、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響、林業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的變化等方面出現(xiàn)了一些誤判，讓林業(yè)結(jié)構(gòu)改革走了一些彎路[6]。我國的集體林改系統(tǒng)的理論研究還很不夠，對此，根據(jù)新時期中國社會主義特色市場經(jīng)濟(jì)理論，結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的特點和我國國情，借鑒日本等林業(yè)發(fā)達(dá)國家的改革經(jīng)驗，探尋出一條適合我國國情的集體林業(yè)改革的理論與實踐體系刻不容緩。

（二）完善和健全相應(yīng)的法律法規(guī)和政策

如前所述，日本的林構(gòu)改革前后，先后出臺了相關(guān)法律法規(guī)，最重要的是《林業(yè)基本法》將林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營從過去的資源管理轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)營，這些法律對數(shù)次的林構(gòu)改革提供了堅實的法律支撐。而我國的相關(guān)的法律一是不完善?，F(xiàn)有《森林法》過于強(qiáng)調(diào)森林資源的保護(hù)，對林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足，經(jīng)營主體的林業(yè)經(jīng)營積極性不高，許多森林由于缺乏必要的撫育，反而變成了生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益均不高的低質(zhì)林分；二是一些法律法規(guī)缺失。我國現(xiàn)有的《森林法》是一部集林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和森林資源保護(hù)于一身的林業(yè)根本大法，森林法條款過于原則性，而實施細(xì)則則主要靠政府的政策條例予以補(bǔ)充，這些政策條例可塑性較大，基層部門可以根據(jù)自身的理解并運用政策，使一些林業(yè)政策的執(zhí)行偏離了原來的目標(biāo)；三是法律或制度之間不耦合。如采伐限額管理制度與森林法中的“誰造誰有”在實際生產(chǎn)中有相互抵觸的情形，一定程度上制約著經(jīng)營主體的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性。完善和健全我國相關(guān)林業(yè)法律法規(guī)，為促進(jìn)我國集體林改的穩(wěn)步推進(jìn)提供法律法規(guī)和政策保障。

（三）把握林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模性和計劃性的特點

在日本無論是學(xué)界還是實際生產(chǎn)部門很早就認(rèn)識到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營必須具備規(guī)模性和計劃性[23]，因此，日本沒有對大規(guī)模林地所有者的林地進(jìn)行所有制改革。日本林業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；峭ㄟ^不同所有者或經(jīng)營者之間的聯(lián)合（森林組合為主）來實現(xiàn)。而林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的計劃性是以各級政府為主導(dǎo)，通過承載了一定政府職能的森林組合將國家政策落實到生產(chǎn)經(jīng)營的最末端，構(gòu)建起了“地域林業(yè)管理系統(tǒng)”和“流域林業(yè)管理系統(tǒng)”，使具有季節(jié)性、長周期性特點的林產(chǎn)品生產(chǎn)實現(xiàn)了穩(wěn)定而持續(xù)的供給，穩(wěn)定了加工業(yè)生產(chǎn)秩序，提高了社會的整體效益。我國實行的家庭承包制是為了體現(xiàn)社會主義的公平公正理念，小規(guī)模細(xì)脆化的農(nóng)戶經(jīng)營內(nèi)部激勵程度高，解決了“委托代理問題”，但難以適應(yīng)復(fù)雜多變的市場，解決這一難題并非一些學(xué)者和基層干部希望通過地役權(quán)的改變實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，可以像日本一樣通過小規(guī)模經(jīng)營者的合作經(jīng)營，構(gòu)建起地方林業(yè)一體化管理制度體系，有效解決林地小農(nóng)戶與大市場脫節(jié)的問題[24]。

（四）注重林改“硬件”和“軟件”改革同時并進(jìn)的路徑選擇

如前所述，日本的第一次、第二次和新林構(gòu)改革先后對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的“硬件”和“軟件”的建設(shè)，最重要的是著眼于構(gòu)建起從造林到加工、流通、銷售、消費于一體的協(xié)調(diào)機(jī)制和管理體系，以及林業(yè)工作者安居樂業(yè)的生產(chǎn)和生活條件改善、信息處理中心的設(shè)施及設(shè)備建設(shè)、集會場所修建等的“軟件”措施上，極大地提高了林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。目前我國的集體林改措施主要集中在資金、技術(shù)和人力資源等“硬件”投入上，包含林業(yè)合作社建設(shè)在內(nèi)的“軟件”改革措施不多，實際的投入就更少。2019年2月中辦、國辦頒布的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》，為小農(nóng)戶連接大市場指明了方向并提供了政策保障。今后應(yīng)注重加大林業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)組織構(gòu)建這一“軟件”的建設(shè)，探討符合我國國情的集體林改的路徑，使我國的集體林改少走彎路。

（五）加強(qiáng)林改工作的計劃性和科學(xué)性

日本的林構(gòu)改革計劃性和科學(xué)性較強(qiáng)。首先，在林構(gòu)改革試驗地的選定以及優(yōu)惠政策對象的選擇上，制定出了嚴(yán)格的選擇標(biāo)準(zhǔn)，以保證實施的針對性、有效性和公平公正性。第二，日本林構(gòu)改革實行的是相關(guān)項目的整體推進(jìn)，使項目的作用做到了互為耦合，實施效果顯著。第三，在林構(gòu)改革的實施中，要求項目實施地的市町村制定出地域的基本計劃、項目的實施計劃和年度實施計劃，以保證項目有計劃推進(jìn)；在項目的實施中，將實施的內(nèi)容以“菜單”的形式確定下來，雖然，帶有一定的機(jī)械性，但能夠確保項目內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)性，有利于項目應(yīng)有的功能發(fā)揮。我國的林改，一是相關(guān)改革措施是單獨進(jìn)行的，缺乏相關(guān)項目的整體配套推進(jìn)。二是林改的一些相關(guān)配套措施缺乏公益性的社會化服務(wù)，多以市場運作方式展開。三是一些林改試驗地的選定和優(yōu)惠政策對象的選擇上缺乏選定標(biāo)準(zhǔn)，許多是地方官員人為主觀意志決定，往往具有隨意性。四是在林改項目的實施上，缺乏嚴(yán)密的實施計劃，項目的地方配套資金在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)難以籌集，只能依靠中央財政的有限補(bǔ)貼資金，以上這些問題致使林改措施的實施效果往往達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。因此，制定出嚴(yán)格的選擇或評價標(biāo)準(zhǔn)，同時，根據(jù)林改的效果推進(jìn)林改的實施范圍，避免“撒胡椒面”使得前面展開，增強(qiáng)我國林改的計劃性和科學(xué)性，減少主觀上人為因素的影響，為保障集體林改效果提供科學(xué)的方法和手段。

（六）把握地區(qū)和實施主體的差異性

日本的第一、二次林構(gòu)改革基本上是以“套餐”統(tǒng)一模式在全國推行，根據(jù)實際情況可操作的空間較小，但是，新林構(gòu)改革則吸取了前者的經(jīng)驗教訓(xùn)，根據(jù)地域特點劃分成山村林構(gòu)、地域林構(gòu)和廣域林構(gòu)，不同地域采取了不同的項目措施，保證了改革的針對性。而在經(jīng)營主體改革措施上，對小農(nóng)戶和大規(guī)模經(jīng)營者采取了不同對策。我國集體林區(qū)地域跨度大，社會經(jīng)濟(jì)和文化背景差異大，林改應(yīng)該對集體林區(qū)進(jìn)行區(qū)分分類，根據(jù)經(jīng)營主體規(guī)模大小以及各地各自的特點采取不同的改革措施，以保證改革的有效性。

（七）構(gòu)建造林、加工、流通和消費于一體的管理協(xié)調(diào)機(jī)制

日本林構(gòu)改革首先是通過森林組合及其系統(tǒng)組織的構(gòu)建，之后再構(gòu)建起“地域林業(yè)管理體系”直至現(xiàn)有的“森林流域管理體系”，較好地協(xié)調(diào)解決了由于林業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性帶來的原材料供給不均衡的問題，保證了林產(chǎn)品的質(zhì)與量以及供給穩(wěn)定性，同時，通過一體化的管理系統(tǒng)，增進(jìn)了上下游的交流溝通，為財政轉(zhuǎn)移支付支持林業(yè)提供了輿論宣傳，增進(jìn)了上、中、下游之間的溝通，促進(jìn)了全社會對森林、林業(yè)深層次的相互理解，有力地促進(jìn)了林業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的集體林改措施基本上是以行政為單位展開，難以根據(jù)林業(yè)自然特點、社會經(jīng)濟(jì)條件等形成的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，這就需要一個跨越行政區(qū)域的、從原材料生產(chǎn)到加工、流通直至消費于一體的管理體系來協(xié)調(diào)整個林業(yè)生產(chǎn)過程活動，不能產(chǎn)生顯著的效果。探討制訂起一個在統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的訴求，保證利益相關(guān)者的權(quán)益，以充分調(diào)動利益相關(guān)者的林業(yè)經(jīng)營積極性。

六、結(jié)語

日本的林業(yè)結(jié)構(gòu)改革的時期是在日本經(jīng)濟(jì)高速增長的時期，木材價格高漲，對林產(chǎn)品和森林生態(tài)服務(wù)的需求不斷高漲，林業(yè)處于高度景氣之中，給林構(gòu)改革提供了有利條件，這也是日本林業(yè)結(jié)構(gòu)改革成功的必要條件之一。我國仍是一個發(fā)展中國家，國家的財力有限，難以做到像日本一樣普惠改革政策；此外，我國農(nóng)村農(nóng)戶貧富懸殊較大，異質(zhì)性強(qiáng)，很難像日本一樣開展農(nóng)戶間的合作社經(jīng)營；再者，在消除我國城鄉(xiāng)差別上，還存在諸如戶籍、社會保障等制度上的障礙，這些都需要國家依托“精準(zhǔn)扶貧”和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略從宏觀政策層面加以解決。借鑒日本的林構(gòu)改革經(jīng)驗，我國集體林改可能的路徑選擇是：首先是大力建設(shè)和完善以林道為主的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施；其次是構(gòu)建起以林業(yè)合作社為主的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的微觀經(jīng)濟(jì)組織，使之成為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和服務(wù)組織；第三是在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起公益性為主體的或者由林業(yè)合作社為主要載體的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性和社會化服務(wù)體系；第四是不斷完善林業(yè)市場經(jīng)濟(jì)體系，擴(kuò)大政府對林業(yè)的財政轉(zhuǎn)移支付，以消除林業(yè)與農(nóng)業(yè)、特別是與工商企業(yè)等其它行業(yè)之間的收入的差距，將資金、技術(shù)、人才等生產(chǎn)要素吸引到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中來，加快現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系的構(gòu)建。此外，要發(fā)揮森林保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用，不能僅僅是理解為大力造林，嚴(yán)格限制森林的采伐，相反，像日本一樣，獨立構(gòu)建起以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的《林業(yè)基本法》，在周到的服務(wù)和嚴(yán)格的監(jiān)管下，積極地利用森林，通過結(jié)構(gòu)改革促進(jìn)了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)森林的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的共贏。再者，像日本一樣在不改變林地所有權(quán)的條件下，通過林業(yè)合作社實現(xiàn)了小農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營，提升了林業(yè)生產(chǎn)效率以及小規(guī)模經(jīng)營者的社會經(jīng)濟(jì)地位，做到了公平與效率的同步實現(xiàn)。在我國當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展還不夠充分，社會保障還不完善的背景下，我國集體林地制度也應(yīng)該盡量避免農(nóng)戶土地地役權(quán)的改變，以保障農(nóng)戶的基本生計不受損害，以維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，為“精準(zhǔn)扶貧”和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的實施打下堅實的基礎(chǔ)，同時，也為集體林業(yè)的發(fā)展提供基本的保障條件。