裴海天

(中國地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

隨著工業(yè)革命的持續(xù)深入和內(nèi)燃機技術(shù)的不斷完善，當(dāng)今社會經(jīng)濟在煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源的支撐下獲得了飛速發(fā)展，但是，禍福相依，傳統(tǒng)能源的使用同時也給人類社會帶來了巨大的環(huán)境災(zāi)難[1]，歷史上臭名昭著的“十大環(huán)境公害事件”①(1)①20世紀“十大環(huán)境公害事件”分別是1930年馬斯河谷煙霧事件、 1943年洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、1948年多諾拉煙霧事件、1952年倫敦?zé)熿F事件、1953年水俁病事件、1955年骨痛病事件、1968年日本米糠油事件、1984年印度博帕爾事件、1986年切爾諾貝利核泄漏事件、1986年劇毒物污染萊茵河事件，其中，馬斯河谷煙霧事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、多諾拉煙霧事件、倫敦?zé)熿F事件與傳統(tǒng)能源的使用直接相關(guān)。便是明證。為解決生態(tài)環(huán)境問題，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在會議中多次強調(diào)生態(tài)文明與經(jīng)濟發(fā)展有密切聯(lián)系，我們應(yīng)傳承中華民族保護自然的優(yōu)良傳統(tǒng)，把保護生態(tài)環(huán)境作為我們國家發(fā)展的指導(dǎo)原則，逐步推進生態(tài)文明建設(shè)[2]。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義的指導(dǎo)下，我們必須準確理解綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等清潔無污染的綠色能源，逐步替代傳統(tǒng)化石能源，是我國在新時代兌現(xiàn)節(jié)能減排承諾的有效途徑。

目前，中國正處于能源價格機制轉(zhuǎn)型、電力體制改革的關(guān)鍵時期，發(fā)展光伏發(fā)電刻不容緩。光伏產(chǎn)業(yè)的改革與發(fā)展需要理論和制度來指引方向。法律可以從權(quán)利義務(wù)角度約束和規(guī)制光伏產(chǎn)業(yè)各方主體的行為，確保光伏產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康運行[3]。我們應(yīng)以《可再生能源法》為基礎(chǔ)，結(jié)合光伏產(chǎn)業(yè)的特點，以綠色發(fā)展理念為核心導(dǎo)向，逐步推進光伏產(chǎn)業(yè)立法工作，最終實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長和環(huán)境持續(xù)改善的雙重目標。

一、我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與困境

我國西北部和中部地區(qū)海拔高，空氣稀薄，光照時間長，十分適合發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過多年努力，我國在光伏發(fā)電領(lǐng)域已經(jīng)取得了舉世矚目的輝煌成就，位列世界前茅。但優(yōu)異成績的背后也隱藏著許多亟待解決的現(xiàn)實問題，這些問題約束著光伏產(chǎn)業(yè)的進一步發(fā)展。

(一)我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

由于我國光照資源豐富，改革開放后不久我國就制定了光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。最早可以追溯至20年前，在這期間并非一帆風(fēng)順，經(jīng)歷了出口高潮、“雙反”制裁、戰(zhàn)略調(diào)整、重現(xiàn)輝煌等發(fā)展階段，目前形勢向好。

1.發(fā)展歷程

隨著《可再生能源法》與《關(guān)于金太陽示范工程意見》的頒布出臺，我國針對光伏產(chǎn)業(yè)進行了重點扶持。這一舉措為我國光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)，使得國產(chǎn)光伏產(chǎn)品在國際市場上份額不斷提升，出口國外成為主要的銷售手段[4]。2010年前后，國產(chǎn)光伏電池在國際市場上的份額一度超過六成[5]。但是好景不長，在我國光伏產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展之時，美國針對我國太陽能電池組件實行“反補貼，反傾銷”的“雙反”調(diào)查；歐洲緊隨其后，在2011年開始對包括硅片、晶體硅太陽能電池及其組件在內(nèi)的我國光伏產(chǎn)品實施“雙反”調(diào)查。接二連三的“雙反”調(diào)查猶如當(dāng)頭棒喝，使得國內(nèi)光伏企業(yè)蒙受了沉重的經(jīng)濟損失。

我國政府以此為契機，轉(zhuǎn)變發(fā)展方向，引導(dǎo)國產(chǎn)光伏企業(yè)進行戰(zhàn)略調(diào)整，把以往出口國外的國產(chǎn)光伏產(chǎn)品運用到國內(nèi)光伏電站的建設(shè)中，推動國內(nèi)光伏電站的發(fā)展。隨著2013年國家光伏分區(qū)上網(wǎng)電價制度的出臺，國內(nèi)光伏裝機出現(xiàn)爆發(fā)式增長。

隨著不斷發(fā)展，截至2015年底，我國一舉成為世界上光伏發(fā)電裝機容量最大的國家。2017年累計裝機容量達到13 078萬千瓦時，是2013年的7倍。與此同時，在“十三五”規(guī)劃中，光伏產(chǎn)業(yè)仍然延續(xù)飛速發(fā)展的態(tài)勢，原本制定的105GW的發(fā)展目標已于2017年提前實現(xiàn)。

隨著裝機容量的不斷增加，光伏發(fā)電量也在逐年上升。根據(jù)國家能源局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2016年我國光伏發(fā)電的電量數(shù)據(jù)有史以來第一次被列入國家電力工業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)之中，為662億千瓦時。從此以后，光伏發(fā)電成為我國第五大電力支撐，占所有能源發(fā)電量的1.1%，位居于火電、水電、風(fēng)電、核電之后②(2)②截至2016年底，全國發(fā)電裝機容量達到16.46億千瓦，同比增長8.2%。其中全國火電裝機容量10.54億千瓦，占全部裝機容量的64.04%；水電裝機容量3.32億千瓦，占全部裝機容量的20.18%；全國核電裝機3 364萬千瓦；風(fēng)電裝機1.49億千瓦；并網(wǎng)太陽能發(fā)電裝機容量7 742萬千瓦。2016年我國非化石能源發(fā)電裝機占全國總裝機的36.7%，較2015年提高了1.7個百分點。2016年水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機分別達到3.3億千瓦、1.5億千瓦、0.8億千瓦，均居世界第一位。。經(jīng)過一系列建設(shè)之后，在東北、西北、華北形成了一個占比國內(nèi)光伏裝機容量70%以上的光伏產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)[3]。

2.當(dāng)下發(fā)展局面

在光伏電池方面，中國光伏行業(yè)協(xié)會報告數(shù)據(jù)顯示，2018年我國電池片產(chǎn)量約為87.2GW，比2017年增長逾兩成，2019 年則再創(chuàng)新高，達到歷史峰值，超過90GW；光伏設(shè)備組件發(fā)展的情況與電池片相似，近3年來連年增長，態(tài)勢喜人。

在光伏發(fā)電裝機容量方面，國家可再生能源中心數(shù)據(jù)顯示，近3年來，在新增裝機容量和累計裝機容量這兩項指標中，我國均遙遙領(lǐng)先于世界，并不斷刷新記錄。2018和2019兩年的新增裝機容量均超過了40GW，2019年我國光伏發(fā)電裝機累計裝機容量已達到210GW[6]。

在光伏發(fā)電量方面，中國光伏行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，近年來我國光伏發(fā)電量節(jié)節(jié)攀升。2018年光伏發(fā)電量1 775億千瓦時，相較于2017年增長50%，約占全國全年總發(fā)電量的2.6%。2019年光伏發(fā)電量更是邁過了2 200億千瓦時大關(guān)。

從產(chǎn)業(yè)鏈宏觀角度切入，經(jīng)歷過近10年的發(fā)展，現(xiàn)階段我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，且后勁十足，產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)、投資規(guī)模及技術(shù)水平等多方面均呈快速發(fā)展態(tài)勢。

(二)光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實困境

雖然我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景一片光明，但我們不應(yīng)盲目樂觀，仍需正視現(xiàn)實中存在的一些問題與不足，以便積極應(yīng)對。

1.光伏發(fā)電項目棄光嚴重

目前我國的光伏產(chǎn)業(yè)的消納能力有著明顯的短板，出現(xiàn)了嚴重的“棄光”問題①(3)①所謂“棄光”問題就是太陽能電站生產(chǎn)的大量太陽能電源由于種種原因，導(dǎo)致其沒有完成電價上網(wǎng)的轉(zhuǎn)換，而被放棄浪費。。中國光伏行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，僅西北一個地區(qū)在2016年的“棄光”電量就十分驚人，高達70億千瓦時，有五分之一的太陽能電源沒有完成并價上網(wǎng)轉(zhuǎn)換就直接被放棄；而新疆、甘肅的情況則更不理想，“棄光”率均超過3成。 “棄光”問題造成了巨大浪費，背離了可再生能源發(fā)展宗旨，為解決這一問題，政府積極研究對策，從光伏發(fā)電源頭入手，出臺試行一系列可行性辦法，如全額保障光伏發(fā)電收購、追求集約經(jīng)營限制新建集中式電站等，通過近幾年的實際推行，上述辦法大幅緩解了“棄光”問題，避免了浪費。中國光伏行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2019年前兩季度，我國已實現(xiàn)棄光電量和棄光率“雙降”，棄光電量為25億千瓦時左右，棄光率為2.4%，同比下降近50%。然而，由于前期棄光較多，“棄光”浪費情況仍不容樂觀。

2.國家光伏補貼資金短缺，光伏企業(yè)融資途徑有限

我國光伏產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，多項指標均位居世界第一，但補貼的速度難以同步于發(fā)展的速度，這使得光伏發(fā)電企業(yè)普遍面臨資金匱乏的問題。具體表現(xiàn)為光伏發(fā)電附加征收不足、政府補貼到位率難以保障②(4)②根據(jù)《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》，2019年可再生能源電價附加支出預(yù)算數(shù)為866.1億元，其中，中央本級支出預(yù)算數(shù)為780.1億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加11.54億元，增長1.5%。中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)為86億元，比2018年執(zhí)行數(shù)增加15.68億元，增長22.3%。其中，中央本級支出的780.1億元，如果按項目類型分：風(fēng)電366.65億元，光伏351.05億元，生物質(zhì)62.41億元。。此外，我國現(xiàn)有的金融支持方式不豐富，支持力度普遍較弱，貸款周期長，利率低的融資方式供不應(yīng)求，這使得許多新晉光伏企業(yè)出現(xiàn)融資困難。如果未來突發(fā)性風(fēng)險再次發(fā)生，光伏產(chǎn)業(yè)是否可以平穩(wěn)度過將難以預(yù)知。

3.光伏產(chǎn)業(yè)標準體系缺位

現(xiàn)階段我國光伏產(chǎn)業(yè)缺乏統(tǒng)一的標準體系，在實踐中，各企業(yè)使用的大多為其內(nèi)部標準。為提升光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，統(tǒng)一的標準體系建設(shè)刻不容緩。此外，相關(guān)部門及產(chǎn)業(yè)對標準化工作的重視程度不夠，使得標準的研究與制定工作進展緩慢，效率低下。

二、我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律制度問題透視

現(xiàn)階段我國太陽能立法總體上呈現(xiàn)為原則性規(guī)定配合規(guī)章、實施細則，組合適用于光伏產(chǎn)業(yè)。但我國光伏產(chǎn)業(yè)立法是隨著產(chǎn)業(yè)變化補漏洞式漸進發(fā)展的，缺乏頂層設(shè)計、全盤統(tǒng)籌和核心法律的有效引領(lǐng)，法律層級層次不齊，規(guī)章分布零散不均，存在不少缺陷和不足。

(一)立法層級低下，現(xiàn)實可操作性較差

我國用于指導(dǎo)太陽能發(fā)展的核心法律為《可再生能源法》，《可再生能源法》于2006年出臺生效，2009年第一次修改，距今較為久遠。并且該部法律只有第17條對光伏產(chǎn)業(yè)明確提及③(5)③《可再生能源法》第17條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人安裝和使用太陽能熱水系統(tǒng)、太陽能供熱采暖和制冷系統(tǒng)、太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)等太陽能利用系統(tǒng)……”，但也只是原則性規(guī)定，僅僅是國家表明了態(tài)度、立場，在具體實踐中并不能很好地起到指導(dǎo)、規(guī)范的作用。

從調(diào)整光伏產(chǎn)業(yè)的配套細則來看，它們的法律層級相對較低，分散于各個行政層級。在國務(wù)院層面，為了貫徹落實國家發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略部署，國務(wù)院相關(guān)部門出臺了一系列部門規(guī)章，指導(dǎo)全國太陽能電站建設(shè)工作。聚焦地方政府，由于各地地理、氣候等條件不同，各地發(fā)展本地光伏產(chǎn)業(yè)不能完全適用國務(wù)院出臺的統(tǒng)一性指導(dǎo)政策，必須配合當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)和地方政府規(guī)章，以達到因地制宜、因時制宜的效果。但是這種地方性立法的制定隨意性太強，既無法很好地總結(jié)以往經(jīng)驗，亦缺乏高層級法律的指引，同時還可能突破上位法的限制。這種法律滯后現(xiàn)象勢必會對我國光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

(二)立法體系松散，核心法律引領(lǐng)不足

我國在光伏領(lǐng)域缺乏一部涵蓋從規(guī)制發(fā)電標準、產(chǎn)業(yè)規(guī)范到上網(wǎng)定價利用的統(tǒng)一立法。光伏領(lǐng)域也缺乏獨立適配的政策機制，大多是涵蓋于所有可再生能源之內(nèi)。例如太陽能發(fā)電并沒有因為其成本高昂而獨立適配上網(wǎng)電價，而是和其它種類的可再生能源適用統(tǒng)一的“上網(wǎng)電價標準”，統(tǒng)一適用“全額保障性收購”和“發(fā)展基金”政策，這一定程度上削弱了太陽能開發(fā)立法的權(quán)威性[3]，不利于發(fā)揮太陽能發(fā)電的特色優(yōu)勢，也不利于推動光伏產(chǎn)業(yè)的特色發(fā)展。

同樣，聚焦現(xiàn)行光伏產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部，現(xiàn)有的光伏產(chǎn)業(yè)法律在全產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部的適用比例方面有進一步優(yōu)化的空間?，F(xiàn)有細則過分聚焦于太陽能熱水器領(lǐng)域和太陽能與建筑結(jié)合領(lǐng)域，而反觀光伏發(fā)電部分，例如建設(shè)光伏電站、電網(wǎng)以及發(fā)電端標準的相關(guān)立法，其法律層級、出臺數(shù)量、立法質(zhì)量等方面都存在著明顯短板，不能很好地契合現(xiàn)代實際發(fā)展現(xiàn)狀。

最后，從立法實施保障措施來看，現(xiàn)階段光伏行業(yè)缺少糾錯問責(zé)機制?！犊稍偕茉捶ā冯m然已實施十多年，但政府從來沒有啟動針對光伏企業(yè)未達行業(yè)標準的追責(zé)，應(yīng)認真考慮建立責(zé)任追究制度，切實保障光伏產(chǎn)業(yè)有序健康發(fā)展。

(三)配套制度缺失，立法實施效果堪憂

解決光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題的必要的配套制度，比如配額制①(6)①太陽能配額制，是指一個國家用法律的形式對太陽能光伏發(fā)電在電力供給總量中所占份額進行強制性規(guī)定，電價由市場決定，以推動太陽能行業(yè)發(fā)展。在美國和澳大利亞等國家，太陽能發(fā)電配額制度已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用，也取得了顯著的效果。、綠色證書交易制度②(7)②綠色證書交易制度是指專為綠色證書進行買賣而營造市場的制度。綠色證書交易制度是保證可再生能源配額制度有效貫徹的配套措施，它將市場機制和鼓勵政策有機地結(jié)合，使得各責(zé)任主體通過高效率和靈活的交易方式，用較低的履行成本來完成政府規(guī)定的配額。等，始終千呼萬喚不出來，一直沒有納入立法。此外，為了支持可再生能源特別是風(fēng)力發(fā)電和光伏發(fā)電的發(fā)展，我國實行上網(wǎng)電價價格補貼制度。在此政策下，可再生能源發(fā)電價格與當(dāng)?shù)鼗鹆Πl(fā)電基準價格之間的差價需要通過政府設(shè)立電力附加費予以補貼，由此使得光伏產(chǎn)業(yè)對政府政策的依賴性持續(xù)加大、不斷強化，市場化程度極低。數(shù)據(jù)顯示，2009年，可再生能源補貼需求為73億元，而到了2017年則增至1 250億元。其中光伏發(fā)電補貼費占比激增，2012年時只有7.91億元，占全部資金的4%，而到2017年光伏發(fā)電的補貼需求已達530億元，占全部資金的43%，與風(fēng)電補貼額度相差無幾。光伏發(fā)電的補貼占比不斷上升，但光伏發(fā)電的效率卻并沒有相應(yīng)提升。2017年光伏發(fā)電量為1 182億千瓦時，風(fēng)電發(fā)電量為 3 057億千瓦時，光伏發(fā)電量僅為風(fēng)電的1/3。在講求質(zhì)量和效益的時代，這種狀況與可持續(xù)發(fā)展理念背道而馳。最初可再生能源電價附加為0.1分/千瓦時，盡管政府不斷優(yōu)化補貼標準，把該標準調(diào)整到1.9分/千瓦時，補貼仍入不敷出。2009年補貼缺口為13億元，2017年擴大到1 127億元，目前已超過2 000億元[7]。

同時在實施補貼的運作過程中，我們也發(fā)現(xiàn)存在一些問題，不可避免地導(dǎo)致部分補貼資金無法到位，影響行業(yè)發(fā)展。例如，由于相關(guān)部門之間缺乏協(xié)調(diào)和報告過程的復(fù)雜性，報告和審批過程冗長，不少光伏發(fā)電企業(yè)無法及時獲得補貼。

總的來說，由于光伏發(fā)電成本高，中國的光伏市場尚未形成有效的供需關(guān)系，這導(dǎo)致政府的補貼成了一個無底洞，補貼增長的速度超過光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度。而且，歷史欠賬和現(xiàn)實新賬交織在一起，先前的補貼不到位，而新補貼又緊隨其后持續(xù)產(chǎn)生，形成一個惡性循環(huán)，導(dǎo)致補貼資金日積月累，缺口逐年增長，可再生能源補貼不足的問題變得越來越嚴重，制度缺失亟待解決，而且也導(dǎo)致《可再生能源法》的實施效果差強人意。

三、國外光伏產(chǎn)業(yè)法律制度概覽

如今，全球光伏產(chǎn)業(yè)的先驅(qū)非德國、美國、日本莫屬。德國、日本并不具備優(yōu)越的太陽能光伏發(fā)電自然條件，但它們卻取得了令其它國家艷羨不已的成就，其背后的原因值得我們深思，其中有一點不容忽視，那就是它們先進的光伏產(chǎn)業(yè)法律制度有力地促進了光伏產(chǎn)業(yè)的長足發(fā)展。

(一)德國

德國為了優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，不斷加大光伏產(chǎn)業(yè)扶持力度。1999年為了鼓勵本國民眾大規(guī)模安裝光伏發(fā)電設(shè)備，德國提出了“十萬太陽能屋頂計劃”。在該計劃中，政府為廣大居民提供貼息貸款，以刺激民眾購買安裝光伏設(shè)備，并且政府還按照市場價格收購居民生產(chǎn)的富余的太陽能電力，把該部分電力并入國家電網(wǎng)體系之中，這一計劃使得德國太陽能產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2000年德國通過了《可再生能源法(EEG200)》，并在2004年、2009年、2017年對該法案進行修訂。其中2017年的修訂版本最引人注目。

首先，2017年修正案授權(quán)確立了 “租戶用電”制度。光伏發(fā)電企業(yè)如向足額使用供給電源的居民樓供電，則該企業(yè)根據(jù)消耗電量可享受相對優(yōu)惠的分攤款。這一制度使得光伏發(fā)電主體和用電主體均享受了優(yōu)惠。

其次，2017年的修訂版將可再生能源補貼國家定價制度轉(zhuǎn)換為公開競爭的招投標競爭模式，發(fā)揮市場調(diào)解作用，靈活確定補貼額度。

同時，為配合《可再生能源法(EEG200)》的實施，德國在后續(xù)法案中還從權(quán)利義務(wù)角度出發(fā)，增加了社會公民的義務(wù)，認為公民有使用以可再生能源等綠色能源供熱的義務(wù)。

(二)美國

美國作為世界上率先推行綠色發(fā)展理念的國家，也率先制訂了配套的光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)過了幾十年的實踐與完善，美國是光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟收益最高的國家。在1974年、1978年、1980年相繼頒布了《太陽能研究開發(fā)法》《太陽能光伏能源研究開發(fā)和示范法》《能源安全法案》，以扶持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且在2009年制定的《美國清潔能源與安全法案》中提出新的2020年發(fā)展規(guī)劃，認為 2020年全美電力需求的近兩成供應(yīng)要來自于可再生能源發(fā)電項目。為推動居民使用符合新國家標準的家庭光伏設(shè)備，美國在光伏領(lǐng)域推行稅務(wù)改革，減免了家庭光伏設(shè)備的投資稅。

與此同時，第三方產(chǎn)權(quán)太陽能融資租賃服務(wù)在美國也逐漸興起，促進了美國太陽能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)第三方產(chǎn)權(quán)太陽能融資租賃服務(wù)協(xié)議，光伏開發(fā)公司把光伏設(shè)備有償出租給居民安裝使用。以租代買的新型融資方案使得光伏開發(fā)企業(yè)獲得了由租金組成的足量資金，后續(xù)以優(yōu)惠價格大批量購買光伏設(shè)備，這大大降低了企業(yè)運營成本；同時專業(yè)的維護人員給居民在安裝和維護方面帶了切實的便利，也省去了購買光伏設(shè)備的大量資金。多方主體共贏的租賃模式使得光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展打開了新的市場。

(三)日本

日本由于其自然資源匱乏，所以大力發(fā)展光伏在內(nèi)的可再生能源。2010年，日本政府在原有的補貼制度中增加了強制回收電力原則，該原則加強了電力回收力度，要求發(fā)電企業(yè)應(yīng)以兩倍的市場價格無條件回收剩余的零散太陽能電力，該原則有效保障了小微光伏企業(yè)的生存，推動了行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。實施7年后，政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，推崇市場化機制，進一步修改補貼制度，在原有基礎(chǔ)上引入“競價制度”和“降價時間表”，促進了市場的公平競爭。除此以外，日本還是世界上較早確立綠證制度的國家之一，該制度的推行有效促進了光伏產(chǎn)業(yè)鏈的完善與發(fā)展[13]。

四、綠色發(fā)展理念下光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律制度的優(yōu)化

通過學(xué)習(xí)國外先進立法經(jīng)驗，針對我國現(xiàn)狀，本文提出以下建議。

(一)頒布光伏產(chǎn)業(yè)專門立法

近年來我國已經(jīng)扶持了許多種類的綠色能源，總結(jié)經(jīng)驗可知，科學(xué)完善的頂層制度供給和新能源發(fā)展的穩(wěn)定性是呈正相關(guān)的[3]。光伏是可再生能源的重要領(lǐng)域，具有不同于其它可再生能源的特殊性，為了使光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律制度形成合力，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動作用，就需要尊重光伏產(chǎn)業(yè)的特殊性，以現(xiàn)有的光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律制度為編制基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)下和未來的發(fā)展規(guī)劃，用發(fā)展的眼光制定一部專門適配于光伏產(chǎn)業(yè)的專門立法，將光伏產(chǎn)業(yè)立法納入到國家的法制軌道之中，同時這一立法實踐所總結(jié)的寶貴經(jīng)驗，在未來可以運用到其它種類的可再生能源的管理之中。

為了促進光伏發(fā)電蓬勃發(fā)展，早日在市場上形成有效的光伏發(fā)電供需關(guān)系，就必須構(gòu)建專門的光伏發(fā)電法律體系，對涉及太陽能的現(xiàn)行法律制度進行優(yōu)化整合，最終構(gòu)建一個全面性、總綱性的太陽能法律體系。

(二)優(yōu)化專項基金法律制度

太陽能與其它可再生能源一樣，需要大量的資金、設(shè)備和人員的投入，而我國當(dāng)前的消費市場還沒有有效形成，極不完善，對國家補貼依賴程度依然較高，太陽能企業(yè)的生存環(huán)境十分艱難[8]。為改善太陽能企業(yè)的生存環(huán)境，國家需要三管齊下，從法律層面優(yōu)化專項基金制度。

首先，建立多元化的融資渠道。通過立法建立市場化、多元性的具有貸款資格和貸款能力的融資平臺，給太陽能企業(yè)提供便捷、低廉的貸款服務(wù)，同時還可以將證券化引入分布式電力項目融資領(lǐng)域，允許將證券化資產(chǎn)進行抵押融資，為太陽能企業(yè)獲得長期發(fā)展資金創(chuàng)造有利的法制保障條件[9]。

其次，不斷優(yōu)化補貼體系。補貼模式應(yīng)從價格差異補貼轉(zhuǎn)變?yōu)楣潭▋r格補貼，逐步降低補貼標準，調(diào)整補貼方向[10]。為實現(xiàn)完成補貼機制改革的目的，根據(jù)市場變化和技術(shù)更新，持續(xù)優(yōu)化調(diào)整補貼的價格，以便在補貼消失之前逐步降低補貼標準，不斷提高光伏產(chǎn)業(yè)的市場化程度。

最后，從財政與稅收角度出發(fā)，政府需要借鑒他國經(jīng)驗，通過專項立法給予光伏產(chǎn)業(yè)及其從業(yè)者更多的補貼政策，鼓勵太陽能科技人員進行技術(shù)創(chuàng)新，打造明星產(chǎn)品，提高行業(yè)標準[11]。此外，從擴大內(nèi)需的角度入手，出臺光伏電力產(chǎn)品優(yōu)惠采購政策，減免各環(huán)節(jié)稅款，提高廣大消費者使用光伏產(chǎn)品的積極性。當(dāng)然，為避免臨時性、滯后性問題的產(chǎn)生，建議將財政、稅收、補助等所有涉及促進光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等匯總，編寫進可再生能源法的太陽能光伏編，或者制定專門的太陽能核心法律，提升相關(guān)優(yōu)惠、扶助措施的制度剛性。

(三)加快推行配額制和綠證制

如上所述，當(dāng)前我國光伏產(chǎn)業(yè)存在嚴重的“棄光”問題，推行配額制和綠色證書市場制可從一定程度上提升我國可再生能源的消納能力，遏制“棄光”現(xiàn)象。配額制設(shè)置了長期的、積極的可再生能源發(fā)展目標，除了能為光伏發(fā)電企業(yè)提供較為穩(wěn)定的外部政策環(huán)境以外，還提供了能夠更好適應(yīng)發(fā)展需求的科學(xué)的電網(wǎng)規(guī)劃。同時，配額制擁有明確的責(zé)任劃分以及配套的懲罰機制，這將有利于強化各主體的責(zé)任意識，激發(fā)各主體的創(chuàng)作力，使得光伏從業(yè)者不再單純依賴國家補貼，所以配額制政策要加速落地[12]。

為了推行配額制和綠證制的早日出臺，建議相關(guān)部門盡快下發(fā)指導(dǎo)意見，針對政府的不同行政級別設(shè)定不同的電力消費可再生能源配額，要求監(jiān)管方、供電方、用電方等多方社會主體積極承擔(dān)各自對應(yīng)的法律責(zé)任。

(四)立法督促政府積極履職

光伏產(chǎn)業(yè)作為一種典型的高投入類型的公共性事業(yè)領(lǐng)域，其初期發(fā)展與起步、后期的規(guī)范與監(jiān)管都極其依賴政府發(fā)揮自身的重要作用。因此我國政府在未來應(yīng)積極承擔(dān)社會責(zé)任，引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展[14]，這一點應(yīng)該被立法明確和肯認。

首先，政府必須提升光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略高度。我國長期習(xí)慣以化石能源為主體的的能源體系，導(dǎo)致多方主體均忽視了光伏產(chǎn)業(yè)的重要性。現(xiàn)階段在政府層面，應(yīng)將光伏發(fā)展納入我國能源發(fā)展規(guī)劃，同時加強太陽能利用基礎(chǔ)常識的普及教育，提高民眾、企業(yè)對光伏產(chǎn)業(yè)的認識，提升社會各主體的參與度[15]。其次，針對光伏企業(yè)，政府應(yīng)該主動地引導(dǎo)太陽能使用主體，通過約束機制和激勵機制的綜合運用，明確其權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任，督促其想方設(shè)法提升太陽能利用率，增強企業(yè)的積極性和自覺性。最后，政府還需要科學(xué)劃定光伏利用的區(qū)域布局。我國現(xiàn)階段光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在著南北、東西差異，地區(qū)發(fā)展極不平衡，需要運用宏觀調(diào)控手段，充分發(fā)揮不同地區(qū)的區(qū)域優(yōu)勢，實現(xiàn)均衡發(fā)展。

五、結(jié) 語

目前我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，但相關(guān)問題也日益凸顯，不容忽視。我們要堅定不移地貫徹綠色發(fā)展理念，全面建立資源高效利用制度。光伏產(chǎn)業(yè)立法要根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)和光伏市場的發(fā)展形勢適時作出調(diào)整和及時回應(yīng)，進而加快出臺光伏領(lǐng)域核心法律，不斷完善配套法律制度，切實發(fā)揮法律的制度保障作用。