武 劍 天津海關（天津，300000）

自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，我國口岸面臨嚴峻考驗，各國在人員與經(jīng)貿往來之下，傳染病跨境傳播風險已呈現(xiàn)不可逆趨勢。習近平總書記對新冠肺炎疫情作出重要指示，要牢固樹立安全發(fā)展理念，始終把人民群眾生命安全放在第一位，牢牢樹立發(fā)展不能以犧牲人的生命為代價。作為阻斷疫情跨境傳播的第一道關卡，海關必須承擔起全面排查口岸疫情輸入風險，有效化解風險的職責和使命。要完成如此艱巨的任務，務必大力推進海關的口岸公共衛(wèi)生安全核心能力建設，這也是《國際衛(wèi)生條例（2005）》中提出加強口岸核心能力建設的意義所在。

1 新形勢下提升公共衛(wèi)生安全核心能力的重要意義

1.1 提升口岸公共衛(wèi)生安全核心能力是新海關推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

口岸核心能力建設是我國治理能力和治理體系建立和完善的重要內容。在機構改革的大背景下，通過職能整合、機構重組、制度改革、科技創(chuàng)新等舉措，有必要重新審視海關在口岸公共衛(wèi)生安全核心能力作用的發(fā)揮。此次新冠疫情的應對工作表明：較高水平的口岸核心能力在我國的政治、經(jīng)濟安全事務中發(fā)揮越來越重要的作用。當前，大力提升口岸公共衛(wèi)生安全核心能力，進而降低貿易成本、提供通關便利，對于確保人民身體健康至關重要。

1.2 提升口岸公共衛(wèi)生安全核心能力是確保國門生物安全的必要措施，也是新時代賦予海關的新使命

截至2021年2月6日，全球新冠肺炎確診人數(shù)已經(jīng)突破10586萬，死亡病例人數(shù)超過230.6萬，使世界經(jīng)濟受到了重創(chuàng)。世衛(wèi)組織預警新冠疫情是百年一遇的健康危機，其影響將持續(xù)數(shù)十年。

口岸建立有效應對各種輸入性公共衛(wèi)生風險能力的迫切性顯得更加突出。大力推進口岸公共衛(wèi)生安全核心能力建設，是在全球新冠疫情防控新形勢下，海關堅持總體國家安全觀，實施《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》戰(zhàn)略、強化監(jiān)管、筑牢國門衛(wèi)生檢疫防線的重要任務。

據(jù)不完全統(tǒng)計，38個直屬海關自2020年2月25日至10月20日，在進出境口岸共排查出核酸陽性人數(shù)7545人，并及時采取管控措施。

口岸公共衛(wèi)生安全核心能力建設既是我國政府履行《國際衛(wèi)生條例2005》締約國承諾，也是貫徹落實《國家安全法》，保障出入境人員健康、口岸衛(wèi)生安全和促進我國對外經(jīng)濟貿易又好又快發(fā)展的必要保證。

1.3 提升口岸公共衛(wèi)生安全核心能力建設保障口岸通關效能

在疫情防控工作取得重大戰(zhàn)略成果的同時，統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作尤為重要。大力推進口岸核心能力建設，可以有效推動口岸基礎設施建設，加強與沿線國家加強信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助的合作模式，以及檢驗檢疫、認證認可、標準計量、統(tǒng)計信息等方面的雙多邊合作，可以在很大程度上保障通關便利，促進國際貿易發(fā)展。

2 世界各國可供借鑒的口岸防疫措施

2.1 日本《檢疫法》與《感染癥的預防及感染癥患者的醫(yī)療相關法律》賦予了檢疫部門對入境人員、交通工具等實施評估、判別、扣留、隔離、醫(yī)學檢查和有條件放行的權力，并且將《傳染病預防與傳染病患者醫(yī)療法》確定的一類傳染病、新型流行性感冒直接確定為“檢疫傳染病”，并對新型流行性感冒制定了國境國內通用的《新型流感對策特別措施法》。國境衛(wèi)生檢疫立法與國內立法銜接緊密，非常有利于國境與國內監(jiān)管制度的一體化管理。在此次新冠疫情防控中，新型冠狀肺炎被日本列為“檢疫傳染病”。日本對《傳染病預防與傳染病患者醫(yī)療法》《檢疫法》《新型流感對策特別措施法》也進行了聯(lián)動修訂。

2.2 韓國《檢疫法》對檢疫傳染病患者及疑似患者的監(jiān)控、隔離程序及條件都做了明確的規(guī)定，具有可操作性。當檢疫傳染病患者人數(shù)較多導致隔離病房缺少時，檢疫機關可建立并運行臨時隔離區(qū)；未得到檢疫機關許可，被隔離者不能接觸他人等。

2.3 新加坡《傳染病法》自1985年頒布至今已經(jīng)過38次修改。2003年新加坡為應對非典疫情，對《傳染病法》進行了較大修改，新增了逮捕/監(jiān)視的權力、公開信息以防止傳染病傳播等規(guī)定。2008年為與《國際衛(wèi)生條例（2005）》接軌，重新制定了公共衛(wèi)生監(jiān)督計劃、體檢與治療等的條款，增加了公共衛(wèi)生應急情況下的禁區(qū)、調查的權力、國家公共衛(wèi)生研究等規(guī)定。2020年該法案將2019新型冠狀病毒加入傳染病、危險性傳染病名單，以有效應對新冠疫情。

3 目前我國在口岸防控中的不足和短板

3.1 國境衛(wèi)生檢疫法律不夠完善

我國現(xiàn)行的《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》及其實施細則已經(jīng)實施30余年，受時代的限制，內容不夠明確細致，在與國際接軌后，與時俱進不夠更加突出。如，現(xiàn)行的《國境衛(wèi)生檢疫法》對于口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急處置缺少針對性應對措施，突發(fā)事件的評估機制尚不明確，突發(fā)事件的預防、預警、處置、救援制度機制尚不完善，應急處置的行政強制保障機制尚不健全等，在應對當前頻繁突發(fā)的國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件（如新冠肺炎等）凸顯法律不夠完善。

3.2 衛(wèi)生檢疫專業(yè)人才配置不足，有關要求難以落實

目前全國各口岸現(xiàn)場的衛(wèi)生檢疫專業(yè)人才匱乏，具備衛(wèi)生醫(yī)學專業(yè)背景的人員占口岸一線人員的比例太低。以天津海關為例，2020年天津口岸海關關員中具有醫(yī)學及公共衛(wèi)生相關專業(yè)背景的人員僅占4.9%，在從事口岸一線衛(wèi)生檢疫工作的人員中具備相關專業(yè)背景人員僅占15%。缺乏針對非醫(yī)學背景口岸一線人員公共衛(wèi)生與應急處置能力的培訓，檢疫儲備人才不足；其次，《考核指引》對執(zhí)法關員特別是醫(yī)學背景人員的資質要求脫離實際。在傳染病監(jiān)測、入出境交通工具檢疫查驗、《船舶衛(wèi)生證書》檢查與簽發(fā)、衛(wèi)生監(jiān)督、口岸核生化有害因子監(jiān)測與排查等方面，都有人員資質認定及崗位培訓的具體要求，在口岸衛(wèi)生檢疫查驗現(xiàn)場，很難保證在各個查驗崗位配備專業(yè)技術人員。

3.3 技術裝備及手段亟需提升

衛(wèi)生檢疫技術裝備不足，資金和設備投入不夠，口岸傳染病現(xiàn)場排查和快速篩查的設備落后，口岸醫(yī)療聯(lián)絡點的設施與功能難以滿足當前時代需求。其次衛(wèi)生檢疫信息化和智能化建設水平較低，大數(shù)據(jù)、5G等新一代信息技術與衛(wèi)生檢疫業(yè)務融合度低，信息化手段單一。海關缺乏獲取入境人員在境內外出行和流動信息的渠道，從而無法有效的開展精準識別、精準布控。再者部分口岸基礎設施承載能力不足，難以將突發(fā)公共衛(wèi)生事件控制在最小范圍內。如2020年4月新冠肺炎疫情期間，由于入境人員驟增，綏芬河市因口岸檢疫能力因超過極限，造成中俄公路口岸關閉。又如，由于口岸條件所限，海港檢疫主要采取傳統(tǒng)錨地檢疫、禁止入境等方式，周期長效率低，無法滿足國內復工復產(chǎn)的需求，弊端尤為突現(xiàn)。如果我們口岸具備良好的公共衛(wèi)生核心能力，則可以實現(xiàn)待疫船舶的靠泊作業(yè)，從而在不阻斷貨物進出的前提下做好防控。

3.4 聯(lián)防聯(lián)控機制不夠嚴密

口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件傳染病防控工作是一項系統(tǒng)工程，各環(huán)節(jié)要由海關、邊檢、海事、疾控中心等各部門通力協(xié)作，共同應對。從本次新冠疫情防控的實踐來看，衛(wèi)生檢疫機關、地方政府或其他主體在口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件中職責不清，各單位應急協(xié)作主要依靠行政命令，而非制度性依據(jù)，更未能實現(xiàn)防控措施的科學同步和防控信息的有效共享，造成防控整體效能不足。

3.5 口岸衛(wèi)生檢疫核心能力建設保障不足

《國際衛(wèi)生條例（2005）》從國際法層面提出了各締約國應加強口岸核心能力建設，但我國對此沒有相關清晰明確的國內法或國家層面的政策支持?？诎端诘卣涂诎督?jīng)營管理者對對口岸公共衛(wèi)生安全核心能力建設重視程度以及對口岸建設“核心主體”的認識程度參差不齊。目前口岸檢驗檢疫建設的依據(jù)均來源于海關總署層面的規(guī)范性文件，實際中存在海關系統(tǒng)單兵實施，致現(xiàn)場建設難以落實的困難局面。

4 對策建議

4.1 完善國境衛(wèi)生檢疫法律支持

4.1.1 對國內口岸公共衛(wèi)生監(jiān)管法律法規(guī)體系進行全面梳理和調整，并與《國際衛(wèi)生條例（2005）》的科學銜接。以法律形式明確突發(fā)事件評估、預警、處置、救援制度機制，同時構建包含法律法規(guī)、規(guī)范性文件、文件釋義、作業(yè)指導書在內的自上而下的國境衛(wèi)生檢疫法律體系，做到“要求統(tǒng)一、權責明確”。

4.1.2 調整國境衛(wèi)生檢疫法律管理范圍。首先，根據(jù)需要調整傳染病的監(jiān)管對象和監(jiān)管病種，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置能力建設。其次，進一步明確口岸監(jiān)測的傳染病應包括的范圍和來源，即可以是國際關注的新發(fā)傳染病、法律規(guī)定的傳染病和主管部門確定的其它傳染病。在監(jiān)測傳染病來源上注重國際交流合作，探索實現(xiàn)國際口岸傳染病監(jiān)測數(shù)據(jù)共享。

4.1.3 明確其他口岸單位法律主體責任?，F(xiàn)行的《國境衛(wèi)生檢疫法》對除海關以外的其它法律主體職責規(guī)定不明確，在修訂時應當重點明確。同時進一步明確口岸運營單位和監(jiān)管對象的法律責任，特別是完善染疫人和染疫嫌疑人應當配合海關工作接受隔離或留驗的相關規(guī)定。

4.2 強化口岸檢疫措施，突出科學精準

4.2.1 推進衛(wèi)生檢疫大數(shù)據(jù)資源共享。建議通過多部門聯(lián)動方式，共享進出境人員信息，如簽證信息、消費記錄、通訊定位、公共交通等，從時間、位置、軌跡、交往等多個維度打造立體式數(shù)據(jù)模型，對健康危險因素定量、實現(xiàn)分級管理，從而實現(xiàn)對來自不同國家地區(qū)的衛(wèi)生檢疫對象實施相對應級別檢疫和衛(wèi)生控制措施，提高檢疫工作的效率和準確性。

4.2.2 強化高風險國家入境人員和交通工具檢疫查驗，在“三查三排一轉運”的基礎上，對來自疫區(qū)高風險國家入境人員實施嚴格的測溫、健康申明卡核驗、流行病學調查、采樣和信息通報。對上述地區(qū)的進境飛機、船舶等實施嚴密的風險布控、登臨檢疫和衛(wèi)生處理。

4.2.3 推進口岸智慧衛(wèi)生檢疫系統(tǒng)（PROSAS）的開發(fā)和應用。這一系統(tǒng)是海關推動傳統(tǒng)衛(wèi)生檢疫模式向智慧衛(wèi)生檢疫模式轉變的重要標志，海量監(jiān)測數(shù)據(jù)將被匯總上傳到該系統(tǒng)。全國各個口岸獨立的信息已經(jīng)匯總成包含病媒生物信息、口岸查驗信息、體檢監(jiān)測等信息的綜合數(shù)字化信息庫。在PROSAS系統(tǒng)的基礎上，融入地理信息系統(tǒng)（GIS），建立更加精確的預測模型，從而實現(xiàn)更深層次的精準檢疫。

4.3 推進衛(wèi)生檢疫專業(yè)人才隊伍和技術裝備體系建設

4.3.1 充實專業(yè)人才隊伍。一方面擴大醫(yī)學專業(yè)的人才的招錄比例，適當向有一線醫(yī)療工作經(jīng)歷的人員傾斜，合理調配崗位分工，著力培養(yǎng)中青年專業(yè)技術人才、業(yè)務帶頭人和技術專家，打造知識型的口岸衛(wèi)生檢疫隊伍。另一方面加強現(xiàn)有口岸衛(wèi)生檢疫隊伍的培訓，通過崗位培訓、能力認定、資質考試、學術交流以及專業(yè)比武等方式，提升一線人員的專業(yè)素養(yǎng)，并為衛(wèi)生檢疫執(zhí)法人員提供合理的發(fā)展空間，多角度、多元化地建立起結構合理、層次清晰的衛(wèi)生檢疫專業(yè)人才梯隊。

4.3.2 提高硬件設施保障能力。推動保健中心技術支撐體系建設。進一步加大對基礎設施的建設投入，以各口岸海關現(xiàn)有保健中心為基礎，建設集防疫監(jiān)測、實驗室檢驗、疫病診療為一體的專業(yè)衛(wèi)生醫(yī)療機構，當疫情爆發(fā)時可以保障口岸一線具備快速檢測能力和收治能力，避免了將染疫人員向中心區(qū)轉移帶來的風險。當沒有大規(guī)模疫情出現(xiàn)時，該機構可以具備傳染病收治功能，可以有效分流地方衛(wèi)生機構的壓力，形成相互支撐、相互配合的工作模式。

4.4 深入推進口岸核心能力建設

立足各口岸前期口岸核心能力建設，鼓勵各直屬海關暢通與各級地方政府的溝通渠道，重視口岸核心能力建設工作，建立由地方政府集中統(tǒng)一指揮的共建工作機制，形成地方政府統(tǒng)一主導，口岸運營單位承擔，多部門聯(lián)合共建的口岸核心能力建設管理模式與運行機制，優(yōu)化配置口岸衛(wèi)生資源，打造口岸核心能力長效機制，達到WHO創(chuàng)建“國際衛(wèi)生機場（港口）”要求。

4.5 深化口岸聯(lián)防聯(lián)控機制建設和國際合作。

結合當前衛(wèi)生檢疫工作實際，建議在總署層面加強與交通部、公安部、商務部、宗教事務局以及衛(wèi)計委、新聞媒體等溝通協(xié)調，理順業(yè)務，優(yōu)化流程，協(xié)同把關。

各直屬海關，按照“前伸、后延、中轉、外聯(lián)”定位，強化聯(lián)防聯(lián)控工作，建立基于源頭防控、境內外聯(lián)防聯(lián)控的口岸突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對機制。加強遠端防控，充分調動口岸運輸公司和口岸聯(lián)檢單位資源，強化入境人員身份核驗，提高口岸檢疫工作的有效性和權威性，通過簽署備忘錄等方式，合理規(guī)避風險、細化檢疫責任。強化入境人員交接無縫銜接和閉環(huán)管理，加強與地方衛(wèi)生部門的聯(lián)系，及時移送疑似病例，通過部門協(xié)作與信息互通，最大限度控制疫病傳入和傳播風險。強化聯(lián)檢部門間技術協(xié)作，共同開展培訓，形成優(yōu)勢互補，反應迅速，協(xié)作良好的口岸防控格局。

繼續(xù)加強國際及區(qū)域間的溝通、交流與合作，聯(lián)合建立疫情監(jiān)測與防控合作網(wǎng)絡，提高應對各種突發(fā)公共衛(wèi)生事件的主動性。在加強國際合作的同時，保持清醒頭腦，堅持獨立思維，不輕信、不盲從，根據(jù)本國疫情發(fā)展情況，在WHO等國際組織的指導下自主開展疫情防控。