李 萌，吳 玲

(哈爾濱師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150025)

1923年9月1日發(fā)生的關(guān)東大地震給日本造成了嚴(yán)重的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失。此次地震引發(fā)的火災(zāi)使首都東京大部分地區(qū)機(jī)能受損，災(zāi)后成立的山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣任命內(nèi)務(wù)大臣后藤新平負(fù)責(zé)東京災(zāi)后建設(shè)的“帝都復(fù)興計(jì)劃”。當(dāng)時(shí)，政府及社會(huì)的目光均集中于與國(guó)家發(fā)展息息相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域，后藤是極少數(shù)長(zhǎng)期關(guān)注城市建設(shè)的政治家。在山本內(nèi)閣執(zhí)政的四個(gè)月時(shí)間中，后藤領(lǐng)導(dǎo)帝都復(fù)興院完成了整個(gè)復(fù)興計(jì)劃的制定。雖然計(jì)劃的預(yù)算和內(nèi)容被大幅縮減，但最終被議會(huì)通過，為東京的震災(zāi)復(fù)興工作提供了科學(xué)的計(jì)劃指導(dǎo)。本文旨在探究后藤的東京復(fù)興規(guī)劃構(gòu)想及其圍繞“帝都復(fù)興計(jì)劃”制定展開的一系列活動(dòng)，揭示后藤東京復(fù)興規(guī)劃構(gòu)想的局限及影響。

一、后藤新平與城市規(guī)劃

后藤新平出身于水澤藩下級(jí)武士家庭，1873年自賀川醫(yī)學(xué)院畢業(yè)后，先后就職于愛知縣醫(yī)院、陸軍臨時(shí)醫(yī)院。1883年，后藤進(jìn)入內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局為官，與來自蘇格蘭的上下水道專家伯頓視察了全國(guó)城市，并在工作中接觸到“官?gòu)d集中規(guī)劃”的全貌。1889年，后藤發(fā)表《國(guó)家衛(wèi)生原理》，旨在提高社會(huì)對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的重視。1890年，后藤赴德國(guó)留學(xué)，親身觀察歐洲近代城市。1895年任內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局局長(zhǎng)和臺(tái)灣總督府衛(wèi)生顧問。1898年3月，后藤就任臺(tái)灣總督府民政長(zhǎng)官后，依據(jù)伯頓對(duì)臺(tái)灣地區(qū)衛(wèi)生以及下水情況的調(diào)查，開始進(jìn)行臺(tái)北等市的城市改造。日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后，后藤被日本當(dāng)局任命為“南滿洲鐵道株式會(huì)社”總裁，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)“滿洲”這一政治性目標(biāo)，后藤在大連、長(zhǎng)春等地進(jìn)行大規(guī)模城市改造和鐵路開發(fā)，這為后藤后來在日本進(jìn)行城市改造和規(guī)劃建設(shè)提供重要實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1908年5月，后藤新平出任寺內(nèi)正毅內(nèi)閣內(nèi)務(wù)大臣兼鐵道院總裁，開始關(guān)注日本城市問題及城市規(guī)劃。日本近代城市問題非常嚴(yán)重，尤其“心臟”東京。自明治時(shí)代后期開始，東京城下町地區(qū)人口密集，隨處可見衛(wèi)生條件惡劣的簡(jiǎn)陋住房，上下水道建設(shè)十分不完備，經(jīng)常大規(guī)模爆發(fā)痢疾等傳染病。在交通方面，東京道路鋪設(shè)率過低，一旦降雨許多地區(qū)就會(huì)出現(xiàn)泥沼問題，交通負(fù)擔(dān)愈發(fā)嚴(yán)重。[1](P16)雖然東京一直被日本視為展現(xiàn)文明開化成果的重要窗口，但實(shí)質(zhì)其發(fā)展水平遠(yuǎn)未達(dá)到近代性城市所必須的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)日益嚴(yán)重的“城市病”，為提高政府及民眾對(duì)城市規(guī)劃的重視，后藤于1917年10月?lián)巍岸际醒芯繒?huì)”會(huì)長(zhǎng)，致力于城市政策和城市規(guī)劃知識(shí)的宣傳與普及活動(dòng)。此外，后藤還積極推動(dòng)確立城市規(guī)劃相關(guān)制度，支持“都市計(jì)劃法制定運(yùn)動(dòng)”。因后藤在1918年4月轉(zhuǎn)任外務(wù)大臣，在這之后其工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橥饨环矫妫运聝?nèi)內(nèi)閣時(shí)期，后藤的城市規(guī)劃活動(dòng)更偏向于理論研究、知識(shí)宣傳及對(duì)城市規(guī)劃制度化與法律化的支持。

1920年12月，后藤新平在澀澤榮一的支持下被選為東京市市長(zhǎng)。這一時(shí)期，后藤密切關(guān)注東京的城市規(guī)劃發(fā)展，在“都市研究會(huì)”的月刊雜志《都市公論》中先后發(fā)表《城市改善與市民覺悟》《城市改造與城市研究會(huì)的使命》《東京市的新規(guī)劃》等文章。后藤認(rèn)為：“城市規(guī)劃必須具有預(yù)見性。因保守頑固的思想，囿于當(dāng)下的狀況得過且過是不行的?！盵2](P176)1921年5月，根據(jù)東京城市發(fā)展需要，后藤要求提高預(yù)算規(guī)模，制定了預(yù)算總額達(dá)8億日元的“東京市政綱要”，計(jì)劃對(duì)東京的街路、公園、水道、港灣、水運(yùn)等進(jìn)行整備。這一大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃因巨額預(yù)算和龐大構(gòu)想被戲稱為后藤的“大吹?！盵3](P390)，遭到政府?dāng)R置。但是，曾任東京都知事的鈴木后一認(rèn)為：“這一堅(jiān)實(shí)計(jì)劃展現(xiàn)了后藤新平想要建設(shè)世界一流城市的氣概。”[4](P207)1922年2月，在安田善次郎的全額資助下，后藤創(chuàng)設(shè)“東京市政調(diào)查會(huì)”，邀請(qǐng)美國(guó)學(xué)者查爾斯·比爾德?lián)握{(diào)查會(huì)顧問，這是日本最早關(guān)于城市自治與城市問題的調(diào)查機(jī)構(gòu)，與內(nèi)務(wù)省城市規(guī)劃科相呼應(yīng)。后藤期望能借此“實(shí)行科學(xué)性的長(zhǎng)期計(jì)劃”[5](P64)，刷新市政，推動(dòng)城市發(fā)展。后藤非常重視調(diào)查，強(qiáng)調(diào)科學(xué)調(diào)查是政策立案基礎(chǔ)。德富蘇峰曾評(píng)價(jià)：“調(diào)查就像皮包一樣跟在后藤身后?！盵4](P208)

然而，在擔(dān)任東京市長(zhǎng)期間，因缺乏財(cái)源和強(qiáng)有力的后盾支持，后藤新平的城市規(guī)劃構(gòu)想始終無法得到大規(guī)模實(shí)踐。日本學(xué)者北岡伸一認(rèn)為：“東京改造確實(shí)不是東京市本身就可以解決的問題，國(guó)家政策層級(jí)的強(qiáng)有力支持是必要的?！盵6](P195)后藤曾期望當(dāng)時(shí)的首相原敬給予一定支持，但原敬被暗殺后繼任的高橋是清內(nèi)閣深陷政友會(huì)內(nèi)部糾紛。1922年6月成立的加藤友三郎內(nèi)閣實(shí)行緊縮財(cái)政，使后藤龐大的改造計(jì)劃在預(yù)算上始終無法獲得政府支持。1923年4月，后藤辭去東京市長(zhǎng)一職，赴歐訪問。

1923年8月24日，加藤友三郎因病逝世，“中間內(nèi)閣”被迫中斷。8月28日，天皇決定命山本權(quán)兵衛(wèi)組閣。山本為建立“舉國(guó)一致內(nèi)閣”與后藤新平進(jìn)行商談，但因意見分歧，后藤并未表達(dá)明確的入閣意向。關(guān)東大地震爆發(fā)后，后藤表示，“事到如今，一定要拋下所有顧慮入閣”[7](P146)。9月2日，第二次山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣正式成立，后藤擔(dān)任內(nèi)務(wù)大臣，主持東京震后復(fù)興工作。

綜上所述，后藤新平對(duì)城市規(guī)劃的重視，實(shí)際源于其特殊的從政經(jīng)歷。通過在內(nèi)務(wù)省衛(wèi)生局的工作，后藤認(rèn)識(shí)到衛(wèi)生事業(yè)、上下水道改良計(jì)劃對(duì)城市防疫及社會(huì)文明發(fā)展的重要性。對(duì)中國(guó)臺(tái)灣及東北地區(qū)的殖民統(tǒng)治，使后藤獲得了城市改造的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。寺內(nèi)內(nèi)閣時(shí)期，后藤意識(shí)到城市功能的重要性，針對(duì)東京等城市存在的問題發(fā)表多次演講，這種宣傳活動(dòng)在普及城市規(guī)劃知識(shí)、推進(jìn)城市規(guī)劃制度化方面有一定的進(jìn)步意義。對(duì)歐美國(guó)家的訪問，給后藤以極大影響。英國(guó)倫敦等城市先進(jìn)的社會(huì)政策和城市建設(shè)，使后藤意識(shí)到日本城市發(fā)展遲緩，與歐美國(guó)家之間存在差距。擔(dān)任東京市長(zhǎng)時(shí)期，后藤認(rèn)為“東京作為國(guó)家的中樞神經(jīng)，其興衰與國(guó)家興衰密切相關(guān)”[8](P153)，試圖以東京的道路網(wǎng)絡(luò)及管道建設(shè)為中心進(jìn)行大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施改造，建設(shè)與日本國(guó)際地位相符的現(xiàn)代首都，提高東京的城市影響力。雖然規(guī)劃構(gòu)想有一定的進(jìn)步意義，但當(dāng)時(shí)日本缺乏進(jìn)行大規(guī)模城市改造的“時(shí)機(jī)”，并且后藤忽視了財(cái)政等客觀條件的限制，使計(jì)劃無法取得政府重視。關(guān)東大地震后，后藤負(fù)責(zé)東京的災(zāi)后重建。面對(duì)交通、住宅、公共衛(wèi)生等城市建設(shè)問題，后藤以“東京市政綱要”為藍(lán)本提出“帝都復(fù)興議案”，并主張?jiān)O(shè)置專門的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)制定復(fù)興計(jì)劃，推進(jìn)東京的災(zāi)后建設(shè)。

二、步步緊縮的“帝都復(fù)興計(jì)劃”

山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣成立后，臨時(shí)震災(zāi)救護(hù)事務(wù)局以“救護(hù)、復(fù)舊、復(fù)興”為方針，全面開展救恤受災(zāi)民眾的工作，將保障市民生活安全作為新政府的首要任務(wù)。[7](P162)因東京損毀嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)《大阪朝日新聞》等報(bào)紙?jiān)谏缯撝杏懻撨w都京都的話題，使民眾愈發(fā)陷入不安。為安定民心，天皇于9月12日頒布“復(fù)興帝都詔書”，提出“帝都復(fù)興三則”，確定了震災(zāi)復(fù)興政策的基本方向：“強(qiáng)調(diào)東京作為政治經(jīng)濟(jì)樞紐和國(guó)民文化源泉，國(guó)都地位不可撼動(dòng)，否定遷都；要以超越復(fù)舊的復(fù)興為目標(biāo)；帝都復(fù)興是國(guó)家事業(yè)。”[9](P1)以此詔書為原點(diǎn)，山本政府取得震災(zāi)復(fù)興的“大義名分”，開始正式推進(jìn)東京復(fù)興建設(shè)。

后藤新平認(rèn)為東京作為國(guó)家政治中心和國(guó)民文化源泉，東京的災(zāi)后重建不應(yīng)是簡(jiǎn)單的復(fù)舊，而是“絕佳建設(shè)完美新都的機(jī)會(huì)”[10](P159)。9月2日，后藤以“東京市政綱要”為依據(jù)，初步制定“帝都復(fù)興根本策”。主要方針為：第一，以復(fù)興東京為目標(biāo)；第二，包括各省的復(fù)興事業(yè)在內(nèi)，整個(gè)復(fù)興事業(yè)預(yù)算總計(jì)30億日元；第三，參照歐美國(guó)家最新的城市規(guī)劃；第四，在復(fù)興計(jì)劃的實(shí)施過程中，必須對(duì)地主采取強(qiáng)硬態(tài)度。

在9月6日的內(nèi)閣會(huì)議上，后藤新平正式提出“帝都復(fù)興議案”。議案主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：圍繞復(fù)興事業(yè)應(yīng)該設(shè)置一個(gè)新獨(dú)立機(jī)構(gòu)和當(dāng)局咨詢機(jī)構(gòu)；帝都復(fù)興經(jīng)費(fèi)原則上是國(guó)費(fèi)，其財(cái)源由內(nèi)外債構(gòu)成；一次性收購(gòu)全部燒毀區(qū)域，加以統(tǒng)一改造后出售或出租。經(jīng)過內(nèi)閣討論，政府采納后藤設(shè)置獨(dú)立機(jī)構(gòu)和將國(guó)債作為復(fù)興經(jīng)費(fèi)的建議，否決了“燒毀區(qū)域全部收購(gòu)方案”。因?yàn)楹筇僭谠摲桨钢校詫|京改造成“不可燃的近代城市”為目標(biāo)，期望在充足的資金支持下進(jìn)行大規(guī)模的土地區(qū)劃整理，不僅脫離當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政的實(shí)際狀況，還遭到了地主階層的強(qiáng)烈反對(duì)。

9月19日，日本政府頒布418號(hào)敕令，設(shè)置帝都復(fù)興審議會(huì)，作為首相最高咨詢機(jī)關(guān)和審議機(jī)關(guān)，議長(zhǎng)由首相擔(dān)任。帝都復(fù)興審議會(huì)以獨(dú)立官制為基礎(chǔ)，委員由內(nèi)閣閣僚、貴族院與眾議院兩院代表議員、財(cái)界巨頭、樞密院顧問等組成，擁有很大實(shí)權(quán)。9月23日，內(nèi)閣圍繞設(shè)立獨(dú)立震災(zāi)機(jī)構(gòu)召開會(huì)議。后藤向會(huì)議提交“復(fù)興省設(shè)立議案”，認(rèn)為：“東京復(fù)興不是單純的地方問題，實(shí)則是影響國(guó)運(yùn)消長(zhǎng)的重大國(guó)家問題，把帝都復(fù)興事業(yè)作為國(guó)家事業(yè)執(zhí)行，所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，工作由直接特設(shè)的復(fù)興機(jī)構(gòu)掌握。”[7](P197)提倡設(shè)立復(fù)興省作為復(fù)興計(jì)劃的決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)。在議案后，后藤還附加14條有關(guān)帝都復(fù)興省的官制案。然而，后藤的提議在內(nèi)閣遭到強(qiáng)烈反對(duì)。各省為防止權(quán)限被削弱，提出“復(fù)興院案”，旨在避免將帝都復(fù)興相關(guān)事務(wù)集中于一個(gè)機(jī)構(gòu)。圍繞兩案，閣議展開激烈論爭(zhēng)，最終通過“復(fù)興院案”和“帝都復(fù)興院官制”。復(fù)興院的組織權(quán)限，雖大部分以后藤的議案為框架，但具體工作被分配于各省。9月27日，日本頒布425號(hào)敕令即“帝都復(fù)興院官制”，設(shè)立與省同級(jí)，由內(nèi)務(wù)省直轄的帝都復(fù)興院，后藤兼任總裁，復(fù)興院的事務(wù)范圍被限制于東京以及“東京的關(guān)口”橫濱。[9](P5)在復(fù)興院任職的官員主要來自內(nèi)務(wù)省都市計(jì)劃科、東京市政調(diào)查會(huì)和鐵道部中的“后藤派”，同時(shí)吸納許多水道、橋梁等方面的專家。

根據(jù)“東京市政綱要”及帝都復(fù)興院的研究結(jié)果，后藤新平在10月24日召開的內(nèi)閣會(huì)議中提出“關(guān)于東京復(fù)興事業(yè)的調(diào)查規(guī)模、所需經(jīng)費(fèi)的概算以及事業(yè)的實(shí)施方針”[11](P70)，使內(nèi)閣明確了“帝都復(fù)興計(jì)劃”的大致輪廓。方針遵循“以東京未來的發(fā)展為基準(zhǔn)，優(yōu)先復(fù)興燒毀區(qū)域”[11](P70)的建設(shè)目標(biāo)，涵蓋的具體建設(shè)計(jì)劃為：擴(kuò)大重要鐵路干線及高速道路的擴(kuò)張工程；收購(gòu)必要地區(qū)的燒毀土地；在主要街路的交叉點(diǎn)等區(qū)域建設(shè)防災(zāi)廣場(chǎng)；籌劃新建筑物時(shí)必須遵循道路建設(shè)計(jì)劃；復(fù)興計(jì)劃整體應(yīng)由復(fù)興院統(tǒng)制執(zhí)行。完成上述計(jì)劃所需預(yù)算總計(jì)約達(dá)13億日元，其中包括東京市內(nèi)街道、河川、上下水道、公園、教育設(shè)施、城市防災(zāi)設(shè)施、區(qū)域整理等建設(shè)所需的11億日元經(jīng)費(fèi)，以及修復(fù)橫濱港、建設(shè)橫濱市的2億日元經(jīng)費(fèi)。會(huì)議結(jié)束后，帝都復(fù)興院經(jīng)過一系列研究討論，于11月1日的第一次帝都復(fù)興院參與會(huì)上正式提出13億預(yù)算規(guī)模的“甲案”和10億預(yù)算規(guī)模的“乙案”，以“甲案”為第一案。此外，為提高工作效率，參與會(huì)決定復(fù)興計(jì)劃應(yīng)交由“街道、公園、市場(chǎng)、區(qū)域規(guī)劃”“港灣和運(yùn)河”“橫濱”[12](P61)三個(gè)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)。11月9日，經(jīng)由第二帝都復(fù)興院參與會(huì)討論后，復(fù)興院通過了10億日元預(yù)算的基礎(chǔ)方案。

明治憲法體制下，眾議院掌握預(yù)算協(xié)贊?rùn)?quán)，政府提出的預(yù)算案必須先交由眾議院討論決定。然而，在預(yù)算議案被提交議會(huì)之前，必須先經(jīng)由大藏省查定，如果大藏省否定，預(yù)算就無法被實(shí)行。在復(fù)興院對(duì)計(jì)劃內(nèi)容進(jìn)行反復(fù)修改的同時(shí)，后藤與大藏大臣井上準(zhǔn)之助圍繞預(yù)算問題展開多次交涉。盡管后藤?gòu)?qiáng)烈反對(duì)縮減預(yù)算，但基于國(guó)家財(cái)政壓力，大藏省必然對(duì)復(fù)興預(yù)算進(jìn)行大幅削減。由于關(guān)東大地震的影響，日本僅租稅一項(xiàng)就減少1億3000萬日元的收入，嚴(yán)峻的財(cái)政狀況無法支撐過于龐大的復(fù)興計(jì)劃。大藏省以政府的公債償還能力為基準(zhǔn)，大致確定了可以承擔(dān)的預(yù)算總額。11月7日，復(fù)興院與大藏省在商討后達(dá)成一致，復(fù)興計(jì)劃的預(yù)算總額進(jìn)一步縮減至7億200萬日元。雖然大藏省提出的預(yù)算方案與后藤最初的計(jì)劃存在較大差異，但后藤在“帝都復(fù)興根本策”中提出的30億日元預(yù)算，包括各省及自治體所需的復(fù)興經(jīng)費(fèi)，而大藏省制定的預(yù)算計(jì)劃主要針對(duì)東京復(fù)興事業(yè)。從政府財(cái)政對(duì)公債付息能力的角度出發(fā)，大藏省案較符合災(zāi)后的日本國(guó)情。

隨著復(fù)興計(jì)劃逐漸成型，各種勢(shì)力開始插手干預(yù)，東京復(fù)興事業(yè)逐漸演變?yōu)檎味窢?zhēng)的工具。在11月24日召開的第二次帝都復(fù)興審議會(huì)中，后藤新平主導(dǎo)的“帝都復(fù)興計(jì)劃”受到猛烈的攻擊。會(huì)議一開始，以貴族院議員江木千之為首的審議會(huì)委員強(qiáng)烈反對(duì)復(fù)興計(jì)劃，樞密院顧問官伊東巳代治更是對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行了激烈批判。為了維護(hù)大地主階層利益，削弱后藤政治勢(shì)力，伊東以計(jì)劃過于理想化，不切實(shí)際為由措辭嚴(yán)厲地批評(píng)后藤：“如果東京復(fù)興只有偏于理想的意義，那么非常可惜，現(xiàn)任內(nèi)閣失去了輔佐大政的責(zé)任。”[7](P281)伊東認(rèn)為計(jì)劃所需的高額預(yù)算會(huì)危及日本財(cái)政基礎(chǔ)，“應(yīng)拋棄新道路計(jì)劃，根據(jù)舊道路網(wǎng)完善水道及下水道建設(shè)，應(yīng)重視工商業(yè)復(fù)興，使東京經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)到災(zāi)前的繁榮”[7](P291)。除財(cái)政等問題外，伊東還從憲法出發(fā)，認(rèn)為復(fù)興院忽視《土地收用法》，被征用土地價(jià)格危害了土地所有者權(quán)益，無視地主私有財(cái)產(chǎn)。雖然以后藤為首的復(fù)興派與以伊東為代表的復(fù)舊派圍繞東京災(zāi)后重建的規(guī)模存在分歧，并且權(quán)力爭(zhēng)奪是雙方角力的關(guān)鍵因素。但不可否認(rèn)，復(fù)興計(jì)劃中許多內(nèi)容確實(shí)過于理想，單從城市道路系統(tǒng)規(guī)劃來看，拓寬高速鐵路及干線道路幅員的計(jì)劃是難以實(shí)現(xiàn)且存在問題的，規(guī)劃缺乏資金及權(quán)力支持。

在澀澤榮一發(fā)表調(diào)停論后，山本權(quán)兵衛(wèi)宣布暫時(shí)閉會(huì)，設(shè)立以伊東巳代治為委員長(zhǎng)的特別委員會(huì)對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行協(xié)議。委員會(huì)在討論后制定“協(xié)定案”，該案在11月27日召開的第三次帝都復(fù)興審議會(huì)上被通過，成為政府提交議會(huì)的復(fù)興議案。該案大體贊成復(fù)興計(jì)劃中有關(guān)修筑新的干線道路、在東京和橫濱市內(nèi)建設(shè)公園和市場(chǎng)、充實(shí)蓄水設(shè)施和防火設(shè)備、在東京市內(nèi)修筑運(yùn)河等內(nèi)容。修改和增加的提案有：復(fù)興計(jì)劃的預(yù)算應(yīng)縮減至5億7481萬日元；適當(dāng)收縮經(jīng)由神保町、品川町等地區(qū)的干線道路占地規(guī)模，一些路線建設(shè)應(yīng)以復(fù)舊為主，適當(dāng)擴(kuò)張；強(qiáng)調(diào)復(fù)興計(jì)劃的首要任務(wù)是迅速完成東京市內(nèi)的上下水道及地下埋設(shè)物建設(shè)，費(fèi)用暫時(shí)從國(guó)庫(kù)支出；市區(qū)住宅用地的整理應(yīng)完全委任于東京、橫濱兩市的自治體；將“帝都復(fù)興計(jì)劃”的實(shí)施期限改為5年；暫時(shí)擱置制定東京復(fù)興的相關(guān)法律；關(guān)于東京筑港和京濱運(yùn)河交由議會(huì)討論。[7](P333)伊藤哲夫認(rèn)為，該案相對(duì)于復(fù)興院方案，更加偏重“眼前的復(fù)舊”[13](P12)。“協(xié)定案”主要基于東京災(zāi)后的城市現(xiàn)狀對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行調(diào)整，廢止了京濱運(yùn)河和一部分道路的建設(shè)計(jì)劃，并壓縮了靖國(guó)路等干線的路幅寬度，在災(zāi)后日本財(cái)政吃緊的局面下，具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

12月11日，日本召開第47屆帝國(guó)議會(huì)。政府方面針對(duì)災(zāi)后復(fù)興事業(yè)共提出四項(xiàng)議案，主要包括：東京復(fù)興預(yù)算案；以土地區(qū)劃整理為中心的東京復(fù)興計(jì)劃法案；臨時(shí)物資供給令；臨時(shí)物資特別會(huì)計(jì)令。在議會(huì)的開幕演講中，山本權(quán)兵衛(wèi)提出“關(guān)于帝都復(fù)興的計(jì)劃，在所有設(shè)施中以實(shí)質(zhì)為主，以外觀為輔，以國(guó)民的實(shí)際生活為基礎(chǔ)”[4](P217)，竭力論證“帝都復(fù)興計(jì)劃”符合日本災(zāi)后建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。然而，議會(huì)多數(shù)黨政友會(huì)對(duì)復(fù)興計(jì)劃進(jìn)行了苛酷的批評(píng)及削減，并于19日提交“政友會(huì)修正案”。在修正案中，政友會(huì)為維護(hù)中小地主階層利益及實(shí)行緊縮型財(cái)政政策，以土地整理費(fèi)和道路建設(shè)費(fèi)為核心，對(duì)復(fù)興預(yù)算進(jìn)行約1億600萬日元的縮減，并以“適應(yīng)時(shí)勢(shì)穩(wěn)健”為由，提出全額削減帝都復(fù)興院70萬日元的事務(wù)費(fèi)，以此裁撤復(fù)興院，由內(nèi)務(wù)省負(fù)責(zé)復(fù)興事業(yè)，從而削弱后藤新平的政治勢(shì)力。實(shí)質(zhì)上，政友會(huì)出于政爭(zhēng)角度必然對(duì)后藤主導(dǎo)制定的“帝都復(fù)興計(jì)劃”進(jìn)行激烈批判。后藤一直反對(duì)眾議院多數(shù)，主張“官僚政治”，倡導(dǎo)制定“普通選舉法”，在政治理念方面與政友會(huì)有極大分歧及沖突。

針對(duì)“政友會(huì)修正案”，政府召開緊急閣議。犬養(yǎng)毅等閣僚主張解散議會(huì)，進(jìn)行總選舉，但后藤新平選擇支持山本權(quán)兵衛(wèi)的主張，接受修正案，以此維護(hù)現(xiàn)任政府。后藤提出：“東京復(fù)興屬于百年大計(jì)，雖然期望沒有任何遺漏，但鑒于市民所處的窘迫現(xiàn)狀，應(yīng)忍難以忍受之事，暫時(shí)同意議會(huì)的修正，期待計(jì)劃早日完成?！盵7](P395)可見，對(duì)后藤來說，盡管縮減的預(yù)算要求阻礙了東京復(fù)興事業(yè)的全面展開，使得復(fù)興院無法對(duì)城區(qū)規(guī)劃進(jìn)行大范圍調(diào)整，但確?！暗鄱紡?fù)興計(jì)劃”的順利通過是至關(guān)重要的。在災(zāi)后的日本社會(huì)，山本內(nèi)閣因缺乏政黨支持，也未有強(qiáng)有力的政治后盾，在東京重建工作中受到各方勢(shì)力合擊，受限極大，如果強(qiáng)行解散議會(huì)，不僅會(huì)使政府陷入困境，還會(huì)延誤復(fù)興工作的推進(jìn)，阻礙東京災(zāi)后建設(shè)的步伐。政府最終在討論后達(dá)成一致，接受修正案。12月19日，議會(huì)通過4億6800萬日元預(yù)算總額的“帝都復(fù)興計(jì)劃”，24日，日本正式公布《特別都市計(jì)劃法》。12月29日，山本內(nèi)閣因“虎門事件”引咎辭職，后藤失去了繼續(xù)推進(jìn)復(fù)興計(jì)劃的實(shí)踐機(jī)會(huì)，轉(zhuǎn)而通過都市研究會(huì)和東京市政調(diào)查會(huì)支持東京復(fù)興工作。

在山本內(nèi)閣存續(xù)的4個(gè)月間，從30億日元復(fù)興預(yù)算的“大構(gòu)想”到“政友會(huì)修正案”，后藤新平龐大的“帝都復(fù)興計(jì)劃”經(jīng)過多次預(yù)算縮減與內(nèi)容增減，最終通過審議。雖然后藤最初的規(guī)劃構(gòu)想脫離當(dāng)時(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)，并且圍繞市區(qū)土地整理等問題，后藤與帝都復(fù)興審議會(huì)及議會(huì)間產(chǎn)生糾紛，導(dǎo)致計(jì)劃內(nèi)容被大幅壓縮，最終主要集中于道路建設(shè)。但從總體上看，“帝都復(fù)興計(jì)劃”以系統(tǒng)調(diào)查為基準(zhǔn)，以完整健全的東京復(fù)興事業(yè)為目標(biāo)，為東京的災(zāi)后城市建設(shè)提供了較為科學(xué)的計(jì)劃指導(dǎo)，促進(jìn)了東京的城市發(fā)展。

三、東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想的局限及影響

1924年，后藤新平在“告東京市民復(fù)興事業(yè)的成敗”中提出：“盡管出現(xiàn)了復(fù)興萌芽，但復(fù)興事業(yè)的計(jì)劃基本失敗。”[11](P110)可見，在后藤看來，盡管“帝都復(fù)興計(jì)劃”最終得以通過，但因缺乏大調(diào)查機(jī)構(gòu)、政友會(huì)等政黨的專橫，東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想遭到極大挫折，以失敗告終。在根本上，后藤的東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想具有一定的局限性。首先，后藤缺乏對(duì)預(yù)算問題重要性的認(rèn)識(shí)。地震爆發(fā)后，日本國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，無法支持大規(guī)模的計(jì)劃預(yù)算，面對(duì)高額預(yù)算，東京之外的資本家和地主認(rèn)為東京復(fù)興需花費(fèi)巨額國(guó)費(fèi)，東京的資本家和地主更希望獲得國(guó)家補(bǔ)助和政府援助，所以實(shí)業(yè)界主張盡可能消減經(jīng)費(fèi)，軍部也因軍費(fèi)需求主張削減預(yù)算規(guī)模。然而，后藤最初提出的預(yù)算龐大的復(fù)興計(jì)劃脫離當(dāng)時(shí)日本的財(cái)政基礎(chǔ)，使政府及社會(huì)對(duì)復(fù)興計(jì)劃的關(guān)注主要集中于預(yù)算規(guī)模，引發(fā)諸多爭(zhēng)議；其次，后藤在“帝都復(fù)興議案”中提出的“一次性收購(gòu)全部燒毀區(qū)域”的土地收購(gòu)計(jì)劃缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)。福岡峻治認(rèn)為：“后藤希望以土地公有實(shí)現(xiàn)土地市有，從而推進(jìn)城市主義，以徹底的土地區(qū)域整理，進(jìn)行大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這也與他提出的復(fù)興費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家負(fù)擔(dān)相對(duì)應(yīng)。”[14](P120)但從復(fù)興計(jì)劃內(nèi)容的變遷出發(fā)，后藤的這一構(gòu)想被不斷縮小和轉(zhuǎn)換，因?yàn)槭召?gòu)計(jì)劃對(duì)地主、政黨等固有政治勢(shì)力的利益挑戰(zhàn)，缺乏群眾性基礎(chǔ)、穩(wěn)固的權(quán)力后盾及充足的資金支持，最終淪為空談。

盡管議會(huì)最終通過的復(fù)興方案在內(nèi)容及規(guī)模上與后藤新平最初的計(jì)劃構(gòu)想有很大差別，但從起草“帝都復(fù)興議案”到接受“政友會(huì)修正案”，如果只以“帝都復(fù)興計(jì)劃”這一項(xiàng)事業(yè)為中心，后藤始終是“帝都復(fù)興計(jì)劃”的主導(dǎo)者。正如井上準(zhǔn)之助的評(píng)價(jià)：“東京復(fù)興的基礎(chǔ)完全是由后藤子爵的想法形成。”[11](P119)后藤的東京復(fù)興計(jì)劃構(gòu)想對(duì)日本的災(zāi)后建設(shè)產(chǎn)生了十分深刻的影響。第一，后藤?gòu)?qiáng)調(diào)東京的災(zāi)后建設(shè)不應(yīng)止于復(fù)舊，而是應(yīng)追求創(chuàng)造性的復(fù)興，帶領(lǐng)政府內(nèi)的復(fù)興派以積極的態(tài)度展開東京城市建設(shè)工作，推動(dòng)了東京近代城市化發(fā)展；第二，根據(jù)后藤的議案，政府成功建立了帝都復(fù)興審議會(huì)和帝都復(fù)興院等專門機(jī)構(gòu)，提高了復(fù)興工作效率；第三，后藤十分重視專業(yè)人才，其麾下的池田宏、佐野利器等專業(yè)官僚為東京的災(zāi)后城市建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)；第四，后藤對(duì)城市功能、市民生活、防災(zāi)設(shè)施等方面的關(guān)注，增強(qiáng)了復(fù)興計(jì)劃的科學(xué)性，也使計(jì)劃內(nèi)容避免了消極性復(fù)舊主義影響。北岡伸一認(rèn)為：“復(fù)興計(jì)劃巧妙地導(dǎo)入了以往東京的城市空間和居民的生活傳統(tǒng)，留有封建時(shí)期江戶殘影的東京將蛻變?yōu)閯潟r(shí)代的城市。”[6](P209)

在當(dāng)時(shí)的日本社會(huì)，拋開政治利益和預(yù)算負(fù)擔(dān)，城市區(qū)域規(guī)劃的具體內(nèi)容和未來功能并未得到充分認(rèn)識(shí)。從這個(gè)角度說，后藤是少數(shù)具有城市規(guī)劃知識(shí)的政治家，為此后的震災(zāi)復(fù)興工作奠定了良好基礎(chǔ)。后藤針對(duì)重新整頓中央批發(fā)市場(chǎng)等公共設(shè)施提出的諸多建議，對(duì)昭和路、大政路、隅田公園、山下公園、吾妻橋、廄橋的建設(shè)構(gòu)想，構(gòu)筑了現(xiàn)在的東京城市框架，成為日本災(zāi)后建設(shè)工作的積極范例。曾擔(dān)任關(guān)東大地震及東京復(fù)興事業(yè)元首代理的昭和天皇在1983年回顧說：“在震災(zāi)過程中雖然有許多體驗(yàn)，但最想說的是后藤新平制定了一個(gè)非常龐大的復(fù)興計(jì)劃，如果當(dāng)時(shí)能夠全面實(shí)施，恐怕二戰(zhàn)中東京受到的戰(zhàn)爭(zhēng)災(zāi)害能夠用大幅減輕，事到如今，當(dāng)初沒有全面實(shí)施后藤新平的復(fù)興計(jì)劃，實(shí)在是一件非常遺憾的事情?！盵1](P235)后藤對(duì)日本災(zāi)后東京復(fù)興事業(yè)的指導(dǎo)值得探討和深思，“帝都復(fù)興計(jì)劃”制定與實(shí)施的過程，也成為日本政治權(quán)力博弈的縮影，影響了關(guān)東大地震后的日本城市建設(shè)。