謝成云,張 立

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

法律的生命在于實(shí)施是習(xí)近平總書記法治思想的重要觀點(diǎn)，如何更好地開展生態(tài)資源環(huán)境執(zhí)法，切實(shí)做到“嚴(yán)格執(zhí)法”的中國特色社會主義法治理念，是當(dāng)下急需解決的問題。[1]青藏高原的生態(tài)資源和環(huán)境部門在執(zhí)法過程中存在各種各樣的問題，阻礙了對這片凈土的保護(hù)，減弱了保護(hù)力度,對此要從執(zhí)法隊(duì)伍體制和機(jī)制兩個(gè)方面進(jìn)行改革，從而更好地解決這些問題。

一、生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)部門執(zhí)法現(xiàn)狀分析

（一）執(zhí)法人員不足，人員流動性大

1.執(zhí)法人員數(shù)量與土地面積不相匹配。在人口密度相對較低的青藏高原地區(qū)，[2,3]地方行政部門呈現(xiàn)出管轄范圍面積大，行政單位各類編制少的局面。以青海省西部地區(qū)D縣為例，總面積約4.5萬平方公里，總?cè)丝诮?0萬，但是該縣自然資源部門監(jiān)察大隊(duì)實(shí)際在崗2人。2人需要負(fù)責(zé)約4.5萬平方公里內(nèi)自然資源巡查、行政執(zhí)法的事宜并每周巡查2-3次，巡查較遠(yuǎn)的礦山往返需要3-4天時(shí)間。在這2人的能力范圍內(nèi)基本無法做到對轄區(qū)內(nèi)自然資源有關(guān)情況的巡查和執(zhí)法工作。筆者調(diào)查走訪的西藏、青海等地區(qū)（除大城市的城區(qū)之外）均存在上述現(xiàn)象。

2.執(zhí)法人員一人雙崗問題突出。由于崗位編制數(shù)量的限制，且基層需要執(zhí)法人員執(zhí)法，因此很多行政主管部門內(nèi)部負(fù)責(zé)行政事務(wù)管理的工作人員同時(shí)兼職執(zhí)法崗位，平時(shí)負(fù)責(zé)行政管理、行政審批，事后又要參與行政執(zhí)法，無法實(shí)現(xiàn)對行政管理當(dāng)中存在問題的有效監(jiān)督。以西藏自治區(qū)N市為例，市一級有專職行政執(zhí)法人員2名（含監(jiān)察執(zhí)法部門的領(lǐng)導(dǎo)），而下屬縣域內(nèi)無一名專職行政執(zhí)法人員，執(zhí)法人員均為一人雙崗。

3.執(zhí)法人員流動性較大。在各部門的基層工作當(dāng)中，因?yàn)槁殑?wù)晉升、崗位調(diào)動等原因，執(zhí)法人員常常被調(diào)往其它非執(zhí)法類崗位工作，或者被上級指派從事其他工作。

（二）執(zhí)法能力不足，執(zhí)法水平偏低

1.專業(yè)能力與工作實(shí)際不相符。行政執(zhí)法是一項(xiàng)熟知法律、法規(guī)，準(zhǔn)確地適用法律、法規(guī)的專業(yè)技術(shù)活動。無論是否具備法律基礎(chǔ)，都需要長時(shí)間的學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)積累。調(diào)研中了解到，目前基層行政單位執(zhí)法人員大多不具備法學(xué)專業(yè)的知識背景，因此他們在適用法律上還存在困難，因此導(dǎo)致整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平不高。在執(zhí)法時(shí)會出現(xiàn)法律適用不正確，不明確，處罰決定不合理的狀況。即便法律適用正確，處罰決定正確，也會出現(xiàn)一些違反行政處罰程序的行為。如2019年8月青海省甘德縣人民法院判決確認(rèn)被告甘德縣自然資源局作出的行政行為違法案，[4]還有2014年西藏自治區(qū)林芝縣人民法院關(guān)于巴桑毆珠與林芝縣林業(yè)局行政撤銷案。[5]

2.執(zhí)法能力培訓(xùn)不系統(tǒng)，執(zhí)法資格考評存在問題。在執(zhí)法人員執(zhí)法能力不足的情況下，各地也在尋求辦法，通過培訓(xùn)的方式來提升執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，但是實(shí)際調(diào)查了解到的情況表明，針對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法類培訓(xùn)并沒有形成系統(tǒng)、科學(xué)的培訓(xùn)體系和考核辦法，大部分培訓(xùn)零散化，形式化。執(zhí)法人員沒有通過這些培訓(xùn)獲得有效的知識和技能。其次，在執(zhí)法資格的考評方面，全國或者各省沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的嚴(yán)格的考評制度，具體由各市級政府法制部門實(shí)施，導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)對行政執(zhí)法資格的考評標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至為了充足配備地方執(zhí)法人員出現(xiàn)地方保護(hù)主義。這就導(dǎo)致地方執(zhí)法人員水平參差不齊，執(zhí)法水平不高，執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)問題，有損政府形象。

（三）執(zhí)法設(shè)備不足，執(zhí)法設(shè)備落后 執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀、執(zhí)法人員統(tǒng)一的制式服裝、基本的測量設(shè)備都有所欠缺，[6]無法保障執(zhí)法人員的執(zhí)法需求，使執(zhí)法質(zhì)量下降。例如青海省D縣自然資源部門，下轄5個(gè)科室共同使用一輛汽車，僅配備兩臺執(zhí)法記錄儀，其中一臺已經(jīng)損壞且沒有及時(shí)更換，無實(shí)際測量用設(shè)備。其次，執(zhí)法設(shè)備相對落后，僅僅使用傳統(tǒng)的測量設(shè)備進(jìn)行實(shí)際測量，不僅效率較低，精確度低，有時(shí)傳統(tǒng)測量方式使用起來也比較困難。

（四）監(jiān)管任務(wù)增多，監(jiān)管能力不足 黨的十八大以來，黨和政府對生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越重視，地方生態(tài)環(huán)保部門的工作也越來越繁忙，行政執(zhí)法部門的壓力也越來越大，目前強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的積極預(yù)防與主動巡查。行政執(zhí)法次數(shù)有所增加，行政執(zhí)法部門還擔(dān)負(fù)著日常巡查的任務(wù)。這就導(dǎo)致基層行政執(zhí)法監(jiān)管部門的任務(wù)日益繁重，監(jiān)管缺位、監(jiān)管缺失，表現(xiàn)為監(jiān)管能力的不足。

（五）部門權(quán)責(zé)交叉，聯(lián)合執(zhí)法困難 調(diào)查發(fā)現(xiàn)各部門之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)交叉或者權(quán)責(zé)不清的情況，各部門在各自為政的執(zhí)法過程中如果發(fā)現(xiàn)有其他部門管轄的行政案件就需要通知有關(guān)部門來解決。這不僅造成多個(gè)部門之間的重復(fù)檢查、巡查和勞動，也降低了行政執(zhí)法的效率。雖然針對以上問題各地均不同程度地同公安部門開展聯(lián)合執(zhí)法，并設(shè)立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會議制度，但是在實(shí)際開展工作時(shí)，問題就顯現(xiàn)出來。首先，聯(lián)合執(zhí)法時(shí)執(zhí)法主體的確定問題，到底應(yīng)當(dāng)以哪個(gè)部門的名義給予行政相對人處罰和施行行政強(qiáng)制措施；出現(xiàn)行政復(fù)議和行政訴訟，應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門應(yīng)訴。其次聯(lián)席會議制度沒有從根本上解決部門之間權(quán)責(zé)交叉的問題，會后各部門還是照常行使各自的職責(zé)。

二、綜合執(zhí)法改革的主要依據(jù)和面臨的主要問題

（一）改革的主要依據(jù)2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），其中在《決定》第四部分和《方案》第五部分當(dāng)中均提到生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問題。2018年12月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）,該《指導(dǎo)意見》從總體要求、主要任務(wù)、規(guī)范管理和組織實(shí)施等幾個(gè)方面提出了具體改革要求。[7]但是其實(shí)施內(nèi)容并不十分明確，在把握整體要求的同時(shí)還希望地方政府結(jié)合本地區(qū)實(shí)際開展工作，包括執(zhí)法機(jī)構(gòu)體制建設(shè)和機(jī)制建設(shè)。最終還要求在2019年3月底基本完成生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍整合組建工作。

（二）生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革面臨的主要問題

1.綜合執(zhí)法部門機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和人員編制不清。雖然在《指導(dǎo)意見》當(dāng)中明確指出整合后生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍以本級生態(tài)環(huán)保局名義執(zhí)法，但實(shí)際上，機(jī)構(gòu)和人員編制問題在一個(gè)省內(nèi)也沒有得到統(tǒng)一。例如江西省大體有以下三類做法：第一種，建立聯(lián)席會議制度；第二種，建立聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法，但是人員編制仍然歸屬各部門單位；第三種，成立專業(yè)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)為實(shí)體機(jī)構(gòu)，并且有人員編制。[8]但是，《指導(dǎo)意見》指出由市一級設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍，縣一級實(shí)現(xiàn)“局隊(duì)合一”。這種體制在青藏高原地區(qū)地大人少的情況下無法有效開展工作，“局隊(duì)合一”也存在弊端。如果設(shè)立市一級執(zhí)法隊(duì)伍，那么在青藏高原地區(qū)市一級的管轄范圍過大，達(dá)不到執(zhí)法及時(shí)性的效果。其次，即便達(dá)成一致，在某一級成立專業(yè)的實(shí)體機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法，該實(shí)體機(jī)構(gòu)的行政級別和部門歸屬也不清楚，因?yàn)檫@涉及到行政執(zhí)法的主體資格問題。

2.綜合執(zhí)法部門的行政執(zhí)法授權(quán)不清。法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)明確授予不同部門相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，如果組建綜合的執(zhí)法部門，該部門的執(zhí)法主體資格是否適當(dāng)，能否以本執(zhí)法隊(duì)伍或者本執(zhí)法隊(duì)伍的上級部門的名義給予行政相對人相應(yīng)的處罰。[9]例如，自然資源部2019年8月14日發(fā)布的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》當(dāng)中明確了執(zhí)法的主體為自然資源部門，生態(tài)環(huán)境部門的綜合執(zhí)法隊(duì)伍無法按照上述法律規(guī)定給予行政相對人處罰。

3.綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍不清。綜合執(zhí)法的范圍有可能會出現(xiàn)兩種不同分類。第一種，各部門依舊保留原有的行政執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)本單位權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法事宜，新成立的行政綜合執(zhí)法隊(duì)伍只負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各類行政執(zhí)法事宜。這也正是上述《指導(dǎo)意見》當(dāng)中所列的執(zhí)法范圍。第二種，該綜合執(zhí)法部門不僅要履行上述有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事宜的行政執(zhí)法權(quán)，還要吸收有關(guān)自然資源的其他部門的所有行政執(zhí)法權(quán)，也就是自然資源部門、林草部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門均不再保留自己的行政執(zhí)法隊(duì)伍，其行政執(zhí)法權(quán)全部交由該綜合執(zhí)法部門執(zhí)行。

4.綜合執(zhí)法部門與相關(guān)行政單位的權(quán)責(zé)不清。首先，各主管單位在成立綜合執(zhí)法部門后，對本單位管理范圍內(nèi)的有關(guān)環(huán)保的行政權(quán)力是否需要監(jiān)管。尤其是上述所指的第二種范圍內(nèi)，主管行政部門對自己所批準(zhǔn)的一些項(xiàng)目和行政許可等是否需要實(shí)施監(jiān)管。其次，在上述第一個(gè)范圍內(nèi)，如果出現(xiàn)行政執(zhí)法再次交叉的情況應(yīng)當(dāng)如何處理。最后，對于處于行政處罰之后需要進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的一些案件，生態(tài)修復(fù)由誰來實(shí)施，由誰來監(jiān)督和管理。

三、生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法改革的制度構(gòu)想

（一）建立實(shí)體綜合執(zhí)法部門，實(shí)現(xiàn)體制保障

1.建立生態(tài)環(huán)保部門管理下的生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法局。針對本地區(qū)的特殊情況和問題，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、林業(yè)和草原部門、水利部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門當(dāng)中所有執(zhí)法部門全部合并至該綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，成立由生態(tài)環(huán)境局領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一行使以上所有部門的關(guān)于行政執(zhí)法的相關(guān)工作職責(zé)，由此可以達(dá)到以下效果：第一，集中人員編制，專崗專責(zé)。保證將所有執(zhí)法人員集中至一起辦公，實(shí)現(xiàn)人才隊(duì)伍的保障，避免出現(xiàn)部門機(jī)構(gòu)一崗雙責(zé)的情況，在執(zhí)法人員的數(shù)量上實(shí)現(xiàn)保障。第二，保證人才隊(duì)伍內(nèi)部的晉升通道，防止人員流動。該執(zhí)法部門可以設(shè)置局和執(zhí)法大隊(duì)、綜合辦公室、法制辦公室等兩級機(jī)構(gòu)，從而提升內(nèi)部晉升通道，減少人員流失。第三，保障執(zhí)法裝備與設(shè)備。作為一個(gè)由生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立單位，可以以自己的主體資格向上級財(cái)政部門設(shè)立自己的財(cái)政預(yù)算和建設(shè)計(jì)劃來保障車輛、執(zhí)法設(shè)備、統(tǒng)一制服等方面的問題。第四，可以保障該機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性。從人才招錄到人才培養(yǎng)，均可要求法學(xué)專業(yè)背景人員和相關(guān)知識培訓(xùn)，從而保障整個(gè)隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。因此，在實(shí)踐當(dāng)中可以從各個(gè)部門的人員編制當(dāng)中抽調(diào)出一至兩名人員編制從而整合形成一個(gè)高效的綜合行政執(zhí)法部門，提升執(zhí)法水平。實(shí)踐當(dāng)中，三江源國家公園園區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法部門被稱之為“資源環(huán)境執(zhí)法部門”，形成了與園區(qū)公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化行動。[10]

通過上述改革可以轉(zhuǎn)變目前執(zhí)法當(dāng)中存在的執(zhí)法人員不足、執(zhí)法能力較低、人員流動較大、執(zhí)法裝備不足等問題。

2.成立省級直屬的綜合執(zhí)法隊(duì)伍體系，設(shè)立縣一級的綜合執(zhí)法隊(duì)伍。市（州）級、省級機(jī)構(gòu)不設(shè)立實(shí)際的執(zhí)法隊(duì)伍，而只負(fù)責(zé)執(zhí)法培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、政策引領(lǐng)和跨區(qū)域行政處罰案件的協(xié)調(diào)工作。首先省級直屬的綜合執(zhí)法隊(duì)伍體系可以有效地避免“地方保護(hù)主義”，[11]實(shí)現(xiàn)省及部門對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)。其次考慮到青藏高原地區(qū)地廣人稀的實(shí)際情況，依據(jù)上述指導(dǎo)意見和相關(guān)政策，設(shè)立市（州）級的執(zhí)法機(jī)構(gòu)不太現(xiàn)實(shí)，管轄區(qū)域太大會導(dǎo)致執(zhí)法不便和執(zhí)法能力下降。因此需下沉編制，設(shè)立縣一級的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，如遇到跨區(qū)域的違法行為可以由上一級部門協(xié)調(diào)地方執(zhí)法部門聯(lián)合處理，這不僅有利于節(jié)省編制，還能有效擴(kuò)充基層編制，有利于一線執(zhí)法人員發(fā)揮自身對轄區(qū)巡查管理優(yōu)勢，打擊違法行為。

（二）建立生態(tài)資源環(huán)境綜合執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法治保障

1.擴(kuò)大執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法范圍，取消其他部門執(zhí)法權(quán)限。綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)所有有關(guān)自然環(huán)境與自然資源的相關(guān)行政執(zhí)法工作，同時(shí)取消有關(guān)部門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。明確綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)以下事宜：一是對生態(tài)環(huán)境資源的日常巡查。二是對巡查中發(fā)現(xiàn)的問題依法進(jìn)行處置。三是對處置中存在的后期修復(fù)、恢復(fù)原狀等相關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督。四是同行政管理部門銜接，處理好有關(guān)線索問題。五是同公安機(jī)關(guān)銜接，處理好刑事犯罪問題的工作。對于生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情況需要有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持和指導(dǎo)，并由他們負(fù)責(zé)修復(fù)工作。在該綜合執(zhí)法部門的監(jiān)督下進(jìn)行，可以有效擺脫一崗雙責(zé)的問題，實(shí)現(xiàn)對行政部門日常管理的有效監(jiān)督，防止出現(xiàn)違規(guī)審批后監(jiān)管不力的雙重局面。而綜合執(zhí)法部門的監(jiān)督由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)，形成一個(gè)完整的執(zhí)法監(jiān)督體系。

2.綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限合法化。要依法賦予綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)法律上的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規(guī)定和《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十七條之規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)和隨之帶來的行政強(qiáng)制權(quán)。但是這并沒有具體明確未來生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法主體資格問題。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《立法法》第七十三條和第八十二條的有關(guān)規(guī)定，或者通過地方性法規(guī)、或者通過地方政府規(guī)章的方式，最好是依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定由地方政府規(guī)章來設(shè)立生態(tài)環(huán)境資源綜合執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限，從而使綜合執(zhí)法部門有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，保證整個(gè)自然生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)領(lǐng)域的執(zhí)法質(zhì)量。

（三）提高生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的公眾參與度 要在行政執(zhí)法人員有限且地廣人稀的青藏高原地區(qū)提高生態(tài)資源環(huán)境保護(hù)的公眾參與度，可以利用當(dāng)?shù)鼐用駥τ诒镜貐^(qū)比較熟悉的優(yōu)勢，讓他們參與到執(zhí)法部門的日常巡查和執(zhí)法當(dāng)中。一方面，當(dāng)?shù)鼐用褡灾鬟M(jìn)行日常巡查可以為行政執(zhí)法部門節(jié)約大量的時(shí)間專注于執(zhí)法工作。另一個(gè)方面，在當(dāng)?shù)鼐用裱膊檫^程中可以及時(shí)上報(bào)違法犯罪線索并及時(shí)保護(hù)違法犯罪現(xiàn)場。