劉 旭

瀾滄江—湄公河流域①瀾滄江—湄公河流域包括緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國以及中國的云南省和廣西壯族自治區(qū)。（以下簡稱“瀾湄流域”）擁有豐富的生物多樣性資源，是全球生物多樣性熱點之一，其豐富程度在全世界是獨一無二的。瀾湄流域的生物多樣性資源是構(gòu)建“瀾湄國家命運共同體”②2016年3月，瀾滄江－湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議發(fā)表《瀾滄江－湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議三亞宣言》，將“打造面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體”作為發(fā)言的副標(biāo)題并在合作機制目標(biāo)中進一步明確；《瀾滄江－湄公河合作五年行動計劃（2018－2022）》也將“建設(shè)面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體”作為發(fā)展目標(biāo)。的重要自然資源。

本文從分析瀾湄流域生物多樣性保護的現(xiàn)狀與問題入手，研究推進瀾湄流域生物多樣性保護合作的原因與國際合作基礎(chǔ)，探討在“瀾湄機制”③2016年3月，瀾湄合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議通過《三亞宣言》，共同啟動了瀾湄合作機制。瀾湄合作機制是由中國提出，瀾湄流域六國都參加的流域治理的新機制。下瀾湄流域生物多樣性保護的新路徑。

一、瀾湄流域生物多樣性保護現(xiàn)狀與問題

瀾湄流域擁有豐富的水資源、野生生物資源、森林資源和礦產(chǎn)資源。但同時，流域內(nèi)的六個國家都是發(fā)展中國家，湄公河流經(jīng)地區(qū)具有高度貧困和發(fā)展水平低的特征。消滅貧困、促進經(jīng)濟發(fā)展對于該流域的國家來說尤為重要。掠奪性的開發(fā)和利用，已經(jīng)造成了流域內(nèi)物種的數(shù)量不斷減少，森林覆蓋率不斷下降，動物棲息地遭到不斷破壞，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅，生物多樣性保護已經(jīng)成為該流域社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中必須重視的一個問題。瀾湄流域各國都認為“環(huán)境問題”是瀾湄流域六國面臨的共同挑戰(zhàn)④《瀾滄江－湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議三亞宣言》：“我們認識到，六國同屬瀾滄江－湄公河流域，面臨發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的共同任務(wù)，同時，各國也面臨全球及地區(qū)經(jīng)濟下行壓力加大，以及恐怖主義、自然災(zāi)害、氣候變化、環(huán)境問題、傳染病等非傳統(tǒng)安全威脅帶來的共同挑戰(zhàn)?！保枰狭?yīng)對地區(qū)面臨的“環(huán)境挑戰(zhàn)”①《瀾滄江－湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會議三亞宣言》：“我們重申對瀾滄江－湄公河次區(qū)域和平、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展和繁榮的承諾，決心加強相互信任與理解，合力應(yīng)對地區(qū)面臨的經(jīng)濟、社會和環(huán)境挑戰(zhàn)，以釋放本地區(qū)巨大的發(fā)展?jié)摿??！薄?/p>

（一）瀾湄流域生物多樣性正在遭受并可能面臨更嚴(yán)重減損

瀾湄流域生物多樣性遭到日益嚴(yán)重的減損，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是物種減少，瀕危動物種群數(shù)量快速下降甚至滅絕；二是動植物賴以生存的棲息地在縮小、質(zhì)量下降。豐富的資源和落后的經(jīng)濟，促使瀾湄流域的國家越來越強烈地意識到轉(zhuǎn)換發(fā)展思路、創(chuàng)新發(fā)展路徑的重要性，并紛紛做出了戰(zhàn)略上的計劃和安排。各國紛紛立足本國的優(yōu)勢資源，大力進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極發(fā)展工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和采礦業(yè)，積極擺脫貧困和推動城市化進程。在此過程中不僅會造成生物資源的直接消耗，而且會進一步加劇對生物生境的侵占。

瀾湄流域生物多樣性保護刻不容緩。法律作為解決問題的手段和方式由來已久，生態(tài)危機的嚴(yán)重性和人類的未來已經(jīng)不再允許我們忽視生物多樣性的重要意義，其理應(yīng)得到法律的保護。瀾湄流域六國逐漸意識到生物多樣性保護的重要意義和緊迫性，并紛紛采取了一些應(yīng)對措施。但目前瀾湄流域的法制建設(shè)并不能解決生物多樣性保護的問題。

（二）瀾湄流域生物多樣性保護法制現(xiàn)狀不足以應(yīng)對現(xiàn)實和即將到來的威脅

瀾湄流域國家保護生物多樣性的法制主要有兩方面：流域內(nèi)各國生物多樣性保護國內(nèi)立法、實踐和流域內(nèi)國家為了保護生物多樣性而開展的國際合作。

1.流域內(nèi)各國生物多樣性保護立法及其執(zhí)行情況

瀾湄流域各國都制定了不同層級、標(biāo)準(zhǔn)的生物多樣性保護法律法規(guī)，對生物多樣性起到了一定程度的保護作用。各國所采取的措施有相當(dāng)?shù)墓残裕阂皇墙⒆匀槐Ｗo區(qū)，實行就地保護，對珍稀動植物和生境的保護起到了積極的作用，特別是對于瀕危、珍稀動植物的保護作用明顯。二是打擊濫捕和動物走私，管控動植物貿(mào)易，明確了對于瀕危物種的貿(mào)易限制。三是改變農(nóng)林生產(chǎn)方式。各國加強民眾環(huán)境保護意識的培育，甚至采取行政干預(yù)手段，強制民眾放棄落后的生活、生產(chǎn)方式。四是六國都建立了環(huán)境影響評價制度，但由于實踐中執(zhí)行不到位，形同虛設(shè)，對于生物多樣性保護作用比較有限。在域內(nèi)國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)即將發(fā)生重大變革的時候，生物多樣性保護更顯迫切。瀾湄流域六國中，中國的生物多樣性保護相關(guān)的法律法規(guī)最多，迄今先后修訂了50 多部，其次是泰國和越南。緬甸、柬埔寨和老撾的環(huán)境法制建設(shè)相對較慢。

目前對于生物多樣性的立法和實施不足的主要原因在于缺乏動力。一是這一區(qū)域保護生物多樣性的目的更多是對經(jīng)濟發(fā)展的向往和考量，對消除貧困目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，環(huán)境和生物多樣性保護的意識不強；一些國家雖然對生物多樣性進行保護，但是僅囿于非政府組織的積極推動和對于可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟的一種認識，真正認識到生物多樣性重要性的很少。二是直接保護生物多樣性的法律欠缺。流域內(nèi)六國直接保護生物多樣性的法規(guī)屈指可數(shù)，這也是保護不力的重要原因。

2.流域內(nèi)國家間生物多樣性保護公約及其執(zhí)行情況

流域內(nèi)各國關(guān)于生物多樣性保護的國際合作方式主要有三種：一是共同參加全球性的生物多樣性保護公約；二是通過區(qū)域性的條約或者協(xié)定，約定保護生物多樣性的方式，或者通過區(qū)域性的項目或聯(lián)合行動保護某一物種或某一區(qū)域的生物多樣性；三是區(qū)域內(nèi)國家開展的雙邊合作。

首先，對于國際條約的簽署和執(zhí)行來說，瀾湄流域六個國家簽署全球性公約的時間大概集中在1995—2008 年這十幾年間，各國執(zhí)行公約的方式主要是設(shè)立自然保護區(qū)、設(shè)立瀕危動植物的保護區(qū)、濕地公園建設(shè)等。就流域內(nèi)各國簽署公約的數(shù)量來說，中國、泰國和越南相對于老撾、緬甸和柬埔寨而言，簽訂生效的國際性、區(qū)域性法律文件數(shù)目較多。各國對簽署并生效的國際法律文件的執(zhí)行力度也不同。相對而言，中國執(zhí)行生物多樣性保護全球和區(qū)域性公約的程度較高，而柬埔寨、緬甸和老撾除設(shè)立了一些自然保護區(qū)之外，很少有其他行動。其次，現(xiàn)有的國際法律制度對生物多樣性保護力度非常有限具體表現(xiàn)在：一是對瀕危物種的保護力度不夠，流域目前還沒有保護瀕危遷徙物種的跨界措施和相關(guān)法律制度規(guī)定。二是對于區(qū)域生物多樣性保護的法律文件多為倡議性的，大多規(guī)定得比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性，導(dǎo)致與生物多樣性保護相關(guān)制度的構(gòu)建和實施存在困難。三是外來物種入侵的合作平臺、生物遺傳資源的惠益分享機制建設(shè)不充分，以至于目前流域內(nèi)的生物多樣性保護不盡如人意。四是對于區(qū)域生物多樣性的保護多偏向科研、交流，真正實踐的內(nèi)容較少，雖然必不可少，但僅僅停留在討論和交流還是遠遠不夠的。

流域內(nèi)國家對于生物多樣性的認識和保護意識比較欠缺，對生物多樣性的價值認知主要在經(jīng)濟價值層面，對生物多樣性保護的認識非常有限。瀾湄流域區(qū)域性公約很少，直接體現(xiàn)生物多樣性的更是鮮見。

鑒于此，不管是瀾湄流域六國的國內(nèi)立法還是現(xiàn)有的已經(jīng)展開的國際立法合作，都無法實現(xiàn)對這一流域生物多樣性的保護。因此，需要以人類命運共同體[1]為指導(dǎo)思想，尊重流域整體的客觀存在而展開，尋求新的保護路徑。

二、瀾湄流域生物多樣性保護國際合作的基礎(chǔ)

瀾湄流域生物多樣性保護不僅有國際環(huán)境法中的國際合作原則作為理論基礎(chǔ)，而且流域內(nèi)各國業(yè)已展開了由來已久的生物多樣性保護國際合作實踐。

（一）國際法基礎(chǔ)

國際合作原則是國際法中的基本原則之一，得到了普遍的接受和承認，并在大量權(quán)威的國際法律文件中予以確認?！堵?lián)合國憲章》將國際合作作為聯(lián)合國的宗旨之一，以解決國際間的問題。國際法院認為《聯(lián)合國憲章》的主要原則已經(jīng)獲得了獨立于文本之外的習(xí)慣法價值[2]。在國際環(huán)境法領(lǐng)域，《斯德哥爾摩宣言》首先確認了該原則：要求國與國之間廣泛合作，國際組織應(yīng)采取行動，以謀求共同的利益①《斯德哥爾摩宣言》共同觀點第7點，共同原則第24點。。這一原則后來被多個國際環(huán)境法律文件反復(fù)重申，包括1972 年聯(lián)合國大會《關(guān)于各國在環(huán)境領(lǐng)域合作的決議》和1973 年《關(guān)于在兩國或多國共享自然資源的環(huán)境領(lǐng)域進行合作的決議》、1982 年《世界自然憲章》《內(nèi)羅畢宣言》、1992 年《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言》②《世界自然憲章》序言、《內(nèi)羅畢宣言》第6條以及《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第5條、7條、9條、14條。。除此以外，《聯(lián)合國海洋法公約》《氣候變化公約》《生物多樣性公約》等也分別要求締約國在保護海洋環(huán)境、應(yīng)對氣候變化、養(yǎng)護生物多樣性等方面合作。

國際合作之所以能在生物多樣性保護領(lǐng)域得到廣泛的認同和支持，與生物多樣性的整體性特征、后果的嚴(yán)重性有著密切的關(guān)聯(lián)。生物多樣性的整體性、系統(tǒng)性使得該問題容易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，問題的出現(xiàn)不能完全控制在一國范圍之內(nèi)，往往會影響到本國控制和管轄范圍以外區(qū)域的生物多樣性和生態(tài)環(huán)境，這決定了任何一個國家都無法在生物多樣性危機中獨善其身。再者，對于生物多樣性的修復(fù)是非常困難的，僅靠一家之力，很難獲得好的效果。這不僅是因為生物多樣性保護涉及各國的共同利益，更因為問題本身具有全方位、全因子、整體問題和局部問題交叉且互相促進，既有當(dāng)前癥狀又有滯后效應(yīng)等特點[3]。人們面對環(huán)境危機，面對新的發(fā)展方式所必須采取的原則——國際合作，通過各種相關(guān)的程序規(guī)則在生物多樣性保護實踐中發(fā)揮功效，這些規(guī)則在生物多樣性保護領(lǐng)域不斷完善并付諸實踐，包括通知、協(xié)商、談判和警告等。合作已經(jīng)成為各國在履行其對跨界自然資源利用的實體性權(quán)利義務(wù)時通常采用的方式。

（二）實踐基礎(chǔ)

現(xiàn)代國際法提倡了一項國家的一般義務(wù)：每個國家都應(yīng)當(dāng)與其他國家合作，以解決與國際社會有關(guān)的問題[4]。瀾湄流域生物多樣性保護的合作由來已久，有良好的政治互信和經(jīng)濟往來基礎(chǔ)。

1.瀾湄流域六國有牢固的政治和經(jīng)濟互信基礎(chǔ)

瀾湄流域六國的友好往來和合作由來已久。2002 年11 月，中國與東盟10 國領(lǐng)導(dǎo)人簽署了《中國—東盟全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議》，標(biāo)志著中國—東盟建立自由貿(mào)易區(qū)的進程正式啟動。瀾湄流域本身處在中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的版圖中，六國本身已經(jīng)有很好的合作基礎(chǔ)。2014 年11 月，李克強總理在第17 次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議上首次提出，在中國—東盟（10+1）框架下討論建立瀾滄江—湄公河合作機制。2016 年，瀾湄合作機制正式啟動，六國圍繞著瀾湄流域?qū)嵤┛沙掷m(xù)開發(fā)戰(zhàn)略和建立互惠務(wù)實的對話合作機制。這些都為構(gòu)建瀾湄流域生物多樣性保護規(guī)則提供了良好的基礎(chǔ)和廣闊的空間。

2.瀾湄流域各國政府有共同保護生物多樣性的意愿，并積極作為

在瀾湄流域建構(gòu)生物多樣性保護法律規(guī)則并非空中樓閣，在此之前就有政府間的協(xié)定對生物多樣性保護予以確定。第一，瀾湄流域六國有共同參加的旨在保護生物多樣性的國際公約，六個國家都簽署并批準(zhǔn)了《生物多樣性公約》及《卡塔赫納生物安全議定書》，并據(jù)此在本國制定了國家生物多樣性戰(zhàn)略與行動計劃，對于本國的生物多樣性保護起到了一定的積極作用。第二，六國簽署的區(qū)域性條約，主要通過會議達成共識、發(fā)表宣言。比較有代表性的是《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》《東盟自然和自然資源保護協(xié)定》。1995 年4 月，泰國、老撾、柬埔寨和越南四國在泰國簽訂了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》。該協(xié)定的目的是制定湄公河流域水資源、生物資源開發(fā)行動計劃，并付諸行動。2016 年9月，中國原環(huán)境保護部與中國—東盟環(huán)境高官會分別審核通過了戰(zhàn)略文本——《中國—東盟環(huán)境合作戰(zhàn)略（2016—2020 年）》，該戰(zhàn)略包括九大具體的領(lǐng)域，其中包括生物多樣性與生態(tài)保護。

3.官方和民間已經(jīng)開展了良好的項目合作

除了共同參與國際公約和簽訂區(qū)域性條約，瀾湄流域六國還在其他機制的指導(dǎo)下展開生物多樣性保護工作。瀾湄流域六國也是大湄公河次區(qū)域的六國，同時還是中國—東盟自貿(mào)區(qū)成員國。因此，瀾湄流域國家的生物多樣性保護合作也在這些平臺上進行，比如大湄公河次區(qū)域生物多樣性保護走廊（BCI）建設(shè)項目、中國—東盟框架下開展環(huán)境合作旗艦項目等。

4.國家間開展了雙邊或多邊合作

除了區(qū)域性的合作平臺，瀾湄流域國家之間根據(jù)自身的生物多樣性保護特點，開展雙邊和多邊合作。比如緬甸和中國、泰國開展多邊合作，合作的內(nèi)容主要是植樹造林、打擊木材和野生動植物的走私行為等；泰國和中國就遷地保護瀕危物種項目開展合作；越南與緬甸、泰國分別簽訂的雙邊協(xié)定涉及生物多樣性保護的內(nèi)容。

在瀾湄流域建構(gòu)生物多樣性保護法律規(guī)則絕非空想，流域內(nèi)國家為保護生物多樣性已經(jīng)展開了持久、密切、深入的合作。目前，缺乏的是更加協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的規(guī)則以指導(dǎo)并規(guī)范生物多樣性保護行動的開展。

（三）意愿基礎(chǔ)

從前述瀾湄流域生物多樣性保護業(yè)已展開的區(qū)域性合作來看，生物多樣性保護的合作比其他領(lǐng)域的合作更容易展開。

1.利益的一致性

瀾湄流域六國有共同的生物多樣性利益指向，生物多樣性保護需要突出問題的整體性[5]，唇亡齒寒，在生物多樣性保護上更容易達成合目的性。瀾湄流域客觀存在的地理位置和動植物生長狀況、棲息地和生態(tài)系統(tǒng)存在狀況需要流域內(nèi)國家開展合作，且跨界物種種類繁多，僅靠一國之力無法實現(xiàn)生物多樣性保護。生物多樣性保護需要國與國之間展開博弈的成分相對較少。較之經(jīng)濟貿(mào)易中各國的損益分析，在政治關(guān)系中的博弈權(quán)衡，生物多樣性保護具有低政治敏銳性的特點，瀾湄流域六國官方和民間力量加入生物多樣性的途徑更多、可能性更大，流域內(nèi)國家之間更容易達成生物多樣性保護的意愿和方式。

2.保護方式的科學(xué)、經(jīng)濟性

物種的存在、活動、繁衍、更迭和消亡，棲息地生態(tài)系統(tǒng)的運行都有自己的客觀規(guī)律。對生物多樣性的了解、識別、監(jiān)測、干預(yù)都需要用科學(xué)的方法和手段；對生物多樣性采取的保護措施也需要遵循科學(xué)的方式。從某種程度上說，生物多樣性保護最好的方式是不作為，盡可能減少或者杜絕人類活動對物種和棲息地的干涉和侵擾，這讓生物多樣性保護合作更容易開展。作為發(fā)展中國家的瀾湄流域六國，更容易接受對人力和物力相對投入更少、更經(jīng)濟的方式而達到保護生物多樣性的目的。因此，瀾湄流域目前已經(jīng)開展的生物多樣性活動都是以自然保護區(qū)的建設(shè)、生物多樣性走廊的建設(shè)為主。

三、瀾湄流域生物多樣性保護國際合作路徑的選擇——跨界環(huán)境影響評價

國際社會對于跨界環(huán)境問題的解決方案主要包括區(qū)域生態(tài)補償、跨界環(huán)境影響評價、承擔(dān)跨界環(huán)境損害責(zé)任等。其中跨界環(huán)境影響評價屬于事前的預(yù)防，承擔(dān)跨界環(huán)境損害責(zé)任則屬于事后的補救。瀾滄江—湄公河流域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和利用資源、環(huán)境方式的變化（特別是對生物多樣性有重大影響的水電站建設(shè)和運營、航道建設(shè)和運營、礦產(chǎn)資源開發(fā)等），對生物多樣性的損害往往是不可逆的。對比承擔(dān)跨界環(huán)境損害責(zé)任，以預(yù)防損害發(fā)生為目的的跨界環(huán)境影響評價顯然更適合保護生物多樣性。

（一）跨界環(huán)境影響評價——保護瀾湄流域生物多樣性可用的法律制度

瀾湄流域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和利用資源、環(huán)境方式的變化，特別是對生物多樣性有重大影響的項目和活動，使瀾湄流域生物多樣性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，具有積極預(yù)防意義的跨界環(huán)境影響評價制度，是保護瀾湄流域生物多樣性可用的法律制度。

1.瀾湄流域生物多樣性的自然分布特點

瀾湄流域六國生物多樣性的最大特征是整體性，一國的保護措施無法對生物多樣性進行充分保護，一國的生產(chǎn)生活活動會影響到另一國的生物多樣性。流域內(nèi)的六個國家地理上相互接壤，生態(tài)環(huán)境有相似性，許多魚類、鳥類都是跨界物種，對于域內(nèi)的生物多樣性保護僅靠一國之力根本無法完成。

2.跨界環(huán)境影響評價制度與生物多樣性共同體利益

瀾湄流域生物多樣性保護涉及各國的共同利益，任何一個國家都無法獨立應(yīng)對這一流域本國管轄范圍內(nèi)的生物多樣性問題。就生物多樣性恢復(fù)的困難、成本、可能性而言，在眾多的環(huán)境保護措施中，預(yù)防性的措施是最有效的保護。跨界環(huán)境影響評價的開展可以將瀾湄流域各國密切聯(lián)系起來，準(zhǔn)確評估跨界環(huán)境影響項目并提出解決方案。

（二）跨界環(huán)境影響評價是瀾湄流域生物多樣性保護的有效制度

瀾湄流域生物多樣性的減損是催生跨界環(huán)境影響評價制度在這一流域建立的根本原因。從流域內(nèi)國家地理位置和經(jīng)濟發(fā)展需求來看，水電站建設(shè)、航道建設(shè)和航運發(fā)展、礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用等將是瀾湄流域生物多樣性面臨的巨大壓力。生物多樣性的壓力不僅在項目建設(shè)的一國之內(nèi)，對一國控制范圍之外的國家也有很大影響?？缃绛h(huán)境影響評價制度的核心就在于對規(guī)劃、對擬開展的項目進行預(yù)先的、科學(xué)的環(huán)境影響評價。環(huán)境影響評價本身是科學(xué)方法運用在環(huán)境保護上的手段，它既是一項技術(shù)，也是正確認識經(jīng)濟、社會發(fā)展和環(huán)境發(fā)展之間關(guān)系的科學(xué)方法，是正確處理經(jīng)濟發(fā)展使之符合國家總體利益和長遠利益，強化環(huán)境管理的有效手段，對確定經(jīng)濟發(fā)展方向和保護環(huán)境等一系列重大決策都具有重要的指導(dǎo)作用[6]?？缃绛h(huán)境影響評價制度可以讓流域各國在發(fā)展經(jīng)濟的決策中將經(jīng)濟和環(huán)境結(jié)合起來考慮，這要求決策者在決策過程中統(tǒng)一考慮社會、經(jīng)濟和環(huán)境因素，以達到經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。

生物多樣性損害往往是不可逆的，環(huán)境的污染、動植物種群的減少乃至滅絕或者棲息地消失都會造成不可彌補的損失，這類損失既是生態(tài)上的，又是經(jīng)濟上的。生物多樣性保護最有利的方式是防止損害的產(chǎn)生。生物多樣性恢復(fù)的可能性往往微乎其微。即使損害可以補救，恢復(fù)原狀的成本太高往往也讓人望而卻步。跨界環(huán)境影響評價制度以預(yù)防、降低生物多樣性損害為最直接目的，其實踐可以促使瀾湄流域各國政府在開展可能對流域生物多樣性產(chǎn)生不利影響的活動之前，提前采取有效措施制止、限制或者控制可能引發(fā)生物多樣性損害的活動或者行為。它要求對可能出現(xiàn)的不利環(huán)境影響預(yù)先采取措施或者采取替代性方案以減輕或者消除損害，將原本可能出現(xiàn)的生物多樣性損害加以控制。

（三）瀾湄流域跨界環(huán)境影響評價的有益嘗試奠定了合作基礎(chǔ)

瀾湄流域跨界環(huán)境影響評價制度的寶貴嘗試主要體現(xiàn)在兩方面：一是制度設(shè)計，主要是流域內(nèi)六國都參與的全球性公約或者區(qū)域性公約中有跨界環(huán)境影響評價適用的要求；二是具體項目的適用，在實踐中對可能產(chǎn)生或受到跨界環(huán)境影響的國家通過協(xié)商，就具體的項目或者活動進行跨界環(huán)境影響評價。

1.瀾湄流域跨界環(huán)境影響評價制度的法律實踐

瀾湄流域六國均參加的國際條約中涉及跨界環(huán)境影響評價制度的主要是《生物多樣性公約》，公約明確要求“對生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的擬議項目進行環(huán)境影響評估，以期避免或盡量減輕這種影響，并酌情允許公眾參加此種程序”，要求確保項目的開展已經(jīng)考慮到“對生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響”的環(huán)境后果，并要求締約方通過“雙邊、區(qū)域或多邊”條約的方式開展“通報、信息交流和磋商”合作。如遇其管轄或控制下起源的危險即將或已經(jīng)嚴(yán)重危及或損害其他國家管轄的地區(qū)內(nèi)或國家管轄地區(qū)范圍以外的生物多樣性的情況，應(yīng)立即將此種危險或損害通知可能受影響的國家，并采取行動預(yù)防或盡量減輕這種危險或損害。①《生物多樣性公約》第14條。公約規(guī)定了對生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的擬議項目進行環(huán)境影響評估的義務(wù)，規(guī)定了締約國在這一過程中需要開展的通報、信息交流和磋商的合作，但是沒有就跨界環(huán)境影響評價的具體對象范圍，“嚴(yán)重不利影響”的認定、環(huán)境影響評價開展的程序和要求做具體的規(guī)定和安排。

就流域內(nèi)的區(qū)域性條約而言，《關(guān)于瀾滄江—湄公河流域可持續(xù)發(fā)展的合作協(xié)議》有涉及跨界環(huán)境影響評價制度的內(nèi)容。湄公河下游柬埔寨、泰國、老撾、越南四國于1995 年簽署了《關(guān)于湄公河流域可持續(xù)發(fā)展的合作協(xié)議》，締約方同意保護湄公河流域的環(huán)境、自然資源、水生物和環(huán)境、生態(tài)平衡，使其免受該流域內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃和水利用造成的污染或其他損害。雖然協(xié)議沒有明確要求使用環(huán)境影響評價，但實際上要求項目規(guī)劃國評價項目可能給湄公河及其他國家可能造成的損害。根據(jù)協(xié)議設(shè)立的湄公河委員會也一直致力協(xié)調(diào)各國在該流域工程項目環(huán)境影響評價上的立法和實踐。委員會協(xié)助柬埔寨、老撾、越南和泰國的湄公河機構(gòu)制定相關(guān)的方針、程序和行為規(guī)范，促使它們將跨界環(huán)境影響評價納入國內(nèi)的環(huán)境影響評價立法和實踐中。委員會還一直推動各國公眾參與該流域工程環(huán)境影響評價。在2010 年的《華欣宣言》中，湄公河委員會的成員國宣布采取水資源的整體管理模式，以滿足各國需要，平衡各國關(guān)切，促進湄公河流域的可持續(xù)發(fā)展。宣言還特別強調(diào)環(huán)境影響評價對權(quán)衡工程項目的機遇和挑戰(zhàn)及其在輔助環(huán)境決定上的重要地位和作用①MRC,Hua Hin Declaration,5 April,2001.。

2.瀾湄流域跨界環(huán)境影響評價制度的實踐

先來看上湄公河②國際上通常將中國和緬甸境內(nèi)的河段稱為上湄公河。局部航道改善工程的環(huán)境影響評價實踐。中老緬泰為增強在瀾滄江—湄公河的航運能力，改善四國的航道條件，為此成立由中老緬泰航道、環(huán)保和邊界專家組成的聯(lián)合考察組對實施上述河段局部航道改善的工程進行可行性考察，其中包括對航道改善工程項目的環(huán)境影響評價。由中方牽頭、其他三國聯(lián)合參加，并制定了該項目的環(huán)境影響評價大綱。

再來看湄公河委員會湄公河干流水電站工程環(huán)境影響評價的實踐。2010 年9 月，老撾對湄公河下游流域擬建11 座水壩中的第一座向湄公河流域委員會提出了啟動正式審查程序的請求。據(jù)此，湄公河委員會對擬建的11 座大壩進行了環(huán)境影響評價。這是湄公河委員會首次針對擬建干流水壩的環(huán)境及社會的累積性影響開展的戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價，并且作出了系統(tǒng)的規(guī)劃分析?？紤]到危險之大“超出了湄公河下游流域及各國政府的承受能力”，戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價小組建議湄公河下游所有干流水壩的建設(shè)推遲10 年。

3.已有實踐積累的經(jīng)驗和提出的問題

總體來說，在瀾湄流域進行的環(huán)境影響評價實踐非常有限，但是也對瀾湄流域跨界環(huán)境影響評價的進一步開展積累了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。瀾湄流域跨界環(huán)境影響評價實踐說明了流域內(nèi)的國家和人民意識到跨界環(huán)境問題的存在和環(huán)境影響評價的重要性和有效性。但是現(xiàn)有實踐也暴露出一些不足：

（1）缺乏科學(xué)性。對項目進行的環(huán)境影響評價結(jié)論更傾向于為行為國政府的經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。沙耶武里水壩項目的環(huán)境影響評價缺乏科學(xué)精神，對于大壩的環(huán)境影響的結(jié)論屈從于老撾政府希望發(fā)展水電的需要。上湄公河局部航道改善工程的環(huán)境影響評價對生態(tài)環(huán)境、魚類影響的考慮科學(xué)性也不夠。

（2）信息公開不足。信息公開包括兩個方面：一是對可能受影響國告知其境內(nèi)可能造成重大不利環(huán)境影響的擬建項目的信息的公開；二是對可能受影響的本國和他國公民的信息公開。從目前的實踐來看，跨界環(huán)境影響評價大多在政府層面交換信息，鮮少向流域居民公開翔實的信息。沙耶武里水壩項目甚至沒有公開環(huán)境影響評估報告。

（3）公眾參與不夠?！渡箱毓泳植亢降栏纳乒こ痰沫h(huán)境影響評價報告》（以下簡稱《報告》）中稱，花了4 天采用問卷調(diào)查的形式分別在中、老、泰、緬四國了解社會各界的態(tài)度，調(diào)查對象分別為政府官員、居民和部分學(xué)者?！秷蟾妗贩Q公眾對工程的認知度及對工程可能造成的環(huán)境影響的認可度較高。但《報告》通過后，有國際環(huán)保組織和國際組織向泰國政府請愿，抗議評估缺少實質(zhì)性的公眾參與。

四、瀾湄流域生物多樣性保護中的跨界環(huán)境影響評價制度建設(shè)構(gòu)想

根據(jù)瀾湄流域生物多樣性保護的現(xiàn)實需要，應(yīng)在瀾湄合作機制下，借助現(xiàn)有機制的工作機構(gòu)和活動開展平臺，構(gòu)建符合流域?qū)嵡椋芮袑嵄Ｗo流域生物多樣性的跨界環(huán)境影響評價制度。

（一）構(gòu)建單一目標(biāo)的跨界環(huán)境影響評價國際法律文件

構(gòu)建瀾滄江—湄公河的跨界環(huán)境影響評價制度，僅以生物多樣性保護為目的，不是針對流域所有環(huán)境問題。通過跨界環(huán)境影響評價制度的實施，掌握經(jīng)濟發(fā)展和生物多樣性保護之間的“度”，跨界環(huán)境影響評價制度恰好能很好地實現(xiàn)這一控制目標(biāo)。如果說自然保護區(qū)和生物多樣性走廊建設(shè)是完全否定項目或者活動的開展，那么跨界環(huán)境影響評價制度為亟待脫離經(jīng)濟欠發(fā)達狀態(tài)的各國來說，為環(huán)境和資源的開發(fā)利用打開了一個路徑。項目或者活動的擬建、開展，本身是對資源和環(huán)境的利用，而跨界環(huán)境影響評價程序的實施，是為了評估活動或者項目對于環(huán)境的不利影響是什么，如何消除或者減輕，或者尋求更好的途徑替代，使環(huán)境或者資源得到永續(xù)利用，促進流域的可持續(xù)發(fā)展。

目前在瀾湄合作機制下各國達成合意的文件主要采取宣言、會議紀(jì)要、聲明等形式。瀾湄合作機制正式啟動至今，大多數(shù)文件涉及的是流域的整體發(fā)展愿景和規(guī)劃，工作機制開展的原則和方式、領(lǐng)域。對于具體項目的開展以倡議的形式比較多，比如推廣家庭園藝技術(shù)促進減貧、青年文化交流、遺產(chǎn)保護等項目合作的倡議。但是就倡議的形式和效力進行瀾湄流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價合作是不夠的。鑒于此，可以將文件命名為《以瀾滄江—湄公河流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價合作協(xié)定》。對于適用范圍的規(guī)定，需要針對影響流域生物多樣性的原因，體現(xiàn)流域生物多樣性保護的特點，通過列舉式的方法對瀾湄流域生物多樣性保護影響較大的活動加以規(guī)定，再通過歸納式的方法對可能產(chǎn)生重大生物多樣性減損后果的活動加以明確。以瀾湄流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價適用于以下幾類：既包括規(guī)劃也包括項目或者活動；既包括新建項目也包括改建項目。對于沒有列舉到的可能造成“重大的不利跨界環(huán)境影響”的活動，可從規(guī)模、地點、影響等方面來界定。

（二）以瀾湄流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價的內(nèi)容

從諸多的國際條約、公約來看，對于跨界環(huán)境影響評價制度的描述以1 個條文居多，從某種程度上來說是宣告性的、倡導(dǎo)性的，對于跨界環(huán)境影響評價的具體對象、內(nèi)容、程序等幾乎沒有涉及?？偨Y(jié)這些公約所描述的跨界環(huán)境影響評價制度，構(gòu)建以瀾湄流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下三個方面。

第一，一國的規(guī)劃、項目或者活動可能產(chǎn)生不利的環(huán)境影響。一國國內(nèi)的規(guī)劃、項目或者活動對環(huán)境會或者可能會造成不利影響，這是環(huán)境影響評價制度開展的前提。在瀾湄流域以生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價應(yīng)認定：在瀾湄流域內(nèi)一國國內(nèi)的規(guī)劃、項目或者活動對生物多樣性可能會造成不利影響。對生物多樣性可能產(chǎn)生的不利影響涉及兩類：一是可能直接造成生物多樣性減損，包括種群和物種數(shù)量減少或者滅絕、動物棲息地破壞、生態(tài)系統(tǒng)破壞。二是由于對環(huán)境的污染和資源的破壞而造成對生物多樣性不利影響的情形。對自然環(huán)境的污染，諸如水污染、大氣污染、海洋污染、放射性污染、土壤污染等；對資源的破壞，諸如對森林、草原、漁業(yè)等動植物資源及生境的占有和破壞；對環(huán)境造成的破壞，諸如水土流失、土地沙化、草原退化可能造成野生動物棲息地的縮小或者棲息地環(huán)境的惡化。鑒于流域內(nèi)國家脫貧的目標(biāo)和經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要，如果對可能造成生物多樣性損害的規(guī)劃或者活動都予以否定的話，不利于流域的發(fā)展，因此，將可能造成生物多樣性不利影響的程度可界定為“嚴(yán)重不利影響”。對“嚴(yán)重”的界定應(yīng)當(dāng)包括：可以通過對項目或者活動的規(guī)模、影響后果通過列舉的方式加以約定。

第二，環(huán)境影響的“跨界”?？缃绛h(huán)境影響評價制度的啟動，首要條件是環(huán)境影響 “跨界”，這是跨界環(huán)境影響評價制度和國內(nèi)環(huán)境影響評價制度的根本區(qū)別。在建立瀾湄流域以生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價制度時，應(yīng)評估流域內(nèi)一國控制或者管轄的項目及活動對流域內(nèi)其他國家可能產(chǎn)生不利的環(huán)境影響。

第三，跨界環(huán)境影響評價的對象描述?？缃绛h(huán)境影響評價的對象，大多是擬開展的項目或者工程?！侗睔W環(huán)境保護公約》認為跨界環(huán)境影響評價的對象是本國境內(nèi)可能對他國產(chǎn)生不利環(huán)境損害的擬建項目①《北歐環(huán)境保護公約》第5條。。《南太平洋自然保護公約》以重要項目作為跨境環(huán)境影響評價的對象①《南太平洋自然保護公約》第5條第4款。?！堵?lián)合國海洋法公約》規(guī)定跨界環(huán)境影響評價的對象是各國根據(jù)合理理由認為可能對海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化的計劃中的活動②《聯(lián)合國海洋法公約》第206條。?！侗Ｗo自然和自然資源的吉隆坡公約》規(guī)定，締約方應(yīng)對所有可能對自然環(huán)境產(chǎn)生明顯影響的工程活動予以預(yù)先評價③《保護自然和自然資源的吉隆坡公約》第14條。。在建立瀾湄流域以生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價制度時，應(yīng)約定流域內(nèi)一國境內(nèi)可能對他國產(chǎn)生不利的生物多樣性損害的規(guī)劃、擬建項目或活動。

（三）以瀾湄流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價國際法律文件的管理機構(gòu)和職責(zé)

擬定以瀾湄流域生物多樣性保護為目的的跨界環(huán)境影響評價國際法律文件時，可將瀾湄合作的外長會議作為其主要決策機構(gòu)，日常的事務(wù)性工作由瀾湄環(huán)境合作中心負責(zé)。

第一，決策機構(gòu)——外長會議。外長會議迄今開過六次④六次外長會議開會的時間分別是：2015年11月12日、2016年12月23日、2017年12月15日、2018年12月17日、2020年2月20日，2021年6月7日至8日。，由瀾湄流域六國外長參加，由瀾湄合作共同主席國中國和柬埔寨兩國外長共同主持會議。應(yīng)將該文件的決策機構(gòu)和議事程序納入每年的外長會議。除了定期的外長會議，在任一國的書面請求下，其他國家收到瀾湄環(huán)境合作中心轉(zhuǎn)來的書面請求后的一個月內(nèi)，該請求在得到三分之一以上國家支持的情況下也可以召開會議。

外長會議應(yīng)對所有相關(guān)事項作出決定，譬如審查文件執(zhí)行情況、附屬機構(gòu)的設(shè)置、工作計劃及預(yù)算的批準(zhǔn)、修改文件等。工作內(nèi)容的重點是審查文件的執(zhí)行情況，審查的內(nèi)容包括：改善跨界環(huán)境影響評價的程序；交換有關(guān)締結(jié)和執(zhí)行本文件關(guān)于跨界環(huán)境影響評價應(yīng)用的雙邊和多邊協(xié)議、信息等。關(guān)于投票權(quán)，應(yīng)實行一國一票制，平等行使投票權(quán)。

第二，日常事務(wù)處理機構(gòu)——瀾湄環(huán)境合作中心。可將瀾湄環(huán)境合作中心作為文件的日常事務(wù)處理機構(gòu)，其主要職能是承擔(dān)外長會議中與跨界環(huán)境影響評價相關(guān)的事務(wù)；根據(jù)本文件規(guī)定提交的報告和其他信息轉(zhuǎn)交給各國；爭端發(fā)生時提供協(xié)商、調(diào)查的平臺；以及履行本文件規(guī)定的或外長會議確定的其他職能。

五、結(jié)論

瀾湄流域生物多樣性值得保護，也迫切需要保護。在國際合作原則基礎(chǔ)上建立瀾湄機制下的跨界環(huán)境影響評價相關(guān)規(guī)則是解決問題的基本途徑，也是實現(xiàn)協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生物多樣性資源可持續(xù)利用的理想模式。瀾湄流域的生物多樣性保護的路徑具有明顯的示范效應(yīng)。一方面，它將跨界生物多樣性保護引向一條新路，既要保護生物多樣性資源，也要實現(xiàn)瀾湄流域各國經(jīng)濟發(fā)展、脫貧的愿望，這顯然是瀾湄各國期待已久但未能實現(xiàn)的合作模式。中國有諸多國際河流，雖然在自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展水平、人文環(huán)境等方面與其他國家有差異，但生物多樣性保護合作模式具有一定程度的相似性。以瀾湄生物多樣性保護機制為范例，可構(gòu)建其他流域的合作模式，提升中國在國際環(huán)境法治方面的話語權(quán)，促使中國從生物多樣性保護國際合作制度的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏?gòu)者。