肖洪泳

（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙，410082）

一、問題的提出

公共決策作為公共管理的首要環(huán)節(jié)，貫穿于公共管理的全過程，關(guān)系到公共利益的權(quán)威配置。在利益配置的過程中，公共決策者必須根據(jù)不同主體的利益訴求，妥善考慮和處理影響決策的各種因素。這些因素可以分為兩類：其一是決策者自身特質(zhì)，如背景、知識(shí)體系、價(jià)值觀等；其二是社會(huì)因素，包括不同的社會(huì)背景以及各種規(guī)則體系等。公共決策是一個(gè)復(fù)雜和艱難的過程，決策者如何做出合理選擇，直接關(guān)系到?jīng)Q策的效果和成敗。因此，確立起合理的選擇原則，使決策者通過理性選擇，妥善安排決策活動(dòng)，是完善公共決策過程的前提。

公共決策過程需要什么樣的選擇原則以及如何貫徹落實(shí)，理論界和實(shí)務(wù)界都有所關(guān)注或涉及，但尚未形成比較系統(tǒng)的論證體系。美國著名的公共政策學(xué)家布賴恩·瓊斯（Bryan D.Jones）認(rèn)為，決策與選擇之間存在內(nèi)在聯(lián)系，決策者注意力的轉(zhuǎn)變，是引發(fā)選擇發(fā)生變化的關(guān)鍵。因此在具體的公共決策過程中，“我們必須考察決策制定者是如何處理具體決策制定情境中那些與他們的偏好相關(guān)的信息。這就是說，他們?nèi)绾螞Q定什么與選擇有關(guān)？”[1]布賴恩·瓊斯雖然深入討論了決策和選擇之間的動(dòng)態(tài)互動(dòng)過程以及影響因素，但沒有提出合理選擇的原則。之所以如此，主要是因?yàn)椴假嚩鳌き偹购痛蠖鄶?shù)公共政策學(xué)者一樣，將公共決策視為集體選擇或群體決策，更多地關(guān)注選擇或決策過程是如何進(jìn)行的，不相信有適用于所有的決策參與者的合理選擇原則。由此可見，確立公共決策合理選擇原則的關(guān)鍵在于探究公共決策這一集體行動(dòng)方式的本質(zhì)。而公共選擇理論，為該探究提供了視角。

以布坎南為代表的公共選擇理論堅(jiān)持理性人的假設(shè)，并以個(gè)人主義作為理解社會(huì)選擇與公共決策的理論進(jìn)路。換句話說，依照公共選擇理論，集體選擇是以個(gè)體主義假設(shè)作為行動(dòng)基礎(chǔ)的，“集體行動(dòng)（collective action）必定是由個(gè)體行動(dòng)（individual action）組成的”[2]。這表明，集體選擇或公共決策得以改進(jìn)的前提是群體或集體中的個(gè)體意見需達(dá)成一致，而集體中理性的個(gè)人將做出何種選擇，在很大程度上關(guān)系到集體行動(dòng)或公共決策的成敗得失。個(gè)人通常通過計(jì)算自身的利益得失，劃分出各自的行動(dòng)界限，并在符合全體成員正義要求的前提下，依照同意規(guī)則而將個(gè)人利益與集體行動(dòng)緊密結(jié)合在一起[3]。由此可以認(rèn)為，公共決策的本質(zhì)仍是由個(gè)體行動(dòng)或私人決策組成的。如何通過合理的個(gè)人選擇以使公共決策不斷地改進(jìn)和完善，最終還得仰賴個(gè)體選擇的理論進(jìn)路來解釋。

如果公共選擇理論這一假設(shè)或理論進(jìn)路具有解釋力，那么羅爾斯的正義論把正義原則作為理性人選擇的原則來理解，也就與公共選擇理論有著異曲同工之妙。他將正義論視為合理選擇理論的一部分，并在個(gè)人生活計(jì)劃理論的基礎(chǔ)上，引入合理選擇原則作為定義善和正義的基礎(chǔ)。這就可以為公共決策的合理選擇原則提供可資借鑒的思想資源。

二、羅爾斯的生活計(jì)劃理論

羅爾斯在《正義論》一書中用抽象的社會(huì)契約論取代功利主義，提出了作為公平的正義觀念。他認(rèn)為，社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)是正義的主題，人們在達(dá)成其他協(xié)議之前，首先就社會(huì)制度達(dá)成協(xié)議，而這種協(xié)議的達(dá)成，是在一種假定的原初狀態(tài)中選擇的結(jié)果。對該選擇原則直接檢驗(yàn)的辦法，是除了看按該原則安排的社會(huì)制度是否符合人們的直覺判斷，還要看它是否適合人們的選擇目的。在原初狀態(tài)中，人們選擇的基本善是在相當(dāng)弱的一種意義上被使用的，羅爾斯將其稱之為善的弱理論，這一理論是用來解釋人們對于基本善的合理偏愛以及原初狀態(tài)下選擇正義原則的合理性。除此之外，我們還需要一種更為綜合的善理論，尤其是用來解釋社會(huì)價(jià)值和正義概念的穩(wěn)定性的時(shí)候，就需要有一種對善較為寬泛的解說。因?yàn)榇藭r(shí)的善就把那些最終目的包括了進(jìn)來，而不僅僅是指基本善。為了說明社會(huì)價(jià)值，我們還需要一種理論來解釋各種活動(dòng)中的善，特別是解釋一個(gè)人如何按照其社會(huì)制度的公開正義觀念而做出意愿行為的善。羅爾斯認(rèn)為，當(dāng)我們考慮這些問題時(shí)，就只能借助于善的強(qiáng)理論。可見，羅爾斯是在正義觀念已經(jīng)確立之后，使用善的強(qiáng)理論來考察人們的生活方式是否符合已有的正當(dāng)原則。正是在這個(gè)意義上，羅爾斯提出了作為公平的正義觀念，并堅(jiān)持認(rèn)為正當(dāng)概念優(yōu)先于善的概念。

由此可知，在羅爾斯看來，弱理論意義上的善可以依托直覺判斷來證成；強(qiáng)理論意義上的善作為正義原則已經(jīng)得到辯護(hù)，然后又用這些原則去規(guī)定那些和善概念相關(guān)的其他道德概念。因此，“對善的強(qiáng)理論的檢驗(yàn)就在于它應(yīng)當(dāng)符合我們在反思的平衡中所考慮的價(jià)值判斷”[4]。如何從善的弱理論過渡到善的強(qiáng)理論？羅爾斯首先通過闡釋生活計(jì)劃理論以使基本的善獲得合理性，從而提出“作為合理性的善”這一概念。羅爾斯認(rèn)為，基本的善是那些被假定為理性的人想要得到其需要的東西，譬如權(quán)利和自由、機(jī)會(huì)和權(quán)力、收入和財(cái)富等。所以簡要地說，“善就是理性欲望的滿足”[4]。這就需要我們進(jìn)一步假定每個(gè)人都有一個(gè)參照他目前的處境而制定的生活計(jì)劃，“這個(gè)計(jì)劃旨在和諧地滿足他的各種利益，把自己的活動(dòng)安排得使各種欲望都能不受干擾地得以滿足”[4]。順著這樣的思路，羅爾斯假定善的定義有三個(gè)階段：

“（1）當(dāng)且僅當(dāng)在已知人們使用X的特定目的或意圖（以及無論何種其它恰當(dāng)?shù)母郊右蛩兀┑臈l件下，A 具有人們能合理地要求于一個(gè)X 的（比普通的或標(biāo)準(zhǔn)的X 更高級的）那些性質(zhì)時(shí)，A 是一個(gè)善X；（2）當(dāng)且僅當(dāng)在已知K 的境況、能力和生活計(jì)劃（他的目的系統(tǒng)），因而考慮到他使用X 的意圖或無論其它何種恰當(dāng)?shù)母郊右蛩氐臈l件下，A 具有K 能合理地要求于一個(gè)X 的那些性質(zhì)時(shí)，A 對于K 是一個(gè)善X；（3）同于（2），但補(bǔ)充一個(gè)條件，亦即，K 的生活計(jì)劃或他的生活計(jì)劃中與目前境況有關(guān)的那部分本身就是合理的……一旦我們確定了一個(gè)對象具有某個(gè)具有合理生活計(jì)劃的人能夠合理地要求的那些性質(zhì)，那么，我們就已經(jīng)表明它對于他是一種善。而且，如果某些東西對于人們能夠普遍地滿足這個(gè)條件，那么它們就是人類的善。”[4]

非常明顯，善的定義的第一階段側(cè)重于建立一種善事物的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，以使我們能夠了解一個(gè)普通或標(biāo)準(zhǔn)的、合乎我們需要的對象。善的定義的第二階段注重根據(jù)主體特殊的需要和境況，以使我們的價(jià)值判斷符合那些被涉及因素的特性。前兩個(gè)階段的定義表明，人們關(guān)于善的看法是會(huì)根據(jù)具體情況而發(fā)生轉(zhuǎn)變的，這說明善的定義中不包含某種確定的公式。在以上兩個(gè)階段中，那些被看作已存在的東西還沒有被質(zhì)疑其存在的合理性。這就需要我們評價(jià)一個(gè)人的欲望的合理性，這樣我們才能讓善的定義為正義理論的目的服務(wù)。所以“善的定義的第三階段的基本思想就是要把定義應(yīng)用于生活計(jì)劃”[4]，因?yàn)椤耙粋€(gè)人的合理計(jì)劃決定著他的善”[4]。羅爾斯繼承了羅伊斯的思想，認(rèn)為一個(gè)人可以被看作是按照某種計(jì)劃過著某種人生。如果這項(xiàng)計(jì)劃是一項(xiàng)合理的計(jì)劃，那么這個(gè)人關(guān)于他的善的觀念也是合理的，在他所處的生活境況中真實(shí)的善和顯明的善是一致的，他的利益和目的也就是合理的。

那么什么樣的生活計(jì)劃是合理的呢？羅爾斯認(rèn)為這需要滿足兩個(gè)條件：“當(dāng)且僅當(dāng)（1）一個(gè)人的生活計(jì)劃是和適用于他的境況的有關(guān)特點(diǎn)的那些合理選擇原則相一致的諸項(xiàng)計(jì)劃中的一項(xiàng)，并且（2）這項(xiàng)計(jì)劃是滿足這個(gè)條件的那些計(jì)劃中的他根據(jù)充分審慎的合理性，即在充分意識(shí)到有關(guān)事實(shí)并仔細(xì)考慮了種種后果之后所樂于選擇的計(jì)劃時(shí)，他的生活計(jì)劃是合理的?！盵4]由此可見，一個(gè)合理的計(jì)劃應(yīng)該是和合理選擇原則相一致的，而且應(yīng)該是一個(gè)人樂于選擇的可能計(jì)劃。羅爾斯堅(jiān)信，“合理計(jì)劃是善定義的基礎(chǔ)，因?yàn)?，一?xiàng)合理的生活計(jì)劃是使一個(gè)具體個(gè)人相關(guān)的所有價(jià)值判斷形成并最終變得一致的基本觀點(diǎn)”[4]。這就需要我們把合理選擇原則詳細(xì)地提出來，以便使它們逐步地取代合理性的概念。羅爾斯首先考察了短期計(jì)劃的合理選擇原則，他認(rèn)為，有效手段原則、蘊(yùn)涵原則和較大可能性原則可以得到全面的應(yīng)用。至于在長期計(jì)劃方面的應(yīng)用，有效手段原則和較大可能性原則看起來是很合理的，但蘊(yùn)涵原則卻存在一些問題，這就需要引入亞里士多德主義原則來給予支持。當(dāng)然，制定生活計(jì)劃只是部分的安排，而且一項(xiàng)計(jì)劃是由恰當(dāng)?shù)嘏帕谐梢粋€(gè)等級系統(tǒng)的子計(jì)劃構(gòu)成的，這些合理選擇原則的應(yīng)用并不一定就意味著這是一種最好的計(jì)劃，但是我們必須假設(shè)它屬于那些最優(yōu)等的計(jì)劃，即一個(gè)人在滿足一定條件下而根據(jù)充分審慎的合理性樂于選擇的那項(xiàng)計(jì)劃。但不管怎樣，羅爾斯還是堅(jiān)信，我們能夠在合理的生活計(jì)劃之中選擇，在任何給定的時(shí)間內(nèi)，有理性的人們都是從他們的境況和信念出發(fā)，在不同的行為計(jì)劃之間做出決定，而這些都是與他們當(dāng)前的主要欲望以及合理選擇原則相聯(lián)系。

羅爾斯的生活計(jì)劃理論的主旨在于指明善的合理性，而作為合理性的善又可以使我們進(jìn)一步確立起自尊，即對自己價(jià)值的感覺。一個(gè)人如果通過生活計(jì)劃不斷地去實(shí)現(xiàn)自己的愿望和自我價(jià)值，他就不僅是自尊的，也是自信的，從而就會(huì)更加渴望能夠建立起一些人們自尊和互尊的社會(huì)聯(lián)合條件，進(jìn)而為共同體觀念的產(chǎn)生奠定重要的基礎(chǔ)。甚至可以說，“每個(gè)人的私人生活是一個(gè)計(jì)劃中的計(jì)劃，這個(gè)極其普通的計(jì)劃是在社會(huì)公共制度下實(shí)現(xiàn)的”[4]。所以，羅爾斯的生活計(jì)劃理論，以及逐步確立起來的、合理性的善和公平的正義，盡管具有個(gè)人主義的特點(diǎn)，但卻為理解共同體的善和正義觀念提供了阿基米德支點(diǎn)。我們由此會(huì)深信，“正義的社會(huì)實(shí)現(xiàn)是共同體的一種價(jià)值”[4]。因此羅爾斯的生活計(jì)劃理論尤其是該理論中的合理選擇原則，不只是為私人生活的目的、價(jià)值以及行動(dòng)過程提供了衡量思想方面的依據(jù)，也為公共生活的政策分析和決策議程提供了頗富意義的啟示與指引。誠如一些學(xué)者所指出的，決策的制定面臨紛繁復(fù)雜的背景和因素，但其中最為基礎(chǔ)也最為關(guān)鍵的因素主要有兩點(diǎn)：“這兩個(gè)方面是公民和政策制定者的偏好，以及他們?nèi)绾螞Q定在那些相互沖突的偏好中，哪些才與政治決策相關(guān)”，而“個(gè)人決策中的注意力轉(zhuǎn)變與政府政策制定機(jī)構(gòu)層面的注意力轉(zhuǎn)變很類似”[1]。我們只有把握好個(gè)人層面和政策制定層面之間的這種具有穩(wěn)定性的變化樣式，才能真正做到在穩(wěn)中有變的社會(huì)結(jié)構(gòu)中制定出公正而合理的公共政策。在這個(gè)意義上，羅爾斯的生活計(jì)劃理論所涉及的合理選擇原則，同樣可以為公共決策提供重要的參考依據(jù)。只有經(jīng)過合理選擇原則的指引和考量，公共決策的制定、實(shí)施和管理才能日趨正確、合理和科學(xué)。

三、有效手段原則：公共決策的成本分析

羅爾斯認(rèn)為，假定存在一個(gè)有所欲求的目標(biāo)，并且所有的選擇辦法都能幫助我們實(shí)現(xiàn)它，那么，我們應(yīng)當(dāng)選取達(dá)到目的最優(yōu)的方式。也就是說，如果目的是給定的，一個(gè)人應(yīng)當(dāng)用耗費(fèi)最小的手段來實(shí)現(xiàn)它；或者如果手段是給定的，一個(gè)人應(yīng)當(dāng)在最大可能的程度上實(shí)現(xiàn)這一目的。他將這個(gè)原則稱為有效手段原則或有效性原則，并認(rèn)為該原則是合理選擇的最自然的標(biāo)準(zhǔn)。這一原則之所以說是最自然的標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)樗鼘€(gè)人生活計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)建立在所付出的最小成本的基礎(chǔ)上。成本分析對于良好的公共決策來說應(yīng)該是最為基礎(chǔ)的要求和條件，是因?yàn)樵诖嘶A(chǔ)上提高公共服務(wù)的供給效率屬于公共政策和公共管理的主要目的。

要說明公共服務(wù)的供給效率，我們就必須借助新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論。交易成本理論是用比較制度分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論，是由科斯[5]率先提出的，其基本思路是：生產(chǎn)成本僅僅屬于一個(gè)組織提供物品或服務(wù)的總成本的一部分，此外還會(huì)產(chǎn)生交易成本，因此應(yīng)當(dāng)圍繞交易成本這一中心，將交易作為分析單位，找出區(qū)分造成不同交易特征的因素，然后分析什么樣的交易需要用什么樣的體制組織來協(xié)調(diào)。這一基本思路一經(jīng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)廣泛采用，便在研究經(jīng)濟(jì)生活與制度相互作用的過程中發(fā)揮出作用。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍關(guān)注公共政策與制度之間的互動(dòng)關(guān)系，并將公共政策視為一種制度。公共政策不僅由政府主體來組織實(shí)施，也會(huì)由組織集團(tuán)的代表，譬如工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、官僚甚至某些個(gè)人來執(zhí)行，因此，公共政策意味著通過政治或集體手段的實(shí)施來系統(tǒng)地追求某些目標(biāo)。所以公共政策總是帶有鮮明的集體行動(dòng)色彩。集體行動(dòng)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上伙伴之間的契約或協(xié)議，這種契約或協(xié)議就是規(guī)則，也可以被視為制度。政策和制度都是通過協(xié)調(diào)組織行為，使交易過程走向公正、秩序和安全，進(jìn)而降低交易成本。因此，在為公共決策備選方案做出合理選擇的時(shí)候，我們除了應(yīng)該考慮生產(chǎn)成本，更應(yīng)該充分考慮交易成本。

生產(chǎn)成本，是由創(chuàng)造物品或服務(wù)的消耗決定的，對公共部門的選擇具有重要的影響。在公共決策過程中，首先應(yīng)該考慮的是如何合理地選擇直接生產(chǎn)還是外包。經(jīng)濟(jì)理論一般都假定，在競爭性環(huán)境中，競爭會(huì)使生產(chǎn)成本盡可能地降低，但也會(huì)提升技術(shù)的有效性。因此，在通常情況下，在一個(gè)充滿競爭而又不會(huì)導(dǎo)致市場嚴(yán)重失靈的環(huán)境中，以營利為目的的公司一般會(huì)比公共的或者混合所有制的組織消耗更少的成本。由此可見，具備競爭性的外包和公共部門的直接生產(chǎn)相比，大多能夠節(jié)約更多的生產(chǎn)成本。當(dāng)然，節(jié)約的成本也會(huì)因產(chǎn)品或服務(wù)的不同而有所變化，并不是所有形式的外包都會(huì)降低生產(chǎn)成本。因此，在考慮節(jié)約成本的基礎(chǔ)上，還必須控制產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的差異性，將產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量看作控制變量。這是公共決策過程中生產(chǎn)成本分析必須兼顧的重要問題。

交易成本在公共治理的過程中，主要表現(xiàn)為討價(jià)還價(jià)成本和機(jī)會(huì)主義成本。一般而言，“交易成本理論主要關(guān)注的是對契約關(guān)系的治理”[6]，因而公共決策需要關(guān)注的交易成本主要產(chǎn)生在外包這一契約關(guān)系產(chǎn)生的環(huán)節(jié)中。討價(jià)還價(jià)成本主要由磋商合同細(xì)節(jié)帶來的成本、協(xié)商合同變化的成本、監(jiān)管成本、違約機(jī)制的爭議成本等部分組成，比較容易確定。成本的機(jī)會(huì)主義則是契約一方有意，或者是基于不良信念，來改變已有的合同條款以使其對自身更為有利，從而導(dǎo)致機(jī)會(huì)成本上升，這就很難得預(yù)測。“盡管單就分析的層面來看，區(qū)分討價(jià)還價(jià)成本和機(jī)會(huì)主義成本還是有可能的，但在實(shí)際操作中要區(qū)分二者卻并非易事”[7]。由此看來，公共決策的合理選擇，要做到順利并準(zhǔn)確分析和預(yù)測交易成本，是相當(dāng)困難的。

決定交易成本規(guī)模的三個(gè)主要因素包括了任務(wù)的復(fù)雜性、競爭的激烈性和資產(chǎn)的特殊性。任務(wù)的復(fù)雜性是指確認(rèn)和監(jiān)控交易期限和狀況的難度，會(huì)增加在外包談判和執(zhí)行過程中討價(jià)還價(jià)的成本。同時(shí)，任務(wù)的復(fù)雜性還會(huì)提高交易中信息不對稱情況產(chǎn)生的可能性，從而為交易中一方的投機(jī)行為創(chuàng)造有利環(huán)境。競爭的激烈程度和資產(chǎn)的特殊程度同樣也對交易成本的規(guī)模產(chǎn)生不可忽視的影響，但目前學(xué)術(shù)界對此還缺乏系統(tǒng)而成熟的研究。

總而言之，羅爾斯的生活計(jì)劃理論所涉及的有效手段原則觸及了成本分析的核心思想，可以為公共決策的合理選擇提供重要的指導(dǎo)原則?！肮舱弑仨殞で蠛侠淼墓芾碇贫劝才牛谡?、承包商、公民等的任一層次、任一等級的服務(wù)中，追求生產(chǎn)成本、契約成本和機(jī)會(huì)主義成本總和的最小化”[7]，政府或公共部門既應(yīng)該認(rèn)真對待其施加給簽約方和公民的成本，也應(yīng)該充分考慮和核算其自身必須承受的預(yù)算支出。這就需要一些高層級的政府或公共部門建立一套合理的成本分析框架，從而為公共決策的成本分析提供有效的標(biāo)準(zhǔn)或指引。

四、蘊(yùn)涵原則：公共決策的目標(biāo)衡量

蘊(yùn)涵原則最先為倫理學(xué)家培里所提出。羅爾斯繼承了培里這一觀點(diǎn)并認(rèn)為，假如一個(gè)計(jì)劃的實(shí)施，除能實(shí)現(xiàn)另一個(gè)計(jì)劃制定的所有欲望的目標(biāo)，還能有助于其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這就證明該計(jì)劃更為可取。所以，應(yīng)當(dāng)按照更有蘊(yùn)涵的計(jì)劃行事，因?yàn)椤安扇∵@個(gè)計(jì)劃我們將實(shí)現(xiàn)較大的一組目的，并能夠?qū)崿F(xiàn)按照其他計(jì)劃可能實(shí)現(xiàn)的一切”[4]。羅爾斯認(rèn)為，蘊(yùn)涵原則在短期計(jì)劃中的運(yùn)用是沒有疑問的，但是在長期計(jì)劃中，由于欲望目標(biāo)并不那么明確或堅(jiān)定，其運(yùn)用可能會(huì)遭到懷疑。這就需要使用兩種方法來解釋蘊(yùn)涵原則在長期計(jì)劃中的運(yùn)用：一是假定一個(gè)人的幸福程度，部分地取決于他的欲望目標(biāo)被實(shí)現(xiàn)的比例以及他的計(jì)劃被實(shí)現(xiàn)的程度的話，那么追求蘊(yùn)涵原則傾向于提高這種比例，從而提升了一個(gè)人的幸福。二是根據(jù)亞里士多德主義原則，個(gè)人傾向于采用蘊(yùn)涵原則的更高級的欲望，喜歡更全面、更復(fù)雜的長期計(jì)劃。亞里士多德主義原則強(qiáng)調(diào)，在其他條件相同的情況下，人們把自己有助于實(shí)現(xiàn)欲望的能力的重復(fù)發(fā)揮的過程看成一種享受，并且這種能力被重復(fù)運(yùn)用得次數(shù)越多，或應(yīng)對問題的復(fù)雜程度越高，這種享受就越大。假如在兩項(xiàng)從事得同樣好的活動(dòng)中，人們往往樂于選擇那些需要更多的、更微妙的和更復(fù)雜的活動(dòng)?？偠灾藗儜延袑?shí)現(xiàn)更大目標(biāo)的欲望。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)一個(gè)更大的目標(biāo)，個(gè)人的才能就發(fā)揮得越充分，他也就越快樂。

公共決策面臨的一個(gè)基本問題是，考慮和評估政策方案時(shí)，我們需要有目標(biāo)及其進(jìn)度表。但在所有的公共決策過程中，最困難的環(huán)節(jié)就是如何確定合適的目標(biāo)。正如一些學(xué)者所指出的，“可以說，目標(biāo)總是具有多元的、相互沖突的和含糊的這些性質(zhì)”[8]，因此目標(biāo)的選擇、描述、分析和確定都會(huì)遇到一些困難。目標(biāo)的具體化以及不同目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)和平衡，往往會(huì)構(gòu)成政策方案合理選擇的最大難題。羅爾斯的蘊(yùn)涵原則這時(shí)可以為我們提供有益的分析路徑和衡量標(biāo)準(zhǔn)。

首先，我們可以根據(jù)蘊(yùn)涵原則將公共決策的目標(biāo)具體化。一般而言，公共決策都有一個(gè)總體目標(biāo)，但由于這些目標(biāo)往往過于寬泛，難以適用于特定的問題情境，因此無法為公共管理者闡明可操作的具體目標(biāo)，難以設(shè)計(jì)出相對應(yīng)的方法去完成它們。這時(shí)，我們就可以根據(jù)蘊(yùn)涵原則將總體目標(biāo)一一分解為一些具體目標(biāo)，從而再根據(jù)這些具體目標(biāo)去制定政策方案，以使行動(dòng)方案夠落到實(shí)處。譬如，某地政府需要制定一個(gè)控制環(huán)境污染的公共政策，我們可以將環(huán)境污染控制這個(gè)總體目標(biāo)分解為許多個(gè)具體目標(biāo)，例如減少碳排放。這樣我們就可以根據(jù)減少碳排放這一具體目標(biāo)，決定采用具體的行動(dòng)方案以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，例如降低化石燃料的補(bǔ)貼或提高其稅收。

其次，我們可以根據(jù)蘊(yùn)涵原則將公共決策的含糊目標(biāo)予以明確，使其不斷得以清晰化。在實(shí)踐中上，政府和公共部門在制定公共政策的過程中，有時(shí)并沒有清楚而明晰的目標(biāo)，究其原因，主要是因?yàn)樗鼈兛赡苓€沒有在特定的政策范疇內(nèi)確定合適的目標(biāo)，也可能是意識(shí)到太明晰目標(biāo)會(huì)催化沖突和對立，從而使其更加難以做出正確的抉擇。在這樣的情形下，蘊(yùn)涵原則就可以幫助我們從公共決策的初步設(shè)想出發(fā)，尋找這些設(shè)想的具體目標(biāo)或特定目標(biāo)。譬如，某個(gè)城市力圖發(fā)展共享自行車，應(yīng)該用什么樣的政策來規(guī)范和管理這一行業(yè)呢？這首先就需要我們明確政策目標(biāo)，根據(jù)共享自行車這一行業(yè)的特定情境篩選出可以具體操作的目標(biāo)。這一系列的決策目標(biāo)包括：減少公共交通的壓力，增強(qiáng)綠色出行的動(dòng)力，提高市民的身體素質(zhì)，減少市民出行的經(jīng)濟(jì)成本，控制碳排放，等等。但是這么多的具體目標(biāo)或特定目標(biāo)，不僅會(huì)讓我們眼花繚亂而無法為決策提供有效的指引，而且會(huì)因這些目標(biāo)之間存在著各種各樣的矛盾和沖突，會(huì)讓我們無所適從。這就需要我們運(yùn)用蘊(yùn)涵原則，按照同類性質(zhì)或價(jià)值排序?qū)⑦@些具體目標(biāo)或特定目標(biāo)加以歸納和概括，進(jìn)而形成更具蘊(yùn)涵的較大、較重要的目標(biāo)，最終形成公共決策的總體目標(biāo)。

最后，我們可以運(yùn)用蘊(yùn)涵原則對不同的目標(biāo)尤其是那些相互沖突和矛盾的目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡。在公共決策的實(shí)踐過程中，目標(biāo)的選擇和確定有時(shí)雖然存在困難，但是相對來說是不存在爭議?？墒?，要在不同的目標(biāo)尤其是相互沖突和矛盾的目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡和取舍，不僅非常困難，而且容易引起爭議。從時(shí)間上來看，有長遠(yuǎn)政策目標(biāo)和近期政策目標(biāo)之分；從地域上來看，有全國性政策目標(biāo)和地方性政策目標(biāo)之別；從所屬社會(huì)領(lǐng)域來看，有統(tǒng)治性政策目標(biāo)和管理性政策目標(biāo)之差異；從服務(wù)主體性質(zhì)來看，有公益性政策目標(biāo)和特殊性政策目標(biāo)之殊途。在實(shí)踐中，公共決策的目標(biāo)選擇最容易引發(fā)爭議的地方，還體現(xiàn)在目標(biāo)所承擔(dān)的價(jià)值目標(biāo)選擇方面，譬如公平與效率、自由與安全等。盡管一些政策分析家認(rèn)為，總效率應(yīng)當(dāng)是分析家們關(guān)注的核心內(nèi)容，因?yàn)椤白非笮蕦?dǎo)致最大數(shù)量的總物品，從而為再分配提供了最大的機(jī)會(huì)”[7]，但是我們認(rèn)為其他的目標(biāo)并不都能被效率所壓倒，需要運(yùn)用蘊(yùn)涵原則來權(quán)衡和指引這些目標(biāo)，爭取把能實(shí)現(xiàn)更多目標(biāo)的政策方案作為公共決策合理選擇的最佳方案。

五、較大可能性原則：公共決策的效益判斷

羅爾斯認(rèn)為，我們假定有兩個(gè)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)了相同的目標(biāo)，那么就可能會(huì)出現(xiàn)這樣的情況：某些目標(biāo)由一種計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)較之由另一種計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)更大些；同時(shí)，該計(jì)劃實(shí)現(xiàn)其余目標(biāo)的可能性也并不比第一個(gè)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)它們的可能性更小。他專門舉例：雖然一個(gè)人想做的事情也許在羅馬和巴黎都能做到，但某些他想做的事情可能在巴黎做得更順利些，而余下的那些事情則與在羅馬做也差不多。如果出現(xiàn)這樣的情況，較大可能性原則就認(rèn)為他應(yīng)當(dāng)去巴黎。羅爾斯的這一較大可能性原則觸及了效益問題的核心。效益一般是指勞動(dòng)效果或收益，其可以是勞動(dòng)（包括物化勞動(dòng)與活勞動(dòng)）占用、勞動(dòng)消耗與獲得的勞動(dòng)成果之間的比較，也可以是項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)所作的貢獻(xiàn)，包括項(xiàng)目本身得到的直接效益和由項(xiàng)目引發(fā)的間接效益或者項(xiàng)目對國民經(jīng)濟(jì)所作的貢獻(xiàn)。具體到管理活動(dòng)中，如果勞動(dòng)成果大于勞動(dòng)耗費(fèi)，則具有正效益；如果勞動(dòng)成果等于勞動(dòng)耗費(fèi)，則視為零效益；如果勞動(dòng)成果小于勞動(dòng)耗費(fèi)，則產(chǎn)出負(fù)效益。

公共決策的制定、實(shí)施和管理，應(yīng)該遵循效益判斷的基本要求。羅爾斯的較大可能性原則從計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的機(jī)會(huì)和目標(biāo)這一視角出發(fā)，為公共決策的合理選擇提供了頗有助益的指引。在理性主義者的眼里，政策是社會(huì)效益的最大化，“一項(xiàng)理性的政策是獲得‘社會(huì)效益最大化’的政策；即政府應(yīng)該選擇那些能夠使社會(huì)效益最大限度地超過社會(huì)成本的政策，同時(shí)避免采納那些成本高于效益的政策”[9]。如果在公共決策的制定過程中，我們對于不同政策的備選方案能夠圍繞其實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的大小和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的多少進(jìn)行具體的效益預(yù)測和判斷，那就能在很大程度上幫助我們合理選擇政策方案。這首先就需要圍繞經(jīng)濟(jì)效益對政策方案進(jìn)行考察，也就是進(jìn)行成本-收益分析。成本-收益分析為公共決策提供了一種評估經(jīng)濟(jì)效益的基本框架，其核心在于準(zhǔn)確計(jì)算凈收益，“為了計(jì)算凈收益，我們必須決定哪些影響是相關(guān)的，在怎樣的條件下它們才能以相同量進(jìn)行檢測”[7]。這都需要我們圍繞政策備選方案實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的大小和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度，去識(shí)別政策在考查范圍內(nèi)產(chǎn)生的全部影響，并將按不同人群所花費(fèi)的成本與獲得的收益進(jìn)行分類，然后按照成本-收益分析的基本方法去做出比較準(zhǔn)確的預(yù)測和估算，為公共決策的合理選擇提供有益的參考依據(jù)。

經(jīng)濟(jì)效益可以通過成本-收益分析進(jìn)行判斷，最終根據(jù)較大可能性原則就政策方案做出合理的選擇。但是對于公共決策所涉及的社會(huì)效益、環(huán)境效益等方面的問題進(jìn)行分析和判斷，卻并不那么容易，有時(shí)甚至是不可能的事情。例如，某地政府準(zhǔn)備制定一項(xiàng)救濟(jì)貧困人口的社會(huì)福利政策，就會(huì)存在一些認(rèn)知上不可逾越的難題，比如如何界定、認(rèn)定貧困，確定造成貧困的原因以及評估貧困救濟(jì)政策實(shí)施后所能獲得的社會(huì)效益，就很難做出切實(shí)的判斷。再如，個(gè)人、企業(yè)和政府對作為共享資源的自然環(huán)境的使用是不受限制的，由于沒有明確界定的產(chǎn)權(quán)，沒有人會(huì)對保護(hù)這種環(huán)境負(fù)有明確的責(zé)任，誰都愿意將額外的成本強(qiáng)加給他人，因此環(huán)境保護(hù)政策所能帶來的環(huán)境效益也是更難估價(jià)和預(yù)算的。在這種情形下，精確的成本-收益分析也很難發(fā)揮用武之地，但這并不意味著就應(yīng)該放棄科學(xué)論證，僅憑意識(shí)和感情用事。

羅爾斯的較大可能性原則在此領(lǐng)域可以發(fā)揮指導(dǎo)性作用。我們可以在成本-收益分析的基礎(chǔ)上，將政策方案所能達(dá)成的效益目標(biāo)進(jìn)行初步預(yù)測和對照，然后按照其實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的大小和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的多少做出較為合理的方案選擇，以供公共決策借鑒和參考。

六、審慎合理性原則：公共決策的倫理責(zé)任

羅爾斯認(rèn)為，僅依照合理選擇的簡單原則并不能令我們制訂出合理計(jì)劃，因?yàn)榫唧w的選擇常常依靠我們對自己需要些什么，以及需要的程度的直接自我認(rèn)知，包括我們的感覺、思想、信念以及欲望等等[4]。這就需要引入西季維克的審慎合理性這一概念。西季維克認(rèn)為，一個(gè)人能夠準(zhǔn)確預(yù)見其全部可能的行為方案的結(jié)果，即是一個(gè)人的善的總的特征。也就是說，一個(gè)人的善是種種蘊(yùn)涵力的一種假設(shè)構(gòu)圖，這個(gè)構(gòu)圖是滿足一定條件的審慎思考的結(jié)果。羅爾斯認(rèn)為將這一概念加以調(diào)整而應(yīng)用于計(jì)劃的選擇，就可以進(jìn)一步看到，一個(gè)人的合理的計(jì)劃，是他根據(jù)審慎的合理性所愿意選擇的一項(xiàng)計(jì)劃。換句話說，它是作為仔細(xì)反思的結(jié)果而被決定采取的一項(xiàng)計(jì)劃?；趯徤骱侠硇缘囊?，羅爾斯認(rèn)為，一個(gè)人因不愿意考慮怎么做才能對自己最好而陷入不利境況，卻又在困境中經(jīng)過反思而愿意承認(rèn)自己事前沒有加以仔細(xì)考慮，那他就是一個(gè)缺乏理性的人。因此，一個(gè)理性的人總會(huì)使自己按照審慎的合理性去做出選擇。盡管我們“沒有任何東西能使我們擺脫知識(shí)上的模糊性和局限性，或保證我們找到對我們是可能的最好的選擇辦法”，然而“按照審慎的合理性來行為只能保證我們的行為不受責(zé)備，只能保證我們作為一個(gè)存在于時(shí)間中的人對我們自己負(fù)責(zé)。”[4]這樣，羅爾斯就將審慎的合理性原則視為生活計(jì)劃選擇中對自己的一種責(zé)任，而這種對自己的責(zé)任類似于一個(gè)正當(dāng)原則，即“自己的要求在不同的時(shí)間應(yīng)當(dāng)被調(diào)整得使自己在任何時(shí)候都能批準(zhǔn)他已經(jīng)、或正在遵循的那個(gè)計(jì)劃”[4]。

公共決策雖然需要考慮其對特定個(gè)體利益所產(chǎn)生的影響，但是對于整體的最佳利益的決定往往可能要求個(gè)體的利益被忽略。這就不僅需要公共決策遵循有效手段原則、蘊(yùn)涵原則和較大可能性原則去對最佳方案進(jìn)行合理選擇，而且應(yīng)該強(qiáng)調(diào)其在公共生活領(lǐng)域所肩負(fù)的倫理責(zé)任。因此，正如羅爾斯以審慎的合理性來要求一個(gè)人對自己的生活計(jì)劃負(fù)責(zé)一樣，公共決策同樣可以援引審慎合理性原則作為其合理選擇的倫理責(zé)任原則，以對其制定、實(shí)施和管理尤其是制定的方案提出倫理責(zé)任上的正當(dāng)要求。正如有些學(xué)者所指出，“政府過程是追求公共福利的審慎過程，而不是一系列的利益集團(tuán)轉(zhuǎn)移”[10]，所以“雖然公共決策是‘社會(huì)決策’的一個(gè)形式，它卻可能是最重要的一個(gè)形式，并且它的行使需要被小心、嚴(yán)格地控制”[11]?？梢哉f，審慎的合理性原則是對公共決策在合理選擇問題上的嚴(yán)格控制和約束的基本倫理要求。這就需要公共決策機(jī)構(gòu)充分考慮其所承擔(dān)起的維護(hù)公共利益的使命，對公共決策的制定、實(shí)施和管理過程中所涉及的每一個(gè)環(huán)節(jié)和程序都要予以反思和考量，尤其是對決策方案的合理選擇不能草率大意，應(yīng)該本著認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度進(jìn)行詳細(xì)考察和比較，爭取選擇出最佳方案。更為重要的是，隨著人類社會(huì)民主政治的日益發(fā)展，公共決策應(yīng)該充分鼓勵(lì)公民參與，在良好規(guī)劃和管理的基礎(chǔ)上，提高決策的有效性。我們堅(jiān)信，“不斷增強(qiáng)的公民參與通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督，來增進(jìn)政府以及公共管理者的責(zé)任性”[12]，這樣就可以將公共決策者的倫理責(zé)任真正落到實(shí)處，并為公共決策的合理選擇提供相當(dāng)重要的參考依據(jù)。

七、結(jié)語

羅爾斯的生活計(jì)劃理論主要是用來說明，一個(gè)人的善，可以看成是一項(xiàng)合理生活計(jì)劃的成功實(shí)施。而他梳理出來的合理選擇原則，又是為了確保生活計(jì)劃的制定和實(shí)施。在這個(gè)基礎(chǔ)上，羅爾斯進(jìn)一步確定一個(gè)組織良好的社會(huì)是一個(gè)被設(shè)計(jì)來發(fā)展它的成員們的善并由一個(gè)公開的正義觀念有效地調(diào)節(jié)著的社會(huì)。而在一個(gè)組織良好的社會(huì)中，一種有效的正義感將從屬于一個(gè)人的善。所以公平的正義盡管具有個(gè)人主義的特點(diǎn)，但是卻為一個(gè)組織良好的社會(huì)合力提供了阿基米德支點(diǎn)?？梢哉f，每個(gè)人都有一個(gè)屬于自己的生活計(jì)劃，而每個(gè)人的生活計(jì)劃又通過共同承認(rèn)的原則成為適合于他人的計(jì)劃，“每個(gè)人的私人生活是一個(gè)計(jì)劃中的計(jì)劃，這個(gè)極其普通的計(jì)劃是在社會(huì)公共制度下實(shí)現(xiàn)的”[4]。所以，屬于公共制度領(lǐng)域中的公共決策，完全可以參照羅爾斯的生活計(jì)劃理論，運(yùn)用其合理選擇原則，以對公共決策的方案選擇甚至公共決策的全部制定、實(shí)施和管理過程提供有益的思想指引，從而為公共決策的科學(xué)性和民主性提供一定的保障。當(dāng)然，集體行動(dòng)盡管可以由個(gè)體行動(dòng)所組成，但畢竟并不完全等同于個(gè)體行動(dòng)的總和，因此引入羅爾斯的生活計(jì)劃理論建構(gòu)公共決策的合理選擇原則，也會(huì)存在一定的問題或不足，希望學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對此能有更深入的討論。在這個(gè)意義上，本文的探討可算拋磚引玉，期待公共政策方面的研究會(huì)有更多、更好的成果面世。