寧賜棟

（陜西師范大學(xué) 哲學(xué)與政府管理學(xué)院，陜西 西安 710000）

在這場(chǎng)舉國(guó)抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的戰(zhàn)役中，各類慈善組織為本次重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急救援和醫(yī)療物資籌措做出了巨大的貢獻(xiàn)，然而，湖北省、武漢市兩級(jí)紅十字會(huì)作為官方指定的捐贈(zèng)物資接收和分配單位，在重大疫情防控的最緊要時(shí)刻卻被指責(zé)存在緊急醫(yī)療物資積壓、分配效率低下且不公等重大問題。兩級(jí)紅十字會(huì)的懈怠瀆職、問題被揭露后的敷衍回應(yīng)和監(jiān)管部門的監(jiān)督空置與韓紅愛心慈善基金會(huì)高效透明的物資輸送形成了巨大反差，這不僅激起了全國(guó)人民的怒火，也加深了人民群眾對(duì)中國(guó)紅十字會(huì)等公辦籌款型慈善組織（下稱公辦慈善組織）的不信任。由此深刻警示：第一，現(xiàn)有體制下對(duì)公辦慈善組織的行政監(jiān)管已然是形同虛設(shè)。湖北紅十字會(huì)的主管機(jī)關(guān)——湖北省民政部門在丑聞被爆出后一直沒有做出正面回應(yīng)或調(diào)查，直到中國(guó)紅十字總會(huì)派出工作組稽查后，湖北省紀(jì)委監(jiān)委才宣布進(jìn)行處理[1]；第二，公辦慈善組織的運(yùn)營(yíng)嚴(yán)重缺乏監(jiān)管，以致在眾多重大公共突發(fā)緊急事件中頻頻失職瀆職。本次丑聞充分說明，缺乏強(qiáng)力的外部監(jiān)督無法倒逼公辦慈善組織真正實(shí)現(xiàn)有效的自我凈化和約束。

一、慈善公益訴訟的提出

在慈善事業(yè)主體多元化的今天，只有社會(huì)公信力才是慈善組織的真正命脈。隨著公民法治意識(shí)的覺醒以及對(duì)慈善公益事業(yè)的日益關(guān)心，人民群眾開始關(guān)注自己的每一分捐贈(zèng)是否都能按照捐贈(zèng)意愿高效、及時(shí)、透明地落實(shí)到位，公辦慈善組織再也無法因其行政背景就能贏得和保持人民群眾的信賴，反而由于自郭美美事件后的一系列瀆職腐敗丑聞，致使以中國(guó)紅十字會(huì)為代表的公辦慈善組織的社會(huì)公信力蕩然無存，甚至連帶威脅著作為其隱性擔(dān)保的政府公信力。現(xiàn)如今我國(guó)慈善事業(yè)的資金體量十分龐大，并且還在不斷增長(zhǎng)，但監(jiān)督體系的嚴(yán)重缺失無疑在很大程度上放縱著當(dāng)下極為嚴(yán)峻的慈善腐敗。我們不能僅期望慈善組織的內(nèi)在道德操守和自我約束，而應(yīng)當(dāng)針對(duì)慈善組織尤其是公辦慈善組織的運(yùn)營(yíng)及其捐贈(zèng)款物的使用管理，著重完善監(jiān)督體系建設(shè)、增強(qiáng)外部監(jiān)督力度，這是迫使慈善組織進(jìn)行自我凈化、自我約束、自我改革的當(dāng)務(wù)之急和重要舉措。

因此，在政府之外尋找更加公正、強(qiáng)力的角色擔(dān)任監(jiān)督者，是破解目前的慈善監(jiān)督困境、鞭策慈善組織自省自新的關(guān)鍵核心。檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，正是國(guó)家和集體公共利益的優(yōu)質(zhì)維護(hù)者。自2017年檢察公益訴訟得以正式確立以來，檢察機(jī)關(guān)以法律監(jiān)督者的角色強(qiáng)勢(shì)介入眾多難以實(shí)現(xiàn)有效救濟(jì)的受損公益領(lǐng)域，強(qiáng)有力地維護(hù)了國(guó)家、集體和公民的合法權(quán)益。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(下稱《決定》)高度重視公益訴訟工作,強(qiáng)調(diào)要拓展公益訴訟案件范圍，而慈善事業(yè)正是緊密圍繞著公共利益發(fā)展的事業(yè)，其產(chǎn)生、發(fā)展宗旨、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)都是更好地扶危救困和增強(qiáng)民生保障，而檢察公益訴訟制度恰是為了彌補(bǔ)公共利益的救濟(jì)不力而創(chuàng)設(shè)的重要法寶，因此，將慈善監(jiān)督納入到探索拓展公益訴訟的新領(lǐng)域當(dāng)中，以公益訴訟制度監(jiān)督慈善組織的運(yùn)營(yíng)及其捐贈(zèng)款物的使用管理等行為，不僅可以繼續(xù)完善檢察公益訴訟制度本身，而且能夠有力推進(jìn)慈善監(jiān)督體系的改革和發(fā)展，故比照環(huán)境公益訴訟，我們可稱之為慈善公益訴訟。

二、慈善公益訴訟制度的成因、功能和定位

慈善無疑是典型的增進(jìn)公共利益的事業(yè)。隨著社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展，“社會(huì)成員之間的相互依賴不斷加深，個(gè)人的福利與公共利益的聯(lián)系更加緊密，因此慈善雖然是個(gè)人捐贈(zèng)，但更主要是一種公共行為和公共責(zé)任，這種個(gè)體對(duì)公共利益的關(guān)懷是現(xiàn)代慈善事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因”[2]，那么以公益訴訟制度來保障慈善事業(yè)發(fā)展也是理所當(dāng)然。然而慈善公益訴訟制度究竟因何而緣起，發(fā)揮著怎樣的功能，又具備什么優(yōu)勢(shì)，對(duì)此的梳理有助于明晰慈善公益訴訟制度的法理內(nèi)涵和邏輯定位。

（一）成因：慈善監(jiān)督失靈

在慈善事業(yè)發(fā)達(dá)、制度完備的國(guó)家，“一套成熟完備的監(jiān)督體系往往有來自上層的政府監(jiān)督、中層的行會(huì)監(jiān)督、下層的民眾監(jiān)督共同組成三位一體的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，其中政府負(fù)責(zé)政策制定、行會(huì)負(fù)責(zé)規(guī)范認(rèn)證、民眾負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)監(jiān)視，從而構(gòu)建起無懈可擊的實(shí)時(shí)監(jiān)察系統(tǒng)”[3]，保證了慈善相關(guān)機(jī)構(gòu)的高效廉潔運(yùn)營(yíng)，“例如香港就建立了強(qiáng)有力的政府監(jiān)督、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督三級(jí)監(jiān)督，有效降低了風(fēng)險(xiǎn)”[4]。然而我國(guó)慈善監(jiān)督體系實(shí)質(zhì)上只存在政府一元監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)《慈善法》《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《紅十字會(huì)法》等慈善事業(yè)基本法，各級(jí)政府民政部門承擔(dān)著對(duì)慈善組織的登記管理和監(jiān)督職責(zé)，但其監(jiān)督職責(zé)在實(shí)踐中已然被證明是形同虛設(shè)。在以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“全能政府”的治理模式影響下，慈善事業(yè)被公權(quán)力全面滲透和干預(yù)，各類公辦慈善組織雖然名義上作為性質(zhì)各異的獨(dú)立法人團(tuán)體，但實(shí)際上大都作為行政體制的從屬而接受指令性管理，與政府在人事、資金等多方面緊密結(jié)合。以中國(guó)紅十字會(huì)為例，中央組織部、人事部2006年發(fā)布的《工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體機(jī)關(guān)參照〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉管理的意見》中明確規(guī)定中國(guó)紅十字總會(huì)的人員編制屬于參公管理；根據(jù)《紅十字會(huì)法》第五條：“各級(jí)人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督”，第七條：“縣級(jí)以上地方按行政區(qū)域建立地方各級(jí)紅十字會(huì)，根據(jù)實(shí)際工作配備專職人員?！边M(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，伴隨著社會(huì)分工的逐漸精細(xì)化和復(fù)雜化，政府治理的成本和負(fù)荷日益繁重。面對(duì)日益專業(yè)化和知識(shí)化的慈善組織運(yùn)營(yíng)，一方面，慈善監(jiān)管只僅僅是一項(xiàng)行政職責(zé)，本就事權(quán)繁雜的政府既沒有足夠的精力、人力，并且也不值得、不可能投入如此海量的資源進(jìn)行全面深入的監(jiān)督；另一方面，政府運(yùn)行的積弊亦非能在短期內(nèi)得以根除：缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力、沒有降低成本的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督信息不完備引起的政府機(jī)構(gòu)工作效率低下[5]，政府汲取信息的不完全性，權(quán)力尋租引起的腐敗，以及無法避免的官僚作風(fēng)，都會(huì)導(dǎo)致全面監(jiān)管慈善事業(yè)的行政成本格外龐大。

《慈善法》第九十六條還規(guī)定了慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，但我國(guó)的慈善事業(yè)體制是以公辦慈善組織為絕對(duì)主導(dǎo)，甚至在中國(guó)特色體制下，慈善行業(yè)協(xié)會(huì)自身也帶有濃厚的行政色彩。更何況我國(guó)慈善行業(yè)的規(guī)范認(rèn)證還僅僅停留在原則層面，從“文本上的法”到形成一套可操作的評(píng)價(jià)性指標(biāo)體系相距甚遠(yuǎn)。社會(huì)監(jiān)督在制度上更是空中樓閣，公眾有意愿、有熱情去監(jiān)督，但奈何并沒有足夠的權(quán)力或者有效的法律途徑能對(duì)慈善組織形成實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督制約，只能通過社會(huì)輿論推動(dòng)行政監(jiān)察，其效率和效果可想而知。雖然我國(guó)慈善法明確規(guī)定，捐贈(zèng)人有權(quán)就其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理使用提起訴訟，但現(xiàn)實(shí)中甚為鮮見捐贈(zèng)人提起訴訟。由此可見，一個(gè)完善的監(jiān)督體系絕非單純依靠政府監(jiān)管就能替代，我國(guó)慈善監(jiān)督失靈也就在意料之外、情理之中了。

（二）功能：補(bǔ)充監(jiān)督失靈

上述慈善監(jiān)督困境既因監(jiān)督體系的層級(jí)缺失而生，自然應(yīng)圍繞監(jiān)督體系的完善而解。近些年來，我國(guó)政府一直在追求行政體制內(nèi)部的自我革新，逐步細(xì)化和完備慈善事業(yè)準(zhǔn)入、組織架構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理、行業(yè)評(píng)估、信息統(tǒng)計(jì)和透明等方面的相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章，雖然也取得了相當(dāng)?shù)某尚?，但這些措施都并未脫離行政裁量的基本范疇，慈善監(jiān)督也沒有納入社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督體系的明顯趨勢(shì)，難以作為應(yīng)對(duì)慈善監(jiān)督失靈的根治之策：缺乏強(qiáng)力督促的自我改革總是軟弱和遲滯的，各類公辦慈善組織在舊有行政體制生態(tài)內(nèi)仍然如魚得水，同時(shí)還能以日益細(xì)化的制度形式掩蓋其瀆職腐敗的行徑，甚至更加隱蔽，譬如本次疫情中莆田系口罩事件的背后就被質(zhì)疑隱藏著慈善逃稅的不法事實(shí)。顯然，上述政府監(jiān)督失靈的成因并沒有得到實(shí)質(zhì)改善，本次丑聞中的湖北省紅十字會(huì)依然只是接受了不痛不癢的處分，由此可見：不突破“全能政府”的治理思維桎梏，不構(gòu)建完善的多層級(jí)多元監(jiān)督體系，就不能從根源上解決慈善事業(yè)的監(jiān)督失靈，但形成具有針對(duì)性、規(guī)范性和可操作性的行業(yè)自律和民眾監(jiān)督等制度體系還需時(shí)日進(jìn)行探索，而新興的檢察公益訴訟制度正好可以填補(bǔ)這項(xiàng)制度空白。

我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條第一款規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摽钜浴暗取边@一兜底概括的表述方式為公益訴訟的適用領(lǐng)域拓展留有了充分余地，只要符合損害公共利益的規(guī)范要件便可以提起民事公益訴訟，慈善事業(yè)作為與社會(huì)公共利益密切聯(lián)系的領(lǐng)域，理所應(yīng)當(dāng)可以被納入公益訴訟的受案范圍，正好能如利劍般劈開慈善監(jiān)督的行政壟斷藩籬。檢察機(jī)關(guān)作為肩負(fù)著法律監(jiān)督職權(quán)的獨(dú)立司法機(jī)關(guān)，擁有著調(diào)查起訴的職業(yè)隊(duì)伍和兜底起訴的明確授權(quán)，而社會(huì)組織有著慈善領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和監(jiān)督熱情，如果提供給民間公益組織提起民事公益訴訟的有效合法途徑，那么就能期待以完善的制度設(shè)計(jì)充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)組織監(jiān)督慈善事業(yè)的主觀能動(dòng)性，從而在慈善監(jiān)督中與檢察機(jī)關(guān)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的公私合力：檢察機(jī)關(guān)可以通過提供法律咨詢、行使調(diào)查取證權(quán)等法律監(jiān)督職權(quán)優(yōu)勢(shì)支持社會(huì)組織起訴，補(bǔ)強(qiáng)其在人員素質(zhì)、調(diào)查取證等方面的能力弱項(xiàng)；民間公益組織也可以通過檢舉揭發(fā)、協(xié)助調(diào)查取證、提供專家咨詢等方式，彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)在直接起訴時(shí)專業(yè)知識(shí)不足、信息來源不對(duì)稱、主客場(chǎng)受限等方面的固有短板，有力支撐起檢察機(jī)關(guān)作為慈善公益保護(hù)的最后防線。“這種合力既使監(jiān)管的實(shí)時(shí)準(zhǔn)確性顯著提升、從而擺脫過往常常自末端的‘亡羊補(bǔ)牢’式執(zhí)法的窘境，也鋪就出一張如影隨形的動(dòng)態(tài)監(jiān)視網(wǎng)?！盵6]只有人民群眾的監(jiān)督才是永恒的、最具生命力的監(jiān)督，黨的十九屆四中全會(huì)《決定》明確指出：“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)”，慈善公益訴訟制度也正是由于能緊密聯(lián)系廣大人民群眾和眾多民間社會(huì)組織，既能規(guī)避行政內(nèi)部監(jiān)督的缺陷，又能以司法訴訟的形式使人民群眾真正行使慈善監(jiān)督權(quán)，對(duì)慈善腐敗形成巨大的威懾力。

（三）定位：法律監(jiān)督

慈善事業(yè)的本質(zhì)是民間性，即由民間社會(huì)自主吸納社會(huì)剩余財(cái)富并進(jìn)行再分配，即使是公辦慈善組織也要以社會(huì)團(tuán)體法人的身份參與慈善行為運(yùn)營(yíng)，并理應(yīng)接受社會(huì)和人民的監(jiān)督，因此慈善公益訴訟的制度目標(biāo)明確指向慈善組織的運(yùn)營(yíng)和捐贈(zèng)款物的管理使用，其規(guī)則程序應(yīng)當(dāng)遵循民事公益訴訟的有關(guān)規(guī)定。但區(qū)別于域外公益訴訟制度的要旨在于保護(hù)公民基本權(quán)利和社會(huì)弱勢(shì)群體利益的私人檢察長(zhǎng)理念，其原告資格極為寬泛，以公民個(gè)人為主要起訴主體，印度甚至率先將原告資格賦予了每一個(gè)公民；而中國(guó)公益訴訟模式的基本要素則在于以法律監(jiān)督為核心的檢察制度[7]，其直接和根本目的是保護(hù)我國(guó)目前受損嚴(yán)重的公共利益，以法律監(jiān)督為功能定位，對(duì)原告資格進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，排除了個(gè)人。究其制度成因，在于西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的公共利益觀，是伴隨著人民主權(quán)、社會(huì)契約論等憲政理念的實(shí)踐而衍生的，根植于成熟的公民社會(huì)，以保障個(gè)體自由為價(jià)值導(dǎo)向；但中國(guó)國(guó)情體制下的公共利益是服務(wù)于國(guó)家政策目標(biāo)的，兩千余年來在“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的家天下觀念約束下，中國(guó)并不存在實(shí)質(zhì)意義上的公民社會(huì)和社會(huì)公共利益，及至清末憲政思想的傳播，社會(huì)公共利益的相關(guān)理論才得以萌生。建國(guó)之初為了艱巨的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)任務(wù)，我國(guó)高度強(qiáng)調(diào)國(guó)家和集體至上的觀念，以全面公有制經(jīng)濟(jì)體制將國(guó)家利益與社會(huì)公共利益合為一體，以國(guó)家政策指引公共利益，時(shí)至今日，在中國(guó)依然高度“政府主導(dǎo)型”的國(guó)家體制內(nèi)，社會(huì)公共利益仍需服從政策導(dǎo)向。

通常情況下，行政機(jī)關(guān)都是國(guó)家利益與社會(huì)公共利益的首要代表和保護(hù)主體，但目前我國(guó)公益受損嚴(yán)重的相當(dāng)部分責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸咎于行政機(jī)關(guān)，并且“從嚴(yán)格意義上來講，我國(guó)并沒有形成典型的市民社會(huì)，單靠市民社會(huì)內(nèi)部成員自主交涉或通過社會(huì)組織提起公益訴訟的方式無法解決一些深層次的根本性難題”[8]，社會(huì)組織眼下也無法作為公共利益的有力保護(hù)者，因此同樣從政策實(shí)施的本質(zhì)出發(fā)，公共利益的保護(hù)“責(zé)任主體應(yīng)是由科層制鏈條所串聯(lián)起的國(guó)家機(jī)關(guān)，由此才能保證它的格調(diào)與效能”[9]，因此，檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職權(quán)本就包括民事法律監(jiān)督，又獲得了明確的公益訴權(quán)，自然應(yīng)當(dāng)成為民事公益訴訟的主導(dǎo)者。故而就我國(guó)的慈善公益訴訟制度構(gòu)建而言，亦不能脫離法律監(jiān)督的制度定位，一方面檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身法律監(jiān)督職權(quán)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)先支持適格的社會(huì)組織提起公益訴訟以達(dá)成司法救濟(jì)，另一方面作為后順位起訴主體，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)守公益保護(hù)的最后一道防線，其價(jià)值取向不僅立足于救濟(jì)受損慈善公益的基本目標(biāo)，還內(nèi)蘊(yùn)著維護(hù)慈善法律秩序穩(wěn)定統(tǒng)一的價(jià)值追求。

三、慈善公益訴訟制度的制度構(gòu)建

我國(guó)檢察公益訴訟制度的法理內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)，在自2015年試點(diǎn)以來的理論探討和實(shí)踐改進(jìn)中已逐漸完善，因此依據(jù)現(xiàn)有規(guī)范體系之指引，慈善公益訴訟的具體程序范式構(gòu)建并非難事，然法律的生命力在于實(shí)施，只有適宜的法律施行機(jī)制才能臻至良善的法律效果，民事公益訴訟實(shí)踐中的種種問題殷鑒不遠(yuǎn)，慈善公益訴訟制度體系構(gòu)建時(shí)應(yīng)當(dāng)引以為戒，以免重蹈覆轍。

（一）民事公益訴訟施行的前車之鑒

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其參與、提起民事公益訴訟的立場(chǎng)更側(cè)重于維護(hù)法律秩序和法律權(quán)威之類的抽象公共利益，特別是在民事領(lǐng)域內(nèi)需要謹(jǐn)防公權(quán)力對(duì)私權(quán)領(lǐng)域的過度干預(yù)，因此在民事公益訴訟領(lǐng)域中，檢察機(jī)關(guān)并不適宜在涉及具體利益的案件中直接做原告[10]，故而在制度規(guī)劃上應(yīng)當(dāng)著重凸顯檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的輔助與補(bǔ)充性的地位，法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支持“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”起訴。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條第二款和《檢察公益訴訟解釋》第十三條規(guī)定，提起民事公益訴訟的主體首先排除個(gè)人，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”是優(yōu)先順位，此種情況下檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴；檢察機(jī)關(guān)擬提起民事公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)先依法履行訴前公告程序，“在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下”才可以直接起訴。但民事訴訟法中并未對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織”明確其具體范圍或資格條件，而是需要援引其他法律，目前唯有環(huán)境公益訴訟和消費(fèi)公益訴訟中明確了社會(huì)組織提起公益訴訟的具體資格：《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的社會(huì)組織須同時(shí)滿足“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》則規(guī)定須為中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)及其省級(jí)協(xié)會(huì)。

然而現(xiàn)實(shí)表明，促使社會(huì)組織踴躍提起民事公益訴訟并不簡(jiǎn)單。法律對(duì)社會(huì)組織的原告資格施以較為嚴(yán)格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加之由于社會(huì)組織自身人員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)、調(diào)查取證能力有限、資金負(fù)擔(dān)困難等諸多問題，導(dǎo)致其提起民事公益訴訟的意愿不高、能力不足，使得檢察機(jī)關(guān)由后備隊(duì)變成了主力軍。以環(huán)境民事公益訴訟為例，自2015年1月1日新環(huán)境保護(hù)法施行至2017年6月，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件246件，至2018年3年來，全國(guó)只有25家社會(huì)組織提起過環(huán)境公益訴訟，并且多數(shù)都是幾家社會(huì)組織作為共同原告，社會(huì)組織提起公益訴訟的案件數(shù)量呈下降趨勢(shì)[11]，這客觀上有違國(guó)家激發(fā)社會(huì)組織活力、創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)。

而在慈善領(lǐng)域內(nèi)，行政色彩濃厚的各類公辦慈善組織本就慣于以強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)應(yīng)付社會(huì)輿論的批評(píng)質(zhì)疑，自然會(huì)極力抗拒、阻礙民間公益組織的線索收集和調(diào)查取證行為，甚至動(dòng)用其背后的行政影響力對(duì)調(diào)查者進(jìn)行壓迫威脅，因此慈善公益訴訟的法律規(guī)則雖易于完善，但社會(huì)組織卻難以克服起訴之巨大風(fēng)險(xiǎn)：即使勝訴，社會(huì)組織既無法獲得任何經(jīng)濟(jì)或榮譽(yù)上的補(bǔ)償，甚至可能遭受更殘酷之隱形報(bào)復(fù)；至于敗訴，影響生存的高額訴訟投入就將付之流水，而且也未必能逃過被針對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，如此利益衡量之下，自不能期望社會(huì)組織紛紛積極無私奉獻(xiàn)，因此必須努力推進(jìn)建設(shè)社會(huì)組織提起民事公益訴訟的配套激勵(lì)、支持和保障機(jī)制，解決他們的顧慮，從而使社會(huì)組織真正挑起民事公益訴訟提起主體的擔(dān)綱重任。

（二）對(duì)社會(huì)組織的扶助支持機(jī)制

黨中央十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要求：“加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”，慈善事業(yè)本屬相對(duì)于政府的社會(huì)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)放政權(quán)，使其回歸社會(huì)治理的原本生態(tài)，映射至慈善公益訴訟的規(guī)則體系建構(gòu)中就在于，要為社會(huì)組織提起慈善公益訴訟提供政策支持，掃除規(guī)則障礙，促進(jìn)能力提升，從而使社會(huì)組織充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，將自身強(qiáng)烈的監(jiān)督意愿高效地轉(zhuǎn)化為慈善公益訴訟行動(dòng)。

首先，慈善公益訴訟的原告資格確定，應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大適格原告主體范圍。美國(guó)公益訴訟中規(guī)定了“私人檢察官”機(jī)制，賦予了每位公民就涉及公共利益的事件提起公益訴訟的權(quán)力，從而使社會(huì)公眾和民間公益組織都能充分參與到公益訴訟監(jiān)督中來，但考慮到防范提起主體普遍化易引發(fā)的濫訴風(fēng)險(xiǎn)，又基于我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)有之民事公益訴訟制度設(shè)計(jì)，慈善公益訴訟應(yīng)考慮“確立以社會(huì)組織直接起訴而檢察機(jī)關(guān)支持起訴為原則、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)直接起訴為例外的公益訴訟規(guī)則”[12]。目前符合法律規(guī)定起訴資格的社會(huì)組織數(shù)量看似不少，但受制于現(xiàn)實(shí)阻礙，真正提起民事公益訴訟的社會(huì)組織屈指可數(shù)，與我國(guó)嚴(yán)重的慈善腐敗現(xiàn)象相比嚴(yán)重不足，這就意味著我們需要調(diào)動(dòng)起更多有意愿、有熱情、有能力的民間公益組織提起公益訴訟，所以擴(kuò)大符合起訴資格的社會(huì)組織基數(shù)，是催生出更多勇于提起慈善公益訴訟的社會(huì)組織的充分條件和重要舉措。由于各類慈善組織是被監(jiān)督對(duì)象，因此不能如環(huán)境保護(hù)法將社會(huì)組織的宗旨限定為專門從事慈善公益活動(dòng)，又出于放寬社會(huì)組織起訴資格的考慮，可放松違法記錄限制并取消從業(yè)年限，但為避免資本牟利和濫訴風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)將社會(huì)組織的性質(zhì)限定為從事公益活動(dòng)的非營(yíng)利組織，綜上，慈善法可規(guī)定為：“（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的非營(yíng)利組織；（二）專門從事公益活動(dòng)且連續(xù)三年以上無違法記錄?！?/p>

其次，相比檢察機(jī)關(guān)受到的高度支持，社會(huì)組織仍處于自由放任的狀態(tài)，這就需要政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織起訴的配合保障。在我國(guó)以公辦慈善組織為絕對(duì)主導(dǎo)的慈善行業(yè)背景下，社會(huì)組織作為非政府組織身處弱勢(shì)地位，調(diào)查行動(dòng)只能依靠社會(huì)群眾及媒體的力量，使得其調(diào)查取證行為，尤其是針對(duì)公辦慈善組織的調(diào)查困難重重，備受阻撓和干預(yù)，雖然在客觀上無法收集證據(jù)的情況下，社會(huì)組織可以申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)協(xié)助收集，但這畢竟不能作為一種常規(guī)手段使用，因此支持社會(huì)組織提起慈善公益訴訟，政府的外部規(guī)制配合不可或缺。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，明確自身“引導(dǎo)監(jiān)管”角色：一方面，要厘清政府和社會(huì)關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)，深入推進(jìn)公辦慈善組織及慈善行業(yè)協(xié)會(huì)行政脫鉤改革，自覺接受社會(huì)各界監(jiān)督，使慈善事業(yè)回歸社會(huì)自治的原本生態(tài)；另一方面，要盡力督促慈善組織積極履行信息公開義務(wù)，增強(qiáng)慈善捐助信息發(fā)布的高效、及時(shí)、透明，同時(shí)可對(duì)社會(huì)組織的調(diào)研行為提供行政協(xié)助，為其收集相關(guān)線索和證據(jù)提供必要便利。

最后，對(duì)民間公益組織而言，提起公益訴訟只是一項(xiàng)選擇性的權(quán)利，動(dòng)輒上百萬的高昂訴訟成本極大抑制了社會(huì)組織起訴的積極性，但是公益訴訟既然意在維護(hù)公共利益而非個(gè)體私利，又明確禁止原告牟取私利，那么根據(jù)對(duì)價(jià)原則，又憑何使原告單純付出如此高昂的訴訟費(fèi)用，因此在法律規(guī)制層面應(yīng)當(dāng)盡可能幫助原告減少費(fèi)用支出，平衡收支。第一，目前《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第三十三條規(guī)定，原告繳納訴訟費(fèi)用確有困難依法申請(qǐng)緩交的，法院應(yīng)予準(zhǔn)許，以及敗訴或部分?jǐn)≡V的原告申請(qǐng)減交或免交訴訟費(fèi)用的，法院可視原告經(jīng)濟(jì)狀況和案件審理情況決定是否準(zhǔn)許，但其局限性也頗多，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善原告訴訟費(fèi)用的減免規(guī)則；第二，慈善公益訴訟原則上應(yīng)遵循“誰主張誰舉證”的民事舉證責(zé)任分配規(guī)則，但“由于涉案的具體損害事實(shí)、損害結(jié)果、因果關(guān)系等都需要專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定”[13]，鑒定評(píng)估費(fèi)用高、周期長(zhǎng)，筆者建議可適度采用舉證責(zé)任倒置原則，以此減少原告所承擔(dān)的舉證責(zé)任；第三，目前各地都對(duì)鑒定費(fèi)用的補(bǔ)貼做了一些有益的嘗試，綜合各地經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為由政府牽頭，會(huì)同各大公益基金會(huì)聯(lián)合設(shè)立、共同管理一項(xiàng)高層次、統(tǒng)一的獨(dú)立第三方公益訴訟保障專項(xiàng)基金較為適宜，專門用于支持原告在提起各類公益訴訟時(shí)所花費(fèi)的各項(xiàng)準(zhǔn)備和訴訟費(fèi)用，即使原告敗訴，該筆訴訟費(fèi)用也可由公益基金代為承擔(dān)，并且還可以對(duì)部分表現(xiàn)優(yōu)秀的社會(huì)組織予以精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以提升社會(huì)組織提起公益訴訟的積極性。

（三）對(duì)惡意起訴的約束

俗語有云“矯枉過正”，公益訴訟成本的降低、提起主體的普遍化也勢(shì)必會(huì)引發(fā)譬如為謀求虛名或非法利益、詆毀對(duì)手或打擊報(bào)復(fù)而誣陷他人侵害慈善財(cái)產(chǎn)或違反慈善原則等惡意起訴動(dòng)機(jī)的泛濫風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)今中國(guó)自“彭宇案”后道德不顯、信義不彰，事實(shí)上正是出于防范類似濫訴、惡訴風(fēng)險(xiǎn)的考慮，國(guó)家之前才將社會(huì)組織的起訴標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的較為嚴(yán)格，因此，為保證慈善公益訴訟制度能夠按預(yù)想的良善法律效果健康運(yùn)行，其規(guī)則體系完善還應(yīng)當(dāng)著重設(shè)置相應(yīng)的預(yù)防性措施以防濫訴于未然，法律可從訴前準(zhǔn)入和訴中監(jiān)督兩方面發(fā)揮監(jiān)督作用以引導(dǎo)制度實(shí)施的正向性。

就前者而言，基于我國(guó)明確規(guī)定公益訴訟中禁止反訴，故而有必要提高公益訴訟起訴的形式要求，在受理前由法院對(duì)原告社會(huì)組織的主體資格是否正當(dāng)、起訴之事實(shí)是否真實(shí)存在且侵害公共利益或存在損害公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)、法律依據(jù)是否真實(shí)預(yù)先進(jìn)行初步審核，必要時(shí)可以利用現(xiàn)有民事訴訟之庭前證據(jù)交換程序召集當(dāng)事人雙方進(jìn)行質(zhì)證，從而避免惡意訴訟對(duì)正常司法秩序的干擾。至于訴中監(jiān)督，是指法院在訴訟全過程中應(yīng)當(dāng)注意對(duì)原告社會(huì)組織的訴訟請(qǐng)求及訴訟行為進(jìn)行監(jiān)督審查，若發(fā)現(xiàn)其存在利用公益訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益等惡意起訴情形，應(yīng)當(dāng)裁定起訴不當(dāng)予以駁回并對(duì)違法社會(huì)組織進(jìn)行處罰，如《解釋》第三十四條規(guī)定：“社會(huì)組織有通過訴訟違法收受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重依法收繳其違法所得、予以罰款；涉嫌犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理”，并且，原告社會(huì)組織應(yīng)對(duì)被告因惡意訴訟而支出的取證費(fèi)、律師費(fèi)等直接損失予以全部賠償，但不應(yīng)當(dāng)賠償被告的間接損失，從而避免被告借題發(fā)揮致使賠償數(shù)額過大，挫傷社會(huì)組織提起慈善公益訴訟的積極性。

四、結(jié)語

2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“針對(duì)這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)?！笔聦?shí)表明，重大突發(fā)公共事件中的慈善捐贈(zèng)充分承擔(dān)起了補(bǔ)充應(yīng)急救援物資的國(guó)家重任，其中蘊(yùn)含著更為迫切的緊急公共利益，而本次疫情中的紅十字會(huì)丑聞?wù)潜┞冻鎏厥鈺r(shí)期的緊急公共利益存在著重大保障漏洞，嚴(yán)重威脅著國(guó)家應(yīng)急物資的調(diào)配和人民群眾的生命安全，因此慈善公益訴訟制度的構(gòu)建不僅在于提升慈善領(lǐng)域內(nèi)一般公益和秩序的保障，更重要的是使特殊時(shí)期的緊急公共利益保護(hù)得到應(yīng)有的完善和加強(qiáng)。

為促進(jìn)公益慈善資源的有效使用，推動(dòng)慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，將慈善監(jiān)督納入到公益訴訟新領(lǐng)域當(dāng)中，重點(diǎn)構(gòu)建社會(huì)組織提起慈善公益訴訟的支持和保障機(jī)制，凸顯社會(huì)組織作為擔(dān)綱主體，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮輔助和兜底作用的基本理念，既是彌補(bǔ)中國(guó)慈善事業(yè)治理法治化的監(jiān)督體系短板，也是堵住應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)重大公共事件下的應(yīng)急物資保障漏洞，更是增強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力弱項(xiàng)。