摘? ?要

追求流動兒童教育公平的“兩為主”政策，經(jīng)歷了試行、實施、完善的過程，反映出流動兒童在流入地接受義務教育從受限制到被接納，再至走向深入的演進歷程。以自由平等、差別、補償?shù)冉逃皆瓌t審視“兩為主”政策的嬗變，映射出其從機會平等到過程平等，再至結果平等的邏輯發(fā)展軌跡?！皟蔀橹鳌闭呤┬兄两袢源嬖谟写此嫉膫?cè)面：政策文本中概念的混淆以及和其他政策之間相互裹挾等問題，使“兩為主”政策的實施執(zhí)行效果受到影響;審視“兩為主”政策的哲學寓意，可有效推進政策實施效果，為彌合政策之間相互裹挾的問題提供新思路。

關鍵詞 教育公平視域? 流動兒童? “兩為主”政策? 回顧與反思

20世紀末，流動兒童在流入地接受義務教育、實現(xiàn)教育公平的訴求，催生了21世紀初“兩為主”政策的出臺?！皟蔀橹鳌闭邔嵤┲两褚呀辏谑┬羞^程中，經(jīng)歷了從試行到完善的不斷調(diào)適的過程：政策客體由“流動兒童”到“進城務工人員子女”的內(nèi)涵方面的細微變化;政策目標由“以公辦學校為主”到“以公辦學校為主以及政府購買服務的民辦學校”的改變;過程由“兩為主”到“兩納入”再至各項政策的層層遞進?！皟蔀橹鳌闭邔嵤┬Ч欠穹蠂艺贫ㄕ叩某踔?，是否實現(xiàn)了政策的預期目標，本文嘗試從教育公平視角，對此加以回顧、審視與反思。

一、“兩為主”政策實施的歷史回顧

“兩為主”政策，最早出現(xiàn)于國務院2001年頒布的《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》，核心內(nèi)容是“流動兒童”在“流入地”與“戶籍兒童”享有平等的受教育權利，其頒布標志著“兩為主”政策的形成，其后出現(xiàn)的相關政策可以看作政策的完善與調(diào)適。

1.“流動兒童”從受限制到被接受階段

《中華人民共和國義務教育法》（1986年）規(guī)定，“就近入學”是義務教育入學的形式，“戶籍”是義務教育“就近入學”的必要條件，由此，流動兒童在流入地接受義務教育因戶籍受到限制。受城鎮(zhèn)化政策影響，流動兒童數(shù)量劇增，流動兒童義務教育問題演化為社會問題。

針對當時流動人口子女義務教育問題，國家于1996年和1998年相繼出臺了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童少年就學辦法（試行）》[以下簡稱《辦法（試行）》]和《流動兒童少年就學暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。《辦法（試行）》提出“凡戶籍所在地有監(jiān)護條件的，必須在戶籍所在地接受義務教育”，“戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的”以流入地全日制中小學“借讀”為主，沒有條件的可以接受非正規(guī)教育。此辦法僅限于在流入人口比例較大的城市試行。兩年后《暫行辦法》在全國推行，提出“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外流”，“常住戶籍所在地沒有監(jiān)護條件的，可在流入地接受義務教育”?！稌盒修k法》和《辦法（試行）》在內(nèi)容上沒有本質(zhì)變化，只是在流動人口子女流出限制上略有松動。政策在控制流動人口子女流出的基礎上，為流動人口子女在“流入地”“借讀”入學提供依據(jù)，傾向控制流動兒童在“流入地”接受義務教育，主要以“堵”的形式回應矛盾。

隨著城鎮(zhèn)化政策的推進，流動人口子女在流入地的義務教育問題逐漸成為社會焦點問題。在此背景下，國務院于2001年頒布《國務院關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》，提出“以流入地區(qū)政府管理為主”“以全日制公辦中小學為主”的流動兒童義務教育“兩為主”政策。

2.“兩為主”政策從“兩為主”到“兩納入”階段

國務院于2003年在《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作的意見》中強調(diào)“流入地政府”是“兩為主”政策的主體;2006年《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中提出“將農(nóng)民工子女教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃”;流動人口子女義務教育的受教育程度，由“義務教育完成戶籍所在地規(guī)定的年限”發(fā)展為“確保普及程度達到當?shù)厮健?，對其受教育程度的要求由“流出地”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲魅氲亍彼?收費政策更是由“可依國家有關規(guī)定收取借讀費”改為“不得加收借讀費及其他任何費用”。在政策細微變化中，中央政府逐漸把“兩為主”政策中責任主體（流入地政府）的責任細化和固定下來。更為確切地說，無論是“兩為主”還是“兩納入”，政府制定政策的細微變化都表現(xiàn)出政府對流動人口子女義務教育入學問題的積極負責態(tài)度。

在這一階段，就政策客體而言，政策對“流動兒童”群體的關注轉(zhuǎn)向?qū)Α稗r(nóng)民工子女”弱勢群體的關注（現(xiàn)正式文件中禁用“農(nóng)民工子女”，正式用語應為“進城務工人員隨遷子女”）。在教育公平的背景下，中央對“兩為主”政策的關注重心，由過去的“流動人口子女”轉(zhuǎn)向弱勢群體“進城務工人員隨遷子女”。

3.“兩為主”政策從表面走向深入階段

2012年，教育部等部門在《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》中提出，流入地取消對流動兒童高考的限制。同年《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》強調(diào)：“可以通過政府出面買進服務等方法來確保他們的子女在依據(jù)法律建成的民辦學校中接受義務教育”，政策再次體現(xiàn)出對教育結果的關注。2014年教育部文件《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》中提出“要擴大公辦學校容量”“購買民辦學校服務”等方式解決隨遷子女入學問題;《教育部辦公廳關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》進一步規(guī)范了流動兒童就學流程;國務院出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中強調(diào)：“保障隨遷子女平等享有受教育權利”;緊隨其后，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”之分;2014年針對流動兒童問題，國家從城市規(guī)劃、戶籍改革、辦學渠道各個方面綜合推進“兩為主”政策的實施。

針對流動兒童在流入地接受義務教育，“兩為主”政策雖規(guī)定了地方政府的主體責任，但卻陷入中央政府請客，地方政府買單的尷尬境地，流入地政府因負擔過重而積極性不高。2015年《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》提出針對農(nóng)村學齡兒童傾斜的“錢隨人走”“兩免一補”具體措施，特別是生均公用經(jīng)費基準定額資金隨流動兒童攜帶，惠及進城務工人員隨遷子女這一弱勢群體，明確了“流入地政府”權利和責任。從2012年教育部《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》至2017國務院《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，政策文本反映出政策對流動兒童就學困難的解決，逐步由“表面”走向“深層”。

二、“兩為主”教育政策的審視

“兩為主”政策蘊含著“教育公平”的價值取向。世界范圍內(nèi)，公民平等的受教育權是化解“階層固化”的重要途徑之一[1]，近代西方社會有關教育公平問題的探討從未間斷。美國當代著名哲學家、倫理學家約翰·羅爾斯的《正義論》極具代表性，他將正義原則歸納為自由的平等原則和差別原則，提出“公平機會的優(yōu)先意味著我們必須給那些具有較少機遇的人以機會”[2]，從資源分配對處于社會不利地位群體的補償，后來被廣泛用于教育領域，成為教育領域“補償原則”的理論基礎?！皟蔀橹鳌闭叩男纬膳c實施過程遵循著“教育公平”的三大原則：自由平等原則、差異原則和補償原則。

1.政策的邏輯起點：自由平等原則的適用

自由的平等原則是由約翰·羅爾斯最先提出，他認為：“公平是一種‘原初狀態(tài)下存在，所有人都是在‘無知之幕的覆蓋下?！盵3]自由的平等原則關注原初狀態(tài)的平等，強調(diào)教育起點平等，這一原則源于心理學理論并蘊含深刻的倫理學思想。美國心理學家霍華德·加德納從心理學視角，提出多元智能理論，認為每個人都擁有不同的智能優(yōu)勢組合，都有自己相對的優(yōu)勢和弱勢智能。他運用統(tǒng)計學方法證明人類一般智能受年齡、學歷、經(jīng)歷影響不大，是人與生俱來的能力[4]。人的這種與生俱來的“原初狀態(tài)”智能，成為自由的平等原則適用的基礎。當代倫理學家阿拉斯戴爾·麥金太爾從倫理學視角，提出“公平是給每個人-包括給予者本人-應得的本分”[5]的觀點。英國政治思想家托馬斯·霍布斯同樣提出人人“生而平等”的基本人權思想，這種思想體現(xiàn)人的基本權利的平等是第一位的。美國哲學家約翰·羅爾斯、羅納德·德沃金、莫提默·艾德勒，印度經(jīng)濟學家阿馬蒂亞·森等都曾提出平等的理論，他們雖然對平等的理論有各自認識并存在較大的差異，但對人類在“基本權利”上的“平等”都有一致的認同[6]。

自由平等原則在教育政策中表現(xiàn)在以下方面。（1）平等分配教育資源，如財政撥款、教學設施和教師配置等有統(tǒng)一標準，通過平等的教育資源分配，讓所有學生享有平等的教育條件和教育機會;（2）平等對待受教育者，對于學生而言，不應將家庭、智能、成績、相貌、性格等外在因素作為不平等對待的理由。如約翰·羅爾斯所表述：“任何人在此時都不會因為自然的機遇或社會環(huán)境中的偶然因素得益或受害，這種最初的狀態(tài)是公平的。”[7]自由平等原則旨在學生個體通過平等的教育條件，獲得平等的學業(yè)成功機會、個性的充分發(fā)展、智能的充分開發(fā)，成為不同類型的人才。

“兩為主”政策的初衷是讓“流動兒童”在流入地和“戶籍兒童”享有“同城同等”接受義務教育的權利。這一政策包括兩個層面內(nèi)容：（1）在流入地接受義務教育的權利。流動兒童受監(jiān)護人保護，在監(jiān)護人居住所在地就近入學這一“基本權利”，是所有學齡兒童的基本權利，應受到公平、平等的對待;（2）在公辦學校接受義務教育的權利。作為城市公共資源的“公辦學?！?，不僅屬于城市“戶籍學齡兒童”，也應屬于未獲戶籍的城市“常住流動兒童”。“兩為主”政策反映了政策主體對“基本權利”平等的訴求。

2.政策的客體和訴求的演進：差別原則的適用

差別原則，是指根據(jù)受教育者個人存在的稟賦、興趣和能力差別，差異性地配置教育資源，以滿足其個性充分發(fā)展的需要。差別對待原則同樣具有其心理學和哲學思想基礎?；羧A德·加德納的多元智能理論在推演出自由平等教育原則的同時，提出每一個人的心理都會受到特定的社會文化背景影響，表現(xiàn)出個體智能的特點，且個體之間智能有強、弱之分。因此，個體之間智能組合表現(xiàn)出的差別，使差別教育成為必然。古希臘哲學家亞里士多德認為：“公正就是比例，要根據(jù)各自的價值分配才是公正?！盵8]給予相同的人不平等的分配，或給予不同的人相同的分配都是不公平的。亞里士多德將“平等”分為“無差別平等”和“按比例平等”，兩種“平等”都體現(xiàn)“公平”。在教育活動中針對差異對象實施差別對待，同樣體現(xiàn)教育的“公平”“正義”[9]。教育公平的“公平”本身就包含對價值的判斷?！耙粋€給定的觀察教育不平等的等級在一個社會中被認為是相當合理的或公正的，在另一個社會中則被認為不是這樣的?！盵10]同樣，“在環(huán)境平等的領域，擁有某一條件的人們存在著平等，而擁有某一條件的群體和不擁有這一條件的群體之間，卻存在著不平等”[11]。對于“兩為主”政策中“教育公平”的理解，需要辯證地加以思考，既要考慮不同的社會發(fā)展階段政策客體對政策導向的價值判斷[12]，也要考慮政策客體自身的條件差異。

國家“兩為主”政策在推行的過程中，其客體由“流動兒童”逐漸轉(zhuǎn)向“進城務工人員隨遷子女”這一弱勢群體。公平原則由原來的自由平等原則轉(zhuǎn)向差別原則。審視“兩為主”政策，在政策實施推行過程中，政策受到時效性影響，追求絕對平等或追求平等而無視條件，都是背離辯證法的結果，陷入了種種背離的癥候與端倪。公平由最初的對教育機會的追求，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)逃^程、教育結果公平的關注。

3.政策對教育過程公平與結果公平的追求：補償原則的適用

補償原則，是指根據(jù)受教育者的社會經(jīng)濟地位的差距，對社會經(jīng)濟地位處境不利的受教育者在教育資源配置上予以補償[13]。差別原則和補償原則最大的不同就是補償，差別承認差異，補償關注差距。約翰·羅爾斯曾提出：“社會的和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們適合于最少受惠者的最大利益?！盵14]他認為：“只要改善了較不利者的狀況，也就改善了所有人的狀況?！盵15]以此為依據(jù)，約翰·羅爾斯推斷出：“為了平等地對待所有人，提供真正的同等機會，社會必須更多地注意那些天賦和出生處于較不利狀態(tài)的人們。”[16]補償原則的價值在于“基本權利”之外給予弱勢群體更多的關注。

“兩為主”政策的初衷是使“流動兒童”在義務教育入學機會方面享有和流入地“戶籍兒童”平等的“基本權利”。隨著“兩為主”政策的推進，我國流動兒童在流入地公辦學校入學率逐步提升，2018年“進城務工人員隨遷子女”在公辦學校入學率達到80%[17]。由此，國家政策開始轉(zhuǎn)向關注流動兒童教育的過程公平及結果公平。流動兒童中“進城務工人員隨遷子女”這一弱勢群體的家庭背景、學業(yè)基礎、社會融入等方面和城市“戶籍兒童”存在差別，這種差別使得“非流動兒童”與“流動兒童”兩組群體在教育過程與教育結果上存在差距的可能性加大?！斑M城務工人員隨遷子女”在流入地接受和“戶籍兒童”同樣入學機會的同時，應提供能滿足其享有同等教育結果的教育補償，使其能適應城市學校環(huán)境、適應城市生活、增強社會融入感等，促其身心均能得到健康發(fā)展。美國著名教育心理學家布盧姆認為，補償原則就是通過提供個別化幫助，使大多數(shù)學生達到課程目標標準。1981年，美國政府實施的“開端計劃”，就是為處境不利的兒童提供補償教育，更好地促進社會的教育公平[18]。

三、“兩為主”教育政策實施的反思

教育政策的界定至少包括主體、客體、目標、過程等四個方面[19]。就“兩為主”政策而言，政策主體即國家政府，政策體現(xiàn)其意志;政策客體，即政策所作用對象——“流動兒童”;政策目標，即實現(xiàn)“以流入地政府為主”“以公辦學校為主”;政策過程，是遵循規(guī)范的實施過程，即在教育公平的核心價值觀下，所遵循的教育平等原則的實施過程。“兩為主”政策文本清晰表達出教育公平政策的邏輯架構和實現(xiàn)教育公平的目標訴求。回顧政策實施過程，有兩個方面仍值得反思。

1.科學規(guī)范政策文本中的客體概念

“兩為主”相關政策文件中，針對政策客體“流動兒童”的概念，有不同的表述，容易造成概念混淆。在1996年和1998年國家出臺的《辦法（試行）》《暫行辦法》中，將“流動兒童”表述為“流動兒童少年”;在2001年國務院頒布的《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》中，將“流動兒童”表述為“流動人口子女”。其后諸如《關于進一步做好進城務工就業(yè)農(nóng)民子女義務教育工作意見》《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》《關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》《教育部辦公廳關于進一步做好重點大城市義務教育免試就近入學工作的通知》《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》等有關流動兒童“兩為主”問題的政策性文件中，涉及流動兒童問題時，都突出“進城務工人員隨遷子女”概念，所用表述諸如“農(nóng)民工子女（現(xiàn)正式文件文本中禁用語）”“農(nóng)村進城務工人員子女”“進城務工人員隨遷子女”等。

20世紀60年代，美國學者道格拉斯·萊伊曾從平等的對象、范圍、目標等方面對平等的范疇做了界定[20]。借鑒萊伊對平等對象的分類標準的研究，在“兩為主”政策中，針對“以流入地政府為主”“以公辦學校為主”這一訴求，“平等”應為“流動兒童”和“非流動兒童”（即“戶籍兒童”）之間的平等。而約翰·羅爾斯對正義原則的歸納，更為清晰地厘清了政策客體（平等的對象）的分類?！皟蔀橹鳌闭叩某踔浴耙粤魅氲卣疄橹鳌薄耙怨k學校為主”這一“基本平等”訴求，適用于所有兒童，即按“流動兒童”“非流動兒童”（即“戶籍兒童”）分類較為合適。隨著國家“兩為主”政策的推進，政策更關注于“進城務工人員隨遷子女”這一群體?！傲鲃觾和焙汀斑M城務工人員隨遷子女”明顯不是同一概念，至于在不同文本中出現(xiàn)“進城務工人員隨遷子女”“農(nóng)村進城務工人員子女”“農(nóng)民工子女”（現(xiàn)正式文件文本中禁用語）等相混淆概念，個人傾向“進城務工人員隨遷子女”這一概念。

綜合上述，“兩為主”政策客體應表述為“流動兒童”或“義務教育階段隨遷子女”，相關政策中習慣表述為“流動兒童”，但“義務教育階段隨遷子女”更為精準。在“兩為主”政策推進過程中，政策表現(xiàn)出對“進城務工人員隨遷子女”這一政策客體的關注?！斑M城務工人員隨遷子女”是“流動兒童”的子概念，只不過隨著“兩為主”政策推進，對在資源分配上處于社會不利地位群體的“進城務工人員隨遷子女”應給予相應的傾斜與補償。“進城務工人員隨遷子女”和“其他隨遷子女”兩組概念對公平的目標訴求在教育機會平等（基本平等）層面是一致的，但教育對象（客體）的差異性、復雜性以及教育需求的多樣性，表現(xiàn)出受教育者對教育過程、結果平等的訴求的差別與差距，這樣就不難解釋“兩為主”政策的客體和后期政策推進過程中的客體是不同概念。

2.“教育公平”視域下審視“兩為主”政策哲學寓意

政策之間相互裹挾，使“兩為主”政策的落實陷入兩難。如“生均教育經(jīng)費”“師生比”“大班額”“就近入學”等反映教育公平的概念與流動兒童“兩為主”政策矛盾的問題，體現(xiàn)出“兩為主”政策與社會經(jīng)濟、城市發(fā)展、人事用編、教育財政等政策之間的繁雜錯節(jié)及相互裹挾，增加了“兩為主”政策實施、推進的難度。實現(xiàn)流動兒童的“兩為主”政策，須要通過以下途徑：（1）增加公辦學校數(shù)量;（2）增加公辦學校班級數(shù)量;（3）增加公辦學校班級學生數(shù)量。增加公辦學校數(shù)量、班級數(shù)量需要增加教師，和國家的教師用編制度以“城市‘戶籍人口基數(shù)為標準”的核算體制相矛盾，從國家從嚴編制政策的表述分析，國家編制政策（將“流動兒童”核定于流入城市）短期內(nèi)無法改變;增加公辦學校班級學生數(shù)量（增加班額），違背國家嚴控“大班額”政策。各種政策的相互牽制裹挾，將流動兒童“兩為主”政策施行置于兩難境地。

“教育公平”視域下審視“兩為主”政策的哲學寓意，為彌合政策之間相互裹挾拓展新思路。“兩為主”政策的核心內(nèi)容是“流動兒童”享有“以流入地政府為主”“以公辦學校為主”的義務教育。流動兒童對“以流入地政府為主”“以公辦學校為主”的訴求，就是要求享有和流入地學齡兒童平等的教育機會，這是“兩為主”政策的初衷，也是教育公平的起點。而“教育公平”涵蓋著教育機會、教育過程及教育結果的公平?！皟蔀橹鳌闭咧小耙粤魅氲卣疄橹鳌薄耙怨k學校為主”僅僅表達了對“基本權利”平等的訴求，即教育機會平等的的訴求;隨著我國義務教育政策的推進，教育公平內(nèi)涵的哲學寓意在不斷變化，但其最終的落腳點是教育公平與質(zhì)量?！耙怨k學校為主”是公平的起點，即是對享有相同質(zhì)量的、公益性的教育的訴求表達。目前綜合國外經(jīng)驗和我國的實踐分析，我國“購買民辦學校服務”和美國社會學家克里斯托弗·詹克斯提出的“補償教育憑證制度”有異曲同工之處[21]。“以公辦學校為主”，適當融入“政府購買民辦學校服務”的辦學形式，無疑是彌合目前我國義務教育階段流動兒童“兩為主”政策中公辦學校不足的有效途徑。

四、結語

基于教育公平視域?qū)徱暋傲鲃觾和痹凇傲魅氲亍背鞘邢碛小耙粤魅氲卣疄橹鳌薄耙怨k學校為主”的“兩為主”政策可知，這一政策初衷是遵循教育公平的自由平等原則，實現(xiàn)流動兒童義務教育機會均等的“基本平等”，但在“教育公平”視域下的“兩為主”政策的哲學寓意并不僅限于此，它還意味著給予那些具有較少機遇的人以更多補償?！耙怨k學校為主”是基于義務教育的公共產(chǎn)品屬性和政府的公益性功能提出的，但并不排斥其他辦學形式的參與和融入。流動兒童在流入地選擇“公辦學?！辈⒎潜厝唬瑹o論是“政府購買服務的民辦學?！?，還是其他辦學形式，只要體現(xiàn)政府公益性和保證公辦學校同等質(zhì)量，同樣可以讓流動兒童享有公平而有質(zhì)量的義務教育。“兩為主”中“以流入地政府為主”“以公辦學校為主”僅僅是政策的初衷，通過對弱勢群體的補償，實現(xiàn)教育過程、教育結果的公平才能彰顯出“兩為主”政策追求“教育公平”的真正哲學寓意。

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[作者：朱海濤（1969-），男，江蘇徐州人，徐州工程學院學報編輯部，碩士。]

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