梁鳳云，朱曉宇

(1. 最高人民法院 行政審判庭，北京 100745；2.遼寧省大連市沙河口區(qū)人民法院 行政審判庭，遼寧 大連 116083)

為配合《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)的實施，1990年年底，國務院出臺了《行政復議條例》，這標志著中國行政復議制度的普遍建立。1999年《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)的頒布施行，則標志著行政復議制度正式成為與行政訴訟制度并行的行政爭議解決機制。正是《行政復議法》20多年來的實施成就，使得行政復議與行政訴訟一道推進了中國法治建設，尤其是行政法治建設的進程。總體而言，行政復議制度對防止和糾正違法或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權發(fā)揮了重要作用。它具體體現在四個方面：一是解決行政爭議，維護當事人合法權益；二是監(jiān)督行政行為，促進依法行政；三是強化法治觀念，助推法治政府建設；四是規(guī)范復議行為，推動復議制度完善[1]。

然而，隨著依法治國方略的不斷推進以及全面深化改革的持續(xù)發(fā)展，對長期以來出現于行政復議制度實踐中的問題，需要及時加以改革和破解。一方面，我國現行的復議制度存在的性質與功能定位不全面、公正性不足、管轄過于分散、和解與調解手段運用不暢等問題，造成了我國糾紛解決體系構建畸形局面，并使復議制度的權威性受到質疑[2]；另一方面，在2014年修改《行政訴訟法》時，雖然對《行政復議法》的修訂工作也同步啟動，但由于種種原因，兩法同步修訂的預期目標最終未能實現。而即便《行政訴訟法》已經修改并施行了7年，相配套的行政復議法修訂工作也一直未能完成，修法的滯后已在相當程度上影響了復議與訴訟的銜接運轉。對此，《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》對行政復議體制機制改革方向提出了明確要求：“加強和改進行政復議工作，強化行政復議監(jiān)督功能，加大對違法和不當行政行為的糾錯力度。推進行政復議體制改革，整合行政復議職責，暢通行政復議渠道，2022年前基本形成公正權威、統一高效的行政復議工作體制。健全行政復議案件審理機制，加強行政復議規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設。規(guī)范和加強行政應訴工作?！笨梢哉f，當前的行政復議法修改工作，既關乎新時代行政復議體制和機制改革方向的頂層設計建設，也牽涉因應國家機構改革需要對政府法制機構作出的改革完善。本文擬以行政復議法審判實務為基礎，就相關問題提出若干意見和建議，以供參考。

一、 《行政復議法》實施中存在的問題和困難

《行政復議法》實施以來，取得了令人矚目的成績，同時，也存在一些亟待解決的問題和困難。主要是：

(一) 行政復議案件數量不多，化解爭議少，群眾信任度不高

在行政糾紛解決機制中，作為與訴訟、信訪并行的“三駕馬車”之一，行政復議有其自身的優(yōu)勢：與信訪制度相比，行政復議的受理更加制度化，救濟方式和途徑更有權威性；與行政訴訟制度相比，行政復議制度更加“方便、快捷、成本低廉”。所以，行政復議理論上應當成為行政相對人首選的救濟途徑。然而，實踐證明，“大信訪、小復議”的格局總體沒有改變。也就是說，大量的行政爭議當事人寧愿選擇信“訪”也不信“法”。雖然近年來，行政法治建設使得全國每年受理的行政復議案件數量與一審行政訴訟案件數量基本持平，但長期以來，行政復議案件數量都少于行政訴訟案件數量。從數據上看，行政爭議的數量每年數以億計，信訪數量每年也有千萬，然而行政復議年均辦案數量僅為20萬件左右，可見其在吸納、化解行政爭議數量、力度上明顯不足。如果與國外相關制度相比，可以發(fā)現我國行政復議制度化解的爭議數量完全不成比例。美國聽證審查官、行政法法官幾乎可以化解90%以上的行政糾紛。早期英國的行政裁判所也以每年幾十萬件的數量裁決行政爭議，比如2010年至2011年，全部行政裁判所受理案件達到831000件[3]?？梢?，我國行政復議作為化解行政爭議“主渠道”的作用和地位，遠未得到充分發(fā)揮，行政復議的制度優(yōu)勢仍有巨大的提升空間。

(二) 行政復議機關眾多，條塊結合管轄效果不佳，數量分布不平衡

《行政復議法》第12條至第15條以及《行政復議法實施條例》第23條至第25條的規(guī)定，使得我國實際形成了以“選擇管轄”為主、“條條管轄”和“自我管轄”為輔的行政復議管轄模式。在這種管轄模式下，同級政府與上級職能部門都承擔復議職責，條塊分割嚴重，行政復議權極為分散且呈碎片化，加之當事人可做條條選擇或者塊塊選擇，這不僅容易形成管轄沖突，而且也不利于復議審查標準的統一，客觀上造成了“同案不同審”的尷尬局面。在實踐中，行政復議機關政出多門，法律適用、政策把握不統一的現象也比較普遍。根據《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國行政復議法〉實施情況的報告》，除中央政府的復議機關外，地方行政復議機關就有30450個，其中政府3281個，部門27169個。行政復議機關的分散，客觀上造成許多復議機關不積極履職，千方百計將復議申請拒之門外。例如，在執(zhí)法檢查涉及的15個省份1407個縣中，2011年和2012年，分別有306個縣和277個縣沒有辦理行政復議案件，有的縣甚至從行政復議法實施以來沒有辦理一起行政復議案件。但這些縣每年信訪數量少的三四百件，多的上千件。

(三) 行政復議機構中立性不夠，審理流程行政化，決定公信力不高

行政復議案件能否得到公正審理，行政復議能否摘除“官官相護”的帽子，能否真正取信于民，很大程度上取決于行政復議機構是否具有中立性。在實踐中，行政復議機構運行情況并不理想，這在相當程度上是因為行政復議機構缺乏獨立性。與司法機關實行的“審理者裁判，裁判者負責”的司法責任制相比，行政復議實際上仍然實行行政首長負責制。《行政復議法》第28條規(guī)定，行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過。因此，對于我國現行復議機構與復議機關關系，該條文明確規(guī)定，審理案件的是行政復議機構，但無最終決定權；作出決定的主體是行政復議機關，其負責人或者集體又有最終決定權。此外，在行政案件審理方式上，《行政復議法》第22條規(guī)定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。這一規(guī)定，又造成了復議申請人參與程度不高，參與渠道不暢通，對復議結果接受性差的結果。上述問題雖然為各方詬病許久，但對于行政復議程序究竟選擇全面“司法化”，還是繼續(xù)堅持在透明性、公開性及受監(jiān)督性上弱于司法裁判的問題，長期的探討也未能形成定論。

(四) 行政復議機構建設不受重視，監(jiān)督力度不足

在行政復議機關內部，法制機構或者行政復議機構的總體地位不高，行政復議工作受重視程度不高，又導致了資源配置效率偏低，力量配備不足。據統計，約38.2%的縣級政府沒有設立法制機構或者只掛牌無編制，平均每個縣級政府專職行政復議人員不到1人，人員素質、經費保障、辦公場所等條件普遍不能滿足辦理行政復議案件的需要。(1)數據來源于全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國行政復議法》實施情況的報告。行政復議機關內部直接從事法制工作的人員嚴重不足，即便是通過法律職業(yè)資格的從業(yè)人員，也基本不愿意從事行政復議工作。正是復議機構專業(yè)人員缺乏，使得行政復議案件質量受到影響，進而影響到行政復議監(jiān)督、救濟功能的發(fā)揮。

(五) 行政復議決定較為單一，實質化解爭議能力不足，“主渠道”作用缺失

相比于行政訴訟，行政復議制度也是以行政行為的撤銷之訴為標準模式建構的。但是，由于實踐中行政爭議類型豐富多樣，特別是在行政不作為、民行交叉、民生給付、農村土地征收、城市房屋拆遷補償等類型的案件中，如果復議機關以個案為面向，僅對被訴行政行為的合法性和合理性進行審查，就可能忽略對行政糾紛本身的實質化解。正如在一些復議案例中，復議機關除將審查行政行為的合法性作為核心內容外，不再關注或回應申請人相關的利益訴求，由此導致行政復議較行政訴訟存在更為突出的程序空轉問題，“維持會”也因此得名。以2018年全國行政復議案件審結情況為例，維持決定與駁回復議申請決定共占62.86%。究其原因，首先是復議機關因各種原因不太愿意在復議程序中主動調查取證、主動行使復議變更權。據統計，2018年行政復議中的變更決定比例僅為0.21%，2017年為0.24%，2016年為0.3%，2015年為0.33%，2014年為0.45%[4]。其次是即使復議機關判定行政違法，也往往采取撤銷行政行為，責令行政機關以重新處理的方式，人為使得能夠一次性解決的糾紛，重新進入行政處理程序，從而導致行政復議未實質化解爭議。

(六) 與修改后的《行政訴訟法》不相銜接，配套實施難以實現

可以說，行政訴訟制度和行政復議制度作為行政爭議兩大解決機制，是相伴而生且彼此借鑒的。一方面，行政復議制度本身即系“配套”行政訴訟制度而產生；另一方面，《行政復議法》有關行政復議范圍、行政復議申請、行政復議受理和行政復議決定等方面的規(guī)定基本沿襲《行政訴訟法》相應條文。所以，在2014年《行政訴訟法》作了較大幅度的修改，擴大了受案范圍，完善了裁判方式，確立了復議維持雙被告制度之后，《行政復議法》同樣需要以修法的形式銜接和完善上述新規(guī)。例如，《行政訴訟法》將行政協議爭議納入行政訴訟受案范圍后，《行政復議法》有關行政復議受理范圍的規(guī)定尚未相應修訂，原國務院法制辦只能以國法秘函〔2017〕866號復函，明確政府特許經營協議等協議爭議不屬于《行政復議法》第6條規(guī)定的行政復議受案范圍。又如，行政訴訟法確立了復議維持雙被告制度后，復議機關對行政行為審查的方式和審查強度是否相應改變，都需要修改《行政復議法》予以明確。

二、 行政復議法修改的總體定位與守正創(chuàng)新

《行政復議法》的修改受到中央高度重視，在修改《行政復議法》時，必須遵循相關政策文件有關修改的指示和規(guī)定。2011年3月，中央政治局第二十七次集體學習時強調，要發(fā)揮行政復議“主渠道”作用，“要完善行政復議制度，加大復議糾錯力度，充分發(fā)揮行政復議作為解決行政爭議主渠道的作用”。2011年12月，國務院法制辦召開的行政復議年度工作會議，進一步闡釋了“主渠道”定位的目標和標志，指出行政復議能否發(fā)揮主渠道作用，取決于以下兩個基本目標的實現：首先，已經發(fā)生的行政爭議絕大部分都能迅速暢通地進入法律救濟渠道，并且絕大部分進入法律救濟渠道的行政爭議尋求在行政復議的環(huán)節(jié)得到處理；其次，行政復議能夠具備必要的超脫性、專業(yè)性和透明度，具有依法、公正、快捷化解行政爭議的能力和較高的社會公信力。黨的十八屆三中全會決定要求改革行政復議體制，健全行政復議案件審理機制，糾正違法和不當行政行為。黨的十八屆四中全會決定要求完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。習近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第三次會議審議通過的《行政復議體制改革方案》，要求發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用，這不僅重申了行政復議“主渠道”定位，而且使得中國特色行政爭議多元糾紛解決機制建設更加豐富。根據中央的要求，行政復議“主渠道”實現路徑清晰，判斷標準明確。因此，為實現化解行政爭議主渠道定位，做好行政復議法修改，應當堅持一系列基本要求。

(一) 行政復議要堅持行政性

行政復議化解行政爭議的“主渠道”定位，在很大程度上是相較于行政訴訟而言的。行政復議與行政訴訟雖然均系解決“民告官”行政爭議的形式，但行政復議制度作為行政系統內部的自我糾錯的重要法定機制，在解決官民矛盾的便利性、快捷性和時效性方面，應當具有更加突出的地位和作用。在行政爭議的化解數量方面，行政復議案件數量應當多于行政訴訟案件數量；在行政爭議實質化解的程度方面，行政復議應當比行政訴訟高。而要實現這樣的目標，行政復議與行政訴訟應當具有區(qū)隔性、差異性，不能簡單把行政復議作為行政領域的“行政訴訟”，應當堅持其自身的優(yōu)勢和特色，不能盲目對其進行“司法化改造”。原因在于，如果行政復議不能保持其在化解行政爭議時的專業(yè)、便捷、高效等優(yōu)勢，那么不僅無法實現其與行政訴訟的合理分工，而且自身或將成為滋生新的爭議的“溫床”，這種疊床架屋式的制度設計也浪費了國家化解行政糾紛的資源。

對于行政復議而言，正是立法和實踐長期存在的“司法化”還是“去司法化”的“選擇困難”，導致了制度定位左右搖擺和功能發(fā)揮受限。僅在立法用語上，就有行政復議制度定位、性質定位、功能定位、價值定位和目標定位等多種表述。而在理論學說中，也始終存在內部監(jiān)督說、權利救濟說、爭議化解說、行政說、司法說、準司法說等諸多爭論。對行政復議性質界定和功能定位上的搖擺，影響了行政復議制度設計和實務操作的清晰方向。當前，由于行政復議擔當化解行政爭議“主渠道”的制度目標已為當下政策所明確認可，所以，厘清健全和完善與行政復議“主渠道”功能相適應的體制機制、程序規(guī)則、訴訟銜接制度等修法思路，將對行政復議法修訂具有重要的方向性意義。

筆者認為，自我國行政復議制度建立時起，就被定位為行政機關的內部監(jiān)督以及對司法救濟的補充。這一定位不僅有明確的法律依據，而且也有充分的理論根據、事實根據和歷史依據。國務院法制辦主任楊景宇在《關于〈中華人民共和國行政復議法(草案)〉的說明》中就指出，行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度，完善行政復議制度對于加強行政機關內部監(jiān)督具有重要意義。所以，起草《行政復議法》應當體現行政復議作為行政機關內部監(jiān)督的特點，不宜也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議司法化。行政復議的司法化，實際上是在照搬司法程序或者準司法程序。而這樣做既失去了行政復議本身固有的優(yōu)勢，又使得行政復議和行政訴訟高度趨同。正如學者指出，行政復議司法化將會引起三個問題：一是失去行政權固有的優(yōu)勢，與司法權趨同；二是由于行政復議建立在行政復議機關與被申請人之間領導與被領導、指導與被指導的權力聯系基礎上，使得規(guī)定的司法程序沒有用處；三是導致行政效率低下，成本增高[5]。近年來，行政事務的日益紛繁復雜，客觀上要求政府增強應變能力，提高迅速解決行政爭議的能力。同時，人民群眾也要求行政機關本身能夠簡便迅速地處理行政爭議。綜上所述，行政復議的最終發(fā)展方向不是司法化，而是確保其實效的行政化。所以，行政復議改革的重點應放在繼續(xù)發(fā)揮其內部監(jiān)督的優(yōu)勢，強化行政復議的實效性，而非設置類似司法機關的外部監(jiān)督機制。充分發(fā)揮行政復議機關的行政優(yōu)勢，摒棄“司法化”習慣，才是行政復議改革的必由之路。

(二) 行政復議要堅持便利性

行政訴訟因處理成本過高和司法能力有限，故更多被視為一種“底線救濟”“最終救濟”而非核心渠道。相反，行政復議理論上具有的快速、便捷、低成本等優(yōu)勢使其成為一個較適合大批量處理行政爭議的理想渠道。這一判斷，也符合學界近年來設想的“小信訪、中訴訟、大復議”的多元行政糾紛化解格局[6]。

需要思考的是，在傳統立案審查制改革為立案登記制、行政訴訟費用低廉(訴訟費用僅50元)和審判效率高且相對獨立于行政體系的大背景下，行政復議究竟有怎樣的優(yōu)勢建立甚至強化自己“主渠道”的作用；如何能讓相對人愿意首先選擇行政復議，進而使其大批量、成規(guī)模地處理行政爭議，無疑都是極具挑戰(zhàn)性的難題。實際上，“主渠道”作用能否發(fā)揮，并不僅僅取決于立法構想或是制度設計，更重要的在于使用者是否選擇，也就是源于其“客戶體驗”質量。有調查指出，“公眾對行政救濟機制最迫切的期待是：成本低、效率高、糾錯或救濟及時”[7]。筆者認為，對行政復議“主渠道”的定位，應當是既能夠避免大量糾紛涌入司法機構，也能夠讓地方政府(首長)盡快地發(fā)現并消解糾紛，給行政系統監(jiān)督和內部糾錯的機會，從而彰顯國家治理體系和治理能力的實際效果。為此，行政復議法的修改應當以能夠快速、低成本地解決行政糾紛為首要目標。未來為使行政復議重新樹立效率這一核心目標，應回到復議的行政性本質進行制度建構，主要包括：第一，進一步加大行政復議宣傳力度，普及行政復議基本知識，讓人民群眾知道復議主渠道，信法不信訪；第二，培訓行政機關執(zhí)法人員，在行政管理中發(fā)生爭議時，主動引導通過行政復議程序解決；第三，推廣行政復議網上申請和網上辦理制度，以方便當事人使用，提高復議效率；第四，允許被申請人在審理中變更行政行為，鼓勵雙方協商和解；第五，試點行業(yè)和地域調解員制度，加大與人民調解等制度協同；第六，探索行政復議案件繁簡分流制度，優(yōu)化訴求簡單、爭議焦點明確、法律關系清晰的案件的審理流程、文書制作和送達程序，充分發(fā)揮復議高效率、低成本的制度優(yōu)勢。

(三) 行政復議要堅持前置性

由于現行行政復議與行政訴訟制度采取當事人選擇模式，所以對于大多數行政行為而言，相對人既可以申請行政復議，也可以直接提起行政訴訟。在實踐運行中，行政復議案件與行政訴訟案件數量差異并不大，大部分進入行政訴訟的案件并未經過行政復議程序?？梢哉f，行政復議并未充分發(fā)揮行政訴訟“過濾器”的作用。主渠道目標的實現，必須將復議與訴訟在入口處的“分流”設計，改革為在處理環(huán)節(jié)上的“上下游”設計。從行政權事實上比司法權具有更多的解決糾紛的資源及監(jiān)督行政的手段考慮，《行政復議法》應當確立行政復議前置原則：除少數類型的行政行為外，絕大多數行政行為都應當堅持先行申請行政復議，對行政復議不服的，才能提起行政訴訟。讓更多的行政爭議能有先接受行政復議程序化解的機會和可能性。復議“主戰(zhàn)場”的設計，有利于專業(yè)化問題的解決，有利于行政目的的實現，有利于當事人獲得便捷的救濟渠道，有利于減輕法院負擔。

強調行政復議前置，并不意味著訴訟可以減少或者回避矛盾，恰恰相反，這其實是為了更好地發(fā)揮復議與訴訟各自的比較優(yōu)勢。明確復議主渠道地位，并不是不重視行政訴訟制度，而是為了更好地發(fā)揮行政訴訟在定分止爭、確立規(guī)則方面的作用，將其從大量沒有法律適用爭議的糾紛中“解脫”出來，讓法律適用的最終判斷者，專注于對程序審查和對法律規(guī)范的統一解釋和執(zhí)行，并確立最終的“裁決者”地位。當然，確立復議前置原則也要注意防范復議機關故意不進入復議程序，不受理復議申請，不作出復議決定的問題。如遇到此類情況，應允許行政相對人直接提起行政訴訟。

(四) 行政復議要堅持主動性

復議機關具有主動、全面查明案件事實的層級監(jiān)督優(yōu)勢和業(yè)務管理優(yōu)勢，作為行政復議的最大優(yōu)勢，它更便于實質化解實體行政爭議。這是因為行政復議機關與作為復議被申請人的行政機關之間具有上下級行政管理關系，同時，對于處理涉及專門性、復雜性和技術性的行政行為來說，兩者的行政管理實踐顯然要比司法機關更具有判斷優(yōu)勢。具體而言，與司法權的不告不理、不主動調查取證、不主動發(fā)起審查等方面的被動性不同，原本來自行政執(zhí)法一線的復議人員，基于內部層級監(jiān)督職權，對于何項證據應予調查、何種對象應付檢驗、哪一處所及有關物體應實施勘驗，應當具有視案情全權決定、不受申請人主張拘束的權力。

因此，要在正確理解復議機關中立性的基礎上，賦予復議機關更大的調查取證權力和直接變更權力?！缎姓妥h法》修改時，應當賦予復議機關獨立充分的案件調查權和事實認定權，以全面查明案件事實。只要有利于解決行政爭議、促進良好行政，作為上級機關的復議機關，就有將復議程序作為整個行政處理程序的后端并直接對下級機關所設定的行政法律關系進行直接調整的權力?！靶姓妥h屬于由行政權主導的爭議糾紛解決機制，復議機構在審理案件之時，應當較法院更為積極主動。在被申請人未能盡到舉證責任時，不能簡單因為事實不清將行政行為一撤了之，而應主動采取必要調查措施查明案件事實，避免再次啟動行政執(zhí)法程序，實現爭議的實質終結?！盵4]在此過程中，復議機關如認為有調查必要，應當自行組織調查后對案件所涉實體法律關系作出復議決定，而不得發(fā)還原行政機關重新調查，以此體現程序經濟原則。在裁決方式上，應當更注重運用履行職責決定、變更決定，而非確認違法決定、撤銷重作決定，應當通過直接改變行政法律關系的內容而非再啟動行政程序作出行政行為，以及在確認行政機關不作為的基礎上對其直接科予作為義務，以更加直接地實現對公民的權利救濟。

同時，應以注重行政法律關系的穩(wěn)定以及行政爭議的一次性化解為考慮，改革“一事一復議”“一行為一復議”的傳統審理模式，強化復議機關實質解決糾紛的權力。一方面，復議審查范圍既不應受復議申請拘束，也不應受原行政行為拘束，而是應當根據復議機關查明的案件事實和法律作出判斷。例如，在原行政行為作出之后、復議決定作出之前，如果事實或者法律狀態(tài)發(fā)生變更，并且根據行政實體法律規(guī)定足以影響原行政行為合法或者妥當性的，那么基于程序經濟原則和迅速有效保護權利的目的，復議機關應當充分考慮相應的事實和法律。例如我國臺灣地區(qū)“訴愿法”第65條規(guī)定：“在訴愿人、參加人有請求言詞辯論的情形，應給予言詞辯論之機會。又受理訴愿機關于必要時，亦得依職權行言詞辯論。”“訴愿機關之審查范圍并不受訴愿理由之拘束，而且其審查范圍亦不限定于原處分之理由，即便就原處分階段所漏未發(fā)現之新事實，亦得加以審查，并根據該項新事實理由，以判斷原處分之適否，故訴愿機關縱然依據與原處分不同之理由，或依據與訴愿理由不同之理由，駁回訴愿，亦不違法?！盵8]另一方面，行政復議的主動性，還體現于爭議處理方式選擇上的靈活性。通常而言，行政復議機關是省、市、縣三級政府，其對政府組成部門的監(jiān)督具有多重性，雖然行政復議是依相對人申請啟動并受相對人復議請求限制，但在復議過程中，如果同級政府發(fā)現行政機關在復議請求之外存在違法或者不當之處，則其仍然有權通過復議建議、層級監(jiān)督等多重方式靈活處理，而無須受到復議請求的限制。

(五) 行政訴訟要堅持謙抑性

司法最終是現代社會法治原則和自然正義原則的鮮明體現。建立公平正義的司法制度，作為法治國家建設的主要目標之一，正是司法最終原則的具體體現。對于行政權和司法權，它們應當各司其職，既相互配合又互相制約，共同推動憲法和法律的統一實施。在實現了行政復議前置后，司法系統對由行政系統作出的復議決定進行合法性審查，應當堅持司法謙抑。此種謙抑，既表現在審查方式、審查模式上，也體現在審查次數上。《民事訴訟法》第157條第1款規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用本章規(guī)定。第162條規(guī)定，基層人民法院和它派出的法庭審理符合《民事訴訟法》第157條第1款規(guī)定的簡單的民事案件，標的額為各省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資30%以下的，實行一審終審。可見，在民事訴訟領域，事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的小額民事訴訟(全國平均小額案件標的額為3萬元左右，各省市、區(qū)情況有所差距)已經實行了“一審終審”。類似地，行政訴訟案件在經過行政機關處理、行政復議審查后，對于事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大、對當事人權利影響不大或者爭議標的在省、自治區(qū)、直轄市上年度就業(yè)人員年平均工資30%以下的行政復議決定，也可以考慮實行“一審終審制度”。

除此之外，對行政復議決定的司法謙抑還體現在對行政復議決定所調取證據、所認定的事實以及所作出裁量的適度尊重。對行政復議決定，應當賦予其類似于一審法院審理和裁判的效力。尤其是，當事人在復議中提出主張、提供證據等復議行為，在后續(xù)的行政訴訟階段同樣具有拘束效力。人民法院對復議前置案件宜堅持“卷宗審查主義”，即除法律規(guī)定的“新的證據”外，原則上不再接受復議階段未形成的證據，并主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項進行審理；對當事人在復議階段未提出異議的證據，以及復議過程中已經充分質證的證據，可以由當事人重點發(fā)表不同意見，但無須另行逐一舉證和質證。為尊重行政機關的首次判斷權和裁量決定權，除非行政機關的裁量權收縮為零，否則就不宜代替行政機關直接作出判斷，也不宜貿然改變行政機關已經作出的判斷。

三、 修改行政復議法的幾個具體建議

目前，《行政復議法》的修改已經列入十三屆全國人大常委會2020年的立法工作計劃。鑒于司法部研究起草了《中華人民共和國行政復議法(修訂)(征求意見稿)》，那么筆者結合該征求意見稿的規(guī)定，建議對此作部分修改完善。

第一，拓展行政復議受案范圍。從理論上講，由于承擔的法定職責不同，行政復議的受案范圍要寬于行政訴訟受案范圍。原因在于，一方面，與行政訴訟作為司法權對行政權的監(jiān)督有所不同，行政復議是行政系統內部的自我監(jiān)督和糾錯制度，所以并不存在司法權過度干預行政權的擔憂。另一方面，行政復議體制改革后的行政復議，主要是人民政府作為復議機關對職能部門和下級地方人民政府的監(jiān)督，監(jiān)督的范圍應當是全面、廣泛而不受過多限制的。本級人民政府對職能部門和下級人民政府所有履行行政職權的行為，理論上均可以通過行政復議程序予以監(jiān)督。與此同時，行政復議程序也應當能夠解決發(fā)生在行政機關與相對人之間的全部類型行政爭議。因此，筆者建議，行政復議的受理范圍，應當吸收行政訴訟法中行政裁決、行政賠償以及政府信息公開行為、行政協議、規(guī)范性文件審查等內容，同時比行政訴訟受案范圍更廣泛。首先，人事行政爭議、公務員招錄爭議等傳統上被排除在行政訴訟受案范圍以外的爭議，均可以考慮納入行政復議的受理范圍。其次，在立法技術上，除了肯定式列舉外，行政復議范圍受案范圍可以考慮修改為負面清單式表述，即規(guī)定除了行政復議法明確排除在受理范圍之外的其他行政行為，均屬于受理范圍。這樣便于減少實踐中對是否屬于受理范圍的爭議，將更多的行政行為納入復議范圍，以及時解決行政糾紛。

第二，改革復議審理重點和審查方式，強化行政爭議實質解決。行政訴訟制度之所以屢遭詬病，其中的重要原因即在于裁判難以一次性、一攬子實質解決糾紛。究其原因，這既與“行政行為合法性審查”的立法模式有關，也與行政訴訟“不告不理”的被動性、立案登記制與“立”“審”分離、“一案一訴”“一事一訴”“一被告一訴”等觀念有關。復議制度作為行政系統的內部糾錯機制，基于復議機關具有監(jiān)督下級和統籌協調所屬工作的優(yōu)勢，該制度不僅應著眼于行政行為的合法性審查，還應當兼顧行政行為的合理性、適當性審查，并以圍繞“行政爭議”“實質矛盾”化解開展復議，以解決“爭議”而非單純評判“行為”為復議重點。在復議受理環(huán)節(jié)，工作人員應了解行政爭議的本質和源頭。如果發(fā)現行政爭議(而不是行政決定)涉及多個行政機關，那么除將作出行政決定的行政機關列為被申請人外，其他行政機關也可以被列為第三人，并在復議決定中確定相應權利和義務；即使不宜列為第三人，也可以通過要求其提供相關證據和依據，來審查相關的行政決定?？傊?，為體現同級政府復議監(jiān)督的及時性、有效性和完整性，一次性回應申請人實質訴求，審查并不完全受限于復議請求的范圍內。

第三，通過制度設計，提高行政復議的吸引力。修改《行政復議法》時，除應當保留目前不收費以及低門檻等規(guī)定外，還應當明確賦予相對人申請行政復議時，可以同時申請停止執(zhí)行原行政行為執(zhí)行的權利。復議機關對停止執(zhí)行原行政行為申請進行審查后，除非認為停止執(zhí)行可能影響公共利益或者會造成行政行為今后無法執(zhí)行，或者停止執(zhí)行會產生無法彌補的損失等特定情形外，原則上應當暫時停止執(zhí)行行政行為?！缎姓幜P法》第73條第2款規(guī)定：“當事人對限制人身自由的行政處罰決定不服，申請行政復議或者提起行政訴訟的，可以向作出決定的機關提出暫緩執(zhí)行申請。符合法律規(guī)定情形的，應當暫緩執(zhí)行?！薄缎姓妥h法》修改時，應當賦予復議機關更大的決定暫緩執(zhí)行原行政行為的權利，實現以暫緩執(zhí)行為原則，不暫緩執(zhí)行為例外，從而讓相對人的權利在行政復議環(huán)節(jié)得到更多的保障和維護，也讓行政復議比行政訴訟更加具有制度優(yōu)勢。

第四，擴大復議調解的范圍，發(fā)揮人民政府多元化解爭議的優(yōu)勢，實現訴源治理。《行政訴訟法》第60條規(guī)定，人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權的案件可以調解。而行政復議作為行政系統內部上下級之間的監(jiān)督機制，復議調解不應當有類似行政訴訟調解范圍的限制。復議機關認為需要調解的，即可以進行調解。只要在調解時遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益即可。要將調解作為行政復議的基本原則和基礎程序。在不違反法律強制性規(guī)定和侵害公共利益、他人合法權益的情況下，在復議決定作出前均可以按照合法、自愿的原則進行調解，引導雙方當事人達成合意。行政復議要向更加注重實質性化解爭議轉變。具體而言，行政復議既要審查行政行為，也要關注群眾在法律訴求背后的實際利益訴求，運用行政機關統籌調度資源的優(yōu)勢，解決群眾的合理訴求，避免程序空轉，實現定分止爭、案結事了。

第五，完善復議機關作被告的監(jiān)督機制，確保修法相統一。《行政訴訟法》第26條規(guī)定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。實踐證明，復議維持雙被告制度已經取得了較好的效果，應當予以堅持。特別是，為了發(fā)揮行政復議機關自身優(yōu)勢，更好地發(fā)揮其作為行政機關所具有的糾錯功能，在制度設計上已經將復議機關定位于行政機關，而非司法機關。所以，為了保證復議機關依法行使復議職權，應對其作出的行政復議決定保持行政訴訟監(jiān)督，不宜將其排除司法審查。同時，對于行政復議機關的被告資格問題，因為只屬于行政訴訟法的立法事項，所以《行政復議法》無權也不可能作出規(guī)定。在行政復議機關作為被告已走過30年歷史、作為共同被告也已有6年時間且已經取得明顯成效的形勢下，如果作為行政機關的復議機關不作為被告，那么無論是理論基礎還是法律依據都是不充分的。

第六，在復議與訴訟關系問題上，堅持“卷宗審查主義”。當事人因不服行政復議決定提起訴訟的，人民法院在審理時應堅持“卷宗審查主義”，原則上不再接受復議階段未形成的證據，但符合法律規(guī)定的“新的證據”除外。司法審查主要針對行政卷宗和復議卷宗已經涉及和記載的事項進行，主要審查復議決定的證據采信、事實認定、程序遵循和法律適用是否合法。在訴訟階段，應當落實禁止反言原則。當事人在行政復議過程中的行為同樣具有拘束力，對復議階段當事人均無異議的證據或者已經出示、質證過的證據，法院司法審查中可以僅要求發(fā)表不同意見，而不再逐一舉證質證。除非復議機關對事實認定、專業(yè)判斷和法律條文的理解存在明顯違法之處，否則法院司法審查原則上要尊重行政復議決定的認定，一般不以自己的判斷代替行政機關的判斷。

第七，進一步豐富復議決定形式，賦予復議機關更大的復議變更權。復議機關作為上級機關，基于作為整個行政處理程序后端的復議程序，有權直接對下級機關所設定的行政法律關系加以直接調整。因此，復議機關在裁決方式上，應當更注重運用履行職責決定、變更決定，而非確認違法決定、撤銷重作決定。對于相對人的行政復議申請，既可以提出多項訴求，也可以請求復議機關合并審查同一個行政機關的多項行政行為，不再受傳統“一行為一申請”的束縛，在復議機關對多項復議請求逐一審查后，應分別予以回應。復議機關認為行政行為事實不清、證據不足的，原則上不得再要求行政機關重新調查處理，可以自行調查認定。為了一次性解決爭議，復議機關對行政爭議的調查處理，也可以適度超越原行政行為確定的范圍。復議決定的主文應當明確具體、具有可執(zhí)行性。涉及金錢給付的，要減少概括式決定，多采取給付決定，確定相對人的權利義務。

四、 結 語

修改《行政復議法》，作為繼《行政訴訟法》《行政處罰法》修改后對另一部重要法律開展的“修法工程”，也是構建中國特色的行政爭議多元糾紛解決機制的重要一環(huán)，因此在修改過程中，首先應當堅持科學立法、民主立法、依法立法，堅決按照落實行政復議化解行政糾紛“主渠道”的制度目標，將其定位于行政機關自我糾錯機制，使之充分發(fā)揮行政復議本身的優(yōu)勢。其次，修改中不僅要充分總結行政復議工作30年來的有益經驗，也要廣泛借鑒和吸收有利于公正處理行政復議案件的程序規(guī)則，進一步摒除影響制約行政復議功能發(fā)揮的機制性障礙。在充分論證和守正打牢中國特色行政復議制度的基礎上，大力實現從實際出發(fā)、以問題意識為導向的創(chuàng)新目標，從而真正形成具有中國特色的、與行政訴訟有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。