周晗燕

（中國人民大學(xué)法學(xué)院， 北京 100872）

《食品安全法》第136條規(guī)定了食品經(jīng)營者的“盡職免責(zé)”條款，該條款包括兩個客觀要件：“法定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”和“如實(shí)說明進(jìn)貨來源”；一個主觀要件：“有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”；行政裁量要件：“可以免予處罰”[1]。實(shí)踐中對“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”是等內(nèi)還是等外義務(wù)理解存在爭議[2]，食品經(jīng)營者僅履行形式查驗(yàn)還是實(shí)質(zhì)查驗(yàn)義務(wù)的看法不一，對充分證據(jù)的證明程度也有不同的理解，爭議的緣由是該法律條文構(gòu)成要件中不確定概念的解釋難題。在滿足法定主客觀免責(zé)要件的同時，第136條賦予行政機(jī)關(guān)是否免予處罰的自由裁量權(quán)，這一授權(quán)規(guī)定也給該條款的適用帶來了困難。筆者注意到，相關(guān)案例和條文解讀中普遍存在對不確定法律概念的解釋與行政裁量權(quán)行使的混同情況。因此本文試圖從典型案例切入，以不確定法律概念與行政裁量的邊界為理論基點(diǎn)，探討《食品安全法》第136條“盡職免責(zé)”條款的解釋與適用。

一、 典型案例及問題引入

1.典型案例

（1）案例1。某食品藥品監(jiān)督管理局作出《行政處罰決定書》，認(rèn)定xx公司超范圍、超限量使用食品添加劑，根據(jù)《食品安全法》第124條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，決定沒收全部不合格食品和違法所得9 337.5元，并罰款202 500元。xx公司認(rèn)為某食品藥品監(jiān)督管理局的行政處罰行為適用法律錯誤，與認(rèn)定事實(shí)不匹配，且行政處罰數(shù)額較大，不符合過罰相當(dāng)原則，遂提起行政訴訟，請求依法撤銷某食品藥品監(jiān)督管理局作出的《行政處罰決定書》。

審理法院認(rèn)為，該案爭議焦點(diǎn)在于某食品藥品監(jiān)督管理局是否應(yīng)適用《食品安全法》第136條對xx公司免予處罰。xx公司能如實(shí)說明進(jìn)貨來源，但未能提供充分證據(jù)證明其履行了進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，對所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)不知情，不滿足第136條規(guī)定的法定免責(zé)要件，某食品藥品監(jiān)督管理局對違法行為的事實(shí)認(rèn)定正確。因xx公司經(jīng)營的涉案食品的消費(fèi)群體主要為中小學(xué)生，更應(yīng)重視食品安全問題。但鑒于該違法行為尚未造成嚴(yán)重后果，且該公司承認(rèn)錯誤并積極采取召回等挽救措施，某食品藥品監(jiān)督管理局作出的行政處罰合法合理，法院判決駁回xx公司的訴訟請求①。

（2）案例2。某大型超市的分店由其總部配送三款豆類制品，在該產(chǎn)品外包裝標(biāo)簽配料中均標(biāo)注有“食品添加劑：……阿斯巴甜”。后經(jīng)權(quán)威部門檢測，上述三款產(chǎn)品均未檢出阿斯巴甜成分。該分店提供有生產(chǎn)商的營業(yè)執(zhí)照和生產(chǎn)許可證及上述三款產(chǎn)品的產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)報告，并在食品電子臺賬中如實(shí)記錄和提供了上述三款產(chǎn)品的進(jìn)、銷、存臺賬清單，行政機(jī)關(guān)作出免予罰款決定。

一審法院認(rèn)為，該行為屬經(jīng)營標(biāo)簽不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為，根據(jù)《食品安全法》第125條的規(guī)定應(yīng)予處罰。因涉案產(chǎn)品均由企業(yè)總部配送進(jìn)入，依照《食品安全法》第53條第3款的規(guī)定，可以由企業(yè)總部統(tǒng)一查驗(yàn)供貨者的許可證和食品合格證明文件，進(jìn)行食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄。該分店也已履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)并建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，符合第136條規(guī)定，可以免予處罰。二審法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的免予罰款決定主要證據(jù)不足、適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。根據(jù)GB2760-2014《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，食品添加劑阿斯巴甜不得用于豆類制品中。雖然涉案食品實(shí)際未含有阿斯巴甜成分，但其外包裝標(biāo)簽“食品添加劑”一欄中明確標(biāo)注有“阿斯巴甜”，清晰可見，食品經(jīng)營者進(jìn)貨查驗(yàn)時稍加注意便能發(fā)現(xiàn)。作為大型超市，應(yīng)承擔(dān)比一般經(jīng)營者更高的注意義務(wù)[3]，而現(xiàn)有證據(jù)不能證明該分店或總部已盡到必要充分的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)。

2.問題引入

上述兩個案件的爭議焦點(diǎn)均為《食品安全法》第136條“盡職免責(zé)”條款能否適用。案例1認(rèn)為，第136條規(guī)定的“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”應(yīng)包括第53條第1款的進(jìn)貨檢查義務(wù)和第2款食品經(jīng)營者應(yīng)建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，xx公司不滿足法定的免責(zé)要件。案例2中一審法院和二審法院的裁判邏輯有所不同，一審法院認(rèn)為第136條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)僅是形式查驗(yàn)，而二審法院認(rèn)為對于不同市場主體履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的充分程度應(yīng)有差別。食品經(jīng)營者只有在履行了相應(yīng)的進(jìn)貨查驗(yàn)等法定義務(wù)，且有充分證據(jù)證明其不知道或不應(yīng)知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，且能如實(shí)說明進(jìn)貨來源的情況下，方可適用免責(zé)條款。上述兩案例均沒有對該條款構(gòu)成要件中的不確定法律概念和行政裁量進(jìn)行區(qū)分。

二、 行政法上不確定法律概念與行政裁量之區(qū)分

行政法學(xué)上對不確定法律概念與行政裁量的關(guān)系有二元論和一元論觀點(diǎn)。德國傳統(tǒng)行政法學(xué)認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分構(gòu)成要件中的不確定法律概念與法律效果中的行政裁量。德國學(xué)者對不確定法律概念與行政裁量進(jìn)行了較為系統(tǒng)的總結(jié)，認(rèn)為不確定法律概念解釋的客體是法定要件事實(shí)，而行政裁量的客體是法律后果[4]，而行政裁量原則上不受審查，僅審查越權(quán)、濫用裁量權(quán)的行政行為[5]。一元論是目前日本行政法學(xué)的通說，認(rèn)為許多不確定法律概念的適用均涉及對個案在相對寬泛的法律框架內(nèi)進(jìn)行評價性判斷，不確定法律概念與要件裁量的聯(lián)系緊密。日本行政法學(xué)將行政裁量劃分為羈束裁量行為與自由裁量行為，一般對應(yīng)于行政處理過程中的要件裁量與效果裁量。雖然學(xué)術(shù)界對兩者的爭論不休，但目前的判例發(fā)展趨勢是兩者僅存在量上的區(qū)別，沒有本質(zhì)差異。也有學(xué)者提出，行政法上不確定法律概念與行政裁量的二元論和一元論均有失偏頗。一方面，抽象的法定構(gòu)成要件中的不確定法律概念并不必然與行政裁量相關(guān)聯(lián)。另一方面，不確定法律概念的解釋在遵循語言規(guī)則的的前提下補(bǔ)充判斷基準(zhǔn)，與行政裁量具有同構(gòu)性[6]。筆者也贊同此種觀點(diǎn)，認(rèn)為一般意義上的不確定法律概念不同于行政裁量，應(yīng)對兩者進(jìn)行一定區(qū)分。同時要客觀對待具體個案中對不確定法律概念解釋和裁量情節(jié)的價值判斷同一性問題，以防止行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的濫用，有效保障行政相對人的司法救濟(jì)權(quán)。

不確定法律概念存在語義多義性和模糊性的問題，具體到第136條盡職免責(zé)條款，由此帶來了 “進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”是“等內(nèi)”還是“等外”的爭議，以及“充分的程度該如何判斷”的困惑，影響該條款的適用范圍和食品經(jīng)營者的責(zé)任認(rèn)定。不確定法律概念出現(xiàn)在該條款的法定構(gòu)成要件中，需要結(jié)合立法背景、目的、文義、體系等進(jìn)行解釋，對不確定法律概念的內(nèi)涵和外延進(jìn)行準(zhǔn)確理解[7]。免責(zé)條款適用的第一層次是判斷個案事實(shí)與法定構(gòu)成要件是否相符。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為不確定法律概念在具體個案的適用中有唯一正解，法院可進(jìn)行全面審查，目前更多學(xué)者傾向于承認(rèn)行政機(jī)關(guān)有判斷余地。

行政裁量是第136條盡職免責(zé)條款適用的第二層次。行政裁量實(shí)質(zhì)上是立法機(jī)關(guān)的法定授權(quán)[8]，在滿足法定的事實(shí)構(gòu)成要件后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)裁量情節(jié)綜合考慮是否對食品經(jīng)營者免予處罰。與不確定法律概念相比，第136條規(guī)定的行政裁量是一種效果裁量，也是區(qū)別于羈束裁量的的自由裁量。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)要遵循行政合理性原則的邊界，通過廣義的比例原則的測試，即目的適當(dāng)性、手段必要性以及兩者之間保持平衡性[9]?，F(xiàn)實(shí)中因法律授權(quán)的原則性，加之第136條規(guī)定實(shí)施時間才僅僅5年，積累的案例還無法為裁量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化提供充分的素材。合理把握第136條盡職免責(zé)條款中自由裁量權(quán)行使的邊界，避免裁量權(quán)的濫用有利于落實(shí)《食品安全法》寬嚴(yán)相濟(jì)的立法理念。

不確定法律概念與行政裁量的區(qū)分有一定的必要性。行政機(jī)關(guān)對不確定法律概念在具體個案中的適用有一定的判斷余地，由此帶來司法機(jī)關(guān)審查權(quán)限的差異[10]。對第136條而言，兩者的一定區(qū)分關(guān)系到食品經(jīng)營者的責(zé)任認(rèn)定，且有利于行政機(jī)關(guān)對免責(zé)條款的解釋適用，并約束自由裁量權(quán)，防止復(fù)議撤訴或訴訟敗訴追責(zé)，規(guī)避食品安全的行政執(zhí)法風(fēng)險。下文將結(jié)合第136條具體條文規(guī)定討論不確定法律概念的解釋路徑和行政自由裁量權(quán)的行使權(quán)限。

三、 法定免責(zé)要件中不確定法律概念的解釋

第136條免責(zé)條款指向的是食品經(jīng)營者采購不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的行為，具體的免責(zé)要件包括：一是履行了《食品安全法》規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)；二是有充分證據(jù)證明其不知情；三是能夠如實(shí)說明進(jìn)貨來源。這三個構(gòu)成要件是一個相互聯(lián)系的邏輯整體[11]，不履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，就難以舉證證明對食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)不知情，也很難說清楚進(jìn)貨來源，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)追責(zé)。在食品安全立法和執(zhí)法都在踐行最嚴(yán)的監(jiān)管背景下，第136條的規(guī)定體現(xiàn)了“過罰相當(dāng)”的行政比例原則和基于主觀過錯的行政歸責(zé)原則[12]。食品的生產(chǎn)與經(jīng)營活動都是《食品安全法》規(guī)制的對象，但兩者特點(diǎn)不同，并分別對食品生產(chǎn)銷售等不同環(huán)節(jié)的安全問題負(fù)責(zé)[13]?，F(xiàn)代立法責(zé)任體系強(qiáng)調(diào)“個人對自身行為負(fù)責(zé)”的個體責(zé)任本位原則，就第136條而言，立法者的本意是區(qū)分食品采購環(huán)節(jié)生產(chǎn)者和經(jīng)營者的法定義務(wù)和責(zé)任，因此有必要對條款中規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)進(jìn)行合理限定，并明確歸責(zé)原則。

1.“法定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”的范疇

目前，實(shí)踐中爭議最大的是對第136條規(guī)定的“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”的“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”。有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)作“等外等”解釋，食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)舉證證明其履行的義務(wù)不僅指第53條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，還包括屬于經(jīng)營者的其他法定義務(wù)，如第47條規(guī)定的自查自改義務(wù)；第54條第1款規(guī)定的儲存和定期檢查清理義務(wù)；第56條第1款規(guī)定的維護(hù)清洗校驗(yàn)義務(wù)；第63條規(guī)定的不安全食品停止經(jīng)營、通知、召回等義務(wù)。持反對意見的學(xué)者認(rèn)為此處的“等”應(yīng)作“等內(nèi)”理解，是限于第53條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)相關(guān)義務(wù)。一是判斷經(jīng)營者是否履行“查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明”的義務(wù)；二是判斷食品經(jīng)營企業(yè)是否履行食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度的建立與執(zhí)行等義務(wù)；三是對實(shí)行統(tǒng)一配送經(jīng)營的企業(yè)，判斷其企業(yè)總部是否履行進(jìn)貨檢查義務(wù)和進(jìn)貨查驗(yàn)記錄義務(wù)；四是判斷從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)是否履行建立食品銷售記錄制度義務(wù)?？梢?，《食品安全法》對于不同市場主體的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)有所區(qū)分，但上述相關(guān)的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄及憑證保存、食品銷售記錄屬于第53條第1款進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的衍生義務(wù)，當(dāng)然地包含在進(jìn)貨查驗(yàn)相關(guān)義務(wù)范圍內(nèi)。

本文認(rèn)為，第136規(guī)定的“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”原則上不等同于第53條規(guī)定的“進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)”，但不應(yīng)該寬泛理解為《食品安全法》規(guī)定的所有與經(jīng)營者相關(guān)的義務(wù)。根據(jù)最高院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法〔2004〕96號）第4條第2款規(guī)定，法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項(xiàng)后，又以“等”“其他”等詞語進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的列示性規(guī)定。遵循嚴(yán)格字面解釋，第136條規(guī)定的是“食品經(jīng)營者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”，其中“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”的定語是“本法規(guī)定的”，而不是“本法第53條規(guī)定的”?？梢娦姓C(jī)關(guān)在適用《食品安全法》第136條規(guī)定時，應(yīng)將“等”作等外來理解和適用，不應(yīng)局限于第53條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，還包括與免予處罰直接相關(guān)的其他義務(wù)。而通過梳理第136條免責(zé)條款的立法邏輯，結(jié)合文義解釋、目的解釋和體系解釋等方法，可以進(jìn)一步限定“履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”的范圍。

《食品安全法》第136條規(guī)定的“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”僅限于在進(jìn)貨采購環(huán)節(jié)的檢查驗(yàn)收相關(guān)義務(wù)范疇，不包括食品經(jīng)營者的其他一般義務(wù)。原則上生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)責(zé)，使其符合法律規(guī)定和食品安全標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營者的主要義務(wù)是銷售過程中的食品儲存、設(shè)備維護(hù)等義務(wù)，以及在采購環(huán)節(jié)負(fù)有一定程度的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)。由于對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的傾斜，《食品安全法》的大多數(shù)條文中對食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的責(zé)任義務(wù)不做區(qū)分，如《食品安全法》第4條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人，對其生產(chǎn)經(jīng)營的食品安全負(fù)責(zé)。食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證食品安全，對社會和公眾負(fù)責(zé)，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。但在行政追責(zé)上要回溯食品生產(chǎn)流通的不同環(huán)節(jié)，對食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分[14]，體現(xiàn)《食品安全法》寬嚴(yán)相濟(jì)、源頭治理的立法原則。進(jìn)一步說明，第136條對食品經(jīng)營者免予處罰的前提條件是因食品內(nèi)在質(zhì)量或外在標(biāo)簽等違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)行為的根本原因是由生產(chǎn)者的過錯產(chǎn)生的。

第136條“進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)”擴(kuò)大解釋的主要原因是，行政機(jī)關(guān)對于食品安全案件中責(zé)任區(qū)分和免責(zé)適用的混同。行政機(jī)關(guān)處理食品經(jīng)營者違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的案件，應(yīng)根據(jù)具體情形進(jìn)行責(zé)任劃分。有些明顯屬于生產(chǎn)者的責(zé)任，如食品添加劑的限量規(guī)定，食品標(biāo)簽、說明書等不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)要求。對某些食品內(nèi)在本身不達(dá)標(biāo)的案件，如果有證據(jù)證明是由于經(jīng)營者未履行法定的自查自改義務(wù)、儲存和定期檢查清理義務(wù)造成的違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，屬于經(jīng)營者的責(zé)任，應(yīng)該直接適用第124條規(guī)定進(jìn)行處罰，而不存在第136條免責(zé)條款的適用余地。但此處并不包含經(jīng)營者違反法定進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的情形，因?yàn)榻?jīng)營者在采購環(huán)節(jié)履行的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)本質(zhì)上并不改變食品的內(nèi)在屬性。規(guī)定的本意是為了減少不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品進(jìn)入市場流通，對食品經(jīng)營者課以法定查驗(yàn)義務(wù)?？梢娭挥袧M足特定因果關(guān)系——因生產(chǎn)者自身責(zé)任造成食品不達(dá)標(biāo)的情形下，食品經(jīng)營者才有適用第136條免予行政處罰的可能性。

另外，從第136條的解釋來看，在規(guī)定了食品經(jīng)營者的法定進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)后，對免責(zé)的主觀要件表述為“有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)調(diào)的是“所采購的食品”，可見該條所討論的正是食品經(jīng)營者在進(jìn)貨采購環(huán)節(jié)應(yīng)履行的義務(wù)。從條文外部分析，結(jié)合食品、藥品和醫(yī)療器械領(lǐng)域免予處罰的法定義務(wù)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)藥品免予處罰的法定義務(wù)是完全義務(wù)，略顯嚴(yán)苛②。對于違反與進(jìn)貨查驗(yàn)無法定義務(wù)的處罰，可以由其他法律和罰則補(bǔ)充規(guī)定。從立法目的看，某些食品安全問題可能產(chǎn)生于食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)[15]，第136條規(guī)定說明進(jìn)貨來源義務(wù)的履行作為免責(zé)抗辯的要件也是出于溯源管理的需要，提高食品經(jīng)營者履行進(jìn)貨檢查驗(yàn)收義務(wù)的積極性。綜上所述，第136條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)的“等”應(yīng)限定在食品經(jīng)營者采購驗(yàn)收環(huán)節(jié)的進(jìn)貨查驗(yàn)及相關(guān)類似義務(wù)的范疇。而為了更加明確地認(rèn)定第136條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，下文將結(jié)合進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的不同層次展開具體討論。

2.食品經(jīng)營者履行第136條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的層次認(rèn)定

進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)最早出現(xiàn)在2007年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第5條，規(guī)定銷售者必須建立并執(zhí)行進(jìn)貨檢查驗(yàn)收制度的相關(guān)內(nèi)容、要求及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。該條款未對進(jìn)貨檢查驗(yàn)收方式作出具體規(guī)定。通常認(rèn)為進(jìn)貨查驗(yàn)有形式查驗(yàn)和實(shí)質(zhì)查驗(yàn)兩種。形式查驗(yàn)是指對供貨者的證照資質(zhì)、檢驗(yàn)報告、合格證明等資料的完備性、有效性、真實(shí)性以及對食品的外觀性狀、標(biāo)簽一般標(biāo)識等進(jìn)行審查。實(shí)質(zhì)查驗(yàn)是指除形式查驗(yàn)外，還要對食品是否存在安全問題等內(nèi)容進(jìn)行專門的檢驗(yàn)以確保食品質(zhì)量合格。因此，認(rèn)定是否履行第136條規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的主要考量因素包括：一是對食品經(jīng)營者的區(qū)分；二是結(jié)合具體的違法事由確認(rèn)對應(yīng)的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的層次。這也是實(shí)踐中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

目前解釋機(jī)關(guān)尚未對第136條的適用作出明確規(guī)定，可供參考的僅有北京市食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布的《食品類相關(guān)案件處理指導(dǎo)意見（二）（試行）》（京食藥監(jiān)法〔2016〕5號）。但從這一規(guī)定中無法判斷食品經(jīng)營者履行的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)到底是形式查驗(yàn)還是實(shí)質(zhì)查驗(yàn)。以食品標(biāo)簽為例，有觀點(diǎn)認(rèn)為不同于食品內(nèi)在品質(zhì)，食品標(biāo)簽屬外在標(biāo)識，不符合法律規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)的情形絕大多數(shù)是顯而易見的，食品經(jīng)營者履行一般檢查驗(yàn)收義務(wù)即可識別，從而歸責(zé)于食品經(jīng)營者[16]，這一論點(diǎn)與前述指導(dǎo)意見精神一致。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該對標(biāo)簽問題有所區(qū)分[17]。如第67條第2款對成分或者配料表的標(biāo)注，需滿足《食品標(biāo)識管理規(guī)定》（2009年修訂版）和《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011）以及《食品營養(yǎng)強(qiáng)化劑使用標(biāo)準(zhǔn)》（GB14880-2012）等多項(xiàng)要求，生產(chǎn)環(huán)節(jié)對標(biāo)簽問題的把握通常都需要借助專業(yè)人員的設(shè)計與查驗(yàn)，對一般食品經(jīng)營者課以完全的實(shí)質(zhì)查驗(yàn)義務(wù)無疑太過苛刻。

在厘清實(shí)踐中對標(biāo)簽問題的爭議之后，結(jié)合進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的具體層次及對應(yīng)的應(yīng)預(yù)防違法行為，認(rèn)定不同經(jīng)營者的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)。第一層次為形式查驗(yàn)義務(wù)，即第53條規(guī)定的基本進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)：食品經(jīng)營者查驗(yàn)供貨方許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證等合格證明文件；食品經(jīng)營企業(yè)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度和憑證保存；從事食品批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)營企業(yè)建立食品銷售記錄制度和憑證保存義務(wù)；一般形式的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，例如食品經(jīng)營者通過食品外觀檢視，即可明顯判斷的食品質(zhì)量和標(biāo)簽標(biāo)識問題。第二層次的實(shí)質(zhì)查驗(yàn)義務(wù)應(yīng)區(qū)分為標(biāo)準(zhǔn)性的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)，要求經(jīng)營者對食品問題進(jìn)行一定的實(shí)質(zhì)審查，預(yù)防《食品安全法》中規(guī)定的部分違法行為。包括前述專業(yè)性的食品標(biāo)簽標(biāo)識違規(guī)和第34條關(guān)于禁止經(jīng)營的食品的部分規(guī)定，這一類違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為一般具有隱蔽性，需要通過專業(yè)的檢驗(yàn)檢測才能發(fā)現(xiàn)問題[18]。由于生產(chǎn)者和經(jīng)營者在預(yù)防食品風(fēng)險的能力和手段上存在差異，而非食品經(jīng)營企業(yè)和一般的食品經(jīng)營者只能通過規(guī)范進(jìn)貨來源、履行索證索票義務(wù)及合理的審慎注意義務(wù)來保障食品安全。只有大中型食品經(jīng)營企業(yè)如連鎖超市、大型商場等能達(dá)到該層次進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。更高層次的實(shí)質(zhì)查驗(yàn)義務(wù)要求食品經(jīng)營者高度關(guān)注食品安全問題，主動預(yù)防食品安全風(fēng)險，實(shí)施關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的內(nèi)部控制。這實(shí)質(zhì)上屬于市場主體的自我規(guī)制范疇[19]，高于法律規(guī)制的義務(wù)層次，因此行政機(jī)關(guān)不應(yīng)過多苛責(zé)一般的食品經(jīng)營企業(yè)履行該層次的實(shí)質(zhì)查驗(yàn)，僅對一些大型的食品批發(fā)商、總代理等食品經(jīng)營企業(yè)適用。通過對進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)的細(xì)化分層，再結(jié)合市場主體的義務(wù)區(qū)分，可以得出不同食品經(jīng)營者的進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)認(rèn)定的大致標(biāo)準(zhǔn)。

3.食品經(jīng)營者主觀狀態(tài)判斷證明責(zé)任和證明程度

《食品安全法》第136條規(guī)定了盡職免責(zé)的主觀要件，要求食品經(jīng)營者“有充分證據(jù)證明其不知道所采購的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)”?？梢娫撁庳?zé)條款適用主觀過錯歸責(zé)下的過錯推定原則[20]，不同于一般行政處罰的結(jié)果責(zé)任立場。以行政相對人的過錯為主觀構(gòu)成要件，體現(xiàn)行政處罰的公平公正性。考慮到行政機(jī)關(guān)要兼顧追求行政目的與行政效率，食品經(jīng)營者需要提供充分的證據(jù)證明其對違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營行為不存在“故意或重大過失”[21]。過錯推定的責(zé)任主義是對結(jié)果責(zé)任這一行政慣性的遏制[22]，能夠更好地實(shí)現(xiàn)行政處罰教育和預(yù)防違法行為發(fā)生的目的，體現(xiàn)了《食品安全法》立法的科學(xué)性和先進(jìn)性。

行政處罰歸責(zé)體系中，主觀過錯的內(nèi)容側(cè)重于違法行為本身，即未履行行政法上的義務(wù)[23]，與刑事責(zé)任和民事責(zé)任側(cè)重?fù)p害結(jié)果有較大區(qū)別。具體到個案認(rèn)定，應(yīng)關(guān)注行為人違反的客觀注意義務(wù)，以區(qū)別于客觀行為違反法律規(guī)范就予以追責(zé)的結(jié)果責(zé)任[24]。對主觀過錯認(rèn)定是應(yīng)當(dāng)注意而沒有注意，應(yīng)以具體行為人的注意能力為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而非一般社會大眾的注意能力為標(biāo)準(zhǔn)[25]。因此，食品經(jīng)營者要證明對不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品確實(shí)不知情，需結(jié)合其客觀的進(jìn)貨查驗(yàn)等相關(guān)義務(wù)履行程度進(jìn)行判斷，確定食品經(jīng)營者是屬于“應(yīng)知”“明知”“不知”三種狀況的哪一種主觀狀態(tài)。《上海市食品安全條例》第112條明確細(xì)化證據(jù)范圍，包括進(jìn)貨渠道合法；提供的食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證、合格證明、銷售票據(jù)等真實(shí)有效；采購與收貨記錄、入庫檢查驗(yàn)收記錄真實(shí)完整；儲存、銷售、出庫復(fù)核、運(yùn)輸未違反有關(guān)規(guī)定且相關(guān)記錄真實(shí)完整?？梢?，在明確細(xì)化證據(jù)范圍的基礎(chǔ)上，食品經(jīng)營者提出的各種證據(jù)應(yīng)是連續(xù)的、真實(shí)的，做到賬物相符。以下情形則屬于“有充分證據(jù)證明其不知道的”例外：一是食品經(jīng)營者以顯著低于市場價格購進(jìn)涉案食品，且缺乏正當(dāng)理由的；二是食品藥品監(jiān)管部門發(fā)布抽檢不合格信息后，仍經(jīng)營同種食品的；三是曾收到涉案食品的投訴舉報，但未采取一定補(bǔ)救措施的；四是食品藥品監(jiān)管部門以當(dāng)事人經(jīng)營同種涉案食品、相同問題曾經(jīng)給予過責(zé)令改正、行政處罰、責(zé)任約談的。行政機(jī)關(guān)可憑上述事實(shí)證據(jù)認(rèn)定食品經(jīng)營者存在主觀過錯。

四、 明確行政裁量限度并建構(gòu)裁量基準(zhǔn)制度

根據(jù)第136條規(guī)定，食品經(jīng)營者滿足法定免責(zé)要件，可以免予處罰，但應(yīng)當(dāng)依法沒收涉案食品，并承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。沒收涉案食品在行政處罰種類上屬沒收非法財物，是行政處罰的法定類型。第136條雖未規(guī)定沒收違法所得，但從公允角度看“任何人不得從其違法行為中獲利”，所以該條規(guī)定“免于處罰”的內(nèi)涵應(yīng)為“免予部分行政處罰”。實(shí)質(zhì)爭議是對食品經(jīng)營者是否免予罰款的裁量認(rèn)定。

本文第一部分從理論視角闡釋了兩者的異同，現(xiàn)實(shí)適用中有待解決的難點(diǎn)是如何明確行政自由裁量的限度，是關(guān)于裁量情節(jié)的適用與行政裁量基準(zhǔn)的建構(gòu)與完善，以及如何審慎適用免責(zé)條款，合理銜接《食品安全法》相關(guān)條文規(guī)定的裁量幅度。下文將從食品安全法律、地方性法規(guī)和代表性案例出發(fā)，結(jié)合行政裁量的理論體系展開對《食品安全法》第136條關(guān)于行政自由裁量問題的討論。

首先，《食品安全法》第136條在適用過程中沒有對“法定免責(zé)的要件裁量”與“可否免予處罰的裁量要件”進(jìn)行區(qū)分，地方性的規(guī)范性文件中對這一問題缺乏清晰認(rèn)知。湖北省食品藥品監(jiān)督管理局印發(fā)的關(guān)于《湖北省食品藥品行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》的通知（鄂食藥監(jiān)文〔2016〕13號）第24條規(guī)定，當(dāng)事人（食品藥品經(jīng)營者、使用者）的違法行為同時具備下列情形的，應(yīng)當(dāng)免予罰款處罰。不具備第四項(xiàng)情形的可以適用罰款，但應(yīng)當(dāng)在法定罰款下限的30%以下予以減輕處罰：其一，不屬于知道或應(yīng)當(dāng)知道是違法產(chǎn)品的；其二，進(jìn)貨渠道合法，能夠及時提供購貨票據(jù)（合同）、交易對方許可證、授權(quán)代理證明、產(chǎn)品合格證明等資質(zhì)文件材料且合法有效的；其三，產(chǎn)品出入庫驗(yàn)收、儲存、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸記錄真實(shí)完整，沒有違反法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定的；其四，積極配合查處，主動消除危害后果或潛在隱患的。可見，從《食品安全法》第136條規(guī)定的“可以免予處罰”行政自由裁量到第24條“應(yīng)當(dāng)免予罰款處罰”的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)僅增加了一個對違法行為人事后作為的考量，并籠統(tǒng)地將第136條的法定構(gòu)成要件認(rèn)定為行政裁量的情節(jié)，不利于行政機(jī)關(guān)自由裁量的具體權(quán)限，也有礙于司法機(jī)關(guān)對越權(quán)和濫用行政自由裁量權(quán)的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督審查。

實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在這兩類“裁量權(quán)”的權(quán)限是不一樣的。大陸法系的行政法學(xué)理論認(rèn)為，“要件裁量”實(shí)質(zhì)上是對構(gòu)成要件中的不確定法律概念進(jìn)行解釋的過程，行政機(jī)關(guān)需遵循嚴(yán)格的解釋體系和方法，將不確定法律概念具體化，應(yīng)用于個案事實(shí)[26]。而效果裁量的前提是立法機(jī)關(guān)的法定授權(quán)，行政機(jī)關(guān)有很大的裁量空間，法院對于兩者的司法審查權(quán)限亦有差異。英美傳統(tǒng)行政法學(xué)者傾向于從廣義上界定行政裁量的概念，認(rèn)為行政裁量不僅包括法律效果方面的裁量，行政機(jī)關(guān)在解釋與適用不確定法律概念時也具有裁量權(quán)。

其次，行政裁量涉及不同利益的博弈、協(xié)調(diào)和權(quán)衡，其實(shí)質(zhì)是一個利益衡量的過程。而行政裁量中的情節(jié)是各種利益衡量的事實(shí)基礎(chǔ)，對最終裁量結(jié)果具有重要影響。以裁量情節(jié)是否具有明確、具體的法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)，可分為法定情節(jié)和酌定情節(jié)。根據(jù)《行政處罰法》《行政許可法》等法律規(guī)定，影響行政裁量利益衡量的法定情節(jié)一般包括：行為人身份（如不滿14周歲的人）以及行為人主觀目的（如行為人事先不知情、主動消除或減輕違法行為危害后果等）。酌定裁量情節(jié)則是指客觀上能對行政裁量利益衡量產(chǎn)生實(shí)際影響，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行裁量時可斟酌考量、靈活運(yùn)用的事實(shí)情節(jié)。

在第136條盡職免責(zé)條款中，行政機(jī)關(guān)的裁量對象是處罰種類而非幅度，故對于裁量情節(jié)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)慎重。基于從嚴(yán)監(jiān)管的理念，《食品安全法》第124條針對經(jīng)營諸如危害人體健康的物質(zhì)含量超過食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的情形，規(guī)定了5萬元的起罰標(biāo)準(zhǔn)[27]。為了合理銜接《食品安全法》罰則規(guī)定的連貫性，體現(xiàn)公平正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)做出對食品經(jīng)營者“免予處罰”規(guī)定時應(yīng)盡量選擇適用法定的裁量情節(jié)，而不是酌定裁量情節(jié)。如《行政處罰法》第27條第1款第3項(xiàng)規(guī)定，配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰?！吨伟补芾硖幜P法》第19條規(guī)定，違反治安管理有下列情形之一的，減輕處罰或者不予處罰：1）情節(jié)特別輕微的；2）主動消除或減除違法后果，并取得被侵害人諒解的；3）被他人脅迫或誘騙的；4）主動投案，向公安機(jī)關(guān)如實(shí)陳述自己的違法行為的；5）有立功表現(xiàn)的。

由于第136條盡職免責(zé)條款構(gòu)成要件中不確定法律概念的存在，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定“免予處罰”的法定裁量情節(jié)應(yīng)限于食品經(jīng)營者在違法行為發(fā)生后的事后考量。雖然在多數(shù)案件中，食品經(jīng)營者沒有滿足第136條規(guī)定的主客觀免責(zé)要件，排除了免責(zé)條款適用的可能性③。但在第136條規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)是否免予罰款的處罰種類，其裁量情節(jié)主要是事后情節(jié)，如當(dāng)事人積極配合調(diào)查、主動召回、未造成嚴(yán)重危害后果等④。為保證行政機(jī)關(guān)處理案件的客觀公正性，應(yīng)根據(jù)行政均衡原則，在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會以及文化狀況，建立行政裁量基準(zhǔn)制度。

五、 結(jié) 語

《食品安全法》第136條關(guān)于食品經(jīng)營者“盡職免責(zé)”條款的規(guī)定，體現(xiàn)了食品安全立法寬嚴(yán)相濟(jì)、過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。由于缺乏對該條款中不確定法律概念的系統(tǒng)解釋，且行政裁量權(quán)限不清，導(dǎo)致實(shí)踐適用的困境。第136條行政裁量的對象是“是否免予處罰”的罰種選擇，其裁量情節(jié)應(yīng)與免責(zé)要件的法定情節(jié)相區(qū)分，體現(xiàn)該條款層次遞進(jìn)的立法邏輯和理念。因現(xiàn)實(shí)條件的限制，我國大多數(shù)食品經(jīng)營者都存在管理或經(jīng)營漏洞，在實(shí)際案例中多數(shù)經(jīng)營者因未滿足法定的主客觀免責(zé)要件而排除在第136條的適用之外。這也從側(cè)面反映了盡職免責(zé)條款對食品經(jīng)營者實(shí)行自我規(guī)制，積極履行進(jìn)貨查驗(yàn)等相關(guān)義務(wù)，以滿足第136條合規(guī)抗辯的激勵作用。

注釋：

①參見西安鐵路運(yùn)輸法院（2017）陜7102行初1906號行政判決書。

②參見《中華人民共和國藥品實(shí)施條例》（2019年修訂）第七十五條：藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰。

③參見湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院（2019）鄂終240號行政判決書。

④參見湖北省荊門市中級人民法院（2017）鄂終50號行政判決書。