張晏瑲，王 宇

(1.大連海事大學(xué) a.法學(xué)院；b.黃渤海研究院，遼寧 大連 116026； 2.大連海事大學(xué) 深圳研究院，廣東 深圳 518063)

一、引 言

“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)。”[1]李克強(qiáng)總理的比喻充分體現(xiàn)出我國政府已經(jīng)意識到政府部門應(yīng)當(dāng)充分利用其所掌握的數(shù)據(jù)資源以更好地實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化治理。海洋事務(wù)相關(guān)信息作為政府掌握信息中的重要部分與人民的生活息息相關(guān)，有關(guān)海洋權(quán)益、海洋經(jīng)濟(jì)、海洋生態(tài)環(huán)境、海洋資源等方面的信息不斷影響著我們的生活。海洋事務(wù)相關(guān)信息的公開不僅是國家加快海洋強(qiáng)國建設(shè)、形成現(xiàn)代化海洋治理體系的需要，也有利于增強(qiáng)政府公信力，保障公民的基本權(quán)利，培養(yǎng)參與型公民。

黨的十八大報告首次確定以“建設(shè)海洋強(qiáng)國”為主題的國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，即“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”，但一個全方位、綜合性的戰(zhàn)略，光有制度層面的建構(gòu)還不夠，還需要普通民眾通過行動去激活這種制度。自2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)修訂后，政府信息公開化已成為普遍共識，但仍有許多細(xì)節(jié)問題亟待解決，特別是關(guān)于海洋事務(wù)信息公開的研究還處于較為滯后狀態(tài)。因此，本文將從相關(guān)立法和國內(nèi)實(shí)踐現(xiàn)狀出發(fā)，通過討論其他國家的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，探索適合于我國的海洋事務(wù)信息公開的制度模式，探析我國海洋事務(wù)信息公開制度的發(fā)展方向。

二、海洋事務(wù)信息公開的必要性

海洋事務(wù)信息公開是保障海洋事務(wù)利害關(guān)系人權(quán)益的必要措施，對于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家制定優(yōu)質(zhì)的海洋政策具有重要的推動作用。

(一)信息公開是保障海洋事務(wù)利害關(guān)系人權(quán)益的必要措施

由于科技的進(jìn)步以及對海洋探索的不斷深入，海洋事務(wù)相關(guān)信息公開涉及的利益群體范圍也逐漸擴(kuò)大，從海洋漁業(yè)的政策規(guī)定到海洋環(huán)境的保護(hù)、污染防控都牽涉到不特定多數(shù)民眾的利益。[2]但神秘主義色彩是傳統(tǒng)行政的特點(diǎn)，若沿襲傳統(tǒng)習(xí)慣，行政機(jī)關(guān)往往會將決策過程列為機(jī)密，[3]而決策過程無法實(shí)現(xiàn)透明化，與決策有關(guān)的信息不公開，將直接影響利益相關(guān)人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)。信息公開所倡導(dǎo)的理念是使政府治理不僅要做到?jīng)Q策過程透明化，還應(yīng)將與該決策有關(guān)的信息進(jìn)行公開，尤其是對可能因該決策而權(quán)益受影響之人公開。[4]12-13信息公開的必要性在于，一方面，行政行為具有外部性和相對性的特點(diǎn)，行政行為往往涉及相對人的切身利益，若不公開，則直接剝奪了利益人“知”的權(quán)利，利害關(guān)系人無法主張其權(quán)利訴求，自然其權(quán)益也無法得到有效保障；另一方面，信息“陽光化”不只是防止行政機(jī)關(guān)濫用公權(quán)的一項(xiàng)重要舉措，還能促使行政機(jī)關(guān)以及其他政府組織主動為民眾提供行政服務(wù)，有利于服務(wù)型政府的建設(shè)。[5]筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府的含義是要使人們能夠幫助自己。在政府保障信息“陽光化”之后，人們出于對自身利益的關(guān)切，自然會參與到某些公眾事務(wù)的民主過程中，以保障自己的合法權(quán)益。因此，從保證公民基本權(quán)利和建設(shè)服務(wù)型政府的角度，保證海洋事務(wù)相關(guān)信息的公開十分必要。

(二)信息公開是繁榮海洋經(jīng)濟(jì)的重要推動力

21世紀(jì)是信息化的時代，信息資源的重要性已引起世界性的關(guān)注。1999年，歐盟發(fā)表的《信息社會中的公共信息綠皮書》(Green Paper on Public Sector Information in the Information Society)中，從經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與歐洲的一體化等許多方面回答了“為什么公共部門的信息是歐洲的關(guān)鍵資源”等問題，闡述了信息社會的前提是公共部門信息資源的有效開發(fā)和利用。美國圖書館與信息科學(xué)全國委員會在一份權(quán)威性報告中指出政府信息資源的重要性及信息資源利用中面臨的挑戰(zhàn)。[5]以上文件都概述了信息如此重要的原因之一在于信息不對稱會造成資源浪費(fèi)，延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有信息自由流動，才能優(yōu)化資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。近年來，包括世界銀行與國際貨幣基金組織等在內(nèi)的各種國際組織都充分認(rèn)識到通過信息公開增強(qiáng)政府透明度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。[5]79對于整個國家而言，政府無疑是最大的信息所有者和控制者。所以，政府進(jìn)行信息公開以促進(jìn)信息自由流動是優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動力。

目前中國海洋新興產(chǎn)業(yè)正在快速增長，年均增速超過12%，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平處在世界前列。[6]通過上文分析可知，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，信息公開是重要推動力。《山東海洋強(qiáng)省建設(shè)行動方案》就指出，實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的行動重點(diǎn)包括“建立國家海洋數(shù)據(jù)交換和共享機(jī)制”。[7]因此，海洋經(jīng)濟(jì)的繁榮離不開海洋事務(wù)相關(guān)信息的公開。

(三)信息公開是國家制定海洋政策的重要環(huán)節(jié)

在國家制度層面，信息公開可以打破行政部門各自為政的局面，使相關(guān)聯(lián)的行政部門得以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。[5]在公共生活層面，信息公開有利于民眾積極地參與到海洋事務(wù)中去，從而增加一個制度的維度，使政府關(guān)于海洋事務(wù)的決策更加理性，同時這也是一個增強(qiáng)社會凝聚力的過程。正如劉瑜在《民主的細(xì)節(jié)》中所言，“正是在一次次的‘參與儀式’中，公民一次次地肯定自己在這個政治社區(qū)里的成員身份，從而增加社會認(rèn)同感”[8]。

歐盟于2007年啟動了整合性海洋政策計(jì)劃，旨在提供一種渠道，使得有關(guān)海洋治理、開發(fā)研究以及海洋發(fā)展的相關(guān)信息得以公開，促進(jìn)政府部門的協(xié)調(diào)運(yùn)作。(1)歐盟委員會《歐盟海洋綜合政策(藍(lán)皮書)》，國家海洋局翻譯，2007年版?！吨袊Ｑ?1世紀(jì)議程》第十七章宣稱“沿岸國在其管轄領(lǐng)域內(nèi)必須推行整合性海洋治理及可持續(xù)發(fā)展海岸及海洋環(huán)境”，同時指出“合理開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，保證海洋的可持續(xù)利用，單靠政府職能部門的力量是不夠的，還必須有公眾的廣泛參與，其中包括教育界、大眾傳媒界、科技界、企業(yè)界、沿海居民及流動人口的參與，而沿海地區(qū)的基層政府在組織民眾參與方面起著特殊作用”。(2)《中國海洋21世紀(jì)議程》第十一章“公眾參與”11.1段。公眾參與可以彌補(bǔ)決策者不可避免的信息不充分與目標(biāo)偏差，可以使結(jié)果更具公平性和完備性，還可以降低海洋管理過程中的困難。[2]公眾參與的先決性條件是公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。[9]公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要政府進(jìn)行信息公開，基層政府通過舉行聽證會等方式使信息公開流通，保障公民的知情權(quán)，從而保證海洋政策的科學(xué)性。因此，海洋事務(wù)的信息公開已經(jīng)成為國家制度層面完善海洋管理、實(shí)施海洋戰(zhàn)略的必然要求。

綜上所述，海洋事務(wù)的決策和管理應(yīng)首先讓公眾知曉，使民眾能夠獲得與自己切身利益有關(guān)的信息，如此民眾才能實(shí)際參與到政府的決策過程中。信息公開是對政府信息資源管理與信息技術(shù)政策的一次深刻挑戰(zhàn)，最后勢必會改變傳統(tǒng)的政府管理方式，不僅可以杜絕關(guān)于海洋事務(wù)可能的暗箱操作，還能刺激海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使行政管理的效率得以提升。

三、中國海洋事務(wù)信息公開發(fā)展現(xiàn)狀

中國海洋事務(wù)信息公開一方面應(yīng)遵循2019年新修訂的《政府信息公開條例》中關(guān)于政府信息公開的基本邏輯，另一方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋事務(wù)信息的特殊性形成一套特有的信息公開目的、信息公開范圍、信息公開方法的體系。下文以《政府信息公開條例》中確立的基本理論為基礎(chǔ)分析政府信息公開理論對海洋事務(wù)信息公開的影響，并通過對我國目前海洋信息公開的實(shí)踐和效果進(jìn)行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)我國海洋事務(wù)信息公開發(fā)展中存在的問題。

(一)政府信息公開相關(guān)立法

從2019年新修訂的《政府信息公開條例》可以看出，我國對政府信息公開的邏輯在多年實(shí)踐的影響下產(chǎn)生了一些變化，包括政府信息公開的范圍、主動公開信息的內(nèi)容、取消依申請公開中“根據(jù)生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制條件等。從立法的變化中可以看出，我國政府信息公開正在從“知的需要”向“知的權(quán)利”轉(zhuǎn)型。[10]41具體來說，“知的需要”以公眾對信息的需求為前提，這與2007年《政府信息公開條例》中對依申請公開時要求申請人證明自身特殊需要一脈相承，但該規(guī)定也影響到政府信息以公開為基本立法原則的執(zhí)行。而“知的權(quán)利”強(qiáng)調(diào)公眾對信息獲取具備一般性、普適性、無限性的權(quán)利基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是不以特定主體、特定領(lǐng)域、特定需要為限制的信息獲取。[10]49

另一方面，《政府信息公開條例》第1條強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用”，可以看出，我國信息公開制度在保證公民“知的權(quán)利”的同時，也強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)性質(zhì)。這體現(xiàn)出政府不再單純是信息提供者，同時也是信息數(shù)據(jù)的開發(fā)利用者，還是數(shù)據(jù)開放的受益者。如《上海公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第24條第2款規(guī)定，“本市鼓勵數(shù)據(jù)利用主體與市場經(jīng)濟(jì)信息化部門、市大數(shù)據(jù)中心以及數(shù)據(jù)開放主體開展合作，將利用公共數(shù)據(jù)形成的各類成果用于行政監(jiān)管和公共服務(wù)，提升公共管理的科學(xué)性和有效性”，即通過政府的原始數(shù)據(jù)配合社會上有能力的個人和組織共同挖掘數(shù)據(jù)的潛在價值，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享及對數(shù)據(jù)的最大化利用?！妒鍑倚畔⒒?guī)劃》中明確提出要打破信息壁壘和信息孤島，構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系，打通各部門信息系統(tǒng)，推動信息跨部門跨層級共享共用。

另外，《政府信息公開條例》第4條要求政府信息公開的專職化及制度化，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準(zhǔn)備工作的通知》也對設(shè)立專門負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)信息公開工作的機(jī)構(gòu)提出了要求。以往的公開機(jī)構(gòu)往往是由某一部門兼任，這使得該部門在承擔(dān)原有職責(zé)的同時還要肩負(fù)信息公開之責(zé)，故信息公開的質(zhì)量因行政資源有限無法保證。對此，上述規(guī)定要求負(fù)責(zé)信息公開的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)專職化，這在一定程度上解決了政府信息公開機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題。同時，《政府信息公開條例》還設(shè)專章規(guī)定了考核評議制度、監(jiān)督檢查制度、舉報調(diào)查制度等政府信息公開監(jiān)督制度?？己嗽u議制度使得政府機(jī)構(gòu)必須主動公開信息，監(jiān)督檢查制度和舉報調(diào)查制度則讓政府對公開的信息保持客觀和中立，有利于提高政府信息公開的質(zhì)量。

綜上可知，《政府信息公開條例》和地方相應(yīng)立法對數(shù)據(jù)、信息公開的重視為海洋信息化發(fā)展提供了良好的環(huán)境和基礎(chǔ)，同時對促進(jìn)海洋信息共享、提升海洋管理水平提供了重要依據(jù)。

(二)海洋信息公開法律及實(shí)踐

在海洋信息公開領(lǐng)域，鑒于海洋事務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)具有周期性、數(shù)據(jù)量大、內(nèi)容繁雜、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，同時海洋信息對海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)、安全管控、權(quán)益維護(hù)、生態(tài)保護(hù)等活動的決策具有重要的作用，2015年國家海洋局頒布的《中共國家海洋局黨組關(guān)于全面推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治海洋的決定》第13條規(guī)定，“全面推進(jìn)海洋管理政務(wù)公開……認(rèn)真貫徹實(shí)施《政府信息公開條例》……加大主動公開力度，重點(diǎn)推進(jìn)海洋行政審批、海洋生態(tài)環(huán)境、海洋公益服務(wù)、財(cái)政預(yù)決算等領(lǐng)域的政府信息公開”。2016年，國家海洋局全面推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果公開，進(jìn)一步推動和規(guī)范政務(wù)信息公開工作。[11]《國家海洋局關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院辦公廳〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見實(shí)施細(xì)則〉的通知》(國海辦字〔2017〕1號)規(guī)定，根據(jù)海洋工作實(shí)際，加強(qiáng)政策解讀、回應(yīng)社會關(guān)切、建設(shè)公開平臺、擴(kuò)大公眾參與等工作。該文件同時對公開要求和公開目錄進(jìn)行了詳細(xì)的列舉說明。《國家海洋局關(guān)于印發(fā)〈國家海洋局政府信息公開實(shí)施辦法(試行)〉的通知(2016修訂)》(國海規(guī)范〔2016〕5號)依據(jù)《政府信息公開條例》對主動公開、依申請公開和不予公開三種情況做出了詳細(xì)的規(guī)定，同時明確了政府信息公開的監(jiān)督保障機(jī)制。

在實(shí)踐中，原國家海洋局通過網(wǎng)站平臺建設(shè)，截至目前已公布18份《國家海洋局公報》，各個領(lǐng)域的海洋事務(wù)公報包括中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報、中國海洋災(zāi)害公報、中國海平面公報、海域使用管理公報、中國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報、海洋工程環(huán)境保護(hù)和海洋傾廢管理月報、全國海水利用報告，發(fā)布69篇政策解讀，以及政府采購、法規(guī)及國務(wù)院文件、規(guī)范性文件及政策規(guī)劃、用海公告等方面的內(nèi)容。同時，原國家海洋局要求做好政務(wù)輿情監(jiān)測工作，擴(kuò)大輿情收集范圍，對重要政務(wù)輿情、媒體關(guān)切等熱點(diǎn)問題，認(rèn)真研判處置。2015年到2017年國家海洋局政府信息公開年度報告中主動公開的內(nèi)容也在逐漸變化，(3)根據(jù)2015年到2017年國家海洋局政府信息公開年度報告，2015年主動公開的內(nèi)容為“海洋環(huán)境保護(hù)、海域使用和海島管理、海洋預(yù)報減災(zāi)、海洋科技、行政管理及財(cái)政預(yù)決算”，2016年主動公開的內(nèi)容為“涉及多個領(lǐng)域的《國家海洋公報》，行政審批事項(xiàng)，執(zhí)法檢查工作的內(nèi)容，海洋生態(tài)環(huán)境、海域、海島監(jiān)管信息，公布重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)信息，海洋環(huán)境狀況信息，海洋災(zāi)害信息和減災(zāi)信息等”，2017年主動公開的內(nèi)容為“海洋經(jīng)濟(jì)管理方面、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面、海域海島使用方面、海洋預(yù)報減災(zāi)方面、海洋科技方面、財(cái)政管理信息方面、極地大洋事業(yè)方面、公開人大政協(xié)提案議案辦理情況”。參見文獻(xiàn)[12]～[14]。整體呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢，國家海洋局說明將進(jìn)一步拓展主動公開政府信息的范圍。[13]2015年到2017年依申請公開的政府信息分別為39件、21件和20件，主要涉及海域使用審批、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)信息等事項(xiàng)。[12-14]

地方立法在涉海事務(wù)信息公開方面，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定也根據(jù)自身情況制定了更為具體的海洋信息公開文件。例如，山東省海洋與漁業(yè)廳每年更新發(fā)布一次《山東省海洋與漁業(yè)廳政府信息公開指南》，對需要主動公開的信息編制《山東省海洋與漁業(yè)廳政府信息公開目錄》，對依申請公開的信息規(guī)定了具體的操作流程。上海市水務(wù)局、上海市海洋局通過“上海水務(wù)海洋網(wǎng)站”(4)上海水務(wù)海洋網(wǎng)站網(wǎng)址：http://www.shanghaiwater.gov.cn。專門設(shè)置信息公開項(xiàng)目，對水務(wù)海洋法規(guī)及各類水務(wù)海洋事務(wù)資訊進(jìn)行公開，并依據(jù)《上海市水務(wù)局上海市海洋局政府信息公開實(shí)施細(xì)則》(滬水務(wù)(海洋〔2017〕95號))制定政府信息公開指南，對主動公開范圍和公開途徑進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，并通過政務(wù)信息公開年報披露海洋事務(wù)的公開情況。筆者通過查詢了解到，各省網(wǎng)站均對海洋事務(wù)設(shè)置“政務(wù)公開”欄目，對海洋事務(wù)相關(guān)信息的主動公開和依申請公開進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。目前完全公開的海洋事務(wù)信息大多為統(tǒng)計(jì)、評價信息，如水質(zhì)評價結(jié)果、空氣質(zhì)量評價結(jié)果、污染物排放量統(tǒng)計(jì)結(jié)果等，原始數(shù)據(jù)公開較少，環(huán)保、水利、漁業(yè)、林業(yè)等行業(yè)的大多數(shù)原始數(shù)據(jù)都為不公開數(shù)據(jù)，需通過相關(guān)申請程序授權(quán)后登錄方可獲得。[15]100-101

海洋事務(wù)相關(guān)信息相比于一般的政府信息有其特殊性，在海洋事務(wù)信息公開領(lǐng)域，除了應(yīng)通過信息公開保障公民的知情權(quán)外，還應(yīng)通過保障信息的有效共享提高海洋事務(wù)相關(guān)信息的利用度，并通過共享數(shù)據(jù)提高政府行政執(zhí)法能力。目前，我國涉海部門多達(dá)20多個，各類海洋數(shù)據(jù)分散在各級管理部門和各業(yè)務(wù)部門之間，數(shù)出多門現(xiàn)象比較嚴(yán)重；[16]中央和地方信息內(nèi)容共享存在脫節(jié)情況，同時因缺乏海洋信息專業(yè)的技術(shù)人員導(dǎo)致海洋信息管理混亂，海洋環(huán)境數(shù)據(jù)收集能力不足，海洋信息利用度低，海洋信息共享不足，“數(shù)據(jù)孤島”普遍存在，進(jìn)而導(dǎo)致海洋信息對海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)、安全管控、權(quán)益維護(hù)、生態(tài)保護(hù)等活動的決策支持作用未能充分體現(xiàn)。因此，在海洋事務(wù)管理中不僅要強(qiáng)調(diào)信息的公開，更要強(qiáng)調(diào)信息的共享，即調(diào)動政府、主體企業(yè)、非營利組織以及公眾的積極性，通過建立信息共享機(jī)制，填補(bǔ)信息鴻溝，打破信息孤島。

四、國際上海洋事務(wù)信息公開之觀察

世界上一些發(fā)達(dá)國家早已意識到信息公開對于海洋綜合管理的重要性，不僅制定了政府信息公開方面的法律，把政府信息公開的活動以法律的形式加以規(guī)制，還制定了海洋基本法，設(shè)立專門的海洋機(jī)構(gòu)作為公開主體，完善信息公開范圍，統(tǒng)籌海洋管理工作。[17]

美國建立了較為完善的政府信息公開法律制度，形成了一個由《信息自由法》《個人隱私法》《陽光下的政府法》《聯(lián)邦咨詢委員會法》和《電子信息自由法修正案》共同構(gòu)成的較為完備的政府信息公開法律體系。這種法律體系使政府行為最大限度地處于公眾的監(jiān)督之下。[18]關(guān)于海洋事務(wù)的信息公開方面，美國于1999年制定了國家海洋經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，旨在為國家提供一個范圍廣闊的、與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)以及社會信息相關(guān)的交流平臺和機(jī)制，并預(yù)測出美國的海岸領(lǐng)域以及海岸線可能會發(fā)生的一些趨勢。2000年，美國《海洋法》規(guī)定海洋政策委員會所有的會議記錄及文件必須進(jìn)行公告且可以為公眾隨時查閱，除此之外，利害關(guān)系人還被允許出席公開會議，并可以就會議議題發(fā)表書面或口頭建議。(5)Section 3(e)(2) of the Oceans Act 2000, United State.通過對美國《海洋法》的研究可知，國會通過該法的目的在于獲取建議以使整合性海洋政策得到可持續(xù)發(fā)展。[4]172004年，布什簽署命令，宣布成立新的海洋政策委員會。新海洋政策委員會完全按照治理與善治的協(xié)力原則，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和公民社會在涉海活動中的三方協(xié)作和伙伴關(guān)系，其職能包括“收集、開發(fā)、傳播和交換有關(guān)海洋事務(wù)的信息”[19]。2010年，為強(qiáng)化海洋的綜合管理，奧巴馬簽署《關(guān)于海洋、我們的海岸與大湖區(qū)管理的行政令》(National Policy for the Stewardship of the Ocean, Our Coasts, and the Great Lakes)，宣布出臺管理海洋、海岸帶和大湖區(qū)的國家政策。該項(xiàng)政策旨在有效保護(hù)、管理和養(yǎng)護(hù)美國的海洋、海岸帶和大湖區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)與資源，其中也強(qiáng)調(diào)了信息公開的重要性，及其對提高公眾了解認(rèn)識水平從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋目的的重要性。[20]同時，美國通過實(shí)施“綜合海洋觀測系統(tǒng)”、“海軍海洋科學(xué)發(fā)展計(jì)劃”、“海洋數(shù)據(jù)獲取與信息提供能力增強(qiáng)計(jì)劃”等一系列專項(xiàng)，形成了一整套海洋信息獲取、傳輸、處理與應(yīng)用的體系，強(qiáng)化海洋活動中的信息優(yōu)勢。[21]

加拿大是世界上第一個實(shí)施綜合性海洋管理立法的國家，早在1996年，加拿大就頒布了綜合性海洋管理法——《海洋法》(Oceans Act,1997年1月31日生效)。加拿大的海洋戰(zhàn)略以《海洋法》為核心，同時提出了一系列新型管理方法：堅(jiān)持一個方法，即在海洋綜合管理中堅(jiān)持生態(tài)方法；重視兩種知識，即現(xiàn)代科學(xué)知識和傳統(tǒng)生態(tài)知識；堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即綜合管理原則、可持續(xù)發(fā)展原則和預(yù)防為主原則；實(shí)現(xiàn)三個目標(biāo)，即了解和保護(hù)海洋環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和確保加拿大在海洋事務(wù)中的國際地位；加強(qiáng)三種協(xié)調(diào)，即政府各部門間的協(xié)調(diào)，政府與產(chǎn)業(yè)界的協(xié)調(diào)，以及政府、產(chǎn)業(yè)界和廣大公眾的協(xié)調(diào)。[22]在加強(qiáng)政府和公眾協(xié)調(diào)方面，加拿大通過《海洋法》為其海洋政策設(shè)計(jì)了一種新路徑，即在海洋事務(wù)方面削弱公權(quán)力的干涉，而鼓勵公眾參與。為此，加拿大設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——海洋事務(wù)機(jī)構(gòu)委員會，其主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)海洋事務(wù)的信息公開，協(xié)調(diào)與海洋有關(guān)的政策和規(guī)劃活動。[23]同時，加拿大政府還設(shè)置加拿大漁業(yè)和海洋圖書館(Fisheries and Oceans Canada Library)提供信息、工具和服務(wù),以支持加拿大漁業(yè)管理和航道的安全。[24]如此一來，加拿大的海洋治理策略就要求體制內(nèi)和體制外的利益關(guān)系人進(jìn)行協(xié)作，達(dá)到一種“共治”的局面。

英國的《信息自由法》確立了英國現(xiàn)行的信息公開制度，該法規(guī)定的信息是指以任何形式記錄的信息，任何人(包括自然人和法人)都有權(quán)利要求公告機(jī)構(gòu)公開信息。在海洋事務(wù)方面，為實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展、海洋利用的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境目標(biāo)，以及海洋的統(tǒng)籌全局規(guī)劃，英國于2009年出臺了《海洋及海岸準(zhǔn)入法》(Marine and Coastal Access Act)。該法第一部分就明確規(guī)定將成立全面負(fù)責(zé)海洋管理工作的“英國海洋管理組織”，以實(shí)現(xiàn)信息資源共享，以及科學(xué)化、規(guī)?；c現(xiàn)代化的海洋管理。例如，海洋管理組織的職能之一是審批海洋使用許可證，《海洋及海岸準(zhǔn)入法》第21條第2款就規(guī)定，任何涉及管理部門頒布許可證的事項(xiàng)以及被許可人都必須公告。從整體上看，《海洋及海岸準(zhǔn)入法》的出臺過程，就是不斷調(diào)研與廣泛磋商互相交錯的過程，《海洋及海岸準(zhǔn)入法》是政府和社會各界智慧的結(jié)晶。因此，其中有關(guān)管理、規(guī)劃、許可證審批和執(zhí)法的條款，也都強(qiáng)調(diào)了信息資訊公開，鼓勵公眾廣泛參與，使利益相關(guān)者在海洋管理中發(fā)揮積極作用，實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理。

2005年，日本海洋政策研究財(cái)團(tuán)向政府遞交了《海洋與日本：21世紀(jì)海洋政策建議書》，其中提出的具體改革措施就包括設(shè)置海洋政策統(tǒng)籌官(負(fù)責(zé)海洋事務(wù)管理)及海洋政策推進(jìn)室，設(shè)置海洋咨詢會議。[25]該研究財(cái)團(tuán)又于2006年發(fā)表了《海洋政策大綱：尋求新的海洋立國》和《海洋基本法草案》，敦促政府盡快制定海洋綜合政策和海洋基本法。在此推動下，日本國會于2007年4月通過了《海洋基本法》。[26]同時，日本針對本國的海洋事務(wù)成立由各黨議員、海洋問題專家和政府官員組成的海洋政策委員會。日本學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界也積極提出有關(guān)海洋問題的政策建議，并呼吁在海洋開發(fā)中“產(chǎn)學(xué)官”聯(lián)合，以提高國民對海洋問題的理解與關(guān)心。[27]通過形成完善的信息共享系統(tǒng)，多方位獲取信息，以實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理。

綜上所述，不同國家在海洋治理方面都有自己的特色，但也可以看出，發(fā)達(dá)國家均十分重視海洋事務(wù)相關(guān)信息的公開以實(shí)現(xiàn)海洋善治。[28]通過上文分析，可以總結(jié)出以下值得我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)。其一，對海洋信息公開應(yīng)設(shè)計(jì)比較完整的法律體系，并通過效力較高的法律進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，起到統(tǒng)領(lǐng)的作用；其二，應(yīng)設(shè)立整體性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成海洋信息公開、吸收公眾意見、整合體制內(nèi)和體制外意見的一體化服務(wù)型機(jī)構(gòu)組織；其三，公眾向政府做出政策回應(yīng)也屬于海洋管理信息公開的內(nèi)容[29]，因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公眾反饋信息處理的透明度，即讓公眾了解到政府對公眾意見的采納程度；其四，加大對公民的教育力度，提高公民獲取海洋事務(wù)資訊和管理海洋事務(wù)的積極性；其五，政府公開信息的目的是實(shí)現(xiàn)信息的有效利用，挖掘信息的潛在價值，因此信息披露的標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)合理性以及信息的有效共享是信息公開及共享中需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。

五、中國海洋事務(wù)信息公開的發(fā)展方向

國家管轄海域素有“藍(lán)色國土”之稱，但海洋與陸地相比，顯著的不同在于海洋是廣泛連通的，即使人們可以使用海域的概念，利用經(jīng)緯度等技術(shù)手段，對海洋做出此疆彼界的劃分，對海洋實(shí)行分割“占有”，但人們無法在此疆彼界分割的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)海洋的價值。[30]因此，無論信息公開的目的是利用海洋還是保護(hù)海洋，都應(yīng)遵循海洋連通的自然本性，在公開時應(yīng)將海洋事務(wù)相關(guān)信息作為一個整體，這就要求海洋事務(wù)相關(guān)信息的流通性、透明度及標(biāo)準(zhǔn)化程度應(yīng)當(dāng)更高。本文在此提出以下三點(diǎn)建議。

第一，更加注重海洋信息主動公開的效果。政府部門應(yīng)針對傳統(tǒng)用海人通過單獨(dú)教育培訓(xùn)等方式，加大海洋事務(wù)相關(guān)信息公開的力度，從注重公開數(shù)量向注重公開質(zhì)量發(fā)展。對于傳統(tǒng)用海人——漁民，海域使用規(guī)劃以及許可、海洋環(huán)境信息等相關(guān)信息與其利益密切相關(guān)，但在海域使用過程中，由于大部分漁民海洋環(huán)境保護(hù)意識薄弱以及缺乏專業(yè)知識，如果不對海洋環(huán)境信息進(jìn)行公開，漁民會因?yàn)樗蛭廴?、生態(tài)破壞等問題面臨“失海”現(xiàn)象。例如，浙江省舟山市海洋與漁業(yè)局反映，鑒于近年來海洋捕撈成本不斷上漲，很多漁民轉(zhuǎn)向海水養(yǎng)殖，這在獲得較高效益的同時會對海洋生物的棲息地造成巨大破壞，并造成海水污染等問題。[31]漁民由于對海洋自凈功能的傳統(tǒng)認(rèn)知，無法意識到污染問題的嚴(yán)重性，不能提出很好的解決辦法，這最終會影響漁民收益，威脅到水產(chǎn)資源的可持續(xù)增長。上述案例顯示出海洋事務(wù)相關(guān)信息公開的效果不佳容易導(dǎo)致海洋管理不善問題。國家海洋局自2000年開始每年公布《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》，涵蓋了生態(tài)系統(tǒng)、污染源、自然災(zāi)害等多方面的海洋環(huán)境質(zhì)量狀況，但該公報的內(nèi)容和數(shù)據(jù)多用于學(xué)者對我國海洋環(huán)境狀況的研究，在提高漁民的環(huán)境保護(hù)意識以及指導(dǎo)其行為方面的作用還未顯現(xiàn)。這就迫切需要政府加大主動教育的力度，強(qiáng)化漁民用海管理，實(shí)現(xiàn)海洋善治。

第二，提高政府處理公眾反饋信息的透明度，將該部分信息同樣作為信息公開的重點(diǎn)。公眾參與程度已經(jīng)成為衡量一個國家或者地區(qū)海洋環(huán)境事業(yè)發(fā)達(dá)程度和海洋環(huán)境管理水平高低的重要標(biāo)志，[32]公眾參與同時也是保證海洋事務(wù)決策科學(xué)性、推進(jìn)海洋政策和法律順利實(shí)施的重要前提。[2]為保證公眾參與，政府不僅應(yīng)當(dāng)將公眾參與決策所需的信息予以發(fā)布，同時應(yīng)當(dāng)把對公眾信息的吸納情況置于公眾的監(jiān)督之下，真正保證信息的透明和公眾的參與。可以借鑒英國的做法，通過深入調(diào)研與廣泛磋商，在立法和政府的行政過程中廣泛收集公眾的意見和建議，并在政府信息公開年度報告中進(jìn)行披露。這一方面會增強(qiáng)公眾的參與意識，另一方面也有利于政府匯集公眾智慧，改善海洋治理。

第三，加強(qiáng)海洋事務(wù)相關(guān)信息公開與互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合，充分利用數(shù)據(jù)共享平臺提高信息可用性。《2017年國家海洋局政府信息公開年度報告》中指出，下一步的工作計(jì)劃是：“進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)政府網(wǎng)站建設(shè)，加大工作力度提高網(wǎng)站傳播能力。加快推進(jìn)海洋數(shù)據(jù)共享開放。推動網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳的建設(shè)工作，將政務(wù)服務(wù)向網(wǎng)上辦理延伸?！盵14]從中可以看出，政府部門已經(jīng)具有政務(wù)服務(wù)向網(wǎng)上辦理延伸的意識。因此對于依申請公開海洋事務(wù)信息的情況，應(yīng)當(dāng)不斷向網(wǎng)上辦理發(fā)展，為公眾提供更便捷的獲取與自身生產(chǎn)生活利益相關(guān)信息的渠道。但是目前我國海洋數(shù)據(jù)發(fā)布共享平臺眾多，平臺建立初衷、服務(wù)對象和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，各平臺發(fā)布的海洋數(shù)據(jù)范圍、類型、精度、格式、表現(xiàn)形式等不盡相同，發(fā)布數(shù)據(jù)內(nèi)容還在一定程度上存在交叉重疊，未能體現(xiàn)海洋數(shù)據(jù)共享的成效。因此，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一實(shí)施的原則，建立海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)共享平臺及其門戶網(wǎng)站十分重要。應(yīng)根據(jù)共享用戶類別，明確界定用戶享有的信息范圍、信息內(nèi)容和信息屬性，定期更新和發(fā)布海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)目錄和元數(shù)據(jù)信息，按照統(tǒng)一的共享數(shù)據(jù)格式提供數(shù)據(jù)服務(wù)。[15]101

六、結(jié) 語

隨著“藍(lán)色國土”之爭愈演愈烈，國家“十二五”規(guī)劃將“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以單獨(dú)一章的形式加以強(qiáng)調(diào)和要求。國家“十三五”規(guī)劃更進(jìn)一步要求“加強(qiáng)海洋氣候變化研究，提高海洋災(zāi)害監(jiān)測、風(fēng)險評估和防災(zāi)減災(zāi)能力，加強(qiáng)海上救災(zāi)戰(zhàn)略預(yù)置，提升海上突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急能力。實(shí)施海洋督察制度，開展常態(tài)化海洋督察”。此外，黨的十九大提出“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”，其中一如既往地重視海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。而“21世紀(jì)海上絲綢之路”的構(gòu)建則離不開所有國民及海上絲綢之路周邊國家的參與。對此，應(yīng)在加快職能部門間整合的同時防范行政專斷，在加強(qiáng)政府部門間協(xié)作的同時充分發(fā)動群眾的力量，而防范行政專斷的具體方式之一是相關(guān)信息的公開，使公眾充分參與的首要前提就是要保障公眾能夠適時獲得充分的相關(guān)信息。當(dāng)代海洋管理存在過分強(qiáng)調(diào)海洋管理的國家行政主體性問題，政府與非政府組織之間的協(xié)調(diào)能力不足，政府與民眾、社會組織之間的聯(lián)系不足[33]。因此應(yīng)認(rèn)識到治理和傳統(tǒng)上“管理”的區(qū)別，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)海洋事務(wù)相關(guān)信息公開的建設(shè)，調(diào)動、融合社會各界的力量，完善政府的治理體制，以實(shí)現(xiàn)建設(shè)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)。