辛思晴

（中國人民財產保險股份有限公司，北京100071）

中國幅員遼闊，災害種類多，是世界上自然災害最嚴重的國家之一。根據(jù)國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的減災行動》白皮書數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、海洋、地質等自然災害嚴重的地區(qū)。隨著工業(yè)集約化和開采自動化等進程的加快，資源開發(fā)利用不斷加深，人口聚集程度逐步提高，貿易往來更加密切，財富積累持續(xù)上升，我國正在進入一個突發(fā)事件發(fā)生率更高、破壞力更強、影響力更廣的階段。加強自然災害防治，對于維護社會穩(wěn)定，改善人民生活，增進社會福利具有重要的戰(zhàn)略意義，而巨災保險在完善社會災害風險管理體系建設、服務國家巨災應急管理中起著不可或缺的重要作用。

一、我國巨災保險發(fā)展背景

（一）傳統(tǒng)災害管理體制存在不足

長久以來，我國災害風險主要實行以政府為主體、以財政為支撐、以社會各方面力量為輔助的管理體制，在災害救援、重建救助等方面可以統(tǒng)一安排部署、協(xié)調調動資源、集中投入救災，面對汶川地震、臺風災害等這種造成巨大經濟損失和人員傷亡的大災時，集中精力辦大事，取得了良好的效果。但傳統(tǒng)災害風險管理模式也存在政府面臨較大財政壓力和財政預算波動風險、公眾風險意識淡薄、社會參與不足、巨災風險分散不足等問題，急需擴充巨災風險分散渠道，優(yōu)化巨災風險管理模式。

（二）保險業(yè)參與國家巨災應急管理具有先天優(yōu)勢

重大自然災害或人為災害帶來巨大財產損失和嚴重人員傷亡的風險，是始終困擾居民生活和經濟發(fā)展的重要不確定因素，巨災的物理性防御始終無法做到完美，且大部分巨災風險在事前很難準確預測和估量，而保險業(yè)因其行業(yè)特征和業(yè)務屬性，在重大事故或自然災害的災前防控、災中救援和災后重建方面具有不可替代的優(yōu)勢。

1.保險業(yè)可通過開展災后理賠提供災后重建資金，參與國家巨災應急管理

巨災的發(fā)生會造成大規(guī)模的財產損失和人員傷亡，保險機構所承擔的理賠職能使其能夠在災后第一時間查勘、定損、理賠，為災后財產的重建與修復、傷員的救助與治療、死者家屬的撫恤和慰問等提供資金保障，減輕財政負擔，發(fā)揮保險業(yè)經濟“減震器”和社會“穩(wěn)定器”的作用，從而有效參與國家巨災應急管理。

2.保險業(yè)可通過開展風險管理災前預防控制風險，參與國家巨災應急管理

保險機構具有較為成熟的風險管理體系和管理手段，一方面可以通過對災害風險常態(tài)化分析、階段性評估、持續(xù)化干預、及時性預警，在事前對風險進行預防，并提供風險預防資金對風險管控資源進行有效配置，從而有針對性地幫助有關部門、單位做好防災防損，降低巨災風險發(fā)生的概率；另一方面可以通過差異化費率，鼓勵投保人和被保險人做好風險預防工作，形成保費浮動機制與風險降低的良性循環(huán)，客觀上有效參與國家巨災應急管理。

3.保險業(yè)可通過參與災中救援提供抗災救災力量，參與國家巨災應急管理

保險機構可以向被保險人提供多渠道、多方面的緊急救援保障，具有提供專業(yè)保險救援服務的職責和能力。巨災發(fā)生后，保險機構可通過提供安排傷者就醫(yī)住院、緊急醫(yī)療轉送、緊急返回居住地國家等服務，以及擔?；驂|付傷者醫(yī)療費用等，積極參與災后救援，提供抗災救災力量，從而參與國家巨災應急管理。

綜上，保險業(yè)可以通過保險機制轉嫁、分散巨災風險，提供災害防控、救援、補償?shù)娜肆ξ锪ω斄Γ蔀閲揖逓膽惫芾淼闹匾M成部分。

（三）建立巨災保險制度是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效舉措

2008年，里氏8.0級的汶川地震使中國遭受了巨大損失，社會各界對于巨災保險的呼聲愈加強烈。2014年，《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》提出“加快巨災保險制度建設，逐步形成財政支持下的多層次巨災風險分散機制”，明確了巨災保險制度的發(fā)展方向；2016年，原中國保監(jiān)會、財政部聯(lián)合印發(fā)《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震保險制度實施方案》，明確了“政府推動、市場運作、保障民生”的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度實施原則，推動我國巨災保險制度在全國范圍內落地；2017年，國務院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃的通知》，指出“要完善風險分擔機制。加快推進巨災保險制度，推動地震巨災保險立法進程”，國家層面對保險參與國家應急管理、社會災害管理體系建設提出了明確要求；2021年，國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃進一步指出，要將發(fā)展巨災保險作為今后的重點工作任務之一，體現(xiàn)了黨和政府發(fā)展巨災保險的決心，體現(xiàn)了巨災保險在人民的生命財產安全、社會的和諧穩(wěn)定方面應有的使命擔當。

二、我國巨災保險發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著巨災保險產品成功開發(fā)、上線、投放市場，并有效提供巨災風險保障，巨災保險從理論走向了實踐。

（一）城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度建立

2016年5月，原中國保監(jiān)會、財政部明確建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險制度（以下簡稱住宅地震保險制度），以地震災害為突破口，以居民住宅為保障對象，初步建立起符合國情的、具有中國特色的地震巨災保險體系，并安排中國人民財產保險股份有限公司（以下簡稱人保財險）聯(lián)合40余家財產保險公司，成立中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險共同體（以下簡稱共同體），開展城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險服務。五年來，保險業(yè)積極踐行巨災保險制度要求，主動承擔社會責任，不斷推動巨災保險發(fā)展，巨災保險運營服務體系逐漸完善，保障作用持續(xù)提升。2016年7月至2021年10月，住宅地震保險制度已累計為全國1580萬戶次居民提供了6186億元的巨災風險保障。2019年，共同體對城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險產品升級迭代，由最初的1年期保障擴展為1、3、5、10年期可選期限。2020年4月，包含臺風和洪水災害的城鄉(xiāng)居民住宅臺風洪水巨災財產損失保險完成開發(fā)上線，進一步豐富和完善了共同體巨災保險產品體系。

住宅地震保險制度的建立，一是提升了居民主動進行風險管理的意識。制度落地以來，保險機構不斷加強災害宣傳和教育，充分發(fā)揮網點和人員優(yōu)勢，向廣大居民開展災害防范宣傳和教育，提升了人民群眾巨災風險管理意識。二是建立了巨災保險理賠服務體系。巨災往往損失大，波及范圍廣，這對保險理賠服務提出了較高的資源和效率要求。共同體建立了由保險行業(yè)整合資源、集中提供服務的巨災理賠機制，并聯(lián)合上海保險交易所開發(fā)了理賠服務運營平臺，實現(xiàn)了共同體成員公司理賠服務的高效提供和賠案信息的集中管理，在解決巨災保險理賠時效問題的同時，對于提高災害評估和防范也具有重要意義，是國內理賠服務的創(chuàng)新。三是建立了豐富的巨災風險損失分擔層次。巨災損失分攤是巨災保險制度的關鍵和難點問題，巨災損失難以由單個主體和機構承擔，需要發(fā)揮政府、保險行業(yè)、投保人甚至資本市場的力量共同應對。根據(jù)巨災保險制度總體框架，目前已經初步形成了投保人、原保險人、再保險人、巨災專項準備金和國家財政支持五個層次的損失分擔機制。四是建立了巨災風險準備金的積累機制。2017年5月，財政部印發(fā)了《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險專項準備金管理辦法》，規(guī)定共同體從住宅地震保險保費中，按照一定比例計提專項準備金。準備金積累機制成為巨災保險制度的重要組成部分，可以實現(xiàn)巨災風險在時間跨度上的縱向分散，增強巨災風險可保性，對于提升巨災保險服務國家應急管理的可持續(xù)性具有重要意義。

（二）地方性巨災保險試點實踐

我國幅員遼闊，各地區(qū)自然災害風險狀況、經濟發(fā)展情況和保險滲透程度存在較大差異。2013年開始，保險業(yè)配合各地政府探索開展從當?shù)乇ｋU保障需求出發(fā)，適合當?shù)貙嵡榈牡胤叫跃逓谋ｋU試點業(yè)務。目前，深圳、云南、寧波、四川、河北、廣東、湖南等地巨災保險試點項目相繼落地，在服務地方災害風險管理方面發(fā)揮了重要作用，受到當?shù)卣腿嗣袢罕姷膹V泛好評。

例如，寧波市公共巨災保險為全市居民因臺風、洪水、暴雨等自然災害及其次生災害造成財產損失人員傷亡提供保險保障，在歷次重大災害中經受住了沖擊考驗，得到當?shù)鼐用窈驼母叨仍u價?！度嗣袢請蟆返葒鴥缺姸嗝襟w均對寧波市公共巨災保險給予高度關注，進行了大量宣傳報道；四川地震巨災保險具有保障針對性強、政府補貼層次鮮明、公共資源集約使用和財政杠桿效益顯著等特色，已在全省18個市州推廣，截至2021年10月，已累計為全省765 萬戶次城鄉(xiāng)居民提供超過1928 億元的地震風險保障。2019年，在“2.24 四川自貢地震”“6.17 四川宜賓地震”中，四川巨災保險對當?shù)鼐用襁M行地震保險賠付，幫助當?shù)鼐用裰亟覉@。中央電視臺、四川日報、中國保險報等權威媒體均對四川巨災保險進行了相關報道；廣東巨災指數(shù)保險是運用現(xiàn)代金融手段提升災害風險管理能力的創(chuàng)新實踐，以連續(xù)降雨量、臺風等級等變量指標為保險賠付依據(jù)，保障因臺風、強降雨造成的政府災后財政支出，在上述指標達到規(guī)定閾值時，即可快速啟動、準確開展保險理賠，在一定程度上緩解了政府災后救助資金壓力，對救災和重建工作的迅速開展起到了保障作用。2019年，人保財險廣東省分公司在臺風“艾云尼”“山竹”帶來的強降雨、8月6日茂名暴雨和8月26日粵東暴雨等多次災害中，均第一時間賠付巨災指數(shù)保險賠款，賠款共計2.28億元，充分發(fā)揮了巨災保險的救災資金放大效應，高效及時的賠付獲得了當?shù)卣馁澷p。

三、我國巨災保險發(fā)展存在的問題及原因分析

目前，我國巨災保險尚處于起步階段，實踐過程中還存在一些問題，如，保險覆蓋面和保障力度還處在較低水平，巨災保險制度運行基礎還不牢靠，巨災保險對于提升社會治理效能作用還不明顯，巨災保險仍存在明顯供需矛盾，等等。

（一）人民群眾的投保意愿還不強

一方面，我國保險業(yè)由于發(fā)展歷史較短，人們的保險意識還比較薄弱。同時，巨災風險具有低頻高損和風險模糊的特征，人們往往不愿意花費成本去對沖發(fā)生概率極低的風險。另一方面，我國政府對災害救助承擔著兜底責任，老百姓對政府救助存在依賴心理，缺乏對風險的自主管理意識。住宅地震保險制度的建立實現(xiàn)了巨災保險供給從無到有的突破，下一步需要重點解決如何進一步加強政策引導，改善市場失靈的問題。

（二）巨災保險的推動缺少制度依據(jù)

對于巨災保險準公共產品的屬性學術界已達成共識，故而頂層設計和政府推動對于巨災保險制度的實施效果至關重要。綜觀世界各國巨災保險發(fā)展歷程，國際上巨災保險制度的建立都是以立法出臺為標志，而我國巨災保險制度是本著“急用先建，先行先試，及早惠及民生”的原則，先于立法開辦的。我國巨災保險的相關法律法規(guī)和各項配套政策尚未落地，地方政府推動巨災保險發(fā)展暫時處于無據(jù)可依的狀態(tài)，直接影響了巨災保險的保障覆蓋。

巨災和巨災保險的范疇也有待在法律法規(guī)中明確。通常來講，巨災一般指突發(fā)、難以避免且造成巨大損失的自然災害，相比普通災害，具有發(fā)生概率低、造成損失巨大、對國民經濟和人民生命財產安全有重大影響的特點，比如特別嚴重的地震、洪水、臺風、泥石流、干旱等。目前，國內對巨災的范疇還沒有統(tǒng)一界定標準，導致實踐中不能很好地把巨災風險和普通風險區(qū)別開來，容易造成巨災保險制度針對性下降、效率不足等問題。

（三）巨災保險市場差異化需求未能得到全面滿足

我國住宅地震巨災保險制度以“低保障、廣覆蓋”為原則，為居民提供普遍的、基本的地震風險保障，保障居民在地震巨災發(fā)生后能維持基本生活，防止因災致貧、因災返貧。但由于我國地區(qū)風險差異顯著，經濟發(fā)展狀況也不盡相同，基本的保障并不一定能夠滿足廣大人民群眾和地方政府的差異化風險保障要求。此外，當前的巨災保險產品仍是以傳統(tǒng)的損失補償作為供給模式，缺乏“保險+服務”的供給模式創(chuàng)新，巨災保險亟待進一步融入應急管理體系。

四、我國巨災保險未來發(fā)展建議

中國銀保監(jiān)會副主席梁濤在2021年9月的中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險共同體第七次成員大會講話中指出：“要準確把握巨災保險發(fā)展過程中存在的問題和原因，站在服務國家戰(zhàn)略、保障社會民生的高度上……扎實做好巨災保險高質量發(fā)展的相關工作?！本逓谋ｋU的未來發(fā)展必須深入貫徹落實黨中央國務院關于發(fā)展巨災保險制度的決策部署，立足新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局，明確發(fā)展方向。

（一）推動巨災保險模式創(chuàng)新

我國應鼓勵全國各地巨災保險加強模式創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，并總結先進經驗，形成可復制、因地制宜的模式，在全國范圍逐步推廣。同時，進一步發(fā)揮巨災保險參與社會治理的職能，推動保險業(yè)探索“保險+服務”模式，推動巨災保險融入災前、災中、災后的應急管理，進一步擴大巨災保險社會影響力，使巨災保險在自然災害風險管理中發(fā)揮更重要的作用。

（二）加強巨災保險宣傳與教育

政府和保險業(yè)應利用各自優(yōu)勢，加強巨災保險普及與防災減災知識教育。相關政府部門可牽頭制定宣傳教育準則，建立防災減災教育機制，并加強巨災保險政策宣傳，提升公眾對巨災保險的認知度。保險公司一方面應依托強大的服務網絡，大力推廣巨災保險產品；另一方面可提供多種形式的防災減災服務，例如建立地震博物館、地震體驗室，開辦巨災保險知識講座，舉辦巨災保險論壇等形式，逐步培養(yǎng)廣大居民的災害風險意識，提升全社會防范和應對巨災風險的能力。

（三）加快推動巨災保險立法和政策支持

從全球范圍來看，立法是巨災保險制度建設必不可少的基礎性工作。我國應加快推進巨災保險立法工作，將巨災保險制度的發(fā)展、支持和規(guī)范納入國家法律體系內，對巨災保險制度進行統(tǒng)一的規(guī)定和管理，明確制度的框架、組織形式、運營模式、產品設計、分擔機制等，規(guī)定參與巨災保險各方的權利與義務，為巨災保險制度更有效、更廣泛、更長遠地發(fā)揮作用奠定基礎。同時，應加快對巨災保險配套支持政策的研究，明確政策原則、種類和途徑，為巨災保險制度健康發(fā)展提供堅實的保障。

（四）持續(xù)升級巨災保險產品供給

一方面，應以巨災風險減量管理理念為核心，通過科技賦能，推動巨災保險從單一的損失補償金融工具向全方位巨災風險管理解決方案轉變。探索保險服務與應急管理體系中的災前預防與監(jiān)測、災中預警與救援、災后恢復與重建的有機銜接，升級巨災保險的配套服務，豐富巨災保險的內涵與外延，推動巨災風險管理的數(shù)字化、智能化轉型，確保巨災保險產品進一步貼近保險市場需求。另一方面，鼓勵保險機構在政策性巨災保險基礎上，開辦商業(yè)性巨災保險，提供政策性巨災保險金額之上的風險保障，并在政策性巨災保險基礎上對保障范圍與保障對象進行擴充，滿足不同地區(qū)、不同主體的多樣化巨災風險保障需求。

（五）加強巨災數(shù)據(jù)整合和應用

巨災風險由于低頻高損的長尾特點，傳統(tǒng)的保險精算方法難以對其進行量化評估，巨災模型成為有效的巨災風險分析工具，而數(shù)據(jù)的準確性直接影響巨災模型對風險評估的可靠度。應推動建立統(tǒng)一、規(guī)范的巨災數(shù)據(jù)報送標準，并整合保險公司與地震、氣象、應急、住建等相關部門數(shù)據(jù)資源，建立巨災風險數(shù)據(jù)庫，通過技術手段及管理措施，加強巨災數(shù)據(jù)的積累和利用，進一步提高巨災風險管理能力。