陳家剛

( 中國人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 北京 100872)

到2021年，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)走過百年歷程，而執(zhí)掌全國政權(quán)也已70多年。雖然在不同的歷史時期，中國共產(chǎn)黨經(jīng)歷了巨大的困難、嚴峻的挑戰(zhàn)，甚至是嚴重的波折，但是經(jīng)過長期艱苦奮斗，黨取得了新民主主義革命勝利、建立社會主義制度、開展大規(guī)模建設(shè)以及深入推進改革開放偉大實踐等引人注目的成就。這不斷地吸引人們孜孜不倦地探尋中國共產(chǎn)黨成功的密碼，并試圖預(yù)測其未來發(fā)展的路徑和前景。各種專題性研究成果主要依托包括精英政治、革命策略、意識形態(tài)和組織建設(shè)等在內(nèi)的差異性思維路徑，而從制度建設(shè)尤其是黨內(nèi)法規(guī)為切入點來分析探究中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命、建設(shè)和改革開放偉大事業(yè)的百年歷程則是一個全新的視角與路徑。系統(tǒng)梳理黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年歷程，總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗，對于認識黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史脈絡(luò)與基礎(chǔ)，在理論上推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的研究，從實踐上推進全面從嚴治黨和依規(guī)治黨，具有非常重要的意義。

一、 中國共產(chǎn)黨百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本脈絡(luò)

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個連續(xù)的、不斷演進的社會歷史過程。時間性是這一歷史過程的重要特征，時間能夠?qū)⒅匾?、關(guān)鍵的、宏觀的、微觀的、整體的、分散的歷史事件編織在一起，形成一個有助于我們走向歷史深處的認知結(jié)構(gòu)與框架。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終，服從和服務(wù)于黨的建設(shè)總目標(biāo)、黨的歷史使命和中心工作任務(wù)。時間維度和使命維度是貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的兩條紅線，根據(jù)這兩條紅線的發(fā)展變遷，可以將中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年歷程劃分為四個相互銜接而又各具特點的不同歷史時期，包括：新民主主義革命時期，即黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設(shè)與奠基時期(1921—1949)；社會主義革命和建設(shè)時期，即黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展與波折時期(1949—1978)；改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，即黨內(nèi)法規(guī)的重塑與改革時期(1978—2012)；中國特色社會主義進入新時代，即黨內(nèi)法規(guī)的成熟與定型時期(2012年至今)。

(一)新民主主義革命時期：黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)設(shè)與奠基(1921—1949)

在創(chuàng)設(shè)與奠基時期，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了三個重要的制度時刻。第一個制度時刻是1921年中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會的召開。會議通過了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，它規(guī)定黨的名稱為“中國共產(chǎn)黨”，宣告了中國共產(chǎn)黨的誕生；明確了黨的綱領(lǐng)是“推翻資本家階級的政權(quán)”“承認無產(chǎn)階級專政”“消滅社會的階級區(qū)分”等。(1)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第一冊，中央文獻出版社，2011年，第1頁。綱領(lǐng)還對組織原則、組織機構(gòu)、組織紀(jì)律、黨員發(fā)展和綱領(lǐng)修改作了規(guī)定。這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一個具有黨章性質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)。第二個制度時刻是1938年9月到11月中共中央召開擴大的六屆六中全會。毛澤東同志在全會上作《論新階段》的政治報告，指出：鑒于張國燾嚴重破壞黨內(nèi)紀(jì)律的行為，“從中央以至地方的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當(dāng)作黨的法紀(jì)之一部分”(2)中央檔案館編：《中共中央文件選集》第十一冊，中共中央黨校出版社，1991年，第652頁。。這次會議還通過了《關(guān)于各級黨委暫行組織機構(gòu)的決定》《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》《關(guān)于各級黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》三個文件?！包h規(guī)”“黨規(guī)黨法”等概念開始集中出現(xiàn)在黨的文獻之中。第三個制度時刻是1945年中國共產(chǎn)黨召開第七次全國代表大會。會議通過了新的《中國共產(chǎn)黨黨章》，第一次把毛澤東思想作為黨的指導(dǎo)思想寫入黨章。劉少奇同志在會上作關(guān)于修改黨章的報告，指出：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實際行動的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！?3)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第二十二冊，中央文獻出版社，2011年，第375頁。七大黨章是中國共產(chǎn)黨在民主革命時期獨立自主制定的黨章，在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史上具有里程碑的意義。

作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨章程》的制定與完善為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供了總依據(jù)。1922年，中共二大制定了黨史上第一部黨章——《中國共產(chǎn)黨章程》。章程首次提出了反帝反封建的民主革命綱領(lǐng)，對黨組織的設(shè)置、黨的會議制度、黨的紀(jì)律等作了規(guī)定；首次設(shè)置了“附則”章，對黨章的修改權(quán)、解釋權(quán)和生效日期作出了明確規(guī)定。1923年，中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第一次修正章程》，就“黨員”與“組織”有關(guān)內(nèi)容作了修改，完善了入黨的程序，擴大了中央執(zhí)行委員會的規(guī)模。1925年，中國共產(chǎn)黨第四次全國代表大會通過的《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》，首次將支部確立為黨的基層組織，下放了黨員發(fā)展和黨員退黨的審批權(quán)，將黨中央最高領(lǐng)導(dǎo)人的稱謂由“委員長”改為“總書記”。大革命失敗后，中共1927年召開的五大通過的《組織問題議決案》，“認定必須改正并補充舊時的黨章”，并將實際修改黨章的工作委托給了中央政治局。五大會后通過的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，明確規(guī)定了黨的組織系統(tǒng)；第一次規(guī)定了中央政治局和中央政治局常委會的設(shè)置；首次設(shè)立了監(jiān)察委員會，并將中央執(zhí)行委員會改稱為“中央委員會”；第一次規(guī)定民主集中制為“黨部的指導(dǎo)原則”。1928年在莫斯科召開的中國共產(chǎn)黨第六次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨黨章》，第一次明確規(guī)定民主集中制是黨的“組織原則”，并進行了具體的闡釋。1945年，中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會通過了新的《中國共產(chǎn)黨黨章》，第一次增加了“總綱”部分，簡要說明了黨的性質(zhì)、理論與組織原則，增加了“黨的地下組織”和“獎勵與處分”章，明確規(guī)定了黨員的義務(wù)和權(quán)利，規(guī)定了中央委員會實行主席制。

黨的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)和監(jiān)督方面的法規(guī)初步形成。從組織法規(guī)來看，黨的中央組織、工作機關(guān)和地方組織的規(guī)范性制度逐步建立。中共三大通過的《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》是關(guān)于黨的最高機關(guān)的第一部組織法規(guī)，它具體規(guī)定了中央執(zhí)行委員會及其日常工作機構(gòu)中央局的產(chǎn)生方式、職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則及其與黨的全國代表大會的關(guān)系。六屆六中全會通過的《關(guān)于中央委員會工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，分別就中央書記處、中央政治局、中央委員會的工作方式和紀(jì)律作了詳細的規(guī)定。從領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)來看，中共五大通過的《組織問題議決案》首次提出了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則，“中央應(yīng)該強毅地實行集體的指導(dǎo)，從中央省委至支部”(4)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第四冊，中央文獻出版社，2011年，第208頁。。1933年蘇區(qū)中央局作出《關(guān)于鞏固黨的組織與領(lǐng)導(dǎo)的決議》，明確了黨的思想領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容。1942年中央政治局作出《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整組織間關(guān)系的決定》，對統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的內(nèi)容和要求進行了明確規(guī)定。1948年，中央發(fā)出《關(guān)于建立報告制度》的指示等系列法規(guī)，具體規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)范圍和領(lǐng)導(dǎo)方式。從自身建設(shè)法規(guī)來看，民主革命時期黨的自身建設(shè)法規(guī)多集中于思想建設(shè)和組織建設(shè)這兩個領(lǐng)域。延安整風(fēng)時期，中央頒布的《關(guān)于在職干部教育的決定》，分別從“業(yè)務(wù)教育、政治教育、文化教育、理論教育”四個方面規(guī)定了教育范圍。1925年通過的《對于組織問題之議決案》《組織問題議決案》，提出了具體的擴大黨員的方式。1927年通過的《最近組織問題的重要任務(wù)議決案》，要求各級黨部要以工農(nóng)分子新干部替換非無產(chǎn)階級知識分子干部，使無產(chǎn)階級和貧民在黨的領(lǐng)導(dǎo)干部中占最大多數(shù)。從監(jiān)督保障法規(guī)來看，1931年5月1日，中央通過了《中央巡視條例》(1932年3月12日中央組織局重新審查通過)，明確了巡視員的條件、基本任務(wù)、工作方法和職權(quán)等內(nèi)容，黨內(nèi)巡視制度初步建立起來。(5)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第八冊，中央文獻出版社，2011年，第374-379頁。1933年9月17日，中共中央通過《關(guān)于成立中央黨務(wù)委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，明確指出：“為要防止黨內(nèi)有違反黨章破壞黨紀(jì)不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發(fā)生，在黨的中央監(jiān)察委員會未正式成立以前，特設(shè)立中央黨務(wù)委員會，各省縣于最近召集的省縣級黨代表大會時選舉省縣級的監(jiān)察委員，成立各省縣監(jiān)察委員會?！?6)中央檔案館編：《中共中央文件選集》第九冊，中共中央黨校出版社，1991年，第340頁。

(二)社會主義革命和建設(shè)時期：黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展與波折(1949—1978)

從1949年中華人民共和國成立到1978年中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會召開，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，但也遭遇到波折。這一時期的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)有三個重要的轉(zhuǎn)折：其一，新中國成立前夕，1949年2月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于廢除國民黨〈六法全書〉和確定解放區(qū)司法原則的指示》。指示明確指出：“在無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權(quán)下，國民黨的《六法全書》應(yīng)該廢除，人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據(jù)，而應(yīng)該以人民的新的法律作依據(jù)。在人民新的法律還沒有系統(tǒng)地發(fā)布以前，則應(yīng)該以共產(chǎn)黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發(fā)布的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議作依據(jù)?！?7)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第二十六冊，中央文獻出版社，2011年，第154-155頁。這個指示明確規(guī)定了新政權(quán)法律體系未建立之前司法工作的依據(jù)，這些依據(jù)包括了“共產(chǎn)黨的政策”。其二，中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會于1956年9月15日至27日在北京召開，大會討論通過了《中國共產(chǎn)黨章程》。八大黨章是新中國成立后黨制定的第一部黨章，反映了社會主義制度建立后黨所處的特殊地位、環(huán)境及時代賦予的責(zé)任。其三，1969年中共九大召開，會議通過了《中國共產(chǎn)黨章程》。九大黨章是“文化大革命”時期黨所頒布的第一部章程，嚴重破壞了黨內(nèi)的民主制度，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遭受重大波折。

為適應(yīng)執(zhí)政后國家建設(shè)和政黨建設(shè)的雙重需要，中國共產(chǎn)黨開始穩(wěn)步推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。第一，通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)調(diào)整黨與國家的關(guān)系。中共中央分別于1949 年10 月、12月發(fā)布了《關(guān)于中央人民政府成立后宣傳工作中應(yīng)注意事項的指示》《關(guān)于中央人民政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》，明確要求政府職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)應(yīng)由中央人民政府討論決定，不要再如過去那樣有時以中國共產(chǎn)黨名義向人民發(fā)布行政性質(zhì)的決定、決議或通知，“以便黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務(wù)，集中注意于黨內(nèi)外的思想斗爭，黨的宣傳鼓動工作的領(lǐng)導(dǎo)和黨的文化教育政策的制定”(8)《中國共產(chǎn)黨宣傳工作文獻選編》(1949—1956)，學(xué)習(xí)出版社，1996年，第10頁；中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第一冊，中央文獻出版社，1992年，第66頁。。為了在執(zhí)政后更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，1963 年中央頒布了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》和《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》，用以規(guī)范黨對各個方面的領(lǐng)導(dǎo)。但受到當(dāng)時形勢影響，這些黨內(nèi)法規(guī)并沒有嚴格地遵守和執(zhí)行下去。第二，在總結(jié)黨的建設(shè)經(jīng)驗基礎(chǔ)上制定新的黨章。1956 年9月中共八大通過了執(zhí)政后的第一部《中國共產(chǎn)黨章程》，強調(diào)“黨的團結(jié)和統(tǒng)一，是黨的生命，是黨的力量的所在”(9)② 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第九冊，中央文獻出版社，1994年，第319頁；第337-338頁。；第一次規(guī)定了全國、省、縣三級實行黨的代表大會常任制；明確“黨的中央委員會，省、自治區(qū)、直轄市、自治州委員會和縣、自治縣、市委員會，都設(shè)立監(jiān)察委員會”(10)② 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第九冊，中央文獻出版社，1994年，第319頁；第337-338頁。；把黨員的權(quán)利從之前的四項增加到了七項，并要求必須尊重黨員的權(quán)利。第三，系統(tǒng)推進黨的組織、宣傳教育、黨員的管理、作風(fēng)建設(shè)等方面的法規(guī)建設(shè)。在組織建設(shè)方面，先后出臺了《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》(1949)、《中共中央關(guān)于建立農(nóng)村工作部的決定》(1952)、《關(guān)于加強黨的監(jiān)察機關(guān)的決定》(1962)等規(guī)定。在宣傳教育方面，先后印發(fā)了《中共中央關(guān)于健全各級宣傳機構(gòu)和加強黨的宣傳教育工作的指示》(1951)、《中共中央關(guān)于輪訓(xùn)全黨高、中級干部和調(diào)整黨校的計劃》(1954)。在干部隊伍建設(shè)方面，出臺了《中共中央關(guān)于加強干部管理工作的決定》(1953)、《中共中央關(guān)于處理受刑事處分的共產(chǎn)黨員的黨籍問題的規(guī)定》(1954)。在作風(fēng)建設(shè)方面，1950年5月頒布了《中共中央關(guān)于在全黨全軍開展整風(fēng)運動的指示》，要求“首先是整頓干部作風(fēng)”(11)④ 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第一冊，中央文獻出版社，1992年，第217頁；第218頁。，要“有領(lǐng)導(dǎo)有組織有準(zhǔn)備地進行整黨整干工作”(12)④ 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第一冊，中央文獻出版社，1992年，第217頁；第218頁。。

“反右”“文化大革命”使黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遭遇了重大波折。第一，反右運動對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)造成了不利影響。1957年，《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于整風(fēng)運動的指示》提出了“從團結(jié)的愿望出發(fā)，經(jīng)過批評和自我批判，在新的基礎(chǔ)上達到新的團結(jié)”的方針。(13)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第十冊，中央文獻出版社，1994年，第223頁。但在整風(fēng)運動中，“左”傾思想不斷干擾著原本較好的黨內(nèi)法規(guī)生態(tài)，《中共中央關(guān)于組織力量準(zhǔn)備反擊右派分子攻擊的指示》打破了中國共產(chǎn)黨同黨外人士民主關(guān)系的正常氛圍。第二，1966年至1976年黨內(nèi)法規(guī)制度遭受嚴重波折?！拔幕蟾锩逼陂g，黨的正確的思想路線、組織路線都遭到削弱。在1969年中共九大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》中，黨員的權(quán)利被取消，“黨的監(jiān)察機關(guān)”一章被刪除。1973年中共十大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，整體上和九大黨章在結(jié)構(gòu)及基本內(nèi)容上沒有較大的差異。第三，1976年至1978年，黨內(nèi)法規(guī)制度開始逐步恢復(fù)?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，思想理論戰(zhàn)線上撥亂反正、正本清源工作逐步展開，黨內(nèi)的法規(guī)制度建設(shè)開始逐步恢復(fù)。1977年8月，中共十一大召開，這是結(jié)束十年內(nèi)亂之后召開的第一次黨的全國代表大會。十一大黨章對九大黨章和十大黨章進行了大規(guī)模修改，明確要“堅持民主集中的組織原則”，“認真執(zhí)行無產(chǎn)階級的‘任人唯賢’的干部路線”，在“黨員”一章中重新規(guī)范了入黨程序，并對黨員的紀(jì)律處分進行了詳細的規(guī)范。(14)《中國共產(chǎn)黨章程匯編：從一大到十七大》，中共黨史出版社，2007年，第95-103頁。盡管其依然存在歷史慣性的影響，但是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)總體上已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向正確的軌道。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期：黨內(nèi)法規(guī)的重塑與改革(1978—2012)

在逐步恢復(fù)和改革發(fā)展時期，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了三個關(guān)鍵節(jié)點。首先是1978年黨的十一屆三中全會的召開。按照十一屆三中全會提出的“健全黨規(guī)黨法，嚴肅黨紀(jì)”的要求，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》等一批重要黨內(nèi)法規(guī)相繼發(fā)布，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)得到恢復(fù)發(fā)展。其次是1990年中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。這是中國共產(chǎn)黨歷史上首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式界定“黨內(nèi)法規(guī)”，對黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍、制定主體、制定程序等作了規(guī)定，推進了黨內(nèi)法規(guī)制定工作制度化、規(guī)范化?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》是黨制定法規(guī)的重要依據(jù)，也被稱為黨內(nèi)的“立法法”。1992年中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會修改的黨章明確提出黨的各級紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他的黨內(nèi)法規(guī)”，“黨內(nèi)法規(guī)”概念首次得到黨的根本大法——黨章的正式確認。再者是2011年中央辦公廳法規(guī)局的正式成立。早在1991年，為了加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，中央批準(zhǔn)成立中共中央辦公廳法規(guī)室(簡稱“中辦法規(guī)室”)，由其承擔(dān)中央制定黨內(nèi)法規(guī)和中央領(lǐng)導(dǎo)國家立法的具體服務(wù)工作。2011年7月，中辦法規(guī)室更名為“中辦法規(guī)局”，負責(zé)黨內(nèi)法規(guī)制定，規(guī)劃計劃草案擬訂和組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)起草、審核、備案、解釋、清理等工作。為了統(tǒng)籌推進中央黨內(nèi)法規(guī)，2015 年8月建立了由中紀(jì)委、中組部、中宣部等14個部門參加的中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，有力地推動了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展。

確立制度治黨思想，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)走向更加自覺。其具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，制度反思。1978 年12 月13 日，鄧小平同志指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?15)鄧小平：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年，第147頁。這深刻揭示了黨內(nèi)法規(guī)的地位和作用，闡釋了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。1994年9月召開的黨的十四屆四中全會是專門研究黨的建設(shè)問題的重要會議，會議強調(diào)：“注重制度建設(shè)，是這次全會決定的一個重要指導(dǎo)思想”，“很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科學(xué)嚴密的組織制度”。(16)江澤民：《論黨的建設(shè)》，中央文獻出版社，2001年，第162頁。第二，制度恢復(fù)。從黨的十一屆三中全會到第十六次全國代表大會，黨內(nèi)法規(guī)在恢復(fù)基礎(chǔ)上有了快速發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的地位得以重新確立。1982年9月，黨的十二大修改了黨章，對加強黨的建設(shè)基本要求、黨的民主集中制原則、黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動等內(nèi)容都作了具體規(guī)定。1987年，黨的十三大通過的《中國共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》確定了黨在社會主義初級階段的基本路線、實行差額選舉制度、重視發(fā)展黨內(nèi)民主、重視發(fā)揮黨的基層組織作用等內(nèi)容。第三，制度配套。從1992年黨的十四大到2002年黨的十六大是制度的配套建設(shè)階段。制度的配套建設(shè)重點在于實現(xiàn)黨內(nèi)民主制度的配套完善、黨的組織制度的配套完善和權(quán)力監(jiān)督制度的配套完善。第四，制度改進。從2002年黨的十六大到2012年黨的十八大，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)適應(yīng)新形勢新階段開始進入改革創(chuàng)新時期。黨的十六大修改的黨章增加了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)容。黨的十七大通過的黨章第一次規(guī)定了黨的各級組織按規(guī)定實行黨務(wù)公開、黨的各級代表大會實行任期制、黨的中央和省區(qū)市委員會實行巡視制度等內(nèi)容。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全面推進，制定了一大批組織建設(shè)、廉政建設(shè)、制度建設(shè)等領(lǐng)域的基礎(chǔ)性骨干法規(guī)和一系列配套法規(guī)制度，為實現(xiàn)黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政提供了堅實的制度基礎(chǔ)。在組織法規(guī)建設(shè)方面，出臺了《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》(1996)、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層黨組織工作條例》(1999)等。在領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)方面，出臺了《關(guān)于加強黨的建設(shè)幾個重大問題的決定》(1994)、《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》(2004)等。在自身建設(shè)法規(guī)方面，出臺了《關(guān)于中央黨政機關(guān)干部教育工作的決定》(1982)、《關(guān)于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》(1990)、《干部教育培訓(xùn)工作條例(試行)》(2006)、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》(2006)等。在監(jiān)督保障法規(guī)方面，出臺了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(1997)、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003)、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003)、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》(2009)等。

(四)中國特色社會主義進入新時代：黨內(nèi)法規(guī)的成熟與定型(2012年至今)

理解中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的成熟完善和體系定型，需要把握制度建設(shè)的三個重要主題。其一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本規(guī)則趨于完善。2012年5月26日，在吸收長期制度建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中共中央發(fā)布了新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。2019年8月30日，中共中央政治局會議修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。由此，黨內(nèi)法規(guī)制定工作所遵循的規(guī)則就更加完善，從而有利于提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其二，黨內(nèi)法規(guī)體系融入國家法治體系。2014年10月20日至23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”被納入“中國特色社會主義法治體系”之中，進一步凸顯了黨內(nèi)法規(guī)體系在法治國家建設(shè)中的地位。其三，確立黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)。2017年，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高。

新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加凸顯實踐性。第一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)要通過怎樣的制度結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)特定的目標(biāo)，以及如何隨著時代的發(fā)展而隨時能夠靈活地加以完善，是一個戰(zhàn)略性的問題，不能僅僅依賴于碎片化、階段性、片面性的制度應(yīng)急。十八大以來，正式出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》。任務(wù)書、時間表、路線圖更加清晰，系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和前瞻性大大增強。第二，黨內(nèi)法規(guī)制度清理穩(wěn)步推進。2012年，中央印發(fā)了《關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，在中央辦公廳牽頭組織下，中央紀(jì)委等50多個中央和國家機關(guān)共同參與，集中開展清理工作?！巴ㄟ^對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改。”(17)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作全部完成》，《人民日報》，2014年11月18日。黨內(nèi)法規(guī)制度的清理工作逐步推動了既有制度的“瘦身”和“健身”，從而使我們掌握了現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的基本狀況。第三，黨內(nèi)法規(guī)制度建構(gòu)日益規(guī)范。歷史地看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了一個由點到線、由線到面、由面到體的發(fā)展歷程。“黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制定工作駛?cè)肟燔嚨?，先后制定修?40多部中央黨內(nèi)法規(guī)，包括1部黨章、2部準(zhǔn)則、14部條例，占240多部現(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)的60%?！?18)宋功德：《堅定不移推進依規(guī)治黨》，《機關(guān)黨建研究》，2019年第1期，第15-18頁。第四，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力進一步增強。制度的價值在于實踐，“要提高制度執(zhí)行力，讓制度、紀(jì)律成為帶電的‘高壓線’，使查出違紀(jì)違法問題制度化、經(jīng)常化，使黨員、干部心有所畏、言有所戒、行有所止”(19)中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》(中)，中央文獻出版社，2016年，第195頁。。增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，體現(xiàn)在以下幾個方面：在法規(guī)制度文本方面，要確保其具有可操作性；在制度執(zhí)行方面，領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”要在遵守法律等方面發(fā)揮示范作用；在責(zé)任追究和懲處方面，嚴肅查處違反和破壞黨內(nèi)法規(guī)制度的行為；在監(jiān)督檢查和績效評估方面，對重要黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況開展定期督查和專項督查，開展制度績效的第三方評估。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)更加強調(diào)全面從嚴要求，更加強調(diào)體系性和規(guī)范性。以黨的組織法規(guī)為例，先后出臺了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》(2015)、《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例(試行)》(2017)、《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》(2018)、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(2019)、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》(2019)、《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》(2019)、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》(2020)、《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》(2020)等法規(guī)。2017年黨的十九大提出的黨的建設(shè)總要求，圍繞全面推進黨的各項建設(shè)，明確提出“把制度建設(shè)貫穿其中”，從制度建設(shè)的角度豐富和發(fā)展了黨的建設(shè)理論，為新時代推進黨的建設(shè)提供了重要保障。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)日趨成熟和定型。

二、 多維度理解黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)百年歷程

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)走過了百年的風(fēng)雨歷程。不同的歷史時期，因為形勢、任務(wù)、工作重點、條件的差異，黨內(nèi)法規(guī)的制度實踐在內(nèi)容和形式上也呈現(xiàn)出多樣性的特點。在初步梳理中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史脈絡(luò)之后，我們可以從多個維度來理解其實踐探索。

第一，百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷程，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨的主體自覺和問題意識。

中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級的政黨，是無產(chǎn)階級組織的最高形式。《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！?20)《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2017年，第1頁。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)充分體現(xiàn)了兩個“先鋒隊”、一個“領(lǐng)導(dǎo)核心”的主體自覺。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主體是黨自身，制度建設(shè)在本質(zhì)上是黨的自我約束、自我監(jiān)督、自我完善與自我發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主體自覺體現(xiàn)在：(1)作為無產(chǎn)階級政黨的自覺?！拔覀兊狞h從最初建立時起，就是一個完全新式的無產(chǎn)階級政黨，是全心全意為中國人民服務(wù)而在最堅固的中國化的馬克思列寧主義理論的基礎(chǔ)上建立起來的黨?！?21)③ 中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第二十二冊，中央文獻出版社，2011年，第374頁。(2)作為中國人民和中華民族先鋒隊的自覺?！拔覀凕h之所以獲得偉大的成就，又在于堅持地實行了為人民服務(wù)的基本原則，使我們黨成為建立在人民群眾中和人民群眾保持密切的聯(lián)系，而且有嚴格紀(jì)律的黨?！?22)③ 中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第二十二冊，中央文獻出版社，2011年，第374頁。(3)作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的自覺?！拔覀儽仨氁愿蟮臎Q心和勇氣抓好黨的自身建設(shè)，確保黨在世界形勢深刻變化的歷史進程中始終走在時代前列，在應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險和考驗的歷史進程中始終成為全國人民的主心骨，在發(fā)展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心?！?23)習(xí)近平：《全面貫徹落實黨的十八大精神要突出抓好六個方面工作》，《求是》，2013年第1期，第3-7頁。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主體自覺，從觀念、認知、實踐等維度，以及方式與方法、組織力量與資源等方面，深刻地影響著黨的建設(shè)制度改革的方向、廣度與深度。

“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！?24)馬克思：《路易·波拿巴的霧月十八日》，人民出版社，2018年，第9頁。時代和形勢提出問題，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)就需要在實踐探索中給予回應(yīng)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的“從無到有”到“從有到優(yōu)”表明，“問題—回應(yīng)”機制是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要促動機制。不同歷史階段，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)聚焦的問題不同，制定的法規(guī)制度類型不同，黨內(nèi)法規(guī)實施的效果也存在差異。新民主主義革命時期，黨內(nèi)法規(guī)重點在于解決新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，即：如何開展武裝斗爭，如何推動執(zhí)政區(qū)域的政權(quán)建設(shè)，如何制定符合實際的經(jīng)濟文化政策，如何正確處理與其他政黨和階級的關(guān)系。社會主義革命和建設(shè)時期，黨內(nèi)法規(guī)不僅要規(guī)范黨組織和黨員的行為與活動，也在相當(dāng)大的程度上發(fā)揮著規(guī)范黨和國家事務(wù)的雙重職能。1957年10月毛澤東簽發(fā)的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條》、1961年3月中央工作會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》就是典型的例證。改革開放新時期，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)逐步走上規(guī)范化的道路。新時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵是要解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與黨的建設(shè)實踐探索一致性問題、制度約束和利益調(diào)整問題、制度落實的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題等等。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年歷程，就是在不斷回應(yīng)和解決不同歷史時期提出的實踐問題的過程中逐步展開的，是一個從需要制度、建構(gòu)制度到真正完善制度的歷史進程。

第二，百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷程，體現(xiàn)了強調(diào)紀(jì)律與重視法規(guī)、增強團結(jié)與制約權(quán)力之間的協(xié)調(diào)與平衡。

為了在嚴峻形勢下求得黨的生存、發(fā)展與壯大，保障自身的純潔性和先進性，中國共產(chǎn)黨始終將紀(jì)律建設(shè)擺在重要的位置。中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，明確規(guī)定黨員不得擔(dān)任政府官員或國會議員。二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》，要求黨員絕對服從“全國大會及中央執(zhí)行委員會之議決”，并專列六條紀(jì)律要求黨員嚴格遵守，否則所屬地方委員會必須將其開除。這六條紀(jì)律包括：違背黨章及議決案、無故連續(xù)二次不到會、欠黨費三個月、無故連續(xù)四個星期不為黨服務(wù)、留黨察看期滿而不改悟、泄露黨的秘密。(25)⑦ 中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第一冊，中央文獻出版社，2011年，第168頁；第275頁。在《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》中，提出“嚴格黨的紀(jì)律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務(wù)”(26)⑦ 中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第一冊，中央文獻出版社，2011年，第168頁；第275頁。，并對違反黨的紀(jì)律的黨員規(guī)定了警告、留黨察看、開除黨籍等輕重不同的處分。自黨的六屆六中全會起，“黨規(guī)”“黨法”與“黨的法紀(jì)”“黨的紀(jì)律”共同履行規(guī)范黨、約束黨的職責(zé)。黨的十八大之后，依靠黨內(nèi)法規(guī)來加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、推進黨的建設(shè)變得更加明顯。

中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，必須保障黨的凝聚力和向心力，保障黨的整體的團結(jié)，防止黨內(nèi)出現(xiàn)分裂。劉少奇同志所作的《黨規(guī)黨法的報告》在解釋“為何要黨規(guī)黨法以及組織決定”時指出：“要保證黨的團結(jié)與統(tǒng)一，除政治上思想上之統(tǒng)一外，條文上亦應(yīng)規(guī)定法律上非團結(jié)不可，以避免個別人破壞黨的團結(jié)與統(tǒng)一，并以此黨規(guī)與黨法去教育同志?！?27)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第十五冊，中央文獻出版社，2011年，第749-750頁。為了保障統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動，必須用黨內(nèi)法規(guī)來約束黨的組織和黨的成員。1956年的八大章程也提出：“黨的團結(jié)和統(tǒng)一，是黨的生命，是黨的力量的所在。經(jīng)常注意維護黨的團結(jié)，鞏固黨的統(tǒng)一，是每一個黨員的神圣職責(zé)?！?28)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第九冊，中央文獻出版社，1994年，第319頁。在奪取革命勝利掌握全國性政權(quán)后，如何恰當(dāng)?shù)厥褂檬种械臋?quán)力、把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里面是無產(chǎn)階級政黨面臨的重大課題。權(quán)力的不當(dāng)使用會帶來極大的破壞性?！捌茐狞h的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩問題非常嚴重，務(wù)必引起重視。這些人權(quán)力越大、位置越重要，越不拿黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩當(dāng)回事兒?！?29)中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社，2016年，第28頁。十八屆中央委員和候補委員立案審查的共43人，而中央委員和候補委員總數(shù)是376人，占比高達約11%。既要增強黨的團結(jié)統(tǒng)一，又要加強權(quán)力制約，是中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)者長期革命斗爭實踐經(jīng)驗的總結(jié)，也是在黨內(nèi)法規(guī)這個問題上理論思考的升華。

第三，百年黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷程，體現(xiàn)了從應(yīng)時之需到體系建構(gòu)的實踐要求，形式、目標(biāo)、體系日益完善。

從形式上講，從1921年到20世紀(jì)80年代的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐中，因為時代、實踐和認知的局限，黨內(nèi)法規(guī)的名稱呈現(xiàn)出多樣性的特征，黨章、綱領(lǐng)、條例、決定、規(guī)定、決議、議決案、決議案、草案、法、辦法、通告等都是用來規(guī)范和調(diào)整黨內(nèi)外關(guān)系的。例如《關(guān)于議會行動的決案》，對各級議會共產(chǎn)黨議員的產(chǎn)生、議員在議會中的活動、議員與民眾之間的關(guān)系等進行了較為詳細的規(guī)范。對于不受黨的監(jiān)督“或違犯中央執(zhí)行委員(會)方針”的議員，將撤銷其議員資格，并開除出黨。(30)中共中央組織部等編：《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第八卷，中共黨史出版社，2000年，第12-13頁。其他還有《關(guān)于黨員入政界的決議案》《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》等。而根據(jù)1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定暫行條例》、2012年中央批準(zhǔn)發(fā)布和2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱逐步完善為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，形式越來越完善。

從法規(guī)制度建設(shè)目標(biāo)來看，從1921年到1938年六屆六中全會召開之前，為了保障黨的生存與發(fā)展、維護黨的紀(jì)律和統(tǒng)一、規(guī)范黨的行為和方向，中國共產(chǎn)黨制定了綱領(lǐng)、章程、宣言等一系列黨內(nèi)法規(guī)，但對于黨內(nèi)各項法規(guī)制度本身的目的尚未有清晰的認知。1938年六屆六中全會上，毛澤東同志明確指出，黨的紀(jì)律教育“不但在養(yǎng)成一般黨員服從紀(jì)律的良好作風(fēng)上，是必要的；而且在監(jiān)督黨的領(lǐng)袖使之服從紀(jì)律，也有其必要”(31)中央檔案館編：《中共中央文件選集》第十一冊，中共中央黨校出版社，1991年，第652頁。。改革開放新時期，黨內(nèi)法規(guī)的目的主要在于“加強黨的建設(shè)，保證黨的各項工作和黨內(nèi)生活的制度化”(32)中央辦公廳法規(guī)室等編：《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編》(1978—1996)，法律出版社，1996年，第723頁。。新時代，黨內(nèi)法規(guī)的目標(biāo)重點是“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，“堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨要管黨、全面從嚴治黨”(33)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日報》，2019年9月16日。。依靠黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、全面從嚴治黨的目標(biāo)越來越清晰。

從制度體系來看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)源于黨的建設(shè)實踐提出的問題以及解決問題的方式，實踐需求為制度供給創(chuàng)造了前提。進入新世紀(jì)，單一領(lǐng)域、環(huán)節(jié)的制度建設(shè)已經(jīng)無法滿足新時代黨的建設(shè)制度改革的需求，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的規(guī)劃性更加突出，制度體系建構(gòu)更加迫切。2006年1月，中央紀(jì)委十六屆六次全會提出“加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”(34)《學(xué)習(xí)黨章 遵守黨章 貫徹黨章 維護黨章 深入開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作》，《人民日報》，2006年1月6日。。十八大之后，2017年中共中央《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》概括了兩個“1+4”結(jié)構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)體系框架：一是黨章、組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度；二是黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、中紀(jì)委和中央工作部門黨內(nèi)法規(guī)、省市自治區(qū)黨內(nèi)法規(guī)以及省會城市和副省級城市探索性黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)體系化發(fā)展，從根源上得益于中央對于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)律性認識的不斷深化。中央已經(jīng)完成了對固有的“問題—回應(yīng)”機制的超越，轉(zhuǎn)而將黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)視為一個包含著多重維度和多個階段的調(diào)整對象，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)定義了理想狀態(tài)，并以此目標(biāo)為指引，逐步構(gòu)建完善的具有可操作性的保障制度。以中國共產(chǎn)黨章程為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，衍生出各環(huán)節(jié)、各領(lǐng)域的專門規(guī)章，從而形成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

三、 中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，有力地保障了黨的團結(jié)和統(tǒng)一，推動了黨要管黨、全面從嚴治黨的落實，為黨帶領(lǐng)全國人民取得新民主主義革命的勝利、建設(shè)社會主義制度、推動改革開放、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供了根本的制度基礎(chǔ)。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終堅持體現(xiàn)無產(chǎn)階級政黨的性質(zhì)。中國共產(chǎn)黨是工人階級政黨，是無產(chǎn)階級政黨，這是黨的性質(zhì)。1922年《關(guān)于“工會運動與共產(chǎn)黨”的議決案》明確指出：“共產(chǎn)黨是所有階級覺悟的無產(chǎn)階級分子的組合，是無產(chǎn)階級的先鋒軍”(35)③④ 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第一冊，中共中央黨校出版社，1991年，第80頁；第81頁；第115頁。，“我們要隨時證明和解釋給工人知道：只有共產(chǎn)黨是工人的先鋒，是工人的政黨”(36)③④ 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第一冊，中共中央黨校出版社，1991年，第80頁；第81頁；第115頁。?！吨袊伯a(chǎn)黨第二次全國大會宣言》指出：“中國共產(chǎn)黨是中國無產(chǎn)階級政黨。它的目的是要組織無產(chǎn)階級，用階級斗爭的手段，建立勞農(nóng)專政的政治，鏟除私有財產(chǎn)制度，漸次達到一個共產(chǎn)主義的社會?！?37)③④ 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第一冊，中共中央黨校出版社，1991年，第80頁；第81頁；第115頁。1945年黨的七大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》指出：“中國共產(chǎn)黨，是中國工人階級的先進的有組織的部隊，是它的階級組織的最高形式。中國共產(chǎn)黨代表中國民族與中國人民的利益。”(38)中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編》(1921—1949)第二十二冊，中央文獻出版社，2011年，第533頁。1956年黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》指出：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先進部隊，是中國工人階級的階級組織的最高形式?！?39)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第九冊，中央文獻出版社，1994年，第314頁。進入新世紀(jì)，黨的十六大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益?！?40)《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2002年，第1頁。不管是黨內(nèi)法規(guī)，還是黨內(nèi)的規(guī)范性文件，都集中體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的無產(chǎn)階級政黨性質(zhì)。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終注重維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在中國共產(chǎn)黨的革命、建設(shè)、改革開放實踐歷程中，對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的認識經(jīng)歷了一個逐漸清晰、不斷深化的過程。新民主主義革命時期的統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭和黨自身的建設(shè)的實踐，使中國共產(chǎn)黨逐漸形成了關(guān)于“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的系統(tǒng)觀念和堅定立場。黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)歷了“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”“黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)”“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”和“黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”等逐步深化的過程。1927年11月舉行的中共中央政治局擴大會議作出的《政治紀(jì)律決議案》、黨的五大修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》明確提出的民主集中制原則、1948年中共中央作出的《關(guān)于中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》都強調(diào)了維護中央權(quán)威和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性。要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體的做法就是：“黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，恐怕是這樣一個道理?！?41)《鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第163頁。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)通過不同的形式確立黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，同時給予實現(xiàn)黨的奮斗目標(biāo)以堅實的制度支撐。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終堅持通過法規(guī)制度建設(shè)協(xié)調(diào)各方面關(guān)系。中國革命、建設(shè)和改革開放實踐進程的一個突出特點就是中國共產(chǎn)黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨內(nèi)法規(guī)制度就是協(xié)調(diào)各方面關(guān)系的制度形式和支撐。從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度看，黨內(nèi)法規(guī)需要調(diào)整黨與國家機關(guān)、事業(yè)單位、群團組織、社會組織、企業(yè)和其他組織的關(guān)系。例如：1924年5月通過的《SY工作與CP關(guān)系議決案》就是第一部有關(guān)共產(chǎn)黨和社會主義青年團關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)，明確了黨對青年團的領(lǐng)導(dǎo)；《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》是中國共產(chǎn)黨發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的組織制度保障，也是協(xié)調(diào)黨與國家機關(guān)、人民團體、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織和其他組織關(guān)系的重要途徑；《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》則是黨和國家機構(gòu)改革、體制機制和職責(zé)調(diào)整，各類機關(guān)和事業(yè)單位的機構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配備和調(diào)整所依據(jù)的重要法規(guī)。此外，從黨的建設(shè)角度來看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還承擔(dān)著規(guī)范自身各級組織關(guān)系、調(diào)整黨的組織和組織成員之間關(guān)系的責(zé)任。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終堅持在制度建設(shè)中加強體制機制和程序建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在現(xiàn)實中運轉(zhuǎn)起來，需要具體的程序和機制的支撐。譬如說開會，誰是主持人？開會的議題是什么？在哪里開？會場空間如何布局？發(fā)言時間與順序如何？這些都是正式的、具體的程序和機制，能夠保證制度落實。例如：《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》規(guī)定，“本綱領(lǐng)須經(jīng)全國代表大會三分之二代表同意，始得修改”；二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，“本章程修改之權(quán)，屬全國代表大會，解釋之權(quán)屬中央執(zhí)行委員會”；《中國共產(chǎn)黨第一次修正章程》規(guī)定，“本章程修改之權(quán)，屬全國代表大會，解釋之權(quán)屬中央執(zhí)行委員會”。中國特色社會主義進入新時代，針對長期以來紀(jì)律處分條例等黨內(nèi)法規(guī)具體內(nèi)容原則性過強而缺乏可操作性的問題，系統(tǒng)修訂了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，對于違反紀(jì)律的情形以及相應(yīng)處理措施都進一步加以細化，使原則性的要求具備了可操作的程序設(shè)計，從而保證了制度的有效性。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終堅持以黨內(nèi)民主的方式來推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)民主是黨的生命，是黨內(nèi)政治生活積極健康的重要基礎(chǔ)。黨內(nèi)民主各項制度的落實，黨內(nèi)民主的質(zhì)量，直接影響著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量和黨內(nèi)法規(guī)本身的生命力。1962 年，鄧小平在擴大的中央工作會議上的講話中列舉了民主集中制、“團結(jié)—批評—團結(jié)”等黨內(nèi)生活的優(yōu)良傳統(tǒng)，并指出“這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法”(42)《鄧小平文選》第一卷，人民出版社，1994年，第300 頁。。因此，黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定，“中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和黨的各級委員會作出重大決策部署，必須深入開展調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見和建議，凝聚智慧和力量，做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策”(43)⑥ 《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，人民出版社，2016年，第26頁。。而且，“黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和效力來源于制定過程的民主，民主程度越高，起草制定過程的參與越廣泛，其權(quán)威性和效力就越高”(44)陳家剛、陳凌宇：《黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)》，《中共天津市委黨校學(xué)報》，2020年第6期。?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》在制定過程中征求意見時，各地區(qū)各部門各方面“共提出1955條修改意見，扣除重復(fù)意見后為1582條，其中原則性意見354條、具體意見1228條”(45)習(xí)近平：《關(guān)于〈關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則〉和〈中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例〉的說明》，《人民日報》，2016年11月3日。。政黨的真正力量在于其組織成員的覺悟。只有當(dāng)黨員享受充分的知情權(quán)，能夠進行自主分析和判斷，并自覺地遵守規(guī)則時，黨才會有力量和光明的前景?！氨仨氉鹬攸h員主體地位、保障黨員民主權(quán)利，落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，保障全體黨員平等享有黨章規(guī)定的黨員權(quán)利、履行黨章規(guī)定的黨員義務(wù)，堅持黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系，黨內(nèi)一律稱同志。任何黨組織和黨員不得侵害黨員民主權(quán)利。”(46)⑥ 《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，人民出版社，2016年，第26頁。2020年12月25日中共中央發(fā)布新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，就是保障黨員權(quán)利、發(fā)揮黨員主體作用的重要舉措。

四、 結(jié) 語

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年歷程來自百年歷史長河中黨內(nèi)法規(guī)的制度實踐。中國共產(chǎn)黨承載著在革命斗爭、理論創(chuàng)新的具體情境中展開制度建設(shè)歷史畫卷的責(zé)任，而這些法規(guī)制度的目的性和使命感又賦予中國共產(chǎn)黨的組織、行為與活動以某種意義。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造了調(diào)整自身內(nèi)在關(guān)系，調(diào)整自身與國家、社會等外在關(guān)系的制度體系，這些制度之間的相互協(xié)調(diào)、相互支撐甚或相互沖突，也促進了黨本身在不同形勢、環(huán)境和時代條件下的發(fā)展和完善。制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?47)《鄧小平文選》第二卷，人民出版社，1994年，第333頁。。加強和改善中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，從自覺的信仰引領(lǐng)、理念指導(dǎo)、內(nèi)在約束，到自覺的法規(guī)約束、制度約束、外在約束，一方面能夠推動鞏固現(xiàn)有機制體制，另一方面則能夠?qū)崿F(xiàn)興利除弊和改革創(chuàng)新。

當(dāng)然，制度的演進不是一個簡單的線性進程。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的百年歷程并不意味著不同歷史時期的制度建構(gòu)都明確無誤地超越了前一個歷史時期。人們在不同時期獲得的關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的認知，有些是行之有效的經(jīng)驗，有些可能是應(yīng)該吸取的教訓(xùn)。從中國的經(jīng)驗、事實中總結(jié)、提煉出可解釋、可分析的概念與話語，從而實現(xiàn)與人類政治文明的對接和對話，這對于豐富和發(fā)展世界政黨模式、推動人類政治文明的進步具有重要意義。