范志勇

史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R·桑斯坦共同撰寫的《權(quán)利的成本：為什么自由依賴于稅》(以下簡稱《權(quán)利的成本》)一書就權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系進(jìn)行了深刻的比較研究，開創(chuàng)性地揭示了權(quán)利依賴于權(quán)力進(jìn)行保障的本質(zhì)屬性，也為權(quán)力的正當(dāng)性價值提供了嚴(yán)密的論證，祛除了自由主義所主張的權(quán)利時代對權(quán)力的防御性的成見，重塑了規(guī)制主義的理念與規(guī)范的大廈?；魻柲匪?、桑斯坦的多項(xiàng)洞見對權(quán)力的行使具有啟示性意義，在稀缺公共資源的無奈現(xiàn)實(shí)背景條件下，權(quán)力如何能夠更好地發(fā)揮保障權(quán)利的功用，是值得研究的重要課題。

一、作為權(quán)利與權(quán)力之間媒介的權(quán)利成本

法學(xué)界往往立足于權(quán)利與權(quán)力各自的內(nèi)涵對兩項(xiàng)范疇分別予以界定，權(quán)利的成本這一概念的提出，為妥當(dāng)認(rèn)知權(quán)利與權(quán)力之間微妙的關(guān)系提供了重要的契機(jī)，權(quán)力應(yīng)當(dāng)為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)積極創(chuàng)造條件，而不應(yīng)成為權(quán)利的桎梏，權(quán)力面向權(quán)利所產(chǎn)生的價值體現(xiàn)出其本質(zhì)屬性。權(quán)利的成本論證了權(quán)力的正當(dāng)性與可行性，權(quán)利也在自我加諸的必要約束中實(shí)現(xiàn)了“利益”最大化。

(一)廣義權(quán)利范疇下的權(quán)利成本

《權(quán)利的成本》立足于法律權(quán)利，探究權(quán)利的本質(zhì)與權(quán)力的價值，其所秉持的權(quán)力范疇并非純粹的權(quán)力形式，而是在一種最為廣泛的意義上使用的權(quán)力概念，它包括國家憲政主義所授予的權(quán)力，以及權(quán)力運(yùn)行所產(chǎn)生的效果，包括通過立法權(quán)的行使所形成的法律規(guī)范也被囊括在權(quán)力體系之內(nèi)，甚至以立憲權(quán)論之，憲法本身也是權(quán)力的產(chǎn)物?；魻柲匪?、桑斯坦對權(quán)力的觀察與界定，不失為一個獨(dú)特的視角，其將權(quán)利界定為“個體或團(tuán)體能夠運(yùn)用政府的手段切實(shí)地加以保護(hù)的重要利益”[1]3。權(quán)利的成本則特指預(yù)算成本，其本來包括直接成本與間接的社會成本或補(bǔ)償性支出，后者也被包含在預(yù)算費(fèi)用中，同屬于權(quán)利的預(yù)算成本。財政支出是公民權(quán)利的必要而非充分條件，且稅為自由所依賴的基本要素，除此之外，權(quán)利人的私力救濟(jì)、行政權(quán)社會化運(yùn)動等也會推動社會中的權(quán)利實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。譬如，強(qiáng)制性的商業(yè)保險在很大程度上便利了社會主體糾紛的解決，降低了事故的處理成本，分擔(dān)了權(quán)力的成本付出，民眾在稅收系統(tǒng)之外另行成立保險的“資金池”，共擔(dān)社會風(fēng)險，但權(quán)力并未完全退出，仍在其中默默地發(fā)揮重要作用，所有權(quán)利的確立與成就均需以權(quán)力的認(rèn)可與提供的基礎(chǔ)制度設(shè)施為前提。

(二)實(shí)證的權(quán)利必然產(chǎn)生成本

美國具有深厚的實(shí)用主義哲學(xué)傳統(tǒng)，實(shí)用主義哲學(xué)完美詮釋了美國精神，而以霍爾姆斯于19世紀(jì)80年代出版的《普通法》為標(biāo)志，實(shí)用主義法學(xué)也成為美國法哲學(xué)的開端[2]311?；魻柲匪埂⑸Ｋ固沟恼撟C進(jìn)路無疑繼承了實(shí)用主義法學(xué)的傳統(tǒng)，采取實(shí)證的立場，關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界中的法律權(quán)利，與道德宣教、政治宣言以及自然法層面的權(quán)利劃清了界限。在權(quán)力治理失效的戰(zhàn)亂地區(qū)，公民的權(quán)利沒有直接的預(yù)算成本，國庫雖然不至于因權(quán)利保障而承擔(dān)財力負(fù)擔(dān)，但權(quán)利也因此成為空頭支票。國際法中的權(quán)利通常并不必然具有預(yù)算成本，也不屬于真正的法律權(quán)利。以此解釋為何僅當(dāng)國際公約被不同國家政府承認(rèn)并實(shí)施時，其上規(guī)定的“權(quán)利”才因?yàn)轭A(yù)算成本的產(chǎn)生而成為真正的法律權(quán)利，而不再是虛無縹緲的政治宣言?！白鳛橐粋€一般規(guī)則，不幸的個人如果不是生活在有稅收能力和能夠提供有效救濟(jì)的政府下，他就沒有法律權(quán)利可言。無政府意味著無權(quán)利”[1]6。我們可以由此得出一個等價公式，“有效政府意味著權(quán)利的存在=當(dāng)且僅當(dāng)有預(yù)算成本時，法律權(quán)利才存在”。無政府主義是應(yīng)予以堅(jiān)決反對的，極端自由主義帶來的無政府主義也實(shí)質(zhì)上否定了權(quán)利的存在。

(三)權(quán)力對權(quán)利成本的運(yùn)用

“如果表面上擁有自由的人缺乏使他們的權(quán)利生效的資源，自由就沒有什么價值”?！皺?quán)利保護(hù)的質(zhì)量與程度依賴于公共成本，也依賴于私人支出”[1]7。為何財產(chǎn)權(quán)是一項(xiàng)憲法基本權(quán)利可見一斑，在一定意義上可以說，無財產(chǎn)無人格，無財產(chǎn)無自由。權(quán)利是法律保障的自由，彼岸的自由只有通過法律權(quán)利，才能切實(shí)地在此岸的世界中實(shí)現(xiàn)，由此，無財產(chǎn)也無權(quán)利。財產(chǎn)在個人實(shí)現(xiàn)權(quán)利的道路上不可或缺，依照來源的不同，作為權(quán)利基礎(chǔ)的財產(chǎn)可以區(qū)分為個人財產(chǎn)與公共資源，在私有制社會下，不同個體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同，個人財產(chǎn)多寡有別，個人追求權(quán)利的財產(chǎn)能力也不一致，但通過公共資源提供基本的權(quán)利保障機(jī)制，使落實(shí)到每一個個體之上的保障權(quán)利實(shí)施的總財產(chǎn)的質(zhì)不應(yīng)當(dāng)有顯著的差別。政府幫助彌補(bǔ)個人實(shí)現(xiàn)權(quán)利的財產(chǎn)不足的過程，是一種權(quán)利成本的轉(zhuǎn)嫁活動，這也揭示出現(xiàn)代社會中的權(quán)力在維護(hù)社會實(shí)質(zhì)正義方面的重要價值。由于公共資源的稀缺性，權(quán)力無法涉及方方面面的權(quán)利的全面保障，權(quán)力重點(diǎn)關(guān)注對基本權(quán)利保障的覆蓋以及對法律權(quán)利提供基礎(chǔ)的保障服務(wù)，旨在為社會主體提供平等的機(jī)會，矯正扭曲與失范的社會正義，權(quán)力在權(quán)利保障上的缺失的空間則仍由私人財產(chǎn)補(bǔ)足，不可否認(rèn)，窮人有時難以補(bǔ)足自身權(quán)利保障中的財產(chǎn)缺口，而富人經(jīng)常能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)利保障財力上的“溢價”，由此導(dǎo)致個體權(quán)利保障層面的結(jié)果的不平等，這是由不平等的經(jīng)濟(jì)與社會基礎(chǔ)帶來的，法律調(diào)整在此具有局限性與無力感。進(jìn)一步來說，不平等并不能與不正義畫等號。約翰·羅爾斯提出了兩項(xiàng)具體的正義原則：第一個原則是每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個原則是社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們：一是在于正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；二是依系于在機(jī)會平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放[3]302。依其正義理論，機(jī)會的平等在很大程度上彌補(bǔ)了結(jié)果不平等的非正義性。換言之，絕對平等的要求是無法被充分滿足的，“個別化的正義本身就是一種矛盾，正義要求的是一般性的規(guī)范”[4]30。

(四)權(quán)利成本論與古典自由主義的分野

為避免對權(quán)利的成本—收益的分析范式產(chǎn)生誤解，滑入經(jīng)濟(jì)狀況決定權(quán)力救濟(jì)的窠臼，如負(fù)稅能力并不能泯滅罪責(zé)認(rèn)定的正義觀，霍爾姆斯與桑斯坦提出了詰問：“難道強(qiáng)調(diào)成本意識就可以減少我們保護(hù)基本權(quán)利的承諾嗎？”權(quán)利的成本難以通過會計學(xué)的方式準(zhǔn)確計量，更多的是一項(xiàng)“由政治和道德評價的問題”，體現(xiàn)出實(shí)用主義法律的理念，與古典自由主義主張的所謂無成本的“消極權(quán)利”(1)消極權(quán)利是指他人具有不去干涉權(quán)利持有者自由做某事的義務(wù)，對應(yīng)的積極權(quán)利是指他人負(fù)擔(dān)去做某事以滿足權(quán)利持有者利益的義務(wù)。以權(quán)力為視角，這里的他人主要指權(quán)力主體。參見[美] 杰里米·沃爾德倫. 法律與分歧[M]. 王柱國, 譯. 北京: 法律出版社, 2009：305-306。的浪漫論調(diào)針鋒相對，不僅福利權(quán)中存在顯而易見的公共成本，“對財產(chǎn)權(quán)的界定、配置、解釋以及保護(hù)是政府為目前擁有財產(chǎn)的人的一項(xiàng)服務(wù)，全部由來自于公眾的一般稅收資助”[1] 14。古典自由主義者的謬誤在于“以假想自由與征稅者敵對為基礎(chǔ)”，然而“如果這兩者真的是對立的，那么我們所有的基本自由都將等候被廢除”[1] 16， “如果權(quán)利就是對公共干涉的豁免，那么政府的最高德性將是癱瘓或者殘疾，但一個無能的政府無法保護(hù)個人自由”[1] 26，這與權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐不符。權(quán)利的成本論將引導(dǎo)公眾正確認(rèn)知權(quán)力不可或缺的社會地位與正當(dāng)性價值，使人們的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)入公共資源的產(chǎn)生與對權(quán)利保障的分配的主導(dǎo)權(quán)與指導(dǎo)原則的問題之上，在稀缺的公共資源的現(xiàn)實(shí)中，如何保證權(quán)力對權(quán)利保障的正義性與效率性才是最重要的，而不再僅對權(quán)力做無意義的防范，將權(quán)利視為“防御政府的圍墻”。

“整個法律和正義的哲學(xué)就是以自由觀念為核心而建構(gòu)起來的”[5]299。“自由主義是這樣一種信念，即社會能夠安全地建立在個性的這種自我指引力之上，只有在這個基礎(chǔ)上，才能建立起一個真正的社會”[6]62-63。自由主義的核心觀念具有一定的歷史意義，復(fù)興了自由價值在人類認(rèn)知與法律體系中的絕對地位。權(quán)利雖然是權(quán)力的“創(chuàng)造物”，權(quán)力有時也會產(chǎn)生成為侵犯權(quán)利的“利維坦”的內(nèi)在沖動，權(quán)力保障權(quán)利的天然價值意味著權(quán)力在被濫用時也會成為否定自我的利器，在權(quán)力不斷的自我檢省中，權(quán)力不斷糾正權(quán)利保障運(yùn)行的方向，最大限度地消除權(quán)力展開過程中的成本浪費(fèi)，權(quán)力越發(fā)接近于公共性的根本目標(biāo)。隨著歷史的車輪步入現(xiàn)代社會，古典自由主義的“消極權(quán)利”論越來越不足以滿足公眾的權(quán)利需求，積極權(quán)利論應(yīng)運(yùn)而生，主張權(quán)力通過積極作為來為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造必要的條件，積極權(quán)利并不意味著權(quán)力出現(xiàn)了道德性的提升，而是彰顯出權(quán)力的“公共保險”的價值屬性。權(quán)利二分法致使民眾對權(quán)力的態(tài)度發(fā)生了分裂，對權(quán)力的價值觀也發(fā)生了抵牾，民眾“一邊希望不受打擾，他們珍視于免受公共干預(yù)，一邊又希望被照顧，尋求獲得公共援助的賦予權(quán)利。消極權(quán)利禁止政府，并把它拒之門外；積極權(quán)利需要并盛情邀請政府。前者需要公職人員蹣跚而行，而后者需要公職人員雷厲風(fēng)行”[1] 23。

申言之，兩種權(quán)利類型之于權(quán)力并無本質(zhì)不同，均著力于權(quán)力對權(quán)利的保障之上。在市民社會的市場主體意思自治的領(lǐng)域內(nèi)，權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)自我保障，當(dāng)權(quán)利自治失靈，基于正義理念，在需要權(quán)力介入保障權(quán)利時，個人權(quán)利成為積極權(quán)利。積極權(quán)利與消極權(quán)利并無明顯界限，隨著實(shí)踐的具體情況而變，采取權(quán)力來源的社會契約論的主張分析，民眾對權(quán)利的讓渡與對權(quán)力的授予是實(shí)時進(jìn)行的，并非一勞永逸。由此，面對權(quán)利的保障需求，權(quán)力只需時刻準(zhǔn)備著，而不用過度干預(yù)，以減輕自由主義者對民眾過于依賴權(quán)力而失去獨(dú)立能力的憂慮，因?yàn)椤捌毡樽非蟊Ｕ?，不但不能增加自由的機(jī)會，反而構(gòu)成了對自由的最嚴(yán)重的威脅”[7]116?；魻柲匪埂⑸Ｋ固箯摹盁o救濟(jì)，無權(quán)利”以及權(quán)利需要法律確立合法性地位等角度論證權(quán)力不會缺位于任何權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情況，權(quán)利的自治需要權(quán)力提供全方位的適用基礎(chǔ)與前提條件，明確了法律權(quán)利與道德權(quán)利的殊相，以此也揭示出權(quán)利二分法的缺陷?！皺?quán)利是公共物品：是納稅人資助、政府管理的社會工作，計劃促進(jìn)集體和個人的福利”[1] 29。權(quán)利是權(quán)力以法律的形式確認(rèn)的個人、公共和社會的一定利益，權(quán)力并為這些為法律確認(rèn)和國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的利益規(guī)定權(quán)利范圍，最終權(quán)力對法律已經(jīng)確認(rèn)和規(guī)定的限制范圍的權(quán)利進(jìn)行充分保護(hù)[8]53。權(quán)力作用于權(quán)利的此“三位一體”的功能體系，詮釋出消極權(quán)利的謬誤。霍爾姆斯、桑斯坦主張所有的權(quán)利均是積極權(quán)利，民眾“珍視和體驗(yàn)的個體自由以公職人員操持的社會合作為前提條件。我們所珍視的私人領(lǐng)域是由公共行為維持的，事實(shí)上是由公共行為創(chuàng)造的”[1] 2-3。筆者深以為然，可以說，人類歷史演進(jìn)的歷程，展現(xiàn)為消極權(quán)利向積極權(quán)利轉(zhuǎn)變的過程，消極權(quán)利論逐漸退出了歷史的舞臺，而古典自由主義的論調(diào)也逐步為新自由主義的主張所取代，而后者在堅(jiān)守自由的核心價值的同時，也強(qiáng)調(diào)了權(quán)力在建構(gòu)社會秩序中的意義，如起源于20世紀(jì)德國的秩序自由主義學(xué)派以及以布坎南為代表的憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)派。

二、權(quán)利與權(quán)力的共生與互促

不同于彼岸的無法律效力的自然權(quán)利，此岸的實(shí)證權(quán)利的產(chǎn)生必然伴隨著權(quán)利的成本，以滿足自身獲得權(quán)力保障的需求，權(quán)力的運(yùn)行同時規(guī)制了權(quán)利濫用的行為，強(qiáng)制權(quán)利保持合法、正當(dāng)行使的狀態(tài)，而權(quán)力也能夠在其所維護(hù)的權(quán)利中獲得正當(dāng)性并增強(qiáng)公信力。權(quán)利與權(quán)力這一對范疇，經(jīng)由權(quán)利成本范疇的連接，在根本上呈現(xiàn)出共生共榮的關(guān)系。

(一)權(quán)利的法律效力來自權(quán)力

近代憲政主義認(rèn)為，權(quán)利的核心目的是對抗政府，私法創(chuàng)造出市民社會的“獨(dú)立王國”以與政治國家相對，然而，顯而易見的是私法中的“契約法和侵權(quán)法中的權(quán)利，不僅由政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行，還由政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)、解釋和調(diào)整”[1] 30-31。民事合同的法律效力由權(quán)力賦予，使私人間具有相對性的合同產(chǎn)生了權(quán)力“加持”的強(qiáng)制力；侵權(quán)責(zé)任法對民事主體的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等絕對權(quán)的保護(hù)，禁止一切社會主體侵犯權(quán)利人的私人財產(chǎn)，權(quán)力迫使侵權(quán)人向受害人承擔(dān)補(bǔ)償或懲罰性賠償責(zé)任，倘若侵權(quán)人拒絕履行責(zé)任，將由司法權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行侵權(quán)人的財產(chǎn)。權(quán)力以財政支出為形式的權(quán)利保障成本的付出，“帶來了一種強(qiáng)烈的信念——以權(quán)利為基礎(chǔ)的個人主義對政府行為和社會合作的本質(zhì)依賴”[1] 55。

憲法中的基本權(quán)利也對權(quán)力提出了保障的要求?；魻柲匪?、桑斯坦以美國憲法中的正當(dāng)程序條款為例，指出憲法禁止公權(quán)機(jī)關(guān)剝奪公民的生命、自由或財產(chǎn)的前提首先是明確公民能夠被非法剝奪的合法擁有物為何，這涉及權(quán)力對權(quán)利的確認(rèn)問題，而正當(dāng)程序條款賦予公民免受私人暴行與侵?jǐn)_的自由，倘若政府放任該侵權(quán)行為，實(shí)質(zhì)上造成了對公民自由的剝奪，由此，推論出美國憲法正當(dāng)程序條款對公權(quán)機(jī)關(guān)保障公民傳統(tǒng)的基本權(quán)利的積極作為義務(wù)。相對于傳統(tǒng)基本權(quán)利，公法中的第二代、第三代人權(quán)體系中某些憲法基本權(quán)利(如福利權(quán))的產(chǎn)生更明顯需要政府的積極作為，而非權(quán)力克制。

在任何時候，擁有法律權(quán)利代表著權(quán)利人獲得了法律上的權(quán)力，產(chǎn)生防止、阻礙、排除公權(quán)力與其他社會主體侵害的法律效力，同時，如財產(chǎn)權(quán)、契約權(quán)利等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，通常需要獲得其他社會主體的支持，即便如所有權(quán)等權(quán)能齊備的支配權(quán)，其權(quán)利圓滿狀態(tài)的維持亦需他者不侵犯的“配合”。由于權(quán)利的賦予與行使會導(dǎo)致利益狀態(tài)的變動(2)密爾試圖劃定絕對的自由空間，指出個人的行動只要不涉及自身以外主體的利害，個人就不必向社會負(fù)責(zé)交代，他人僅能對個人采取忠告、指教、勸說以至遠(yuǎn)而避之的非約束性行動；關(guān)于對他人利益有害的行動，個人則應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)交代，并且還應(yīng)當(dāng)承受或是社會的或是法律的懲罰，假如社會的意見認(rèn)為需要用此來保護(hù)自己的話。參見 [英] 約翰·密爾. 論自由 [M]. 許寶骙, 譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2006：112。由此可見，自由主義者觀點(diǎn)具有理想主義色彩，在日益密切的社會合作與越發(fā)復(fù)雜的社會分工的背景下，清晰地區(qū)分個人行為的外部影響力的有無成為不可能完成的任務(wù)，可以說，不存在絕對的無外部性的個人行為，但自由顯然不能因此而消亡，法律以權(quán)利的形式為自由精心地劃定了可行的領(lǐng)域，賦予權(quán)利以法律效力。，其合法性與正當(dāng)性需要權(quán)力賦予，以此剝奪義務(wù)人即權(quán)利行使過程中的利益受損方要求權(quán)力救濟(jì)與私人報復(fù)的“權(quán)利”(3)權(quán)利范疇本身即可以從相對人的角度界定為一種通過政治組織社會的強(qiáng)力，來強(qiáng)制另一個人或所有其他人去從事某一行為或不從事某一行為的能力。參見[美] 羅斯科·龐德. 通過法律的社會控制[M]. 沈宗靈，譯. 北京: 商務(wù)印書館, 2010：53。。權(quán)利人如此諸多“指揮”他者的法律效力產(chǎn)生于權(quán)力，權(quán)力通過立法權(quán)的認(rèn)可、行政權(quán)的執(zhí)法、司法權(quán)的救濟(jì)，全面鼓勵權(quán)利人行權(quán)，實(shí)現(xiàn)良好的社會合作。公、私法實(shí)則共同劃定了權(quán)利自治的區(qū)域，并為自治失敗的權(quán)利提供權(quán)力的救濟(jì)，以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(二)權(quán)利為權(quán)力付費(fèi)

“所有權(quán)利，實(shí)際上是賦予權(quán)利，都由法律限定范圍并進(jìn)行保護(hù)”?！皺?quán)利是昂貴的，因?yàn)榫葷?jì)是昂貴的。實(shí)施權(quán)利是費(fèi)錢的，特別是統(tǒng)一而公平地實(shí)施”。“所有的權(quán)利都以納稅人資助的有效地進(jìn)行監(jiān)控和實(shí)施的監(jiān)督機(jī)構(gòu)為先決條件”[1] 26。權(quán)利享有者為權(quán)力的確認(rèn)與保護(hù)而付費(fèi)，這是稅收產(chǎn)生的根源，因?yàn)樗泄穸伎赡艹蔀闄?quán)利人，也就成為適格的納稅主體。權(quán)利屬于公共物品，個人權(quán)利的公共性決定著即使現(xiàn)實(shí)世界資源稀缺，權(quán)力也應(yīng)當(dāng)保證其對權(quán)利提供基本的保障服務(wù)，在此不能缺位，當(dāng)財力不足時，則考慮通過增加課稅提高支出能力?；魻柲匪埂⑸Ｋ固拐J(rèn)為，“公共財政應(yīng)該通過考慮可用的資源、可預(yù)測的副作用以及競爭的目標(biāo)來決定”權(quán)利的賦予問題[1] 84，筆者不同意該觀點(diǎn)，在國家財政能力可控與財政支出結(jié)構(gòu)尚有優(yōu)化空間的情況下，此論倒果為因，局限于固定、僵化的財政收支的靜態(tài)，而非變化、發(fā)展的財政狀態(tài)，權(quán)利可通過增加付費(fèi)的方式，作為獲取權(quán)力賦權(quán)、保護(hù)的對價。由此，應(yīng)當(dāng)在權(quán)利保障的權(quán)力預(yù)算領(lǐng)域以支定收，由權(quán)利保障的預(yù)算支出需求決定國民的稅負(fù)。公民最大的道德與責(zé)任是依法納稅，這也是公民交換權(quán)力對其進(jìn)行權(quán)利保障的基本義務(wù)與對價，針對具體的預(yù)算安排，下文還將進(jìn)行詳述。

與此同時，霍爾姆斯、桑斯坦對“權(quán)利走得太遠(yuǎn)”的問題表達(dá)了擔(dān)憂，權(quán)利時代的憲法權(quán)利也出現(xiàn)了泛化的現(xiàn)象?！笆聦?shí)上，把我們有時不能提供的有價值服務(wù)貼上‘憲法權(quán)利’的標(biāo)簽，甚至?xí)档兔绹裱劾飩鹘y(tǒng)自由的價值，他們將開始根據(jù)當(dāng)時可以利用的資源考慮憲法權(quán)利是否應(yīng)受尊重的主張”[1] 84。筆者對此表示認(rèn)同，權(quán)利與義務(wù)關(guān)聯(lián)理論認(rèn)為，權(quán)利與義務(wù)均有面向?qū)Ψ缴傻暮夏康男缘纳蓹C(jī)制，權(quán)利的產(chǎn)生代表著他人義務(wù)的形成，權(quán)利時代也是義務(wù)時代，局部權(quán)利表面的擴(kuò)張與爆炸可能實(shí)質(zhì)上造成社會整體層面的權(quán)利的萎縮，因此，設(shè)定權(quán)利的正當(dāng)性審查至關(guān)重要，否則，權(quán)利的價值會因自身的膨脹而消解，社會出現(xiàn)權(quán)利異化的現(xiàn)象。

針對權(quán)力保障權(quán)利的本質(zhì)，霍爾姆斯、桑斯坦認(rèn)為，權(quán)力對權(quán)利的保障是一種普通納稅人資助權(quán)利保護(hù)的方式，屬于權(quán)力操持的集體捐贈。筆者不認(rèn)同捐贈論，權(quán)力以財政形式支持權(quán)利保護(hù)，本質(zhì)上是一種互助式的公共保險機(jī)制，所有納稅人以稅捐方式共擔(dān)權(quán)利保障的風(fēng)險成本，形成“保費(fèi)”的資金池，由權(quán)力機(jī)關(guān)作為“保險人”，運(yùn)用“保費(fèi)”對權(quán)利事項(xiàng)進(jìn)行管理。不難想象，“每時每刻，個體的災(zāi)難都被財政支出轉(zhuǎn)移或減輕，這些開支有時數(shù)目很大，甚至巨大，但是經(jīng)常不被人意識到”[1] 2。同時，其提出“公民自由的公共負(fù)擔(dān)”的命題，指出“斷定權(quán)利有成本也就要承認(rèn)為了獲得或保護(hù)權(quán)利我們必須放棄一些東西”[1] 10，這也從權(quán)利的角度凸顯出稅的對價性的特征，為從私法進(jìn)路研究稅收法律關(guān)系提供了可能。

(三)作為防范權(quán)利濫用機(jī)制的權(quán)力

“根據(jù)美國法律，權(quán)利是由政治共同體認(rèn)可的權(quán)力。像任何權(quán)力的行使一樣，行使權(quán)利的個體也可能受到誘惑把權(quán)利用到極限”[1] 4。權(quán)利的行使往往會一直至其遇到限制為止，權(quán)利的界限是他者的同類或異類的權(quán)利，或權(quán)力對權(quán)利本身的限制，權(quán)力具有防止權(quán)利濫用的功能。申言之，防范權(quán)利濫用機(jī)制具有三種基本類型：第一，權(quán)利為權(quán)利劃定“疆域”，一般表現(xiàn)為權(quán)利沖突的形式，哈耶克曾言，“每個人的自由都會顛覆所有其他人擁有的無限自由，即不受限制的自由”[9]69，從法律對自由確認(rèn)的形式——權(quán)利而言，亦是如此；第二，有時權(quán)利的享有以義務(wù)的承擔(dān)為條件，權(quán)利人同時也是義務(wù)人，義務(wù)為權(quán)利設(shè)限；第三，權(quán)力規(guī)制權(quán)利，促使權(quán)利正當(dāng)行使。三者之間絕非存在分明的邊界，而是有一定交叉的空間，為權(quán)利人設(shè)定義務(wù)是解決權(quán)利沖突的有效方式，而伴隨著行政規(guī)制向權(quán)利保障的現(xiàn)代行政理念的轉(zhuǎn)型，權(quán)力越發(fā)摒棄直接作用于權(quán)利的手段，同樣傾向于采取使權(quán)利人負(fù)擔(dān)義務(wù)或支持對立權(quán)利的間接方式來規(guī)劃權(quán)利的空間。在權(quán)力對權(quán)利的保障作用方面，除了直接認(rèn)可、支持權(quán)利主張的內(nèi)容以外，還包括增加他者義務(wù)的選擇。

(四)權(quán)利對權(quán)力的回報

“實(shí)施權(quán)利不僅以征稅和開支的權(quán)力為前提，并且有助于建立對這些權(quán)力普遍的接受。在職者通過資助公民需要的權(quán)利建立了政治信譽(yù)”[1] 127。權(quán)力對權(quán)利的保障也使其獲得合法性，權(quán)力存在的正當(dāng)性也在于此，權(quán)利與權(quán)力共生共榮。并且，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)往往也優(yōu)化了權(quán)力的運(yùn)行環(huán)境，增強(qiáng)了權(quán)力得以支配的公共資源，譬如，權(quán)力對創(chuàng)造、維持私有財產(chǎn)制度的公共投資，激勵了民眾投資興業(yè)、努力勞動的創(chuàng)造性與積極性，推動了社會整體財富的增加，因此擴(kuò)大了可以征稅的稅基，權(quán)力的財力獲得了豐厚的回報，反過來又從財政層面提高了權(quán)力保障權(quán)利的能力，形成了良性循環(huán)。權(quán)利的司法救濟(jì)渠道促生了良好的社會秩序，使民眾遠(yuǎn)離了充滿暴力的私力救濟(jì)，推動了社會的和平共處與合作。從個體角度而言，“許多權(quán)利反映了普通公民某種程度的利他主義，大多數(shù)權(quán)利一旦切實(shí)地得到保護(hù)就能有助于促進(jìn)利他主義和負(fù)責(zé)任的習(xí)慣”[1] 114，權(quán)利有利于培養(yǎng)自由、尊嚴(yán)、負(fù)責(zé)任的公民人格。因此，權(quán)力對權(quán)利的正向作用有時會帶來直接的利益回報，為權(quán)利而非利益斗爭(4)耶林在其名篇《為權(quán)利而斗爭》中揭示出權(quán)利的社會正外部性特征，其認(rèn)為，“為權(quán)利而斗爭”不僅是關(guān)涉物的價值與金錢損失，還關(guān)乎張揚(yáng)在物中的人格本身與個人的是非感，把人類重新拾至理想的高峰，吟誦出人格的詩歌。私權(quán)是一個民族政治發(fā)展的真正的學(xué)校，在私權(quán)關(guān)系中培育的單個個人的是非感，決定了國家與社會整體的道德力量。因此，為權(quán)利而斗爭是一種權(quán)利人對自己的義務(wù)，主張權(quán)利同時也是一種對集體的義務(wù)。參見[德] 魯?shù)婪颉ゑT·耶林. 為權(quán)利而斗爭[M]. 鄭永流, 譯. 北京：法律出版社, 2012：10-37。，能夠產(chǎn)生正外部性，權(quán)利保障在改善經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)、推動社會整體進(jìn)步的同時，稅收也成為“搭便車”的“乘客”。在美國法中，“稅是對整個社會征收的，因而不考慮誰獲得了資助公益事業(yè)的利益。相反，費(fèi)只向特定的獲益者征收，并依據(jù)其個人接受服務(wù)的數(shù)量”。權(quán)利由稅而非費(fèi)進(jìn)行資助[1] 7。權(quán)力從保障權(quán)利中獲取的收益，回答了為何權(quán)利來自稅，而非受益人付費(fèi)的原因?；魻柲匪?、桑斯坦也由此將“權(quán)利界定為一種衍生于政治共同體成員或者其聯(lián)盟的個體權(quán)力，界定為對稀缺的集體資源的選擇性投資，用來實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)和解決通常認(rèn)為的緊急公共問題”[1] 86。

三、稀缺資源背景下權(quán)力的抉擇

現(xiàn)實(shí)世界遠(yuǎn)不具備理想世界所假設(shè)的前提，面對日益增長的權(quán)利保障需求，公共資源永遠(yuǎn)是匱乏的，資源稀缺的現(xiàn)實(shí)世界存在的狀況意味著權(quán)力只能對權(quán)利無奈地開展選擇性的保障，由此也引發(fā)了公眾對權(quán)力的職能范圍與運(yùn)行狀況的質(zhì)疑與監(jiān)督，權(quán)力需要自證其正當(dāng)性，合憲的民主的決策機(jī)制往往成為唯一的合理路徑，權(quán)利的保障要求權(quán)力預(yù)算對其設(shè)置優(yōu)先性。而有效的公權(quán)力機(jī)關(guān)是達(dá)致權(quán)力運(yùn)行目標(biāo)的必要前提。

(一)權(quán)力必然運(yùn)行于資源稀缺的社會中

保障權(quán)利的權(quán)力之財力資金來源于有效的預(yù)算，受制于一國的財稅體制與稅收狀況?；魻柲匪埂⑸Ｋ固挂陨鐣＠块T為例，指出了權(quán)力行使抉擇中的殘酷現(xiàn)實(shí)，可供使用的公共資源的枯竭，將導(dǎo)致權(quán)利的實(shí)質(zhì)性被剝奪，權(quán)利成本論消弭了權(quán)利的神圣性、終極性與絕對性。福利部門受到政府預(yù)算的硬性約束，掌握著尷尬有效的公共資源，“必須根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況、運(yùn)用瑣碎的信息、按照最有決策權(quán)的人的意志受限地分配這些短缺的資金”。資源的稀缺可能導(dǎo)致福利部門無奈地放棄某些權(quán)力事項(xiàng)，譬如，退出對某些虐待兒童的潛在受害者的救助，就可能致使其成為真正的受害人?；魻柲匪?、桑斯坦由此提出了一項(xiàng)尖銳的倡導(dǎo)：“認(rèn)真地對待權(quán)利意味著認(rèn)真地對待稀缺?！盵1] 64-65權(quán)利存在產(chǎn)生、發(fā)展、消亡的自我邏輯，權(quán)利體系內(nèi)部會存在效力的位階與競爭，權(quán)力基于核心的憲法價值或出于為更加重要的價值提供保護(hù)，對于權(quán)利進(jìn)行賦予或削減，這些操作與此處研討的權(quán)力以稀缺資源對權(quán)利的保障無關(guān)，筆者在此著力關(guān)注靜態(tài)中的權(quán)利對有限預(yù)算的競爭。

(二)權(quán)利保障在權(quán)力預(yù)算中的優(yōu)先性

霍爾姆斯、桑斯坦指出了權(quán)利與利益的區(qū)別，利益著重量的權(quán)衡與妥協(xié)，權(quán)利則涉及原則性問題，“需要一種咬緊牙關(guān)、立場堅(jiān)定的不妥協(xié)態(tài)度”[1] 68。權(quán)利平衡論混同了權(quán)利與利益，只是一種不具有可行性的理想狀態(tài)的描述。霍爾姆斯、桑斯坦籠統(tǒng)地提出公共財政需要為共同體決策提供指引，并未對權(quán)力面對現(xiàn)實(shí)的抉擇提供具體的可行性建議。筆者在社會契約論基礎(chǔ)上提出的公共保險論，為權(quán)力的產(chǎn)生與存在提供了解讀思路，由此，權(quán)利保障應(yīng)成為權(quán)力的核心價值目標(biāo)，在對權(quán)力掌握的稀缺公共資源上具有預(yù)算優(yōu)先性，即便權(quán)力的財力資源枯竭，權(quán)利保障也應(yīng)當(dāng)成為權(quán)力實(shí)施的最后一項(xiàng)職能活動，此即為稀缺資源世界中被限制的權(quán)利有限論。

申言之，財政支出結(jié)構(gòu)中應(yīng)對權(quán)利保障屬性的支出類型予以傾斜性支持與照顧。某些權(quán)利成本應(yīng)否由權(quán)力承擔(dān)，可以通過比例原則的考量，包括適當(dāng)性、必要性、狹義比例原則等三項(xiàng)子原則，并非過高的權(quán)利保障成本均不能由權(quán)力負(fù)擔(dān)，權(quán)利成本論引起了我們對分配正義與民主責(zé)任的關(guān)注，合憲的民主政治決策機(jī)制以預(yù)決算的方式，劃定了公共保險視野下的權(quán)力保障的風(fēng)險類型與權(quán)力的責(zé)任范圍。權(quán)利保障的預(yù)算優(yōu)先性可以視為防范“民主的暴政”而設(shè)置的利益平衡規(guī)則，民主決策受其制約，避免出現(xiàn)集體無意識的權(quán)利倒退事件。在政治權(quán)力領(lǐng)域之外，依據(jù)哈貝馬斯的觀點(diǎn)，還存在一個國家和社會之間的公民自由討論公共事務(wù)，參與政治的活動空間，即“公共領(lǐng)域”，其是獨(dú)立于政治建構(gòu)之外的公共交往和公眾輿論，對于政治權(quán)力具有批判性，可以在一定程度上發(fā)揮對民主決策機(jī)制的監(jiān)督、糾偏的功能，也為權(quán)力的決策提供重要的參考[10]273?；魻柲匪埂⑸Ｋ固惯€認(rèn)為，“有限預(yù)算引發(fā)了權(quán)利的沖突”這一說法并不嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)利沖突根源于權(quán)利內(nèi)容本身的抵牾，在稀缺資源的視角下，產(chǎn)生競爭的是不同權(quán)利對于公共資源保障的索取，不屬于權(quán)利沖突的范疇。對于權(quán)利群體內(nèi)部對公共資源的爭奪，直接涉及權(quán)利保障的支出內(nèi)容，相對于與權(quán)利保障僅有間接關(guān)系的支出事項(xiàng)，在財政支出的保障方面具有優(yōu)先力，以此作為財政支出的一項(xiàng)基本分配原則。

(三)權(quán)力價值的發(fā)揮有賴于有效的權(quán)力機(jī)關(guān)

通過權(quán)利的賦予，權(quán)利人成為他自己的主人[11]50。這是從權(quán)利主體的獨(dú)立意志而言，但涉及權(quán)利在社會中行使的實(shí)踐層面，權(quán)利人則需借助外力方能擁有權(quán)利。所有權(quán)利都是廣義上的積極權(quán)利，權(quán)力在權(quán)利的確認(rèn)與保護(hù)過程中無法缺位，這決定著強(qiáng)大而有效的權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置在權(quán)力充分發(fā)揮保障權(quán)利功用方面的重要性。美國歷史上聯(lián)邦制取代邦聯(lián)制政體充分表現(xiàn)出美國公民對于強(qiáng)大、有效政府的追求(5)漢密爾頓認(rèn)為，在社會資源容許的范圍內(nèi)，有足夠的權(quán)力獲得經(jīng)常而充分的稅收供應(yīng)，是每種政體所不可缺少的要素；否則，政府必然陷入致命的萎縮狀態(tài)，并且在短時期內(nèi)滅亡，相對于邦聯(lián)制，聯(lián)邦制在形成統(tǒng)一的國內(nèi)市場、增強(qiáng)政府財力方面具有絕對的優(yōu)勢。參見[美] 漢密爾頓，杰伊，麥迪遜. 聯(lián)邦黨人文集[M].程逢如，在漢，舒遜, 譯. 北京：商務(wù)印書館, 2013：146。?！耙粋€憲法不能組織有效的、公共支持的、能夠征稅和開支的政府，它必然不能在實(shí)際中保護(hù)權(quán)利”?！叭魏握畽?quán)力的反對者都不會成為擁護(hù)個人權(quán)利陣營中的一員，因?yàn)闄?quán)利需要政府施壓、公共資助而獲得執(zhí)行”[1] 36。權(quán)力缺失的社會與市場將充斥著暴力、壟斷、欺詐與狹隘的地方主義保護(hù)。權(quán)力機(jī)關(guān)不能僅僅滿足于尊重社會主體的權(quán)利，做好權(quán)利的“旁觀者”的角色，必須積極地在確權(quán)、保權(quán)方面有所作為。而一個有效的政府必須是政治上組織良好的機(jī)構(gòu)，“它是有效地動員和引導(dǎo)分散的共同體資源以精細(xì)的工作應(yīng)對任何突發(fā)事件的不可或缺的設(shè)置”[1] 3。在維持社會秩序、保護(hù)權(quán)利的同時，必須能夠以合理、可行的法治機(jī)制防范自身的專制獨(dú)裁與權(quán)力濫用，以成為權(quán)利實(shí)現(xiàn)的“攔路虎”。在權(quán)利保障方面，權(quán)力的不越位與不缺位同樣重要。有效的公權(quán)力機(jī)關(guān)是權(quán)利依賴于權(quán)力的政治前提，這也是資源稀缺社會對權(quán)力的運(yùn)行所提出的根本要求。

執(zhí)行保障權(quán)利重任的公權(quán)機(jī)關(guān)包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)。司法權(quán)的獨(dú)立通常也僅具有宣言式的意義，就財政角度而言，司法權(quán)力無法脫離財政支出的控制，霍爾姆斯、桑斯坦作出了形象的比喻：“法官難道不是實(shí)際上吊在錢串上搖擺嗎？司法本身不是隨著開支法案的附屬條款搖擺嗎？”[1] 15司法權(quán)獨(dú)立的追求，司法預(yù)算等司法改革的進(jìn)路，在擺脫司法權(quán)的預(yù)算束縛方面無能為力，沒有國家的司法體系能在預(yù)算的真空中運(yùn)轉(zhuǎn)，司法權(quán)的財力來源于稅，就與財政關(guān)系而言，司法權(quán)與行政權(quán)沒有區(qū)別，司法權(quán)也是保障權(quán)利的權(quán)力體系的重要組成部分?！罢眉{稅人的費(fèi)用建立并維持易接近的、綜合的、相對透明的法律機(jī)構(gòu)，在這里，公平、公開、明白易懂又繁瑣的司法程序得以展開”[1] 33，這成為權(quán)力為權(quán)利提供救濟(jì)服務(wù)的基本方式，缺少司法權(quán)，權(quán)力對權(quán)利的保障是不足的。同時，有效權(quán)力要求避免權(quán)力的濫用，通過權(quán)力制約權(quán)力是一種有效的路徑，譬如司法審查、行政訴訟、國家賠償?shù)葯C(jī)制。