王連偉 夏文強(qiáng)

“在當(dāng)代公共行政中，治理是人們經(jīng)常使用的一個(gè)概念，治理是這樣一個(gè)詞語(yǔ)和概念，它使公共行政與政治、政府、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離”[1]71。那么，在公共行政領(lǐng)域?yàn)槭裁磿?huì)發(fā)生公共行政的治理轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向?qū)Ξ?dāng)前的公共行政實(shí)踐會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響？弗雷德里克森認(rèn)為，“如今的時(shí)代不僅是一個(gè)反官僚的時(shí)代，也是一個(gè)反政府、抗稅、反制度的時(shí)代。當(dāng)代政治學(xué)的一些信條和術(shù)語(yǔ)反映、放大或夸大了當(dāng)今時(shí)代的反抗特征。因而，對(duì)于公共行政來(lái)說(shuō)，這是個(gè)艱辛的時(shí)代。盡管環(huán)境如此，公共行政已經(jīng)表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)倪m應(yīng)能力和創(chuàng)造性。新型的管理理論、組織理論和管理技術(shù)的發(fā)展。實(shí)際上反映了公共行政的適應(yīng)性和創(chuàng)造性的提高”[1]70。

實(shí)際上，新公共治理理論之所以能夠成為當(dāng)代公共行政實(shí)踐過(guò)程中的主導(dǎo)性理論，在于它從傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論的實(shí)踐中吸收了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因此，如果我們想要對(duì)新公共治理理論有一個(gè)比較深刻的認(rèn)識(shí)，就需要了解公共行政的演進(jìn)邏輯，即當(dāng)代公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政→新公共管理理論→新公共治理理論的一個(gè)邏輯演進(jìn)過(guò)程。通過(guò)對(duì)各個(gè)時(shí)期公共行政的實(shí)踐及理論范式進(jìn)行分析，我們就能夠?qū)π鹿仓卫砝碚撛谖磥?lái)的公共行政實(shí)踐及其完善有一個(gè)科學(xué)的把握。

我們認(rèn)為，不論是作為一門(mén)學(xué)科的公共行政學(xué)，還是公共行政實(shí)踐，都沒(méi)有從根本上去反思和解決公共行政所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。公共行政學(xué)者在科學(xué)理性主義的指導(dǎo)下已將公共行政科學(xué)發(fā)展為公共行政技術(shù)學(xué)。不過(guò)，先進(jìn)的公共行政技術(shù)手段在面對(duì)人的復(fù)數(shù)性的時(shí)候都將顯得能力不足。你若需要必要的論據(jù)，請(qǐng)回首公共行政的發(fā)展史，我們的技術(shù)手段可以說(shuō)是日新月異，而我們的公共行政現(xiàn)狀卻并未好轉(zhuǎn)。在這個(gè)意義上，新公共治理理論能否解決公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理論的形成

“治理、公共治理是二十世紀(jì)八九十年代開(kāi)始在西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)并在二十一世紀(jì)變得引人注目的一個(gè)公共管理概念”[2]。這一概念強(qiáng)調(diào)在公共行政過(guò)程中的多主體參與，它既不同于傳統(tǒng)公共行政中的政府作為公共服務(wù)的提供者主體，也不同于新公共管理理論中市場(chǎng)作為公共服務(wù)產(chǎn)品的配置主體，它“強(qiáng)調(diào)決策過(guò)程中的正式和非正式的行動(dòng)者，以及正式和非正式的達(dá)成決定和執(zhí)行決定的結(jié)構(gòu)?！盵2]它主張多元主體的互動(dòng)，在一個(gè)公共場(chǎng)域中公共行政的利益相關(guān)方進(jìn)行多主體的協(xié)商和合作，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)公共行政網(wǎng)絡(luò)。之所以會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的學(xué)者提倡多元主體的參與式治理，是因?yàn)椤霸趭W斯本看來(lái)，今天的國(guó)家更應(yīng)該被稱(chēng)為多組織國(guó)家和多元主義國(guó)家。這種國(guó)家使得公共政策執(zhí)行和公共服務(wù)提供產(chǎn)生了日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性、多元性和破碎性”[2]。因此，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)當(dāng)今這個(gè)多元主義社會(huì)，必須對(duì)傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論所強(qiáng)調(diào)的行政—管理、政府—市場(chǎng)、平等—效率的二分法進(jìn)行超越，走出傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之間的理論搖擺的困境。

在奧斯本看來(lái)，“新公共治理是對(duì)行政—管理兩分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點(diǎn)的可供選擇的話(huà)語(yǔ)。它建立在一個(gè)多元的國(guó)家之上，旨在理解在這種背景下公共政策的確立和執(zhí)行”[2]。有的學(xué)者認(rèn)為，公共行政其實(shí)質(zhì)等同于治理，因?yàn)閺墓诺浇窆残姓聞?wù)都是繁雜多變的，而在公共行政過(guò)程中，政府也從來(lái)沒(méi)有缺席過(guò)，就算在最低限度的國(guó)家中，政府也是公共行政過(guò)程中的主要參與者。因此，新公共治理理論并不像他們所宣稱(chēng)的那樣超越了行政—管理二分法。筆者認(rèn)為，新公共治理理論是新自由主義思想在公共行政領(lǐng)域的變體，是對(duì)后現(xiàn)代文化的妥協(xié)。

(一)新公共治理理論是新自由主義思想的產(chǎn)物

從治理理論的興起來(lái)看，它是隨著政府的失靈而被推上公共行政的舞臺(tái)的。“公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，是對(duì)公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給的管理。在西方國(guó)家，基本政治秩序確立以后，政府與市場(chǎng)交融在一起，輪流充當(dāng)公共管理的主體。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，‘行政國(guó)家’出現(xiàn)，其鼎盛時(shí)期的標(biāo)志是20世紀(jì)70年代的‘福利國(guó)家’。而政府的供給失敗致使人們認(rèn)識(shí)到更少的政府，更多的治理成為必要”[3]。在這一時(shí)期，治理理論尚且處于萌芽時(shí)期，其只是主張“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主義思想的新公共管理理論則明確地提出了最低限度的國(guó)家前提下的新公共管理理論，將市場(chǎng)作為配置公共服務(wù)產(chǎn)品的主體。毫無(wú)疑問(wèn)，新自由主義思想很快深入到每個(gè)人的心靈中，新公共管理理論在當(dāng)時(shí)也獲得了前所未有的成功。

新自由主義實(shí)踐并未像新自由主義烏托邦那樣按照理論設(shè)計(jì)發(fā)展，新公共管理理論之所以開(kāi)始遭到質(zhì)疑，其根本原因在于新自由主義實(shí)踐的失敗。在新公共管理理論的指導(dǎo)下，市場(chǎng)的失靈及資本的不受限制的流動(dòng)對(duì)社會(huì)造成的破壞要遠(yuǎn)比政府失靈所造成的破壞大得多。只不過(guò)這種破壞是在人們處于麻醉狀態(tài)下進(jìn)行的。在這種背景下，新公共治理理論應(yīng)運(yùn)而生。它混雜了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理及新公共服務(wù)理論中的諸多要素，儼然成為一個(gè)理論的大熔爐。它最根本的特征是多元治理，正是面對(duì)我們這個(gè)多元社會(huì)的應(yīng)對(duì)之策。實(shí)際上，多元社會(huì)正是新自由主義思想的必然產(chǎn)物。在新自由主義社會(huì)中，后現(xiàn)代文化是我們這個(gè)社會(huì)最突出的特征。新公共治理理論家如同很多后現(xiàn)代主義者一樣順應(yīng)后現(xiàn)代文化而動(dòng)，還高調(diào)地宣稱(chēng)是對(duì)啟蒙思想的超越，然而，新公共治理理論只是對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)的妥協(xié)，而后現(xiàn)代主義也是啟蒙思想的延續(xù)，或者可以說(shuō)是啟蒙主義的高潮。我們確實(shí)需要超越啟蒙主義，但后現(xiàn)代主義似乎很難做到。

(二)新公共治理理論是對(duì)后現(xiàn)代文化的妥協(xié)

“多元”是新公共治理理論的核心詞匯，它同時(shí)也揭示了我們這個(gè)社會(huì)的主要特征。所謂的多元，在新自由主義者看來(lái)是指人的復(fù)數(shù)性在社會(huì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，是權(quán)力的分散。而在保守主義者看來(lái)，多元意味著價(jià)值的喪失和社會(huì)的碎片化。價(jià)值相對(duì)主義既是多元的表現(xiàn)，也是多元社會(huì)產(chǎn)生的原因。價(jià)值相對(duì)主義的結(jié)果則是社會(huì)的失序、公共價(jià)值觀與美德的喪失。而這正是新自由主義立論的出發(fā)點(diǎn)。在新自由主義者看來(lái)，人類(lèi)的自我保存能力已經(jīng)歷史地得到了證明，自生自發(fā)秩序才是人類(lèi)社會(huì)的客觀存在，只有維持自生自發(fā)秩序才是實(shí)現(xiàn)自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主義都被認(rèn)為是一種徒勞。他們的格言是：去追隨自己的本能生活吧、去享樂(lè)吧、自由就在你身邊。在《后現(xiàn)代狀況——關(guān)于知識(shí)的報(bào)告》一書(shū)中，讓-弗朗索瓦·利奧塔向我們描述了后現(xiàn)代的狀況，“后現(xiàn)代科學(xué)對(duì)以下事物關(guān)切備至：模棱兩可的、測(cè)不準(zhǔn)的、因資訊匱缺所導(dǎo)致的沖突對(duì)抗，支離破碎的，災(zāi)變，語(yǔ)用學(xué)的悖論等”[4] 172。利奧塔是從人類(lèi)知識(shí)的角度來(lái)論述后現(xiàn)代的碎片化的現(xiàn)狀的，這里的知識(shí)要遠(yuǎn)比意識(shí)形態(tài)更加地深入現(xiàn)代人的心靈。而島子在譯后記中則告訴我們：“后現(xiàn)代主義告別了整體性和統(tǒng)一性，因?yàn)?，以往那種維系語(yǔ)言結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性上的總體性的普遍邏輯已不奏效。”[4]228以往關(guān)于宏大的敘事結(jié)構(gòu)已經(jīng)徹底地為多元化所取代。

“后現(xiàn)代主義中的多元性與過(guò)去相比具有如下特點(diǎn)：

1)它不再是某個(gè)統(tǒng)一整體中的內(nèi)部現(xiàn)象，而構(gòu)成一切知識(shí)領(lǐng)域、社會(huì)生活和文學(xué)藝術(shù)活動(dòng)的本質(zhì)。在任何知識(shí)、生活領(lǐng)域，以往那種一體性、封閉性和規(guī)范性都已成為陳?ài)E。

2)這種多元性強(qiáng)調(diào)的不是抹殺或取消差異，而是主張不同的范式并行不悖，相互競(jìng)爭(zhēng)，因此，它是一種‘無(wú)條件的多元性’。

3)它不僅僅滿(mǎn)足于抽象思維，而且開(kāi)始深入并影響西方后工業(yè)社會(huì)的整個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

4)對(duì)后現(xiàn)代主義而言，不存在一種包容一切、規(guī)范一切、限定一切的元語(yǔ)言，換言之，它不肯定任何壓倒性模式,就后現(xiàn)代的‘Ism’(主義)本身來(lái)說(shuō)，它也并不代表任何美學(xué)思想的主流。利奧塔在接受意大利一家藝術(shù)雜志訪(fǎng)問(wèn)時(shí)，亦謙遜(或是吊詭)地表示他的工作實(shí)際上是指尋找什么是后現(xiàn)代主義，但是他仍不知道答案。

5)后現(xiàn)代主義的核心精神是蔑視一切威權(quán)主義的元語(yǔ)言，而企圖在社會(huì)和文化領(lǐng)域中徹底鏟除‘詞語(yǔ)的暴政’”[4]230。

以上就是新公共治理理論形成的思想基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)新公共治理理論形成過(guò)程的分析，我們就能夠跳出名目繁多的治理理論的森林，從上空俯瞰治理理論產(chǎn)生的根源，并對(duì)其效用進(jìn)行預(yù)測(cè)。

二、新公共治理理論的演進(jìn)邏輯分析

后現(xiàn)代學(xué)者以對(duì)啟蒙思想進(jìn)行徹底的解構(gòu)為出發(fā)點(diǎn)而順應(yīng)時(shí)代潮流，并且宣稱(chēng)是對(duì)啟蒙主義的超越。這無(wú)疑是一種后現(xiàn)代學(xué)者的傲慢，是深層次的啟蒙理性在作祟。有的學(xué)者以時(shí)移世易為理由進(jìn)而否認(rèn)偉大思想的跨時(shí)空性，然而，人類(lèi)文明的延續(xù)是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，政治思想更是存在于過(guò)去與未來(lái)之間。我們認(rèn)為，作為公共行政的三個(gè)主流范式的傳統(tǒng)公共行政、新公共管理及新公共治理之間存在一個(gè)啟蒙意義上的演進(jìn)邏輯。

(一)傳統(tǒng)公共行政范式

“在公共行政思想史上，美國(guó)學(xué)者伍德羅·威爾遜和德國(guó)學(xué)者馬克斯·韋伯是公認(rèn)的重量級(jí)經(jīng)典作家。伍德羅·威爾遜于1887年發(fā)表的《行政研究》一文往往被看做是美國(guó)公共行政研究的起點(diǎn)。雖然有許多學(xué)者持不同的看法。而韋伯的地位則在于其對(duì)官僚制理論的研究。威爾遜和韋伯的理論，實(shí)際上構(gòu)成了美國(guó)甚至世界公共行政思想的主流基礎(chǔ)”[5]2。不論是威爾遜的以追求行政效率為目的的政治—行政二分法，還是韋伯對(duì)官僚理性的推崇，都存在一個(gè)啟蒙思想的基礎(chǔ)，這就是隨著人類(lèi)在科學(xué)領(lǐng)域的大踏步進(jìn)步，人類(lèi)對(duì)科學(xué)的崇拜來(lái)到了一個(gè)新的高度，以至于人文社會(huì)科學(xué)也不得不進(jìn)行科學(xué)化的轉(zhuǎn)變。

從公共行政解決實(shí)際問(wèn)題的角度出發(fā)，威爾遜看到了美國(guó)公共行政中廣泛存在的政黨分肥制度造成的公共行政效率低下的現(xiàn)實(shí)，這實(shí)質(zhì)上是美國(guó)的三權(quán)分立的政治建構(gòu)所出現(xiàn)的必然結(jié)果。如果對(duì)三權(quán)分立的政治設(shè)計(jì)發(fā)起挑戰(zhàn)必然會(huì)遇到極大的阻力，而隨著民主理論的不斷演進(jìn)，三權(quán)分立的政治建構(gòu)也早已深入人心，但若出于對(duì)公共行政效率的追求而進(jìn)一步提高行政權(quán)則壓力要小得多。傳統(tǒng)公共行政之所以最終出現(xiàn)在美國(guó)，不僅是威爾遜對(duì)歐洲大陸一些國(guó)家的較高的公共行政效率的羨慕，而且是民主制度不斷發(fā)展的結(jié)果。正如托克維爾在《論美國(guó)的民主》中所預(yù)測(cè)的：民主制發(fā)展到極致的結(jié)果是強(qiáng)大的中央集權(quán)，這其中當(dāng)然有著近代民族國(guó)家崛起的原因。托克維爾認(rèn)為，身份平等是民主制的核心特征，由于人與人之間獲得了法律基礎(chǔ)上的平等權(quán)，因此，必然會(huì)更多地求助于政府，其結(jié)果就是作為個(gè)體的人在公權(quán)力面前愈發(fā)脆弱。隨之，民主就走向了它的反面。此時(shí)，關(guān)于民主制下公共行政效率低下的詬病又此起彼伏，“在科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響下，‘效率’已成為美國(guó)的主流觀念。1860—1890年間股份有限公司塑造了現(xiàn)代美國(guó)。公司不僅支配者美國(guó)人的生活，決定人們擁有什么，而且公司也影響著人們的思想觀念”[6]。

在傳統(tǒng)公共行政理論的指導(dǎo)下，政治—行政二分法的理念很快成為一種潮流。政治—行政二分法一方面是為了繼續(xù)維持民主制度的價(jià)值；另一方面，是為了提高公共行政效率，即想要在公平與效率之間取得一個(gè)平衡，談何容易。在漫長(zhǎng)的傳統(tǒng)公共行政史上，資本主義本身蘊(yùn)含的對(duì)社會(huì)秩序的破壞性也在客觀上推動(dòng)了官僚制行政的壯大。特別是資本主義內(nèi)部難以克服的經(jīng)濟(jì)危機(jī)一次次地打擊著脆弱的社會(huì)和個(gè)體，1933年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及隨后的第二次世界大戰(zhàn)對(duì)整個(gè)世界造成了極大的破壞，作為公共價(jià)值的維護(hù)者和公共利益的提供者，政府被人們寄予厚望。伴隨著二戰(zhàn)后凱恩斯主義的盛行，傳統(tǒng)公共行政理論迎來(lái)了一個(gè)高峰，而其中以20世紀(jì)六七十年代興起的福利國(guó)家制度為最盛。

韋伯的官僚制行政理論源于對(duì)科學(xué)理性的崇拜及對(duì)群氓政治的不信任。對(duì)群氓政治的不信任是由于對(duì)普通民眾所擁有的有限理性的懷疑。對(duì)韋伯來(lái)說(shuō)，“官僚制是現(xiàn)代文明所內(nèi)涵的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件或組織手段。準(zhǔn)確、速度、知識(shí)、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴(yán)格的服從，摩擦力、物力和人力成本低，是嚴(yán)格的官僚制行政的屬性。官僚制強(qiáng)調(diào)以可計(jì)算的規(guī)則為根據(jù)的客觀的組織活動(dòng)，不顧及人。官僚機(jī)構(gòu)的官員行事不涉及愛(ài)憎，形式上不對(duì)個(gè)人，把規(guī)則應(yīng)用于實(shí)際的情境”[5]37-38。韋伯所說(shuō)的作為官僚機(jī)構(gòu)的理性機(jī)器實(shí)際上和柏拉圖理想國(guó)中的哲學(xué)王很像，居于洞穴之外，擁有著智慧之光，指導(dǎo)著洞穴內(nèi)人們的生活。而實(shí)際上，韋伯想要實(shí)現(xiàn)的官僚理性是一種理想的狀態(tài)，官僚制是一種理想的組織類(lèi)型。在韋伯看來(lái)，官僚機(jī)構(gòu)和普通大眾構(gòu)成了一和多的關(guān)系。作為普通大眾的個(gè)體由于都同等地服從作為“一”的官僚機(jī)構(gòu)，因此，所有人又都是平等的。在這里，韋伯筆下的官僚理性成為盧梭筆下的公意的化身。

隨著民族國(guó)家的發(fā)展、各國(guó)中央集權(quán)的加強(qiáng)、資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，傳統(tǒng)公共行政理論走向了公共行政的舞臺(tái)并長(zhǎng)期占據(jù)著公共行政領(lǐng)域的主流地位，直到它的難以避免的弊端不斷地顯現(xiàn)之后，才被新公共管理理論取代。

(二)新公共管理范式

對(duì)于世界歷史來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)七八十年代是世界社會(huì)史的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。看起來(lái)沒(méi)有發(fā)生什么重大的事件，但思想領(lǐng)域的悄然轉(zhuǎn)變很可能改變了世界歷史的走向。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的凱恩斯主義的落幕，以哈耶克為代表的一批新自由主義理論家走到了前臺(tái)。而公共行政領(lǐng)域傳統(tǒng)公共行政范式指導(dǎo)下的福利國(guó)家的弊端日益明顯。官僚制行政本身是為了追求公共行政效率，現(xiàn)在卻成為效率低下的主要障礙。在政治領(lǐng)域，隨著官僚機(jī)構(gòu)的不斷膨脹，行政權(quán)也不斷地?cái)U(kuò)張以至于威脅到民主制傳統(tǒng)的趨勢(shì)，這種情況很快引起了一些理論家和普通民眾的不滿(mǎn)，早已做好理論準(zhǔn)備的新自由主義就第一時(shí)間站了出來(lái)。在新自由主義理論成為占主導(dǎo)地位的意識(shí)形態(tài)的過(guò)程中，普通民眾只是成為無(wú)意識(shí)的推動(dòng)者。在這里，我們還無(wú)意指出新自由主義實(shí)踐給整個(gè)人類(lèi)社會(huì)和人類(lèi)精神所帶來(lái)的不可逆的狀態(tài)的結(jié)果的好壞，只想指出新公共管理理論在取代傳統(tǒng)公共行政范式過(guò)程中的思想基礎(chǔ)。

在以哈耶克為首的新自由主義理論家看來(lái)，有限理性是人類(lèi)的客觀存在，自生自發(fā)秩序是人類(lèi)社會(huì)的客觀存在。任何試圖改善人性和改造社會(huì)的嘗試都是對(duì)自由的最大威脅，其結(jié)果也只能是適得其反?！靶伦杂芍髁x首先是一種政治經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的理論，即認(rèn)為通過(guò)在一個(gè)制度框架內(nèi)——此制度框架的特點(diǎn)是穩(wěn)固的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，自由市場(chǎng)、自由貿(mào)易——釋放個(gè)體企業(yè)的自由和技能，能夠最大程度地促進(jìn)人的幸福。國(guó)家的角色是創(chuàng)造并維持一種適合于此類(lèi)實(shí)踐的制度框架”[7]2。與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)不同的是，新自由主義不僅主張最弱意義的國(guó)家，而且主張將倫理道德從經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域驅(qū)趕出去。在公共行政領(lǐng)域，西蒙率先發(fā)起了對(duì)傳統(tǒng)公共行政的挑戰(zhàn)，西蒙認(rèn)為，“效率標(biāo)準(zhǔn)指在給定資源條件下取得最大結(jié)果的選擇。那里產(chǎn)出得到了具體說(shuō)明，效率標(biāo)準(zhǔn)確定何種組織形式最好。運(yùn)用效率標(biāo)準(zhǔn)，西蒙批評(píng)性地考察了傳統(tǒng)上認(rèn)可的行政原則，并說(shuō)明了這些原則并不必然是正確的。提高專(zhuān)業(yè)化水平并不必然提高效率，只有在給定有效資源條件下改善績(jī)效的專(zhuān)業(yè)化水平提高，才有助于效率提高”[5]49-50。西蒙的挑戰(zhàn)雖然依舊發(fā)生在傳統(tǒng)的政治—行政二分法的內(nèi)部，但政府作為提高公共行政效率的主體已經(jīng)遭到了拋棄，官僚理性被當(dāng)作一種烏托邦神話(huà)而遭到了否定。

一些以維護(hù)美國(guó)的民主制傳統(tǒng)和個(gè)人自由的經(jīng)濟(jì)學(xué)家建立了新公共管理理論。在他們看來(lái)，作為個(gè)體的人在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中表現(xiàn)為理性的經(jīng)濟(jì)人，個(gè)人比作為公共組織的官僚機(jī)構(gòu)更清楚地知道自己的利益所在?！袄硇缘慕?jīng)濟(jì)人”同樣也是防止暴政的最有力的工具。這些主張與新自由主義思想不謀而合，也正好迎合了20世紀(jì)七八十年代興起的波西米亞式的后現(xiàn)代文化。在新公共管理范式下，市場(chǎng)作為傳統(tǒng)上公認(rèn)的資源配置的有效手段再次占據(jù)了主導(dǎo)地位。我們之所以用“再一次”來(lái)形容市場(chǎng)在資源配置中的命運(yùn)的沉浮，是因?yàn)樵谫Y本主義興起之初，它也取得了神靈一般的地位，而之后由于資本主義世界頻仍的經(jīng)濟(jì)危機(jī)及馬克思主義的挑戰(zhàn)，它也被丑化了很長(zhǎng)的時(shí)間。如今隨著新自由主義的崛起并再次走進(jìn)人們的心靈實(shí)屬不易。在市場(chǎng)成為有效配置資源手段的背景下，公共行政領(lǐng)域政府的民有化改革及國(guó)有企業(yè)的私有化改革在整個(gè)世界范圍內(nèi)開(kāi)展了起來(lái)。政府不再作為提供公共服務(wù)的主體，而成為市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的買(mǎi)主。如何成為精明的買(mǎi)主成為新公共管理范式下公共行政的主要目的。

在新公共管理范式下，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率是否有所提高呢？我們普通人很容易被時(shí)代進(jìn)步中的繁榮迷住雙眼。如何鑒別公共行政的困境也成為公共行政領(lǐng)域的一大問(wèn)題。價(jià)值和效率的二元對(duì)立從根本上主導(dǎo)著公共行政的發(fā)展。在沃爾多看來(lái)，缺少了價(jià)值導(dǎo)向的效率純屬海市蜃樓。“假設(shè)我們能夠有效率地完成所有的目標(biāo)，這當(dāng)然是不可能，至少是不道德的。因?yàn)橛行┠繕?biāo)是令人厭惡。此外將‘行政科學(xué)’建立在效率的基礎(chǔ)上，這一提議是有待商榷的，因?yàn)樾蕸](méi)有真正標(biāo)示出這門(mén)科學(xué)的特殊性，在完成手頭的工作時(shí)，要盡可能縮小現(xiàn)實(shí)性與可能性的差距，這在所有實(shí)際的人類(lèi)活動(dòng)中，都是一個(gè)重要的考量，行政是這樣，種地和扇舞也是這樣”[8]249。

如果說(shuō)沃爾多關(guān)于價(jià)值與效率的論述還不能揭示出新公共管理范式指導(dǎo)下效率至上主義的公共行政的困境的話(huà)，那么，大衛(wèi)·哈維對(duì)新自由主義的批判則更直觀地告訴我們新公共管理范式下公共行政的困境。大衛(wèi)·哈維認(rèn)為，新自由主義的轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上是一個(gè)階級(jí)重建的過(guò)程。檢驗(yàn)公共行政的困境要看到至少有一部分人在政治共同體內(nèi)生活得并不幸福。階級(jí)重建的過(guò)程意味著財(cái)富向少部分人流去。而社會(huì)的繁榮則以犧牲社會(huì)上所有人的心靈自由換來(lái)的。德國(guó)的新生代哲學(xué)家韓炳哲認(rèn)為，在新自由主義社會(huì)里，不論是富人，還是窮人，都處于一種自我剝削的社會(huì)狀態(tài)中?！靶伦杂芍髁x釋放了自我和效率激勵(lì)，形成了新的社會(huì)秩序，導(dǎo)致了愛(ài)欲的消亡。積極社會(huì)中，死亡的消極性逐漸隱去，社會(huì)中僅存徒勞的生命之焦慮，唯一的目標(biāo)是‘確保在無(wú)序中茍活下來(lái)’”[9]46?？傊?，新公共管理范式下的公共行政實(shí)踐極大地忽略了對(duì)價(jià)值的追求，而作為效率的價(jià)值本身卻又產(chǎn)生不出公共價(jià)值來(lái)，這是我們今天所面臨的公共行政的現(xiàn)實(shí)困境。

(三)新公共治理范式

大衛(wèi)·哈維認(rèn)為，“從政府管理(獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力)到治理(更寬泛的國(guó)家構(gòu)造和市民社會(huì)中的核心要素)的轉(zhuǎn)變，便是在新自由主義下完成的”[7]88。大衛(wèi)·哈維說(shuō)得有道理,新自由主義理論指導(dǎo)下的自生自發(fā)秩序并不是無(wú)政府狀態(tài)，新公共管理范式影響下的人們剛從國(guó)家權(quán)力的奴役下解脫出來(lái)，卻又掉進(jìn)了市場(chǎng)的陷阱中。所謂的無(wú)形的手意味著資本的力量，在將越來(lái)越多的公共服務(wù)商品化的同時(shí)，也將普通民眾的命運(yùn)交給了資本，而資本是沒(méi)有人文關(guān)懷的功能的。

最初的關(guān)于治理的理論是伴隨著新自由主義思想登上歷史舞臺(tái)而產(chǎn)生的，只不過(guò)它和新公共管理理論的出發(fā)點(diǎn)不同。主張治理的理論家是從我們這個(gè)時(shí)代的多元性出發(fā)來(lái)思考公共行政的。在他們看來(lái)，不論是作為公共服務(wù)的提供者的政府，還是作為公共服務(wù)資源的配置者的市場(chǎng)，都不能單獨(dú)地應(yīng)對(duì)我們這個(gè)多元性的社會(huì)。公共行政事務(wù)實(shí)在是太復(fù)雜和繁巨了。因此，新公共治理理論家將“社會(huì)”引進(jìn)了公共行政領(lǐng)域?？梢哉f(shuō)，新公共治理理論試圖對(duì)傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論中由來(lái)已久的國(guó)家中心主義和市場(chǎng)至上主義的抽象對(duì)立進(jìn)行超越，所以又在公共行政實(shí)踐中引入了社會(huì)這一要素。從根本上看，這也揭示了多元社會(huì)中公共事務(wù)權(quán)威及權(quán)力運(yùn)作方式發(fā)生了改變，實(shí)際上我們現(xiàn)在已經(jīng)不能繼續(xù)忽視社會(huì)的力量，它將對(duì)公共權(quán)力配置和運(yùn)作產(chǎn)生較大的影響，從而治理也必然表現(xiàn)出多種形式。

因此，新公共治理理論則適時(shí)地站出來(lái)對(duì)新公共管理范式下的公共行政困境展開(kāi)了批判。有了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理分別在公共行政實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的政府失靈和市場(chǎng)失靈的經(jīng)驗(yàn)，新公共治理理論決心超越這兩個(gè)范式的局限。“當(dāng)前，治理實(shí)踐正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，從運(yùn)用國(guó)家權(quán)力進(jìn)行統(tǒng)治，逐漸轉(zhuǎn)向政府和非政府多個(gè)主體通過(guò)協(xié)商協(xié)作完成各種政策指令”[9]3。當(dāng)奧斯本在《新公共治理？》一書(shū)中反問(wèn)新公共治理理論是一種范式嗎？我們認(rèn)為，他是以一種謙卑的姿態(tài)來(lái)討論新公共治理理論。從目前治理理論在不同學(xué)科及不同領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用來(lái)看，從事實(shí)層面反證了新公共治理理論是一種范式，或者說(shuō)應(yīng)該作為一種范式來(lái)解釋我們當(dāng)今時(shí)代的現(xiàn)實(shí)。在新公共治理理論學(xué)者看來(lái)，傳統(tǒng)公共行政中政府管得過(guò)多使得官僚機(jī)構(gòu)不斷膨脹直至失去了公共服務(wù)效率，而新公共管理理論中政府又管得過(guò)少以至于喪失了宣揚(yáng)公共價(jià)值觀與美德的能力。畢竟作為社會(huì)契約意義上的政治共同體，只有政府是為著公益的目的而產(chǎn)生的。

政治哲學(xué)家漢娜·阿倫特認(rèn)為，我們生存的社會(huì)是一個(gè)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都缺失的社會(huì)，我們生活在一個(gè)“同質(zhì)化”的社會(huì)中，這一同質(zhì)化的社會(huì)是市民社會(huì)的極致?tīng)顟B(tài)。也就是說(shuō)除去傳統(tǒng)意義上的公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之后，社會(huì)領(lǐng)域是一個(gè)新生的領(lǐng)域，它是隨著現(xiàn)代通信手段的不斷進(jìn)步而產(chǎn)生的，特別是數(shù)字媒體時(shí)代的到來(lái)和智能手機(jī)走進(jìn)我們的生活，作為個(gè)體人類(lèi)之間的距離縮短為零距離。而零距離意味著最遠(yuǎn)的距離。零距離成為現(xiàn)實(shí)使得社會(huì)領(lǐng)域侵蝕了公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，所有的人都被暴露在網(wǎng)絡(luò)空間的陽(yáng)光下，我們既是網(wǎng)絡(luò)資訊的消費(fèi)者，也是資訊的生產(chǎn)者和分享者?！巴该骰薄巴该魅恕笔俏覀冞@個(gè)時(shí)代和個(gè)體人類(lèi)的典型標(biāo)志，然而，同質(zhì)化的個(gè)體都被社會(huì)裹挾，卻又同床異夢(mèng)，不具有分享公共價(jià)值觀與美德的能力。零距離的社會(huì)是一個(gè)相互隔離的社會(huì)。毫無(wú)疑問(wèn)，公共領(lǐng)域意味著“善治”存在的空間。私人領(lǐng)域象征著自由存在的空間，社會(huì)領(lǐng)域的突然闖入使得政治共同體一方面面臨失序的無(wú)力感；另一方面，存在同質(zhì)化的事實(shí)。

新公共治理理論在對(duì)社會(huì)現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)上還是比較清醒的。從啟蒙意義上分析從傳統(tǒng)公共行政—新公共管理—新公共治理范式的演進(jìn)邏輯，我們發(fā)現(xiàn)新公共治理理論范式是期望在不改變現(xiàn)存的新自由主義秩序的前提下恢復(fù)政府提供公共價(jià)值觀與美德的能力。它希望兼具政府和市場(chǎng)的優(yōu)點(diǎn)而避免它們各自存在的缺點(diǎn)，進(jìn)而完成對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的超越。這中間反映出一個(gè)從事實(shí)向價(jià)值回歸的邏輯，但這種回歸是一種變異了的回歸。新公共治理理論家試圖重提沃爾多的行政國(guó)家關(guān)于價(jià)值的討論，但又不愿跳出新自由主義的邏輯。從本質(zhì)上看，新公共治理理論同許多后現(xiàn)代理論一樣宣稱(chēng)超越啟蒙主義，而事實(shí)上是啟蒙理性的延續(xù)。后現(xiàn)代學(xué)者嘗試對(duì)啟蒙理論和思想進(jìn)行徹底的解構(gòu)，卻沒(méi)辦法建構(gòu)新的理論體系來(lái)指導(dǎo)人們的未來(lái)。或者如他們所宣稱(chēng)的解構(gòu)本身就是建構(gòu)。只要社會(huì)存在，自由還能為人類(lèi)所擁有，解構(gòu)一切就沒(méi)什么不行的。

三、新公共治理能否解決公共行政的困境

在不長(zhǎng)的公共行政學(xué)研究史上，有著汗牛充棟的公共行政研究文獻(xiàn)，然而，一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是：無(wú)論是沃爾多路徑或是西蒙路徑，不論是傳統(tǒng)公共行政理論范式、新公共管理理論范式還是新公共治理理論范式(這是一個(gè)正在實(shí)踐著的理論范式)，都沒(méi)有很好地解決公共行政的困境。原因何在？沃爾多在其著作中說(shuō)過(guò)一句很有名的話(huà)：“如果一個(gè)人沒(méi)有任何公共事務(wù)的重要體驗(yàn)而被允許教授政治科學(xué)，這將是令人震驚的。”[8]3這是一句深深打上了美國(guó)烙印的自大的話(huà)。他忽視了政治學(xué)科的科學(xué)化本身使得它難以指引我們文明社會(huì)的發(fā)展。從整體上看，這句話(huà)又深深烙上了政治科學(xué)的實(shí)證主義傳統(tǒng)，而沃爾多本人卻是以研究公共行政領(lǐng)域的規(guī)范價(jià)值而著稱(chēng)的。歷史性地看待公共行政學(xué)的發(fā)展和近一百多年的公共行政實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)行政學(xué)或行政管理學(xué)作為從政治學(xué)分離出來(lái)的學(xué)科，它不再關(guān)注政治學(xué)傳統(tǒng)中的宏大敘事，何況政治科學(xué)本身也拋棄了這一敘事傳統(tǒng)。近代公共行政學(xué)科的發(fā)展史是在一個(gè)后啟蒙主義的時(shí)代背景下發(fā)展的。雖然沃爾多路徑反復(fù)強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的重要性，但它同樣難以上升到對(duì)人類(lèi)美好生活的指導(dǎo)上來(lái)。因?yàn)檫@條路徑的出發(fā)點(diǎn)依舊在啟蒙理性的范疇之內(nèi)，對(duì)人類(lèi)的心靈難以真正形成觸動(dòng)。

在這一部分的標(biāo)題上加了一個(gè)問(wèn)號(hào)，是因?yàn)樾鹿仓卫砝碚撌且环N正在實(shí)踐著的理論，而且從目前治理理論家對(duì)它的追捧來(lái)看，它似乎真的會(huì)成為解決公共行政困境的一劑良藥，但事實(shí)真會(huì)如此嗎？在討論新公共治理理論范式能否解決公共行政所面臨的困境之前，我們應(yīng)該對(duì)公共行政的困境有個(gè)準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。在一般的公共行政研究中，傳統(tǒng)公共行政的困境在于政府失靈，新公共管理理論的困境在于市場(chǎng)失靈。如今，新公共治理理論的產(chǎn)生正是為了解決前兩種范式下曾出現(xiàn)過(guò)的政府失靈和市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。無(wú)論是政府失靈，還是市場(chǎng)失靈，都只是作為學(xué)科術(shù)語(yǔ)的公共行政困境。公共行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境還要追尋到普通公民對(duì)公共行政實(shí)踐的體驗(yàn)，只有真實(shí)的體驗(yàn)才能更直觀地被感知，然而，這種關(guān)于公民對(duì)公共行政實(shí)踐的體驗(yàn)絕不單單源于公共行政實(shí)踐領(lǐng)域，在我們這個(gè)時(shí)代，公民體驗(yàn)到的不幸福更多地源于現(xiàn)代性困境。

何謂現(xiàn)代性困境？在美國(guó)政治哲學(xué)家艾倫·布魯姆看來(lái)，價(jià)值相對(duì)主義是我們這個(gè)時(shí)代最突出的特征?！坝幸患虑榻淌趥儽仨毥^對(duì)明確：幾乎每個(gè)學(xué)生進(jìn)入大學(xué)時(shí)都相信，或自稱(chēng)他們相信，真理是相對(duì)的”[10]17。而在政治哲學(xué)家口中的價(jià)值相對(duì)主義，正是新公共治理理論家所說(shuō)的多元社會(huì)的價(jià)值觀。新公共治理理論面對(duì)的多元的社會(huì)主張順勢(shì)而為，提倡多主體、多中心的多元治理或政策網(wǎng)絡(luò)治理。斯托克指出，“治理的關(guān)鍵在于：政府內(nèi)外的制度和行為體；作用和責(zé)任的界限變得模糊；機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的權(quán)力依賴(lài)；眾多自組織網(wǎng)絡(luò)；通過(guò)使用新技術(shù)去‘掌控和引導(dǎo)’而非用‘命令’來(lái)治理”[11]6。一方面，這種多主體之間協(xié)商式的治理無(wú)法在政治共同體內(nèi)形成公共價(jià)值觀與美德。盧梭認(rèn)為，在一個(gè)政治共同體內(nèi)有著很多利益相同的小團(tuán)體聚集在一起，這些小團(tuán)體的利益的聚合形成了眾意。不過(guò)，眾意的存在卻是公意的阻礙。因此，在眾多的多主體、多中心的組織網(wǎng)絡(luò)之間總是會(huì)矛盾重重以至于難以調(diào)和，最終也不利于不斷提高人民生活的幸福感和尊嚴(yán)感。另一方面，新公共治理理論家所說(shuō)的組織網(wǎng)絡(luò)中的多主體參與者是包括政府、企業(yè)組織、非政府組織等。從組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成上看，成員基本上都是社會(huì)精英。在大衛(wèi)·哈維看來(lái)，即便是那些以反對(duì)新自由主義實(shí)踐所帶來(lái)的諸如環(huán)境破壞和貧富分化的公益組織也都是由精英組成的，并最終成為固化階層流動(dòng)的幫兇。因此，這些名目繁多的自組織在為普通民眾謀取福利方面的能力是值得懷疑的。而“好的行政，能幫助那些需要政府幫助的人們，通過(guò)自身努力獲得正義、安全、更穩(wěn)定的就業(yè)、更好的生活與工作條件，以及持續(xù)分享文明的成果”[8]85。新公共治理理論所主張的多主體參與的協(xié)商式治理模式不僅不會(huì)解決政府失靈和市場(chǎng)失靈的困境，而且很可能加重普通民眾的被剝離感。

針對(duì)價(jià)值相對(duì)主義盛行的現(xiàn)代性困境，即新公共治理理論家所說(shuō)的多元社會(huì)的困境。阿倫特認(rèn)為，所謂的多元社會(huì)也可以說(shuō)是一種碎片化的社會(huì)，這種碎片化的社會(huì)更讓人苦惱的地方還在于出于自我保存的目的而覺(jué)醒的個(gè)人私欲的膨脹。個(gè)人主義的盛行使得公共價(jià)值觀與美德遭到了嚴(yán)重的破壞。新公共治理理論主張重提沃爾多的行政國(guó)家，將政府作為創(chuàng)造公共價(jià)值的主體。“傳統(tǒng)公共行政主要關(guān)注效率，新公共管理既關(guān)注效率，又關(guān)注效能，這個(gè)新興的途徑則將價(jià)值先于效率和效能來(lái)追求、討論、挑戰(zhàn)并評(píng)估”[10]108?！斑@個(gè)新途徑的中心是公民、公民權(quán)利和民主，這可以回溯到德懷特·沃爾多對(duì)行政民主理論的持久興趣。這個(gè)途徑主張更為權(quán)變且實(shí)用的合理性，超越了赫伯特·西蒙行政人和微觀經(jīng)濟(jì)人的形式合理性。公民被視為有能力參與到協(xié)商式問(wèn)題解決當(dāng)中，使其能夠發(fā)展出托克維爾探討正確理解自利時(shí)所提到的19世紀(jì)30年代的美國(guó)公共精神”[10]111。當(dāng)然了，有不少新公共治理理論家認(rèn)為，“公共價(jià)值觀與公共價(jià)值并非政府的專(zhuān)有領(lǐng)域，政府也不是具有公共價(jià)值責(zé)任的唯一機(jī)構(gòu)，盡管明顯政府對(duì)保證公共價(jià)值觀具有特別的作用”[10]111。從這一點(diǎn)來(lái)看，新公共治理理論對(duì)公共價(jià)值觀與美德的主張是西方政治思想史上價(jià)值與事實(shí)反復(fù)較量并互占上風(fēng)的一個(gè)縮影。重新回歸公共價(jià)值觀與美德是新公共治理理論的一個(gè)可取之處，而且真正讓公民參與到協(xié)商式治理中去也是完善公共行政實(shí)踐的一個(gè)必由之路。不過(guò)，新公共治理理論能否解決公共行政的困境則需要在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)了。