胡肖華,陳潮輝

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

眾所周知，中國(guó)上世紀(jì)七十年代末開(kāi)始的改革開(kāi)放首先是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和鄉(xiāng)村治理體制改革為切入點(diǎn)的。以前，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理模式采用的是“政社合一”體制，即“政府的行政功能”和“政府的經(jīng)濟(jì)管理功能”渾然一體。隨著1982年《憲法》的實(shí)施，我國(guó)鄉(xiāng)村政社分設(shè)體制開(kāi)始改革，基本做法就是將原人民公社“政社合一”管理體制這個(gè)大的“治理系統(tǒng)”分解為政治系統(tǒng)、社會(huì)管理系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)等子系統(tǒng)。其要旨在于改革鄉(xiāng)村落后的治理體制，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理組織分化為各個(gè)獨(dú)立行使職權(quán)的主體，各個(gè)獨(dú)立行使職權(quán)的治理主體在自己封閉的系統(tǒng)內(nèi)最大限度地發(fā)揮自身的功能優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而使農(nóng)村生產(chǎn)力得以解放并持續(xù)發(fā)展，最終降低鄉(xiāng)村基層社會(huì)對(duì)國(guó)家的高度依賴。然而，時(shí)至今日，鄉(xiāng)村政社分設(shè)改革的政策并沒(méi)有得到真正落實(shí)，不少農(nóng)村社區(qū)仍然實(shí)行村支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三塊牌子一套人馬”的管理模式，局部地方甚至根本不設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而將村委會(huì)作為一個(gè)“政經(jīng)合一”的混合體，直接代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能，即“兩塊牌子一套人馬”，這無(wú)疑消解了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度組織載體的憲法地位。在社會(huì)系統(tǒng)分化的背景下，村委會(huì)在社會(huì)事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理上行使自治權(quán)，并不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生更多自由、民主、法治和財(cái)產(chǎn)權(quán)的要求。[1]7因此，筆者認(rèn)為，基于中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，可以在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，逐漸建立村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織“兩駕馬車”并駕齊驅(qū)、分向管理的治理模式，以促進(jìn)村委會(huì)“政經(jīng)合一”混合功能的漸次分化，進(jìn)而有效推動(dòng)農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主建設(shè)雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最終完成鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

一、鄉(xiāng)村治理體制改革的歷史變遷與現(xiàn)狀呈現(xiàn)

(一)鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革的歷史及其不徹底性

1.鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革的歷史

從制度慣性來(lái)看，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理體制由人民公社“政社合一”管制體制演化而來(lái)。以行政村治理體制為例，1985年鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革完成后，原生產(chǎn)大隊(duì)的職能分化為村黨支部的政治職能、村委會(huì)的社會(huì)管理職能與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。[2]73這一改革歷程大致可以分為三個(gè)階段，即改革蓄勢(shì)階段、改革啟動(dòng)階段、改革深化階段。

首先，改革蓄勢(shì)階段(1958-1978)。1958年8月召開(kāi)的中央政治局會(huì)議將人民公社定位為加速社會(huì)主義建設(shè)和過(guò)渡到共產(chǎn)主義的最好組織形式。人民公社既是農(nóng)村基層政府組織，因其負(fù)責(zé)黨政各方面工作，又是集體經(jīng)濟(jì)組織，因其負(fù)責(zé)組織農(nóng)林牧副漁業(yè)生產(chǎn)和工商業(yè)發(fā)展，這標(biāo)定了人民公社的政社合一基本特點(diǎn)。在特定的歷史背景下，人民公社政社合一的特質(zhì)助益了社會(huì)發(fā)展。然而，在完成了其特定歷史任務(wù)之后，繼續(xù)在基層適用人民公社的組織形式必然會(huì)制約生產(chǎn)與發(fā)展。因?yàn)楸举|(zhì)上這一體制是將國(guó)家對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)行為的控制從終端環(huán)節(jié)延伸到了生產(chǎn)過(guò)程，生產(chǎn)決策不再由農(nóng)民自己分散做出，同時(shí)難以形成合理的利益分配方式，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的積極性。這也成為了后續(xù)鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革啟動(dòng)的歷史動(dòng)因。

其次，改革啟動(dòng)階段(1978-1982)。1978年12月召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)正式確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針路線后，我國(guó)農(nóng)村也開(kāi)始普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，開(kāi)始啟動(dòng)政社分設(shè)改革。1979年四川省廣漢縣向陽(yáng)公社在全國(guó)第一個(gè)實(shí)行政社分開(kāi)，1981年4月正式摘掉了人民公社的牌子，換上了鄉(xiāng)政府的牌子。這一階段的政社分設(shè)改革呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯特征：一是實(shí)踐先行，即政社分設(shè)改革多以實(shí)踐嘗試為主，正式規(guī)范上的革新較為滯后；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行，即政社分設(shè)改革實(shí)踐多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)展開(kāi)，村級(jí)改革觸及不深。

最后，改革深化階段(1982-1985)。1982年《憲法》對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)組織作了新規(guī)定，即“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”，其同時(shí)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作了全新規(guī)定，即“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”。據(jù)此規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬獨(dú)立核算的人民公社和合作社等合作經(jīng)濟(jì)實(shí)體，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中享有獨(dú)立自主權(quán)。憲法上的規(guī)范意旨很快得到了政策文件的全面支持。其一，1983年中央一號(hào)文件要求鄉(xiāng)村實(shí)行政社分設(shè)治理體制改革，將人民公社組織系統(tǒng)的政治職能分化出來(lái)，保留他們的經(jīng)濟(jì)職能。其二，1983年10月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》指出，村委會(huì)是個(gè)以行政村為基礎(chǔ)而設(shè)置的群眾性自治組織，行使農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)管理權(quán)，辦理本村的公益事業(yè)和公共事務(wù)，與此同時(shí)，在群眾自愿的情況下，以自然村集體所有土地為基礎(chǔ)建立起來(lái)的農(nóng)業(yè)合作社，可以與村委會(huì)實(shí)行“兩塊牌子一套人馬”的交叉管理體制。其三，1984年中央一號(hào)文件在上述中央文件的基礎(chǔ)上又進(jìn)一步提出，以土地為基礎(chǔ)，按照公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的層級(jí)成立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。

2.鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革的不徹底性

由上可見(jiàn)，到上世紀(jì)八十年代中期鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革基本完成時(shí)，無(wú)論是基于政策上的原因，還是基于憲法上的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是有具體名稱的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等經(jīng)濟(jì)實(shí)體，本應(yīng)獨(dú)立承載起經(jīng)濟(jì)運(yùn)行功能。然而，直至今天，鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革的結(jié)果與當(dāng)年預(yù)設(shè)的期盼卻大相徑庭，因?yàn)椤皟蓧K牌子一套人馬”的格局仍沒(méi)有被全面打破，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能仍然沒(méi)有被徹底釋放，集體土地所有權(quán)及其他農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有或者由農(nóng)民集體成員共同共有，或者由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使之的應(yīng)然狀態(tài)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。[3]51可以說(shuō)，鄉(xiāng)村政社分設(shè)改革具有明顯的不徹底性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依舊交叉行使職權(quán)。雖然村委會(huì)的性質(zhì)被定位為“村民自治、協(xié)助行政”的農(nóng)村治理組織，行使村民自治范圍內(nèi)的職權(quán)是村委會(huì)的主要功能，但現(xiàn)行法又賦予其經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的職能。在這種情況下，村委會(huì)就演變?yōu)椤罢蠛弦弧钡幕旌辖M織，[4]37鄉(xiāng)村治理實(shí)行的乃是政經(jīng)合一管制體制，這具體反映在：一是政策上的職權(quán)交叉規(guī)定，中共中央于1987年1月頒行《把農(nóng)村改革引向深入》的文件，該文件直接規(guī)定鄉(xiāng)村合作組織是一種以公有土地為基礎(chǔ)的社區(qū)性和綜合性的組織體，可由村委會(huì)統(tǒng)一行使社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)職能，這本質(zhì)上是實(shí)行“兩塊牌子一套人馬”的管制體制。二是法律上的職權(quán)交叉規(guī)定：(1)就行使集體土地與集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)與所有權(quán)而言，《民法通則》(1986.4，2009.8修正)第74條第4項(xiàng)規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)是經(jīng)營(yíng)管理集體土地和集體財(cái)產(chǎn)的選擇性主體，自1986年《土地管理法》頒布以來(lái)，其規(guī)定與《民法通則》的規(guī)定基本一致。從《村民委員會(huì)組織法(試行)》(1987.11)到現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法均規(guī)定村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交叉行使集體土地和集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理職能；(2)就行使土地發(fā)包權(quán)而言，《農(nóng)村土地承包法》(2002.8，2018.12修正)第13條規(guī)定村委會(huì)、村民小組與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交叉行使發(fā)包權(quán)。

其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)依舊為村委會(huì)所直接或者變相控制。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第8條的規(guī)定，村委會(huì)應(yīng)尊重并支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，并負(fù)有保障其合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和權(quán)益的職責(zé)。然而，具體應(yīng)如何“保障”并未得到明確，以至于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是由村委會(huì)直接控制或者變相控制。一是直接控制，即并不設(shè)立單獨(dú)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而由村委會(huì)直接行使農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，這在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)較為普遍；二是變相控制，雖然設(shè)立有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是村委會(huì)往往通過(guò)“兩塊牌子一套人馬”的管制體制變相控制農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，或者通過(guò)所謂的“民主程序”利用“民意”越位控制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)，亦或者透過(guò)控制集體財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)來(lái)實(shí)際享有財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。

其三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的訴權(quán)沒(méi)有得到特別保障。為了彌補(bǔ)法律規(guī)定上的不足，不少省級(jí)行政區(qū)出臺(tái)了地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對(duì)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的法律關(guān)系作出進(jìn)一步規(guī)定。例如，《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》(2006.8，2013.5修正)就明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有自己完善的治理機(jī)構(gòu)，依法行使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)職能，享有獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，其行使獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)接受村委會(huì)的監(jiān)督，由此，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間便形成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。然而，囿于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的法律位階比較低，在“土地糾紛”案件或“土地征收糾紛”案件中行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)往往視情況而選擇性失明，只適用《村民委員會(huì)組織法》，而擱置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的適用。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便失去了獨(dú)立主體地位，無(wú)法維護(hù)自身法律權(quán)益。

(二)鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革的問(wèn)題及其成因

1.鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革的問(wèn)題

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村政社合一體制的分化雖然得到《憲法》的確認(rèn)，但卻沒(méi)有得到很好貫徹落實(shí)與及時(shí)有效回應(yīng)，盡管政社分設(shè)改革試圖革新這一管制性鄉(xiāng)村治理體制，但改革并不徹底，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)實(shí)現(xiàn)了政社分立，村組一級(jí)并未徹底實(shí)現(xiàn)政社分立，后者轉(zhuǎn)而形成了“政經(jīng)合一”管制性鄉(xiāng)村治理體制——村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織"一套人馬多塊牌子"的管制模式。這種落后的鄉(xiāng)村治理體制給鄉(xiāng)村基層社會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題和矛盾，[5]19亟需予以分類紓解。

其一，民主監(jiān)督形同虛設(shè)。鄉(xiāng)村政經(jīng)合一管制體制促使村委會(huì)干預(yù)甚至取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，并由后者為其提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的情況，這不僅導(dǎo)致村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的職能不清，還導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層治理中的民主監(jiān)督制度設(shè)計(jì)形同虛設(shè)，即村黨支部、村民委員會(huì)及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織互相監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)陷入空轉(zhuǎn)。

其二，主體權(quán)益保障欠周延。農(nóng)村基層社會(huì)分化成雙重割裂的三類利益群體，既有本村農(nóng)戶和本村非農(nóng)戶的利益沖突，又有外來(lái)人口不能享受本村公共福利的問(wèn)題，這種局面導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理異常復(fù)雜。導(dǎo)致本村農(nóng)戶與非農(nóng)戶的割裂在于：一方面本村農(nóng)戶享受不到非農(nóng)戶口的社會(huì)公共福利，而本村非農(nóng)戶卻想落戶本村取得集體分紅；另一方面，本村村民排斥外來(lái)人員參與本村的治理，從而導(dǎo)致外來(lái)人員無(wú)法享受農(nóng)村社區(qū)的公共福利。另外，在廣大農(nóng)村往往以村民的身份捆綁農(nóng)民集體利益，這導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民成員及其權(quán)益界定的困惑，從而導(dǎo)致以及滋生“出嫁女”和“非轉(zhuǎn)農(nóng)”逆城市化等問(wèn)題。

其三，村民自治制度異化。由于鄉(xiāng)村治理采用“政經(jīng)合一”的管制體制，村集體利益與村委會(huì)直接綁定，從而導(dǎo)致村委會(huì)干部享有了諸多利益分配權(quán)，村委會(huì)干部選舉因此遭遇諸多變數(shù)，干部竟選中不但滲入了宗族勢(shì)力的因素，而且賄選現(xiàn)象花樣百出。賄選帶來(lái)的危害性顯而易見(jiàn)，一方面，候選人當(dāng)選之后無(wú)法兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，這就既降低了自身的威信，又損害了村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聲譽(yù)；[6]72另一方面，有些當(dāng)選的村干部為了兌現(xiàn)競(jìng)選承諾，以村委會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義舉債分紅，采取抵扣農(nóng)民成員個(gè)人應(yīng)繳的社會(huì)保障費(fèi)用以及其它雜費(fèi)的欺騙手段，導(dǎo)致農(nóng)民成員實(shí)際到手的分紅所剩無(wú)幾，這無(wú)疑既傷害了農(nóng)民成員對(duì)村干部的感情，又拖累了農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。[7]

2.鄉(xiāng)村政經(jīng)合一管制體制的成因分析

鄉(xiāng)村治理體制形成“政經(jīng)合一”的權(quán)力結(jié)構(gòu)是有特殊原因的。鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革之后國(guó)家不再承擔(dān)鄉(xiāng)村基層社會(huì)的公共事業(yè)、公益事業(yè)以及公共福利的開(kāi)支，地方政府為了填補(bǔ)國(guó)家對(duì)村莊公共服務(wù)產(chǎn)品供給能力的匱乏，放任甚至鼓勵(lì)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在財(cái)產(chǎn)上與職能上的高度混同，行政村治理組織逐漸形成“一套人馬兩塊牌子或者三塊牌子”的運(yùn)行模式——政經(jīng)合一的鄉(xiāng)村管制體制。

鄉(xiāng)村政經(jīng)合一管制體制之所以會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題與矛盾，根本原因可以概括為兩個(gè)方面：一方面，無(wú)論是在股改前還是在股改后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織均應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村社區(qū)的公共事業(yè)、公益事業(yè)以及公共福利的開(kāi)支，這就形成了村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在財(cái)產(chǎn)上的高度混同，在職能上的重疊，這是村委會(huì)主要成員長(zhǎng)期把持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人職位的主要原因。另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)構(gòu)的成員長(zhǎng)期以來(lái)由村委會(huì)成員把持，普遍實(shí)行“一套人馬兩塊牌子”的管制模式，且往往在村民自治《章程》中賦予村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)。雖然在股改之后股份經(jīng)濟(jì)合作社理應(yīng)成立股東(代表)大會(huì)、社委會(huì)(或者董事會(huì))和監(jiān)事會(huì)(或者村民理財(cái)監(jiān)督小組)，組織架構(gòu)也就相對(duì)完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本可以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)并實(shí)行民主管理。然而，因舊體制所形成的利益既得者——固有勢(shì)力的不斷滲透，通常由村委會(huì)主任(副主任)或者黨支部書(shū)記(副書(shū)記)兼任董事長(zhǎng)(社長(zhǎng))，“村支兩委”的決議就往往替代了董事會(huì)(社委會(huì))的決議，形成村黨支部、“三會(huì)”、村委會(huì)與董事會(huì)(社委會(huì))人員的高度混同，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期形同虛設(shè)。改革開(kāi)放之初，村委會(huì)行使農(nóng)村社區(qū)的社會(huì)管理權(quán)兼集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的動(dòng)因在于節(jié)流開(kāi)支，而后逐步形成村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)選舉，“共謀進(jìn)退”的局面與習(xí)慣，如今絕大部分地方演變成“村支兩委”主要成員把持社區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的局面。[8]26

總之，鄉(xiāng)村政經(jīng)合一管制體制給村莊治理帶來(lái)諸多問(wèn)題與矛盾，不但損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、民主管理權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且損害了農(nóng)民的民主權(quán)利與財(cái)產(chǎn)權(quán)。在大力發(fā)展鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，鄉(xiāng)村治理體制理應(yīng)分化為各個(gè)獨(dú)立的治理系統(tǒng)，而各個(gè)治理系統(tǒng)唯有在自己的封閉系統(tǒng)內(nèi)才能發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升他們彼此的治理能力和治理績(jī)效，從而才能滿足農(nóng)民對(duì)自由、民主、法治和財(cái)產(chǎn)權(quán)需求的日益增長(zhǎng)。

二、鄉(xiāng)村治理體制改革的理論邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯

當(dāng)前，有鑒于鄉(xiāng)村治理中“政經(jīng)合一”管制體制存在的諸多弊端，有必要推進(jìn)“政經(jīng)分離”改革，逐漸形成“政經(jīng)分離”治理體制。唯此方能充分提升鄉(xiāng)村各個(gè)治理主體的治理能力，積極推動(dòng)農(nóng)民共享鄉(xiāng)村治理成果，從而提前形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。

(一)鄉(xiāng)村治理體制改革的理論邏輯

鄉(xiāng)村治理體制改的目的就是要改革上層建筑與生產(chǎn)力不相適應(yīng)的部分，即將人民公社時(shí)期政社合一的生產(chǎn)大隊(duì)分化為村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)組織，前者行使“政務(wù)性”職能，后者行使經(jīng)濟(jì)職能，這是1982年《憲法》頒布以來(lái)一以貫之的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，村組織功能分化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，政經(jīng)分離就是在原來(lái)政社分設(shè)的基礎(chǔ)上將村委會(huì)行使的經(jīng)濟(jì)職能剝離出來(lái)，由后者行使獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這是社會(huì)系統(tǒng)功能分化的要求，也是改革鄉(xiāng)村政社分設(shè)不徹底性的舉措。

1.政經(jīng)分離是憲法的制度性安排

突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理主體地位，使之在鄉(xiāng)村治理體制與其他治理主體之間保持相對(duì)獨(dú)立，是憲法的制度性安排。這要求我們必須從治理體制上提倡政經(jīng)分離，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村治理各大主體的治理能力。

其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度中具有相對(duì)獨(dú)立的憲法地位。一方面，1982年《憲法》第8條確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度中的憲法地位，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制中的經(jīng)濟(jì)職能，即行使統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的職能，除了承擔(dān)土地發(fā)包管理職能之外，主要在于發(fā)展、壯大集體經(jīng)濟(jì)，具體在“統(tǒng)”層面上的經(jīng)營(yíng)職能；另一方面，第17條首次賦予其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)與民主管理權(quán)，排除其他主體行使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)職能。這就形成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能定位、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是其實(shí)行民主管理的前提條件，它們共同構(gòu)成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理有效性的要件。然而，在實(shí)踐中，村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能并沒(méi)有管理好、發(fā)展好集體經(jīng)濟(jì)，反而異化了村民自治的制度設(shè)計(jì)。由此，只有實(shí)行政經(jīng)分離治理體制改革，才能推動(dòng)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)構(gòu)耦合與協(xié)同共治的能力。

其二，村委會(huì)在農(nóng)村基本政治制度中具有非常明確的政治定位?！稇椃ā返?11條第2款確認(rèn)了村委會(huì)在農(nóng)村基本政治制度中的憲法地位，主要行使管理本村公益事業(yè)與公共事務(wù)的職能。因此，不能因?yàn)榇逦瘯?huì)的設(shè)立而取消農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建制或者由村委會(huì)代行其職能。遺憾的是，在實(shí)踐中有些地方卻沒(méi)有貫徹政社分設(shè)改革政策，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體制一再陷入政經(jīng)合一的體制，這是深化農(nóng)村體制改革的一大實(shí)踐障礙。為了找回村委會(huì)的憲法角色，跨越實(shí)踐中鄉(xiāng)村發(fā)展的慣性阻礙，需要提倡并推動(dòng)鄉(xiāng)村政經(jīng)分離治理體制改革。

2.政經(jīng)分離是社會(huì)系統(tǒng)功能分化的要求

村委會(huì)兼有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能和村民自治的“政務(wù)性”職能有悖組織現(xiàn)代化的意旨，惟有將村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能分離出來(lái)，還權(quán)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，這兩類村組織才能在各自的系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮各自的功能優(yōu)勢(shì)。

改革開(kāi)放給中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)帶來(lái)劇烈的變遷，這種變遷表現(xiàn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化和社會(huì)利益主體的多元化，它既是持續(xù)的，又是深刻的。由此，社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化是改革開(kāi)放的特征之一，其中的組織功能分化是衡量國(guó)家治理水平現(xiàn)代化的主要標(biāo)志。[9]49-50具體到我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，改革開(kāi)放的目的在于通過(guò)打破人民公社一元化的混合體制，解除政治系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的強(qiáng)力壓制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)體的獨(dú)立性和自主性，用經(jīng)濟(jì)的方法來(lái)解決經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，進(jìn)而釋放鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活力。[10]26具體到村組織的功能分化，就是要將原來(lái)政社合一的生產(chǎn)大隊(duì)分化為行使“政務(wù)性”職能的村委會(huì)和行使經(jīng)濟(jì)職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，功能分化意味著這兩類組織的組成人員和財(cái)產(chǎn)必須分開(kāi)，才能實(shí)行專業(yè)化治理并降低彼此的沖突，從而提升他們各自的治理能力。由此，組織功能分化的要義在于結(jié)構(gòu)要素的調(diào)整，在全社會(huì)形成具有獨(dú)特功能的各種組織，并降低組織之間的激擾，激發(fā)各種組織的功能優(yōu)勢(shì)。

顯然，組織現(xiàn)代化要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必須擁有自身的組成人員和獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，才能成為民法上的特別法人，才能真正行使自己的訴權(quán)。在社會(huì)系統(tǒng)功能分化的背景下，鄉(xiāng)村實(shí)行政經(jīng)分離治理體制，就必須將村委會(huì)行使集體經(jīng)濟(jì)或者代行農(nóng)村集體經(jīng)組織的職能剔除出來(lái)，即由農(nóng)村集體經(jīng)組織獨(dú)立自主行使經(jīng)濟(jì)職能，村委會(huì)專施村民自治的政治職能，是鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化的必然要求。

(二)鄉(xiāng)村治理體制改革的現(xiàn)實(shí)邏輯

政社分設(shè)改革不徹底性的成因主要在于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給上的匱乏，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)村財(cái)富激增的今天，鄉(xiāng)村實(shí)行政經(jīng)分離治理體制具有可行性，實(shí)行政經(jīng)分離可以消解村組織民主監(jiān)督形同虛設(shè)、村民自治制度異化和主體權(quán)益保障欠周延等問(wèn)題。實(shí)踐證明，政經(jīng)分離治理體制改革不但能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，亦能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

1.政經(jīng)分離促進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村政經(jīng)分離治理體制改革的本質(zhì)是將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從村委會(huì)的管制體制中分化出來(lái)，推動(dòng)鄉(xiāng)村基層治理體制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

政經(jīng)分離治理體制改革要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的職能互相分離，并杜絕村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組成人員交叉任職。在村組織運(yùn)行方面，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的職能互相分離，兩者之間互不隸屬，彼此獨(dú)立運(yùn)行；在村組織負(fù)責(zé)人的任職方面，村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任不得參選兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人，如要參選兼任后者的負(fù)責(zé)人則應(yīng)先辭去村支兩委負(fù)責(zé)人的職務(wù)。[11]82總之，進(jìn)入新時(shí)代，只有村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間不存在人員交叉任職的情況下，才能比較徹底地實(shí)行政經(jīng)分離治理體制改革。唯此方能滿足鄉(xiāng)村日益增長(zhǎng)的不同利益訴求，實(shí)現(xiàn)共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。

鄉(xiāng)村政經(jīng)分離治理體制改革可以促進(jìn)農(nóng)村基層管制體制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，其具體內(nèi)容主要體現(xiàn)在七個(gè)方面：第一，在村組織的權(quán)力監(jiān)督方面，鄉(xiāng)村政經(jīng)分離治理體制改革促進(jìn)村組織權(quán)力監(jiān)督從單一外部監(jiān)督模式向內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合模式轉(zhuǎn)變，而具體轉(zhuǎn)變需要借助民主選舉與任職分離，通過(guò)模式轉(zhuǎn)變，一定程度上可以助益鄉(xiāng)村治理中權(quán)力運(yùn)作與監(jiān)督的有效性；第二，在鄉(xiāng)村治理組織職能方面，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的政經(jīng)合一管制體制轉(zhuǎn)向突出以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的職能互相分離，形成結(jié)構(gòu)耦合的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，相互促進(jìn)彼此的治理能力；第三，在鄉(xiāng)村治理模式方面，無(wú)論傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的鄉(xiāng)村，還是城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村，抑或工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村基層治理模式均從過(guò)去的農(nóng)村治理模式向現(xiàn)代化的城市社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變；第四，在農(nóng)民集體資產(chǎn)方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理從過(guò)去依附于村委會(huì)向按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念實(shí)行獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)與自負(fù)盈虧轉(zhuǎn)變，同時(shí)，農(nóng)民成員對(duì)農(nóng)民集體資產(chǎn)的收益分配規(guī)則也從過(guò)去的分紅型向分紅與風(fēng)險(xiǎn)相結(jié)合轉(zhuǎn)變；第五，在鄉(xiāng)村社會(huì)福利方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民集體資產(chǎn)的激增，鄉(xiāng)村基層社會(huì)從昔日農(nóng)村社會(huì)服務(wù)的無(wú)償社會(huì)福利向有償分擔(dān)社區(qū)管理任務(wù)轉(zhuǎn)變；第六，在鄉(xiāng)村住房方面，城中村和城市郊區(qū)從昔日的獨(dú)門(mén)獨(dú)戶向社區(qū)型的住房轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村則通過(guò)村莊社區(qū)的自主規(guī)劃，將成片的集體土地分配給農(nóng)戶開(kāi)發(fā)成住宅區(qū)；第七，在鄉(xiāng)村社會(huì)保障方面，隨著城市化與工業(yè)化的發(fā)展，集體土地不斷被征收為國(guó)有土地或者轉(zhuǎn)為私人企業(yè)用地，尤其在城市化與工業(yè)化高度發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，農(nóng)民所承包的土地越來(lái)越少，乃至淪為完全失去土地的農(nóng)民，同時(shí)，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，農(nóng)民才得以從過(guò)去的依賴土地為社會(huì)保障向穩(wěn)定的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)福利保障轉(zhuǎn)變。[12]47

2.政經(jīng)分離促進(jìn)鄉(xiāng)村振興

自上世紀(jì)八十年代中期鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革完成以來(lái)，發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村在治理體制上普遍實(shí)行村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的政社分設(shè)，逐漸邁向鄉(xiāng)村治理體制政經(jīng)分離的現(xiàn)代化維度。實(shí)踐證明，將農(nóng)村集體經(jīng)組織推向鄉(xiāng)村振興的責(zé)任主體，有利于發(fā)展壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)。

其一，歷史中的改革例證。上世紀(jì)八十年代初期，“全國(guó)十大名村”之一的河南省南街村[13]和全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村之一的江蘇省永聯(lián)村，[14]其在發(fā)動(dòng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)時(shí)的資源稟賦并不比一般的村莊優(yōu)越，但卻能夠充分掌握和利用制度變遷帶來(lái)的紅利，貫徹落實(shí)中共中央國(guó)務(wù)院提出的鄉(xiāng)村政社分設(shè)治理體制改革政策，努力打造村支兩委與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)同共治，逐漸形成政經(jīng)分離治理體制，充分提升鄉(xiāng)村各個(gè)治理主體的治理能力，積極推動(dòng)農(nóng)民共享鄉(xiāng)村治理成果，從而提前形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。

其二，現(xiàn)實(shí)中的改革典型。鄉(xiāng)村實(shí)行政經(jīng)分離治理體制改革，可以促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理現(xiàn)代化水平，現(xiàn)實(shí)的例證在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)，其中最為典型的是上海和廣州。就上海而言，其積極推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織體制改革，加大力度促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，在經(jīng)過(guò)清資核產(chǎn)后，2017年三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的總資產(chǎn)已經(jīng)超過(guò)5620億元，占全國(guó)經(jīng)過(guò)清資核產(chǎn)的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的18%。[15]顯然，農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是一股長(zhǎng)期被人們忽略的巨大經(jīng)濟(jì)原動(dòng)力，這從側(cè)面表明，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理制度向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興。就廣州增城區(qū)而言，其為了發(fā)展和壯大農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，于2011年根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》和相關(guān)法律之規(guī)定，開(kāi)始對(duì)轄區(qū)內(nèi)282個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理機(jī)構(gòu)——社委會(huì)、社員代表大會(huì)和民主理財(cái)監(jiān)督小組進(jìn)行民主選舉，促成經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社選舉取得如期的效果，其取得選舉成功的經(jīng)驗(yàn)主要在于有強(qiáng)大的黨組織保障。增城區(qū)通過(guò)黨組織的強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)了農(nóng)民成員的選舉權(quán)，進(jìn)一步理順了村黨支部、村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的交互關(guān)系，[16]38-39從而使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理、行使獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)成為可能。

總之，政經(jīng)分離治理體制改革就是要將村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的職能分化出來(lái)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，并在以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心的基礎(chǔ)上實(shí)行村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組成人員任職分離，從而促進(jìn)各個(gè)村組織治理能力與治理績(jī)效的提升。同時(shí)，要著力理清鄉(xiāng)村復(fù)雜的利益關(guān)系，解決城鄉(xiāng)二元分割治理格局帶來(lái)的矛盾，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)日益增長(zhǎng)的不同利益訴求，培育他們的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的治理格局，使鄉(xiāng)村振興成為可能。

三、鄉(xiāng)村治理體制“一核二元”善治格局的形塑

我國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村權(quán)力系統(tǒng)是一個(gè)集政治性、社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性的混合結(jié)構(gòu)，農(nóng)村基層社會(huì)治理的三大主體分別是村黨支部、村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體制向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，就必須妥善處理好這三大主體之間的關(guān)系。村黨支部在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主建設(shè)中起著領(lǐng)導(dǎo)的作用，并不干涉其他兩大主體的治理職能，尤其不干涉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的具體運(yùn)行；村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能應(yīng)劃歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，且村委會(huì)應(yīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)的職能，但不具體干涉其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。[17]26

(一)基層黨組織統(tǒng)率下“一核”鄉(xiāng)村治理體制的塑造

推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制現(xiàn)代化改革，促使多元善治格局的形成，首先離不開(kāi)基層黨組織的統(tǒng)率，亦即村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，質(zhì)言之，錨定這一核心關(guān)乎鄉(xiāng)村治理體制現(xiàn)代化改革的成敗。

1.村黨支部權(quán)力的來(lái)源

從鄉(xiāng)村治理體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在農(nóng)村基層社會(huì)的延伸。村黨支部的權(quán)力來(lái)自于黨規(guī)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的授權(quán)，以及村黨支部大會(huì)對(duì)支部書(shū)記和委員的推選，其權(quán)力性質(zhì)是一種“自上而下”的授權(quán)；而村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力則來(lái)自于國(guó)家法、地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章的授權(quán)，通過(guò)村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)構(gòu)的選舉而得到廣大村民的認(rèn)可，他們的權(quán)力性質(zhì)是一種“自下而上”的授權(quán)。

基于行政村三大治理主體的權(quán)力來(lái)源，從理論應(yīng)然層面上來(lái)講，村黨支部的基本政治職能在于保證黨的方針、政策和路線在村莊得到貫徹落實(shí)，村黨支部的權(quán)力來(lái)自于其政治的正確性，即正確貫徹黨的方針和政策。因此，村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村黨支部的服從，并非服從于村黨支部書(shū)記的個(gè)人意志，而是對(duì)黨的方針路線的正確性的服從。[18]36從實(shí)踐實(shí)然層面上來(lái)講，村黨支部貫徹黨的路線、方針和政策或者討論本村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的“重要事項(xiàng)”，表面上看似一種“管掌舵，不劃槳”的領(lǐng)導(dǎo)方式，這是基于村黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的施行不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要在于宏觀領(lǐng)導(dǎo)，而要貫徹落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)意圖——扮演“國(guó)家代理人”的角色，這就注定其工作必須要做實(shí)做細(xì)，進(jìn)而，其權(quán)力和權(quán)威的展現(xiàn)更多地要依賴在本村具體事務(wù)的落實(shí)之上。

2.村黨支部領(lǐng)導(dǎo)核心的錨定

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》(2019.9)第19條第1款規(guī)定之意旨，鄉(xiāng)村治理的效果就是為了達(dá)成“充滿活力，和諧有序”的善治鄉(xiāng)村，并形成“共建共治共享”的鄉(xiāng)村治理格局。為了達(dá)至善治鄉(xiāng)村的理想，就必須要有“領(lǐng)頭羊”——村黨支部對(duì)村內(nèi)各類組織(包括村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在具體操作方面，村黨支部可以從會(huì)議制度、資源控制和組織關(guān)系上成為行政村治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，與村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成結(jié)構(gòu)耦合的治理格局。

首先，從會(huì)議制度上看，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第19條第3款規(guī)定之意旨，村內(nèi)的重大事項(xiàng)決策由村黨支部和村民自治組織實(shí)行“四議兩公開(kāi)”制度，即先由村黨支部提議，再由村支兩委商議；進(jìn)而交由黨員大會(huì)審議，最終又必須交由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議；繼而民意機(jī)關(guān)的決議和村委會(huì)的實(shí)施結(jié)果也要公開(kāi)，接受全體村民的監(jiān)督。

其次，從資源控制上看，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第22條第1款規(guī)定之意旨，村黨支部負(fù)有保障和改善本村民生之職責(zé)，切實(shí)解決本村群眾最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，并要加強(qiáng)對(duì)本村特殊群體的關(guān)愛(ài)服務(wù)，村黨支部要解決和提供的公共服務(wù)幾乎涵蓋了除村民生死之外的所有事項(xiàng)。因而，為了保證村黨支部有能力履行保障和改善民生問(wèn)題的職責(zé)，該條款又同時(shí)規(guī)定要將村黨支部作為投放公共服務(wù)資源的主要渠道。進(jìn)而，村黨支部可以通過(guò)控制本村公共服務(wù)資源控制村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)產(chǎn)品供給能力，這促進(jìn)了村黨支部在村組織中的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

最后，從組織關(guān)系上看，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第14條和第19條規(guī)定之意旨，在黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主政治建設(shè)的精神指導(dǎo)下，要求有選舉權(quán)的村黨支部書(shū)記必須通過(guò)法定程序參與村委會(huì)主任和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的選舉，以及鼓勵(lì)村支兩委成員的交叉任職，是當(dāng)前農(nóng)村基層民主政治的發(fā)展趨勢(shì)。就村支兩委成員的交叉任職而言，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第4條之規(guī)定，村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而非監(jiān)督的關(guān)系，在法理上村支兩委成員交叉任職并不違反民主監(jiān)督的精神；就村黨支部與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的交叉任職而言，根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第4條之規(guī)定，村黨支部與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系亦是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而非監(jiān)督的關(guān)系，那么在法理上村黨支部與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的交叉任職亦并不違反民主監(jiān)督的精神；就村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的交叉任職而言，根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第4條之規(guī)定，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因而，如村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織交叉任職則有悖民主監(jiān)督的精神。因?yàn)檫@兩個(gè)農(nóng)村基層自治組織一旦存在交叉任職的情況，則說(shuō)明他們?nèi)匀惶幱凇皟蓧K牌子一套人馬”的管制格局，無(wú)異于這兩個(gè)組織分化之前政社合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)，容易墜入村干部自己監(jiān)督自己，或者“左手監(jiān)督右手”的尷尬境地。[19]38因此，鼓勵(lì)和支持享有農(nóng)民成員選舉權(quán)的村黨支部書(shū)記和委員作為候選人，通過(guò)法定程序參選兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組成人員，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行組織上的實(shí)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)，可以實(shí)現(xiàn)黨在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。

因此，在邁向社會(huì)系統(tǒng)功能分化的背景下，村支兩委與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的職能應(yīng)當(dāng)分離出來(lái)，各司其職，發(fā)揮他們各自系統(tǒng)的功能優(yōu)勢(shì)。村黨支部基于中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政黨的地位，在行政村三大治理主體中處于領(lǐng)導(dǎo)地位。一方面，在村黨支部書(shū)記競(jìng)選兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的制度性安排下，其可利用村黨支部領(lǐng)導(dǎo)地位的優(yōu)勢(shì)為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、壯大營(yíng)造良好的外部環(huán)境，可以有效阻斷村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使職權(quán)的激擾，協(xié)調(diào)好他們之間的關(guān)系，并向上溝通鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他權(quán)力部門(mén)；另一方面，村黨支部可以憑借中國(guó)共產(chǎn)黨在意識(shí)形態(tài)上和組織上的先進(jìn)性，引領(lǐng)并落實(shí)農(nóng)村社區(qū)的精神文明建設(shè)和法治建設(shè)，促進(jìn)村委會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織專注于各自的功能定位，發(fā)揮好他們各自系統(tǒng)功能的優(yōu)勢(shì)。村委會(huì)則可利用其“二政府”的地位及其自身管理村莊社會(huì)事務(wù)的經(jīng)驗(yàn)、辦公設(shè)施、完善的機(jī)構(gòu)和人員配備等方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展提供幫扶，并借助村務(wù)監(jiān)督小組的優(yōu)勢(shì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)行進(jìn)行外部監(jiān)督。從而，農(nóng)村基層治理的三大治理主體便形成了結(jié)構(gòu)耦合的“一核多元”理想格局，既相互制衡，又相互促進(jìn)各自系統(tǒng)功能的優(yōu)化。

(二)治理體系現(xiàn)代化下“二元”鄉(xiāng)村善治格局的形成

從治理功能來(lái)看，村黨支部是黨在農(nóng)村基層的“黨務(wù)性”機(jī)構(gòu)，對(duì)村委會(huì)的村務(wù)管理和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理起著領(lǐng)導(dǎo)作用；村委會(huì)是“以農(nóng)民成員為根，以民主自治為本”的農(nóng)村基層“政務(wù)性”組織，行使社會(huì)性村務(wù)管理職能，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運(yùn)作起到支持、保障和監(jiān)督的作用；村級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“以土地為根，以農(nóng)民成員為本，”在村民自治組織轄區(qū)范圍內(nèi)建立起來(lái)的“經(jīng)濟(jì)性”組織，對(duì)集體所有的土地等財(cái)產(chǎn)行使經(jīng)營(yíng)管理職權(quán)。[20]11一方面，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)或者邊遠(yuǎn)地區(qū)，基于血緣和地緣的關(guān)系，鄉(xiāng)村政經(jīng)合一管制體制有其適應(yīng)性的一面，但隨著鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在東部地區(qū)和城市郊區(qū)這種傳統(tǒng)管制結(jié)構(gòu)的弊病早已顯現(xiàn)。另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或者城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村早已不是昔日的熟人社會(huì)，開(kāi)放性和流動(dòng)性成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可阻擋的洪流，農(nóng)村社區(qū)早已成為一個(gè)利益多元化的社會(huì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求交易的確定性，發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)農(nóng)民要求更多的民主權(quán)利和對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，鄉(xiāng)村基層民主選舉和精英治理便應(yīng)運(yùn)而生。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村管制體制中分化出來(lái)是最佳的選擇，鄉(xiāng)村治理體制不宜實(shí)行“三塊牌子一套人馬”或者“兩塊牌子一套人馬”的管制模式，更不宜取消設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村委會(huì)獨(dú)攬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大權(quán)。

從社會(huì)系統(tǒng)功能分化理論來(lái)看，我國(guó)當(dāng)今鄉(xiāng)村的社會(huì)背景與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)生了巨大的變遷，昔日鄉(xiāng)村社會(huì)系統(tǒng)沒(méi)有得到明顯的分化，對(duì)各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)進(jìn)行過(guò)分的分割，也不利于鄉(xiāng)村社會(huì)的整體發(fā)展。[21]72改革開(kāi)放促進(jìn)鄉(xiāng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和私權(quán)的發(fā)展，進(jìn)而激發(fā)市場(chǎng)主體和人民追求更多的民主、法治、自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，社會(huì)系統(tǒng)便相繼分化為政治、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)等功能不同的子系統(tǒng)，各個(gè)社會(huì)子系統(tǒng)在其“封閉性”運(yùn)作中勢(shì)必就要發(fā)揮其自身的功能優(yōu)勢(shì)。就鄉(xiāng)村治理體制而言，實(shí)行政經(jīng)合一管制體制的村委會(huì)雖是鄉(xiāng)村基層自治組織，但卻在社會(huì)事務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)管理兩個(gè)系統(tǒng)中運(yùn)行，不能專務(wù)村民自治事務(wù)，而政經(jīng)分離以后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中獨(dú)立自主運(yùn)行，能夠?qū)I(yè)行使經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能。因而，將村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能分化出來(lái)，交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立自主行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能突顯其在經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的特定功能。當(dāng)然，基于這兩類村組織均以所轄農(nóng)民(村民與農(nóng)民成員)為依托，他們可以通過(guò)“耦合結(jié)構(gòu)”來(lái)運(yùn)作，村委會(huì)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使職權(quán)負(fù)有尊重、幫助、支持和監(jiān)督之職責(zé)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則可以透過(guò)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的專業(yè)化經(jīng)營(yíng)促進(jìn)農(nóng)民集體資產(chǎn)的保值、增值，反過(guò)來(lái)又為村委會(huì)提供日常運(yùn)行資金，并為村委會(huì)辦理村莊公共事業(yè)提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持。

由此可見(jiàn)，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者之間“有選擇性”的相互依賴，在自己的封閉系統(tǒng)中通過(guò)程序性運(yùn)作，能夠充分激發(fā)他們各自的特定功能，[22]209這既符合村民自治的制度性安排之旨趣，亦符合《憲法》總綱(第17條第1款)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的意旨。顯然，將村委會(huì)行使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的職能剝離出來(lái)，按照憲法規(guī)定專門(mén)設(shè)置社區(qū)性農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并參照現(xiàn)代企業(yè)建構(gòu)其治理機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營(yíng)上賦予其獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，是鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。

結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)改革開(kāi)放之初，社會(huì)系統(tǒng)并未發(fā)生明顯的分化，政經(jīng)合一的村委會(huì)作為集社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理職能為一體的混合組織，行使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)職能具有歷史的必然性和可行性，但在社會(huì)系統(tǒng)功能分化的背景下這種管制模式已經(jīng)不符合憲法的制度性設(shè)計(jì)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)分化為各個(gè)功能不同的子系統(tǒng)，通過(guò)相應(yīng)子系統(tǒng)的封閉性和有選擇性的“結(jié)構(gòu)耦合”運(yùn)作，突出子系統(tǒng)的功能特征——政治系統(tǒng)、社會(huì)管理系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的優(yōu)化，是農(nóng)村基層治理的發(fā)展方向，因而，村委會(huì)勢(shì)必應(yīng)當(dāng)專施村民自治的社會(huì)管理職能，兼具協(xié)助政府行政事務(wù)，不得染指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。要突破村委會(huì)的政經(jīng)合一管制體制或者村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)組織的政經(jīng)合一管制體制的堅(jiān)固堡壘，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從傳統(tǒng)的管制模式中分離出來(lái)，就必須堅(jiān)決貫徹中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民主建設(shè)中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，落實(shí)村黨支部成為推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的責(zé)任主體，從而才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層社會(huì)的善治。也就是說(shuō)，必須在政經(jīng)分離的背景下構(gòu)建一核多元的鄉(xiāng)村善治格局，才能推進(jìn)農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。