盧思芬

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350000）

1 理論基礎(chǔ)

1.1 整體性治理理論

整體性治理是通過(guò)突破現(xiàn)有行政壁壘，克服協(xié)調(diào)不暢、地方保護(hù)主義、各自為政和利益分化等弊端，加強(qiáng)橫向和縱向的聯(lián)系，使得政府、社會(huì)、公眾三方能相互協(xié)調(diào)合作，是結(jié)果導(dǎo)向并輔之以信息技術(shù)手段的治理方式，其追求的結(jié)果就是公民的需求與公民的追求，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任的治理機(jī)制。水污染治理作為公共問(wèn)題，需要政府、社會(huì)組織、公眾之間進(jìn)行更多的多邊協(xié)調(diào)合作。

1.2 多元治理理論

多元治理理論認(rèn)為在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的過(guò)程中，政府主體、市場(chǎng)主體和公眾都不能單方面有效地促進(jìn)整個(gè)供給過(guò)程，必須在充分發(fā)揮每個(gè)主體作用的基礎(chǔ)上進(jìn)行多維協(xié)作，才能實(shí)現(xiàn)雙贏目標(biāo)。其基本內(nèi)涵包括多元性治理主體、多樣化治理手段和多元化治理目標(biāo)。治理農(nóng)村水污染需要政府、企業(yè)、公眾和社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)和互動(dòng)，共同促進(jìn)農(nóng)村水污染的有效治理。

2 農(nóng)村水污染治理對(duì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理，是實(shí)施“兩美”戰(zhàn)略的需要

農(nóng)村生活污水的形成，一個(gè)重要的原因就是農(nóng)村生活污水的直接排放，這將導(dǎo)致地表水質(zhì)下降并通過(guò)滲透進(jìn)入土壤，直接影響大多數(shù)作物的生長(zhǎng)，從而影響當(dāng)?shù)鼐用竦慕?jīng)濟(jì)收入。水體受到污染不僅導(dǎo)致農(nóng)村生活用水緊張，更是直接對(duì)人類身體健康造成危害。為了讓人們過(guò)上更好的生活，必須大力治理農(nóng)村生活污水。

2.2 加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理，是促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展的需要

農(nóng)村污染的治理與轉(zhuǎn)型升級(jí)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)既需要充足的水量，又對(duì)水質(zhì)有一定的要求。水質(zhì)受到污染后，必須投入更多的污水處理成本，浪費(fèi)更多的能源資源，水質(zhì)若不達(dá)標(biāo)，生產(chǎn)就會(huì)停頓。如果污染控制跟不上，影響用水，就會(huì)限制發(fā)展，影響轉(zhuǎn)型；如果轉(zhuǎn)型跟不上，排放量超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，這將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞，影響治污。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理，是提升村莊整治工程建設(shè)的需要

在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村生活污水處理存在“三低一不”的問(wèn)題，即“自然村的覆蓋率低，農(nóng)民受益率低，有效治理水平低，正常運(yùn)行機(jī)制不完善”，因此有必要進(jìn)一步深化鄉(xiāng)村整治工程，讓鄉(xiāng)村整治工程向關(guān)鍵突破轉(zhuǎn)型進(jìn)而達(dá)到全面惠及，加強(qiáng)農(nóng)村生活污水處理，從內(nèi)到外實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境之美，達(dá)到“四美三宜二園一凈”的理想效果。

3 H縣農(nóng)村水污染治理發(fā)展現(xiàn)狀

3.1 H縣基本情況

H縣位于閩南金三角地區(qū)的Z市西南部，是省扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。H縣以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為主產(chǎn)業(yè)?？h城境內(nèi)水能儲(chǔ)量近10萬(wàn)千瓦，河流眾多、流域廣闊、徑流速度快、開(kāi)發(fā)價(jià)值高。Z市6條主要河流中有5條河流發(fā)源于H縣，因而H縣也被稱之為“五江之源”。

3.2 水污染治理的主要措施

3.2.1 開(kāi)展清剿垃圾專項(xiàng)行動(dòng)

近年來(lái)政府部門一直關(guān)注農(nóng)村環(huán)境策重點(diǎn)領(lǐng)域，聚焦河流、渠道、建筑工地、景區(qū)、企事業(yè)單位、沿江居民以及個(gè)體工商戶等，組織廣大干部群眾開(kāi)展“河道垃圾清理”行動(dòng)，加大力度整治各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾堆積問(wèn)題，河流和河道周圍的環(huán)境衛(wèi)生條件顯著改善。

3.2.2 開(kāi)展非法排污專項(xiàng)整治

縣政府成立多個(gè)河道排查和巡查小組，重點(diǎn)巡查沿河住宅區(qū)排水系統(tǒng)、企事業(yè)單位、食堂、維修工廠、加油站、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)等重點(diǎn)部位，對(duì)城鎮(zhèn)河道排污口進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查和執(zhí)法檢查，全面整合治理污水直排問(wèn)題。

3.2.3 加大污水封堵截流政治工作

去年下半年，政府部門累計(jì)封鎖了73處排污口，清運(yùn)了2800m2的河道污水，清理了167個(gè)公共機(jī)構(gòu)的化糞池，如住宅小區(qū)、公共廁所、事業(yè)單位等，建設(shè)6座街區(qū)攔河壩，打撈36噸漂浮的垃圾，有效改善了H縣母親河花溪水質(zhì)。

4 農(nóng)村水污染治理過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及原因分析

4.1 存在的主要問(wèn)題

4.1.1 水污染治理主體缺失

面對(duì)農(nóng)村各種水污染現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般采取不嚴(yán)重違反紀(jì)律便得過(guò)且過(guò)的態(tài)度，有時(shí)將責(zé)任推到各村委會(huì)，村委會(huì)則認(rèn)為上級(jí)沒(méi)有明確的工作部署與安排，避免擔(dān)過(guò)多責(zé)任，僅做一些表面工作，應(yīng)付暫時(shí)性檢查[1]。而最終受益的農(nóng)民，認(rèn)為自己的力量微不足道，在水污染治理上并不愿意擔(dān)負(fù)起責(zé)任。

4.1.2 水污染違法行為屢禁不止

有的企業(yè)在繳納少量罰款排放污水與花大量金額有效處理廢水二者之間，通常選擇前者，鉆法律的空子追求短期“經(jīng)濟(jì)效益”，而將環(huán)保問(wèn)題視而不見(jiàn)。此外，一些農(nóng)民也經(jīng)常無(wú)視環(huán)保問(wèn)題，在農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖過(guò)程中就地排放混有農(nóng)藥的污水，對(duì)農(nóng)村水體造成了損害。

4.1.3 水污染治理總體效率不高

目前，貧困地區(qū)農(nóng)村水污染治理思路和手段，存在一定的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)障礙。對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染，相對(duì)污染物進(jìn)行全面的收集處理是相當(dāng)困難。而對(duì)于其他類型的污染，政府經(jīng)常采用末端治理的模式，這種模式常會(huì)出現(xiàn)治理不善、治理不凈的現(xiàn)象。

4.2 存在問(wèn)題的原因

4.2.1 行政治理主體權(quán)責(zé)分工不明確

就我國(guó)而言，大部分農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置尚未下設(shè)到最基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)在設(shè)置上也僅僅只限于農(nóng)村工業(yè)方面。水環(huán)境保護(hù)工作涉及多個(gè)部門，需要各個(gè)部分的協(xié)調(diào)配合，而行政主體的分工不明確，權(quán)責(zé)不明晰，利益不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致沒(méi)人管或沒(méi)有有效的綜合治理。

4.2.2 整體性治理理念與多元治理理念尚未形成

“上游污染，下游遭殃”的現(xiàn)象，反映了水污染治理過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理心態(tài)，這樣的心態(tài)促使了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間形成壁壘。此外，尚未形成多中心治理理念，作為水污染治理主導(dǎo)者的地方政府部門承擔(dān)起水污染治理的主要責(zé)任，而企業(yè)和公眾則很少能積極主動(dòng)參與到水資源保護(hù)中來(lái)。

4.2.3 財(cái)政機(jī)制存在缺陷

在財(cái)政機(jī)制方面，農(nóng)村環(huán)保資金不足，用僅限的資金購(gòu)買昂貴的監(jiān)測(cè)水體的監(jiān)測(cè)設(shè)備，顯然會(huì)出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘的現(xiàn)象，因而大部分農(nóng)村還沒(méi)有生活污水處理系統(tǒng)。同時(shí)，環(huán)境監(jiān)管不力，在有關(guān)的環(huán)境項(xiàng)目審批過(guò)程中，某些農(nóng)村地區(qū)時(shí)常會(huì)發(fā)生“先上車，后補(bǔ)票”或“上車后，不買票”的現(xiàn)象。

5 科學(xué)治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水，打造地區(qū)“美麗鄉(xiāng)村”

5.1 明晰行政主體責(zé)任，強(qiáng)化考核與監(jiān)督

5.1.1 加強(qiáng)“縣域”頂層設(shè)計(jì)

考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的相互依存關(guān)系，應(yīng)該出臺(tái)“權(quán)力清單”，進(jìn)一步細(xì)化和完善各級(jí)政府的權(quán)力和責(zé)任，避免發(fā)生互相推諉扯皮和“九龍治水”的情況。同時(shí)，應(yīng)該把流入河流、湖泊和水庫(kù)的支流水域納入監(jiān)管體系之中，形成水環(huán)境治理體系的“一體化”管理模式。

5.1.2 科學(xué)規(guī)劃干部考核機(jī)制

既要推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要建設(shè)美麗的鄉(xiāng)村環(huán)境，就有必要調(diào)整現(xiàn)有的官員政績(jī)考核機(jī)制，這就是根據(jù)剛性投入的完成情況、各個(gè)項(xiàng)目的資金使用效率情況、生態(tài)保護(hù)指標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況等進(jìn)行量化[2]，將多指標(biāo)的考核結(jié)果作為激勵(lì)廣大干重視環(huán)境建設(shè)，重視水污染治理，重視美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的利器。

5.1.3 強(qiáng)化行政主體治理監(jiān)督

縣政府應(yīng)當(dāng)制定具體的水污染防治規(guī)劃，制定驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和方法，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行檢查和驗(yàn)收。把水污染治理的評(píng)估結(jié)果作為有關(guān)的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核的重要參考內(nèi)容，并以適當(dāng)形式向社會(huì)公布[3]。將水污染防治的突出問(wèn)題納入環(huán)境督查的范圍，嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)對(duì)污染問(wèn)題嚴(yán)重，治理工作推進(jìn)不到位的地區(qū)。

5.2 強(qiáng)化多元治理理念，促進(jìn)治理主體良性互動(dòng)

5.2.1 發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先要對(duì)自己的角色定位足夠明確，在水污染治理中，政府必須多“掌舵”少“劃槳，向有限型政府和有效型政府進(jìn)行轉(zhuǎn)變。農(nóng)村地區(qū)的各級(jí)政府，在安排年度財(cái)政預(yù)算時(shí)，要在水體污染治理方面加大投資的力度，采取一定的靈活措施，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)水污染治理的薄弱環(huán)節(jié)實(shí)行傾斜。

5.2.2 強(qiáng)化社會(huì)支持力量

充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制不斷提高企業(yè)等其他主體的環(huán)保積極性，促進(jìn)各主體之間的密切合作，形成協(xié)同作用，將環(huán)境保護(hù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相結(jié)合，讓污染治理更加專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化。另外，必須暢通投資渠道，建立多元融資機(jī)制，引入企業(yè)的力量，為農(nóng)村水污染治理提供堅(jiān)實(shí)資金基礎(chǔ)。

5.2.3 重視農(nóng)民主體地位

一是加大入村宣傳，村干部做好帶頭作用，注重總結(jié)典型地區(qū)農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)的先進(jìn)模式，讓群眾看到自己與周圍人及周圍事物的差距。三是制定激勵(lì)措施，對(duì)環(huán)保工作做得好的家庭，給予一定的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。四是重視中小學(xué)生環(huán)境保護(hù)教育，通過(guò)環(huán)境教育發(fā)揮學(xué)生在社會(huì)環(huán)境教育中的特殊作用。

5.3 引用信息技術(shù)，嚴(yán)格執(zhí)法

5.3.1 采用信息技術(shù)手段

農(nóng)村水污染面源廣，且具有分散性和不確定性，政府部門可以聘請(qǐng)專業(yè)技術(shù)人員，采用GIS、遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村水資源的采集和監(jiān)控，利用GIS技術(shù)對(duì)水質(zhì)污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行設(shè)計(jì)，建立水質(zhì)污染指標(biāo)和水質(zhì)環(huán)境的相關(guān)文件數(shù)據(jù)庫(kù)。

5.3.2 嚴(yán)格進(jìn)行依法治理

將法律法規(guī)落到實(shí)處，依法打擊破壞環(huán)境和資源的各種違法犯罪行為。提高環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍規(guī)范化，還應(yīng)提高執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。對(duì)執(zhí)法信息進(jìn)行公開(kāi)，加強(qiáng)“陽(yáng)光執(zhí)法”，將環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)成一支高效、精干、文明、廉潔的執(zhí)法隊(duì)伍，熟悉并正確運(yùn)用環(huán)境法律法規(guī)。

6 結(jié)語(yǔ)與展望

“美麗鄉(xiāng)村”的建設(shè)需要充分看待當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村水污染治理問(wèn)題的現(xiàn)狀，分析導(dǎo)致其惡化的原因和根本因素，才能找到解決中國(guó)農(nóng)村水污染治理問(wèn)題的對(duì)應(yīng)辦法。通過(guò)本文研究，我們可以得出以下結(jié)論：第一，農(nóng)村水污染治理問(wèn)題是多方面因素綜合造成的，有客觀主觀、歷史現(xiàn)實(shí)、政治經(jīng)濟(jì)等因素，各種因素的結(jié)合導(dǎo)致了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村水污染防治過(guò)程中存在的問(wèn)題的復(fù)雜性。第二，農(nóng)村水污染的治理應(yīng)該綜合各種因素和力量，多管齊下綜合治理。