胡之芳,劉 敏

(湖南科技大學(xué) 法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

2018年3月頒布實施的《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰，符合法定情形的(1)被調(diào)查人適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的條件是“主動”+四個情形之一，四個情形分別為：(1)自動投案，真誠悔罪悔過的；(2)積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為的；(3)積極退贓，減少損失的；(4)具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形。，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究并報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以提出從寬處理的建議。由此，國家從立法層面肯定了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬在監(jiān)察調(diào)查階段的適用，同時這一規(guī)定也初步建構(gòu)了該階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查制度。稍加考察不難發(fā)現(xiàn)，《監(jiān)察法》關(guān)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的規(guī)定只有一條，頗為簡單，而對于符合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條件的情形，需要經(jīng)過兩級監(jiān)察機(jī)關(guān)體研究、批準(zhǔn)才能提出從寬建議。這一審查制度是《刑事訴訟法》中所沒有的，那么，《監(jiān)察法》為何設(shè)置有別于刑事訴訟法的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度？這一審查制度是否合理？如何完善？對上述問題的回答，無疑影響到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬能否在監(jiān)察調(diào)查階段得到準(zhǔn)確適用并產(chǎn)生良好效果。

一、監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度的立法意旨

(一)高效反腐與司法寬容

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是近年來刑事司法領(lǐng)域的重大改革舉措，在經(jīng)過充分總結(jié)借鑒試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，才被立法所吸收。從制度源起的角度而言，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是基于刑事訴訟實踐的需要而產(chǎn)生的一項制度。而監(jiān)察調(diào)查活動由《監(jiān)察法》予以規(guī)范，并不屬于刑事訴訟活動。我們知道，《監(jiān)察法》的制定是貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措，其目標(biāo)是整合反腐資源，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但究其根本，監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪行為進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查的目的在于確定應(yīng)否追究行為人的刑事責(zé)任，監(jiān)察調(diào)查活動雖然具有一定的特殊性，但毫無疑問是刑事追究活動的一部分。也正因為此，監(jiān)察調(diào)查活動與刑事偵查行為在手段、程序、后果等方面都具有高度相通性。從這一角度而言，《監(jiān)察法》規(guī)定在監(jiān)察調(diào)查階段可以適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度是順理成章的事。

然而，值得注意的是，在普通刑事案件中，偵查階段并不存在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查問題，而在審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)審查犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰時，一般不需要經(jīng)過特別的程序，更不需要報請上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)同意。相較之下，《監(jiān)察法》則規(guī)定“經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究并報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后”，監(jiān)察機(jī)關(guān)才可以提出從寬處理的建議。那么，立法為何針對監(jiān)察調(diào)查這一階段設(shè)置更為嚴(yán)苛的審查機(jī)制？為何這些規(guī)定沒有與《刑事訴訟法》保持一致？

筆者認(rèn)為，立法關(guān)于職務(wù)犯罪的相關(guān)規(guī)定是根據(jù)此類犯罪本身的性質(zhì)以及國家強(qiáng)力反腐的態(tài)度所決定的。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)、法治等方面均取得了較為矚目的巨大成就，但同時公權(quán)力異化也滋生了大量的腐敗問題，官員腐敗不僅威脅黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，褻瀆了公職人員的廉潔性，同時影響著國家的長治久安。為了有效遏制權(quán)力腐敗問題，監(jiān)察體制改革成為了必然的選擇，《監(jiān)察法》的頒布施行則為反貪懲腐提供了專門的法律規(guī)范，國家以堅決的態(tài)度打擊貪腐犯罪，其力度及廣度呈壓倒性態(tài)勢。相比較于普通犯罪所奉行的謙抑、寬緩化的原則，職務(wù)犯罪奉行的則是從重從嚴(yán)、堅決打擊的理念。[1]6

國家從重打擊職務(wù)犯罪、高效反腐的目的當(dāng)然也會映射到監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度上。職務(wù)犯罪多較隱蔽，證據(jù)多呈現(xiàn)為一對一的特點，查處難度較大，因而該階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用，高度契合了職務(wù)犯罪尤其是貪腐犯罪案件中較為獨特的證據(jù)結(jié)構(gòu)和特點，有利于減緩職務(wù)犯罪案件的證明難度，[2]54從而達(dá)到高效反腐的目的。換言之，也可以說監(jiān)察調(diào)查階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的目的主要在于合理配置司法資源、提高案件的質(zhì)量與效率，實體上和程序上的寬緩化某種程度上只是適用該制度的副產(chǎn)品。正是在這一點上，監(jiān)察調(diào)查中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度與刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度產(chǎn)生了張力，產(chǎn)生于刑事訴訟實踐的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度之宗旨是寬容司法與訴訟效益并重(這也是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的生命力所在)，而監(jiān)察調(diào)查中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬更強(qiáng)調(diào)高效反腐的目的，由于這種張力的存在，監(jiān)察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度持審慎適用嚴(yán)格審查的態(tài)度也就不難理解了?！侗O(jiān)察法》第31條關(guān)于“集體研究”、“上一級批準(zhǔn)”等審查制度相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定正是國家在職務(wù)犯罪領(lǐng)域意圖化解高效反腐與司法寬容理念之間張力的一項具體舉措。

(二)目的合理與內(nèi)容合理

監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)吸收了檢察機(jī)關(guān)原來的職務(wù)偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)一定程度上具有偵查權(quán)的屬性，但監(jiān)察調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)并不能等同視之。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在監(jiān)察調(diào)查階段和偵查階段的適用也有所不同。偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用不需要進(jìn)行審查，而監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用卻需經(jīng)過兩級監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查。對于這一制度設(shè)計的立法意旨，筆者認(rèn)為是合理的。

審查機(jī)制的建立有助于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在監(jiān)察調(diào)查過程中的正確適用。首先，在監(jiān)察調(diào)查階段建立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查制度有助于尋求和實現(xiàn)對職務(wù)犯罪從嚴(yán)打擊的理念和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中蘊(yùn)含的司法寬容理念之間的平衡。黨的十八大以來，習(xí)總書記多次表明了對腐敗“零容忍”的態(tài)度，任何腐敗行為以及腐敗分子都需要依法進(jìn)行懲處，因而，《監(jiān)察法》所規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度在一定程度上可以防止“別有用心”的被調(diào)查人虛假認(rèn)罪認(rèn)罰而逃避處罰。其次，審查制度的建立有助于防止權(quán)力濫用。《監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)較大的調(diào)查權(quán)限，加之職務(wù)犯罪案件隱秘復(fù)雜等特點，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往更多關(guān)注如何與被調(diào)查人進(jìn)行心理較量，如何充分運用訊問策略在針鋒相對的較量中獲勝。[3]1若監(jiān)察機(jī)關(guān)為了達(dá)到使被調(diào)查人主動供述的效果而運用非法手段迫使、引誘被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰，不僅影響被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性和真實性，同時也會導(dǎo)致證據(jù)的非法性。審查制度的一個重要作用就在于對公權(quán)力強(qiáng)制下的認(rèn)罪認(rèn)罰情形予以排除，同時也借此對公權(quán)力的濫用予以規(guī)制和震懾。

綜上，考慮到職務(wù)犯罪的特殊性，在監(jiān)察調(diào)查過程中適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度時進(jìn)行審查是有其必要性和合理性的。但是需要指出的是，這并不能自動推導(dǎo)出現(xiàn)行審查制度本身的科學(xué)性與合理性。換言之，目的合理不能直接推導(dǎo)出內(nèi)容合理。如何判斷監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度本身的科學(xué)性和合理性呢？筆者認(rèn)為，其評判標(biāo)準(zhǔn)至少要包括以下兩個方面：其一，監(jiān)察調(diào)查階段審查制度的構(gòu)建目的歸根結(jié)底還是應(yīng)當(dāng)服務(wù)于認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的準(zhǔn)確適用，而不是通過審查活動來限制和消解認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的價值只有通過適用才能得到體現(xiàn)。所以審查制度的設(shè)計重在嚴(yán)謹(jǐn)，但不宜繁復(fù)嚴(yán)苛，否則只會降低辦案人員適用該制度的積極性進(jìn)而阻礙該制度效用的正常發(fā)揮，審查制度的作用將南轅北轍，適得其反。其次，監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有體系性和可操作性。一個完整周密的審查制度的運轉(zhuǎn)離不開對審查主體、審查方式、審查對象、審查效力等諸多內(nèi)容的明確規(guī)定。過于簡略粗獷的制度設(shè)計要么導(dǎo)致操作的混亂不一，要么導(dǎo)致制度無法操作而流于形式陷入停滯。

簡言之，一項合理的制度不僅應(yīng)當(dāng)具有立法意旨和目的上的合理性，還應(yīng)當(dāng)具有內(nèi)容上的合理性。如前所述，《監(jiān)察法》第31條所規(guī)定的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度有其存在的現(xiàn)實需要和合理性，但這一審查制度本身是否具有科學(xué)性與合理性？對此筆者將在下文予以進(jìn)一步考察和分析。

二、監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度的立法問題

《監(jiān)察法》第31條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰情況提出從寬建議時需經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)人員的集體研究并報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，該條文也即《監(jiān)察法》關(guān)于監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度的規(guī)定。稍加考察不難發(fā)現(xiàn)，這一規(guī)定雖然明確但卻比較粗疏，審查方式、審查對象、審查效力等問題避而不提，基本只涉及審查主體的規(guī)定，而關(guān)于審查主體的規(guī)定也存在諸多缺陷，總體而言缺乏體系性和可操作性，具體分析如下。

(一)審查主體

根據(jù)《監(jiān)察法》第31條的規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用需經(jīng)兩級主體的審查：首先經(jīng)本級監(jiān)察機(jī)關(guān)“領(lǐng)導(dǎo)人員的集體研究”，然后經(jīng)“上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。這種兩級主體審查的方式無疑是嚴(yán)格甚至可以說是嚴(yán)苛的，如前所述，審查制度的設(shè)計旨在為認(rèn)罪認(rèn)罰適用的準(zhǔn)確性提供保障，防止不當(dāng)認(rèn)罪認(rèn)罰情形的產(chǎn)生，同時也體現(xiàn)了國家對監(jiān)察調(diào)查過程中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度之適用的審慎態(tài)度。然而兩級主體審查的制度設(shè)計不僅難以實現(xiàn)立法初衷，還可能適得其反，其弊端不容忽視。

1.“領(lǐng)導(dǎo)人員”的規(guī)定可能導(dǎo)致操作標(biāo)準(zhǔn)不一

首先，《監(jiān)察法》沒有確定“領(lǐng)導(dǎo)人員”的范圍。通常而言，“領(lǐng)導(dǎo)人員”即指為實現(xiàn)組織的目標(biāo)而運用權(quán)力向其下屬施加影響力的人。實踐中，根據(jù)職權(quán)分工的不同，部門的組織架構(gòu)亦不相同，所以領(lǐng)導(dǎo)人員往往范圍較廣，既有主管全面工作的領(lǐng)導(dǎo)，也有主管業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)，還有主管后勤檔案事務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)等。就監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查工作而言，無疑是一項專業(yè)性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，審查人員應(yīng)當(dāng)具有豐富的法律知識和辦案經(jīng)驗，《監(jiān)察法》籠統(tǒng)規(guī)定的“領(lǐng)導(dǎo)人員”顯然不能體現(xiàn)審查主體的專業(yè)性和規(guī)范性。其次，“領(lǐng)導(dǎo)人員”的法定人數(shù)沒有規(guī)定。穩(wěn)定的人數(shù)構(gòu)成有助于體現(xiàn)審查制度的規(guī)范性和權(quán)威性，然而《監(jiān)察法》對此未有確切的規(guī)定及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往導(dǎo)致不同地區(qū)的實際運行存在差異，未免有失嚴(yán)肅嚴(yán)謹(jǐn)。

2.兩級主體審查可能增加制度成本降低認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用率

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的重要目的之一在于緩解司法資源的緊張，提高訴訟效率，但是這種兩級主體審查的方式客觀上使得審查主體疊床架屋，審查流程相對復(fù)雜，必然造成適用該制度的成本增加，從而導(dǎo)致效率偏低。實踐中，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查程序通常如下：下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的承辦室通過室務(wù)會討論并提出建議，隨后層報至監(jiān)察委主任同意，再經(jīng)由紀(jì)委常委會、監(jiān)委會領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究后報上一級監(jiān)委對口聯(lián)系室(2)例如，省監(jiān)察委有12個辦案室，每個室均有負(fù)責(zé)的片區(qū)，比如第三室負(fù)責(zé)聯(lián)系X市，那么第三室就是X市市監(jiān)委的對口聯(lián)系室。批準(zhǔn)。應(yīng)該說，這種審查模式與我國科層制的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式息息相關(guān)。根據(jù)達(dá)瑪什卡的觀點，科層制是一個被組織到一種等級結(jié)構(gòu)中的職業(yè)化官員群體，體現(xiàn)出較為嚴(yán)格的等級層次，由上級機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著“質(zhì)量把關(guān)”的重任。[4]27在監(jiān)察調(diào)查階段，被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究后報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。這種經(jīng)由上級機(jī)關(guān)“質(zhì)量把關(guān)”的程序一定程度上避免了認(rèn)罪認(rèn)罰出現(xiàn)錯誤的幾率，是公正、有序的司法活動的保障，與此同時不可否認(rèn)的是這種“質(zhì)量把關(guān)”降低了下級機(jī)關(guān)重要性，同時增加了審查成本，即便符合公平公正，效率也會因各項程序的流轉(zhuǎn)而不斷降低。就刑事訴訟中的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度而言，不論是審查起訴或是審判階段，對于犯罪嫌疑人、被告人的審查均是由同級辦案機(jī)關(guān)進(jìn)行，相較之下，《監(jiān)察法》所規(guī)定的兩級主體審查制度使程序變得頗為復(fù)雜。從實踐中監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員反應(yīng)的情況來看，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度普遍適用率較低，而“必須經(jīng)上級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”恰恰是大部分辦案人員不愿意適用該制度的重要原因之一。

3.兩級主體審查可能導(dǎo)致后續(xù)審查流于形式

從職務(wù)犯罪案件的辦案流程而言，監(jiān)察調(diào)查階段對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬進(jìn)行審查的結(jié)果并不具有終局性，因后續(xù)審查起訴階段與審判階段仍然需要對認(rèn)罪認(rèn)罰進(jìn)行審查。故此，若對于這一階段設(shè)置過多的程序規(guī)定，很可能發(fā)生隱形的權(quán)力沖突，因為監(jiān)察機(jī)關(guān)被定位為政治機(jī)關(guān)，在權(quán)力和地位上具有獨特優(yōu)勢，這種優(yōu)勢地位通常情況下會加大監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬建議的約束力和影響力，再考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)向人民檢察院提出從寬建議經(jīng)過了領(lǐng)導(dǎo)集體研究和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，這樣的層層把關(guān)無疑會在無形中向檢察院進(jìn)一步施加“應(yīng)當(dāng)從寬”的壓力，及至于審判階段，法院對于經(jīng)過了幾道程序的“從寬”建議“照單全收”也就不足為怪了，監(jiān)察調(diào)查階段對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的兩級主體審查很可能導(dǎo)致后續(xù)訴訟階段的審查成為擺設(shè)，失去實際意義，也即失去了通過后續(xù)程序?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督和制約的作用，訴訟程序的價值和意義也就不復(fù)存在。

(二)審查對象與審查內(nèi)容

2018年修訂的《刑事訴訟法》吸收了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的試點經(jīng)驗，正式將此項制度確立為刑事訴訟法的一項基本制度，其中第190條涉及了認(rèn)罪認(rèn)罰的審查，即“被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的……審查認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性和認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書內(nèi)容的真實性、合法性”。由此可知，刑事訴訟中對被告人認(rèn)罪認(rèn)罰行為的審查，包括認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的真實性和合法性。為確保認(rèn)罪認(rèn)罰制度的全面實施，“兩高三部”制定了《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，其中第28條和第39條均規(guī)定了自愿性和合法性的審查。具體而言，第28條規(guī)定檢察院重點審查犯罪嫌疑人是否在明知狀態(tài)下認(rèn)罪認(rèn)罰，偵查機(jī)關(guān)的義務(wù)以及犯罪嫌疑人的悔罪態(tài)度等問題，第39條規(guī)定審判人員根據(jù)案情，圍繞定罪量刑的事實，從自愿性、認(rèn)知能力以及知悉與否等角度對認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實性、合法性進(jìn)行審查。

以上是《刑事訴訟法》及《指導(dǎo)意見》關(guān)于審查起訴和審判階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬之審查對象和內(nèi)容的規(guī)定，偵查階段并不存在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查問題。然而，與偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用有所不同的是，《監(jiān)察法》要求監(jiān)察調(diào)查階段對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用必須進(jìn)行審查。但另一方面《監(jiān)察法》并未確切規(guī)定認(rèn)罪認(rèn)罰審查的具體對象和內(nèi)容?？紤]到認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度原本源自刑事訴訟活動，在《監(jiān)察法》對于認(rèn)罪認(rèn)罰審查的具體對象和內(nèi)容無明確規(guī)定的情況下，參照《刑事訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定無疑是合理的，但這一做法僅僅是權(quán)宜之計，因監(jiān)察調(diào)查行為并不屬于刑事訴訟活動，也并不適用《刑事訴訟法》，所以監(jiān)察調(diào)查階段對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查對象和內(nèi)容理應(yīng)由《監(jiān)察法》予以明確規(guī)定。

(三)審查方式

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的審查方式是指在調(diào)查程序中權(quán)力主體對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的行為進(jìn)行核實核查的方法和步驟?？茖W(xué)合理的審查方式是確保監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度正確適用的重要保障。根據(jù)《監(jiān)察法》第31條的規(guī)定，監(jiān)察調(diào)查是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行的一種較為封閉的審查活動。本級監(jiān)察機(jī)關(guān)的“集體研究”和上級監(jiān)察機(jī)關(guān)的“批準(zhǔn)”過程，多體現(xiàn)為對書面材料的查閱和審核。一般而言，科層式權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度設(shè)計常常體現(xiàn)為不同的官員將搜集到的各種材料匯集起來以供決策之用，他們通常以書面文檔為根據(jù)來作出決策。監(jiān)察調(diào)查中對于被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的審查程序是一種典型的書面審查。實踐中，不論是領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究所依據(jù)的審查材料，還是上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)作出批準(zhǔn)時審查的報告均是書面材料，這種以書面材料為中心的審核方式，不僅導(dǎo)致上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查變成針對調(diào)查案卷的甄選和判斷，同時也使下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)各項證據(jù)的證明力和證據(jù)能力難以受到實質(zhì)性的審查。這樣一來，盡管從形式上看，對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查通過二級主體重重把關(guān)，但實際上可能流于形式而效果甚微。

(四)從寬處罰建議

職務(wù)犯罪本身具有隱秘性、復(fù)雜性等特點，往往導(dǎo)致實踐中偵破難度頗大，在監(jiān)察調(diào)查階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有利于鼓勵被調(diào)查人盡早認(rèn)罪認(rèn)罰，也有利于早日查清犯罪事實。對于被調(diào)查人而言，案件處理中的從寬待遇無疑是其愿意認(rèn)罪認(rèn)罰的一個重要推動力。監(jiān)察調(diào)查過程中，被調(diào)查人的從寬待遇體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提出的從寬建議中。《監(jiān)察法》第31條規(guī)定：“涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人主動認(rèn)罪認(rèn)罰……監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議”。然而，這一規(guī)定中的從寬建議體現(xiàn)為何種內(nèi)容？何種形式？何種效力？這些問題無疑會影響到監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用，但在該條文中對這些問題均無涉及。

從內(nèi)容而言，從寬建議往往有模糊性建議和具體性建議之分。從監(jiān)察調(diào)查的實踐情況來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)多采取模糊性的從寬建議，但是否也可以做出具體性建議呢？立法對此語焉不詳。從形式而言，各地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)往往各行其是，有些是以《關(guān)于建議給予XXX(被調(diào)查人姓名)從寬處理的函》的形式向檢察機(jī)關(guān)提出建議，[5]26有些地區(qū)的建議是在起訴意見書中寫明，有些只是于到案經(jīng)過中提及這一情況。從寬建議形式上的不一致一定程度上無疑會影響其規(guī)范性和權(quán)威性。

此外，實踐中檢察機(jī)關(guān)對待監(jiān)察機(jī)關(guān)提出的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬建議的效力也認(rèn)識不一。根據(jù)筆者的了解，有些地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬建議采納率不到50%，而有些地區(qū)則高達(dá)100%。究其原因在于《監(jiān)察法》對于從寬建議的效力并沒有明確的規(guī)定，從寬建議在多大程度上具有約束力不得而知，這種定性不明不僅不利于鼓勵被調(diào)查人供述犯罪事實，也導(dǎo)致不同地區(qū)在案件處理方式上存在差異，違背了“相同的案件相同處理”的形式正義要求，最終有損案件的公平公正處理。

三、監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度的立法完善

從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，任何一種制度均有實施的風(fēng)險，所以必須對該制度的實施設(shè)置一定的保障措施。[6]50對于監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用同樣如此，著眼構(gòu)建一個科學(xué)合理的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度便是防止風(fēng)險發(fā)生的有效措施之一。針對前文關(guān)于監(jiān)察調(diào)查階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度存在的諸多問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面予以進(jìn)一步規(guī)范和完善。

(一)簡化和明確審查主體

如前所述，目前《監(jiān)察法》規(guī)定了由兩級監(jiān)察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的的適用進(jìn)行審查。這一制度設(shè)計在很大程度上會影響下級監(jiān)察機(jī)關(guān)適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的積極性。由于上下級監(jiān)察機(jī)關(guān)雙重審查制度的相對復(fù)雜性，實踐中很多監(jiān)察機(jī)關(guān)面對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰情形時不是積極適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，而是傾向于根據(jù)傳統(tǒng)的自首、立功的相關(guān)規(guī)定來提出從輕建議，從而一定程度上導(dǎo)致認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度徒具其文。另外，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性，兩級審查主體的制度設(shè)計也很可能導(dǎo)致后續(xù)訴訟階段的審查流于形式。

基于此，筆者主張簡化審查主體，取消認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的兩級審查而由本級監(jiān)察機(jī)關(guān)自行審查。排除上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的參與有助于提高效率，同時也有利于程序的通暢。與此同時，建立專門的審查小組。實踐中，監(jiān)察機(jī)關(guān)的案件部門已然包括案件管理室、監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、干部監(jiān)督室、審理室、網(wǎng)絡(luò)信息室等多個部門，但筆者認(rèn)為專門的審查部門仍然應(yīng)當(dāng)通過未來監(jiān)察法的實施細(xì)則予以規(guī)定，對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查由專門的審查部門負(fù)責(zé)，這樣有助于保證審查過程和審查結(jié)果的相對獨立性。關(guān)于審查部門的人員構(gòu)成，應(yīng)當(dāng)明確要求審查人員由具有法律專業(yè)知識和素養(yǎng)的監(jiān)察官組成，審查人員人數(shù)亦需予以明確從而保持穩(wěn)定性，而不是籠統(tǒng)寬泛地規(guī)定由“領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究”，唯有如此，才能保證認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查活動的專業(yè)度，同時也有利于提高審查效率。

(二)細(xì)化審查對象與審查內(nèi)容

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查對象包括認(rèn)罪認(rèn)罰的過程和認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書。具體審查內(nèi)容通常包括自愿性、真實性以及合法性。

首先是自愿性審查。認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性的界定可以參考《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，即指被調(diào)查人明知認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的事實基礎(chǔ)和認(rèn)識到該制度所產(chǎn)生后果的意志因素。前者指的是被調(diào)查人清晰認(rèn)識到指控的犯罪事實、認(rèn)罪認(rèn)罰的法律后果以及其享有的訴訟權(quán)利；后者則是被調(diào)查人應(yīng)是出于自由意志而做出的選擇。因而，審查自愿性時需要從以下方面加以把握：第一，知悉性審查。(1)被調(diào)查人是否知道自己被指控的罪名。在監(jiān)察調(diào)查中，那些被調(diào)查的行為既可能涉嫌職務(wù)違法也可能涉嫌職務(wù)犯罪，如果被調(diào)查人不明知自己觸犯了哪一罪名，很可能會將原本只是違規(guī)、違法的行為錯誤地認(rèn)為是犯罪行為。(2)法律后果。被調(diào)查人是否了解認(rèn)罪認(rèn)罰的法律后果，例如明知自己即將面臨的刑罰或非刑罰措施、未來將不再享有無罪辯護(hù)的權(quán)利等。(3)訴訟權(quán)利。被調(diào)查人是否知道自己在認(rèn)罪認(rèn)罰后享有從寬的權(quán)利。第二，認(rèn)知能力的審查。審查主體需要確認(rèn)被調(diào)查人沒有受到任何身體傷害、威脅或其他違背意愿的心理強(qiáng)制以及是否具備認(rèn)罪認(rèn)罰意思表示的認(rèn)知能力和精神狀態(tài)。

其次是真實性審查。認(rèn)罪認(rèn)罰必須建立在真實性的基礎(chǔ)上，若無真實性作為保障，便會產(chǎn)生虛假的認(rèn)罪認(rèn)罰。被調(diào)查人大都存在職務(wù)行為的失范和逾規(guī)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查處置過程中不能很好地把握罪與非罪的界限，就很有可能造成不真實的認(rèn)罪認(rèn)罰。真實性的審查應(yīng)該建立在證據(jù)認(rèn)定的基礎(chǔ)上?！侗O(jiān)察法》第33條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定一方面意味著，監(jiān)察調(diào)查中收集固定的證據(jù)應(yīng)當(dāng)具有訴訟證據(jù)的基本屬性，即客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性；另一方面對證據(jù)的審查運用也應(yīng)當(dāng)遵循刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，其中《刑事訴訟法》第55條的規(guī)定尤具指導(dǎo)意義，即“對一切案件的判處都要重證據(jù)，重調(diào)查研究，不輕信口供。只有被告人供述，沒有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰；沒有被告人供述，證據(jù)確實、充分的，可以認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰?！?/p>

對于職務(wù)犯罪案件而言，尤其應(yīng)當(dāng)注意的是正確對待被調(diào)查人的口供。由于職務(wù)犯罪的隱蔽性，證據(jù)往往具有一對一的特點，必須更細(xì)致地開展證據(jù)收集工作，排除內(nèi)在矛盾，提供合理解釋，只有證明犯罪構(gòu)成要件事實的基本證據(jù)完備，能形成內(nèi)心確認(rèn)的，被調(diào)查人的認(rèn)罪認(rèn)罰才能認(rèn)定為具有真實性。

最后是合法性審查。根據(jù)《刑事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋的規(guī)定，合法性主要體現(xiàn)于認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書的簽署上，在簽署具結(jié)書時，需要辯護(hù)人或值班律師在場。對于監(jiān)察調(diào)查程序而言，并沒有簽署具結(jié)書這一程序，但合法性審查仍不能排除，審查機(jī)關(guān)需要審查是否有非法證據(jù)的采納，調(diào)查部門指控的罪名是否符合法律的規(guī)定，認(rèn)罪認(rèn)罰的程序是否合法，是否符合認(rèn)罪認(rèn)罰的條件，調(diào)查人員是否履行了應(yīng)有的義務(wù)等。

綜上，自愿性、真實性、合法性三者是相互聯(lián)系的整體，自愿性是前提，被調(diào)查人只有沒有受到外界干擾，基于自由意志作出的認(rèn)罪認(rèn)罰才合法有效。真實性是關(guān)鍵，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合全案證據(jù)形成的證據(jù)鏈準(zhǔn)確查明被調(diào)查人涉嫌犯罪的事實。合法性是保障，只有認(rèn)罪認(rèn)罰的程序符合法律規(guī)定，才能保證認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性和真實性的實現(xiàn)。

(三)豐富審查方式

《監(jiān)察法》第31條關(guān)于監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查方式未做明確規(guī)定，從實踐情況來看主要限于書面的封閉式審查。對此，筆者認(rèn)為可以從以下方面進(jìn)行完善。

1.允許律師介入

目前，監(jiān)察調(diào)查中對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查都是在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部采取較為封閉的方式進(jìn)行。這種審查方式下，被調(diào)查人處于同外界完全隔離的被動境地，信息來源單一，其認(rèn)罪認(rèn)罰的真實性、自愿性和合法性難免缺乏充分保障。審查主體對認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性、真實性、合法性的判斷也基本依賴于監(jiān)察調(diào)查部門提供的案卷材料，同樣可能影響到審查結(jié)論的準(zhǔn)確性。為了改變這一狀況，筆者建議允許值班律師參加認(rèn)罪認(rèn)罰過程，審查部門在對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的適用進(jìn)行審查時應(yīng)當(dāng)征詢律師的意見，在此基礎(chǔ)上做出最終結(jié)論。

2.采取書面與言詞相結(jié)合的審查方式

實踐中以“書面審查”的方式對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從寬進(jìn)行審查，這種方式雖然高效，但很可能使審查流于形式。筆者主張采取書面與言詞相結(jié)合的審查方式，也即要求審查主體不僅通過卷宗材料對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰行為進(jìn)行審查，而且采取提審的方式對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的真實意思及自愿性進(jìn)行詢問審核。通過這樣的方式使審查部門得以全面充分地了解案件情況以及被調(diào)查人的真實態(tài)度，對被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性、真實性以及合法性做出準(zhǔn)確判斷，從而保證認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的正確適用。

(四)明確從寬處罰建議的內(nèi)容與效力

《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的被調(diào)查人，經(jīng)審查批準(zhǔn)后可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議。《刑事訴訟法》則規(guī)定，審查起訴階段人民檢察院對于認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人應(yīng)當(dāng)就主刑、附加刑、是否適用緩刑等提出量刑建議。那么監(jiān)察調(diào)查階段的從寬處罰建議對于審查起訴階段的量刑建議有何種影響？二者之間如何銜接？這實際上涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)從寬處罰建議的“從寬內(nèi)容”和“從寬效力”問題。

1.從寬處罰建議不應(yīng)涉及具體量刑

根據(jù)《刑事訴訟法》第162條的規(guī)定，偵查階段犯罪嫌疑人自愿認(rèn)罪的，偵查人員應(yīng)當(dāng)記錄在案，隨案移送，并在起訴意見書中寫明有關(guān)情況?！吨笇?dǎo)意見》第23條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)不得作出具體的從寬承諾。從上述規(guī)定中不難看出，刑事訴訟中偵查機(jī)關(guān)只享有寬泛的從寬建議權(quán)而不能提出具體的量刑建議。鑒于調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的相似性，筆者主張監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬建議亦應(yīng)當(dāng)以模糊性為宜。一方面，模糊性建議可以為審查起訴階段的量刑建議提供更大的調(diào)整空間。無論監(jiān)察調(diào)查還是刑事偵查都旨在收集證據(jù)查明案件事實，偵查終結(jié)或調(diào)查終結(jié)才會將案件移送檢察機(jī)關(guān)，但這只是偵查機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)對案件事實的初步認(rèn)定，必須經(jīng)過后續(xù)檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)進(jìn)一步審查和審理才能最終確認(rèn)案件事實，在這一過程中，案情依然具有波動性和易變性。顯然，精細(xì)的量刑建議可能會遭遇后續(xù)階段諸如新證據(jù)出現(xiàn)所導(dǎo)致的事實認(rèn)定的變化而失去實際意義，而模糊的從寬建議更符合辦案機(jī)關(guān)認(rèn)識案件事實真相的規(guī)律。

2.明確從寬處罰建議的效力

《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送檢察院時可提出從寬處罰的建議，但目前《刑事訴訟法》并沒有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)如何對待監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬建議，基于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位，為避免從寬處罰建議造成的隱形約束力以及暢通銜接程序，有必要進(jìn)一步明確從寬處罰建議的效力。具體而言，筆者主張應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議參考作用，而不是強(qiáng)制約束力。原因在于：其一，可以避免權(quán)力的沖突，充分發(fā)揮審查起訴的功能和作用。審查起訴階段是連接監(jiān)察調(diào)查與審判階段的紐帶，通過這一階段的審查，能夠?qū)ι嫦勇殑?wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查工作予以審核把關(guān)，發(fā)現(xiàn)彌補(bǔ)前期工作的不足，反之檢察機(jī)關(guān)的審查起訴就會成為走過場。其二，如果被追訴人確實符合從輕處罰、減輕處罰或者免除處罰的有關(guān)情節(jié)，人民檢察院依法審查起訴及人民法院依法審判時，本身自然會予以充分考慮。[7]374其三，人民法院才享有定罪量刑權(quán)，被追訴人能否從寬處罰，仍然需要接受司法機(jī)關(guān)的最終認(rèn)定，[8]58故而監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議只可能具有參考效力，如果賦予其強(qiáng)制約束力，那么司法最終原則也就蕩然無存了。

結(jié)語

認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在監(jiān)察調(diào)查階段的確立是對寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的貫徹和落實，有利于激勵被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰從而節(jié)約司法資源實現(xiàn)高效反腐的目的。為了在國家高效反腐的理念和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度所蘊(yùn)含的寬容司法理念之間保持平衡，《監(jiān)察法》第31條設(shè)置了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的審查制度。但該條所規(guī)定的上下兩級監(jiān)察機(jī)關(guān)“集體研究”“批準(zhǔn)”的審查方式，貌似嚴(yán)格實則粗疏，很大程度上導(dǎo)致監(jiān)察調(diào)查實踐中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的適用率偏低?；诖耍P者在對監(jiān)察調(diào)查中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬審查制度之立法意旨、立法問題予以考察剖析的基礎(chǔ)上，從審查主體、審查對象和內(nèi)容、審查方式以及從寬處罰建議等幾個方面提出了相應(yīng)的規(guī)范和完善建議，期待拙文的思考能引起學(xué)界和實務(wù)界對該制度更深入的探討，促進(jìn)一個真正權(quán)威高效的反腐工作機(jī)制的健康運行。