閆溫樂(lè)

（上海師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究院，上海 200234）

2020 年春，隨著新冠肺炎疫情在全球蔓延，世界銀行成立了全球工作小組為各國(guó)提供支持，其中包括幫助各國(guó)改善因疫情受到影響的教育教學(xué)，為其提供對(duì)策建議。2020年3月18日，世界銀行發(fā)文倡議：各國(guó)應(yīng)將這次危機(jī)當(dāng)成契機(jī)，引入新的學(xué)習(xí)模式，使“教育系統(tǒng)更具有彈性”。[1]事實(shí)上，對(duì)國(guó)家教育系統(tǒng)的關(guān)注是世界銀行十年來(lái)的重要教育戰(zhàn)略方向之一。早在2011年，世界銀行就發(fā)布了面向2020年的教育戰(zhàn)略《全民學(xué)習(xí)：投資于人們的知識(shí)與技能以促進(jìn)發(fā)展》（Learning for All：

Investing in People’s Knowledge and Skills to Promote Development）。在該項(xiàng)戰(zhàn)略中，世界銀行強(qiáng)調(diào)了國(guó)家教育系統(tǒng)的運(yùn)行質(zhì)量對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)成果的重要作用，并開(kāi)發(fā)了面向教育系統(tǒng)的評(píng)估工具“為了更好學(xué)習(xí)結(jié)果的教育系統(tǒng)測(cè)評(píng)”（System Approach for Better Education Results，SABER）。十年來(lái)，SABER已在全球130個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施。[2]與經(jīng)合組織PISA測(cè)評(píng)的高曝光度和關(guān)注度不同，SABER對(duì)各國(guó)教育系統(tǒng)的影響更加直接，但卻更加“隱形”。因?yàn)樗臏y(cè)評(píng)對(duì)象為各國(guó)/地區(qū)的教育政策，直接面對(duì)各國(guó)/地區(qū)的教育管理部門(mén)，收集的主要是各國(guó)或地區(qū)的教育政策數(shù)據(jù)，診斷報(bào)告和建議對(duì)策提供給各國(guó)或地區(qū)的教育決策層。因此，更有必要對(duì)其進(jìn)行全面了解和研究。

本文主要探討以下問(wèn)題：SABER到底是一種什么樣的教育測(cè)評(píng)？它如何評(píng)估受測(cè)國(guó)的教育系統(tǒng)？SABER在全球?qū)嵤┦陙?lái)，有哪些值得我們借鑒和學(xué)習(xí)之處，又存在哪些瓶頸與問(wèn)題？從比較教育視域出發(fā)，我們?cè)撊绾慰陀^認(rèn)識(shí)國(guó)際組織全球教育測(cè)評(píng)的本質(zhì)與作用？如何通過(guò)深入?yún)⑴c國(guó)際測(cè)評(píng)，充分利用多邊組織的平臺(tái)，把握我國(guó)參與全球教育治理的重要契機(jī)？

一、SABER內(nèi)涵特點(diǎn)

教育系統(tǒng)如何有效地利用資源來(lái)改善學(xué)習(xí)，這從根本上取決于教育政策及其實(shí)施。因此，發(fā)展中國(guó)家需要增加關(guān)于教育政策的知識(shí)，了解什么是有效的教育改革。在這種背景下， SABER正式啟動(dòng)。

（一）基本假設(shè)：教育政策是教育投入與產(chǎn)出之間的“黑箱子”

SABER 的基本假設(shè)是把教育政策看作是教育投入和教育成果之間的“黑箱”（Black Box）。世界銀行認(rèn)為，一個(gè)教育系統(tǒng)的資源投入和其結(jié)果(如完成的教育年限和學(xué)生獲得的學(xué)習(xí))之間的部分通常是一個(gè)“黑箱子”。[3]這個(gè)黑箱里的內(nèi)容就是教育政策本身的質(zhì)量以及政策執(zhí)行的質(zhì)量，這兩方面都可能對(duì)教育質(zhì)量產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而影響學(xué)生的學(xué)習(xí)成果。SABER指出，教育政策制定和執(zhí)行的利益相關(guān)者包含了教育決策者、學(xué)校、教師，以及學(xué)生家長(zhǎng)和學(xué)生個(gè)體。所有的政策信息和執(zhí)行情況對(duì)這些利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)都應(yīng)該是公開(kāi)和透明的。此外，教育政策的制定者和執(zhí)行者也需要了解其他國(guó)家和地區(qū)的教育政策，來(lái)作為本國(guó)教育發(fā)展改革的借鑒和參考。但對(duì)于很多國(guó)家而言，這些與政策有關(guān)的信息卻都往往是模糊、零散和匱乏的，就像被裝在“黑箱子”里面。[4]因此，SABER 的主要使命之一就是要把各國(guó)的教育政策進(jìn)行梳理和分類(lèi)，用量化、直觀的方式面向所有人，推動(dòng)教育政策的公開(kāi)、透明。

（二）主要途徑：基于測(cè)評(píng)模塊設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷

SABER 對(duì)教育系統(tǒng)的測(cè)評(píng)是將教育領(lǐng)域劃分為13 個(gè)模塊，其中包含11 個(gè)教育分支領(lǐng)域模塊和兩個(gè)跨領(lǐng)域交叉模塊。11 個(gè)教育模塊分別是兒童早期發(fā)展、勞動(dòng)力發(fā)展（Workforce development，Wfd）、高等教育、教師、學(xué)生評(píng)估、信息和通信技術(shù)、學(xué)校健康和學(xué)校供餐（School Health and School Feeding）、學(xué)校財(cái)務(wù)、教育管理信息系統(tǒng)（Education Management Information System）、私營(yíng)部門(mén)合作（Engaging the Private Sector）及學(xué)校自治和問(wèn)責(zé)制。兩個(gè)交叉領(lǐng)域分別是教育復(fù)原力（Education Resilience）、公平和包容（Equity and Inclusion）。前者側(cè)重于教育系統(tǒng)如何為最易受到?jīng)_突影響的兒童和社區(qū)服務(wù)來(lái)降低脆弱性，后者考量教育系統(tǒng)是否充分關(guān)注“全民學(xué)習(xí)”。

以上每個(gè)模塊都有一套統(tǒng)一的問(wèn)卷，數(shù)據(jù)收集和分析有統(tǒng)一的途徑和流程。例如，SABER的教師測(cè)評(píng)模塊，會(huì)有一份題為“什么是教師政策中最重要的”文件，主要說(shuō)明在教師政策調(diào)查中需要收集哪些政策文本和執(zhí)行實(shí)踐?；谝陨系臏y(cè)評(píng)要點(diǎn)說(shuō)明，每個(gè)模塊會(huì)有一套包括測(cè)評(píng)指標(biāo)和評(píng)分題目的問(wèn)卷。

受測(cè)國(guó)可以國(guó)家名義參加，也可以某個(gè)地區(qū)參加，并且可以自行選擇參與測(cè)評(píng)的模塊數(shù)量與內(nèi)容。比如，新加坡以國(guó)家名義參與了SABER的教師測(cè)評(píng)，阿聯(lián)酋以國(guó)家名義參與了SABER的學(xué)生測(cè)評(píng)，美國(guó)馬里蘭州以地區(qū)名義參與了SABER的教育管理信息系統(tǒng)測(cè)評(píng)。

（三）結(jié)果形式：用四個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)替代國(guó)家或地區(qū)排名

SABER 強(qiáng)調(diào)，不會(huì)像其他一些評(píng)估工具那樣“點(diǎn)名批評(píng)”欠發(fā)達(dá)的教育系統(tǒng)。[5]SABER側(cè)重于提供教育系統(tǒng)中的政策信息和數(shù)據(jù)，促進(jìn)分享和借鑒，所以不會(huì)對(duì)國(guó)家和地區(qū)的教育政策測(cè)評(píng)結(jié)果進(jìn)行世界排名。在受測(cè)國(guó)/地區(qū)完成問(wèn)卷后，世界銀行收集和分析有關(guān)教育政策可比較的、定義明確的、可分類(lèi)的數(shù)據(jù)，并使用這些數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估每個(gè)教育系統(tǒng)的特定子系統(tǒng)或領(lǐng)域中政策和制度的發(fā)展水平，如學(xué)生領(lǐng)域的教育政策、教師領(lǐng)域的教育政策等，對(duì)每個(gè)政策領(lǐng)域都按“潛在”（Latent）、“籌備”（Emerging）、“建立”（Established）和“先進(jìn)”（Advanced）四個(gè)等級(jí)進(jìn)行評(píng)分。其中，“潛在”是指該項(xiàng)政策缺失，“籌備”是指該項(xiàng)政策雖然目前還沒(méi)有看到文本，但已經(jīng)有證據(jù)表明在籌備出臺(tái)中，“建立”是指該項(xiàng)政策已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施，“先進(jìn)”是指該項(xiàng)政策內(nèi)容質(zhì)量和執(zhí)行情況可以成為最佳實(shí)踐的范本。SABER會(huì)根據(jù)這些評(píng)級(jí)給出國(guó)家或地區(qū)診斷報(bào)告，報(bào)告主要內(nèi)容是描述問(wèn)題，并給出對(duì)策建議。例如，新加坡在參與了SABER的教師測(cè)評(píng)后，在8個(gè)教師政策評(píng)估目標(biāo)中有兩項(xiàng)處于“先進(jìn)”水平，6項(xiàng)處于“建立”水平。世界銀行認(rèn)為，通過(guò)使用SABRETeachers評(píng)估系統(tǒng)，可以全面了解新加坡教師政策的制定和執(zhí)行質(zhì)量。[6]

二、SABER作用與貢獻(xiàn)

世界銀行強(qiáng)調(diào)SABER 旨在對(duì)世界各國(guó)教育政策的文本完善情況和執(zhí)行質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查，以期找出“全球最佳實(shí)踐案例”，復(fù)制先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為世界各國(guó)提供教育政策借鑒和診斷性建議。世界銀行進(jìn)一步指出，通過(guò)大數(shù)據(jù)的跨國(guó)對(duì)比，SABER將直觀清晰地呈現(xiàn)出參與國(guó)/地區(qū)教育政策制定和執(zhí)行中的優(yōu)點(diǎn)和不足，并準(zhǔn)確識(shí)別出那些制定和有效實(shí)施教育政策的“示范者”，他們的經(jīng)驗(yàn)可以為其他國(guó)家的教育政策和實(shí)踐提供參考。十年來(lái)，世界銀行實(shí)施SABER的目標(biāo)確實(shí)得到了不同程度的實(shí)現(xiàn)，為全球教育事業(yè)尤其是發(fā)展中國(guó)家教育發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

（一）建立全球教育政策知識(shí)庫(kù)，推動(dòng)各國(guó)教育系統(tǒng)改革的“有據(jù)可循”

世界銀行認(rèn)為，發(fā)達(dá)國(guó)家的教育政策相對(duì)公開(kāi)透明，而關(guān)于發(fā)展中國(guó)家教育政策的全面、系統(tǒng)的資料比較缺乏。SABER自正式啟動(dòng)以來(lái)，通過(guò)發(fā)放問(wèn)卷和數(shù)據(jù)整理，系統(tǒng)地收集和分析了不同領(lǐng)域共計(jì)130個(gè)國(guó)家和地區(qū)的教育系統(tǒng)信息，無(wú)疑是在全球范圍內(nèi)邁出了建立教育政策知識(shí)庫(kù)的重要一步。可以說(shuō)，從信息收集和呈現(xiàn)方式方面，SABER 確實(shí)起到了讓教育領(lǐng)域的“隱形部分”變得更加公開(kāi)和透明的作用，有助于教育決策者和研究者審視哪些教育政策比較薄弱，哪些教育政策已經(jīng)相對(duì)成熟，并有助于確定最有可能與學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果相關(guān)的政策和制度都有哪些，從而推動(dòng)了教育政策制定過(guò)程更加有目的性，更加直觀、高效。最重要的是，SABER有力推動(dòng)了國(guó)家或地區(qū)基于證據(jù)的教育改革，證據(jù)不僅來(lái)自本國(guó)，而且還來(lái)自SABER 數(shù)據(jù)庫(kù)中其他國(guó)家教育系統(tǒng)的樣本案例。

以SABER的“教育管理信息系統(tǒng)”模塊測(cè)評(píng)為例， 2017年參與該項(xiàng)測(cè)評(píng)的羅馬尼亞、愛(ài)爾蘭等11個(gè)國(guó)家中，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家在其中某一項(xiàng)測(cè)評(píng)中拿到“先進(jìn)”的評(píng)級(jí)，其教育管理信息系統(tǒng)的建立還處于起步階段，而美國(guó)馬里蘭州的教育管理信息系統(tǒng)則屬于所有測(cè)評(píng)國(guó)家和地區(qū)中評(píng)估最好的地區(qū)，在許多方面都處于創(chuàng)新或者發(fā)展的前沿，為世界各地教育管理信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)完善提供了一定的經(jīng)驗(yàn)。[7]世界銀行將其列為最佳實(shí)踐案例，讓其他有意愿發(fā)展本國(guó)教育管理信息系統(tǒng)的國(guó)家/地區(qū)進(jìn)行參考借鑒。

（二）關(guān)注教育政策執(zhí)行過(guò)程中的細(xì)節(jié)，促進(jìn)政策的貫徹落實(shí)和保障

世界銀行認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于政策執(zhí)行規(guī)程和落實(shí)結(jié)果的監(jiān)測(cè)都是各國(guó)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，因此，除了關(guān)注教育政策的完善程度，SABER還嘗試了對(duì)政策執(zhí)行情況的測(cè)評(píng)，主要途徑是制定“評(píng)估政策執(zhí)行(或執(zhí)行概率)的指標(biāo)”，即針對(duì)一項(xiàng)已經(jīng)頒布的政策，SABER 會(huì)去測(cè)評(píng)各國(guó)是否有實(shí)施政策的相關(guān)機(jī)制或行動(dòng)。例如，阿聯(lián)酋教育部門(mén)在政策上要求托幼機(jī)構(gòu)達(dá)到一定的安全標(biāo)準(zhǔn)，但卻沒(méi)有頒布具體的實(shí)施條例或行動(dòng)計(jì)劃，也沒(méi)有為過(guò)程把控或者監(jiān)測(cè)留出預(yù)算。在這種情況下，SABER可以判斷該教育系統(tǒng)并沒(méi)有很好地執(zhí)行該項(xiàng)關(guān)于托幼機(jī)構(gòu)的安全政策。[8]例如，在美國(guó)馬里蘭州，為考察教育信息管理系統(tǒng)政策的執(zhí)行情況，指標(biāo)非常詳細(xì)，比如管理信息系統(tǒng)的工作人員是否以獨(dú)立的技術(shù)和不受外界干擾的方式行使其專(zhuān)業(yè)職能;數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)政策和做法是否透明;所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是否用于評(píng)價(jià)教育系統(tǒng)和治理目的;管理系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是否供學(xué)校使用;客戶(hù)端(包括父母、社區(qū)和其他參與者)是否使用管理信息系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)，等等?？梢钥闯觯琒ABER從政策實(shí)施的具體細(xì)節(jié)出發(fā)，設(shè)計(jì)與政策實(shí)施相關(guān)的測(cè)評(píng)指標(biāo)，促進(jìn)政策的貫徹落實(shí)和各項(xiàng)保障。[9]

（三）確認(rèn)教育資助發(fā)力點(diǎn)，提升教育經(jīng)費(fèi)使用效率

世界銀行認(rèn)為，如果不知道財(cái)政資助在什么地方可以發(fā)揮最大效用，那么再多的資金援助都會(huì)收效甚微。因此，SABER在增強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)投入的合理性和經(jīng)費(fèi)使用效率上，設(shè)計(jì)了系列測(cè)評(píng)指標(biāo)。2011年至2014年，安哥拉、亞美尼亞、埃塞俄比亞、吉爾吉斯斯坦、莫桑比克、塔吉克斯坦、越南和贊比亞參與了SABER學(xué)生評(píng)估，各國(guó)利用這一資助來(lái)審查關(guān)于學(xué)生評(píng)估教育政策的優(yōu)勢(shì)與不足。之后，世界銀行撥付教育資助經(jīng)費(fèi)為這些國(guó)家建立新的學(xué)生評(píng)估中心，培訓(xùn)評(píng)估工作人員，實(shí)施國(guó)家和國(guó)際大規(guī)模評(píng)估，以及編寫(xiě)課堂評(píng)估的材料等。[10]2018年在尼日利亞，SABER 被用來(lái)為尼日利亞本國(guó)的一筆1.5 億美元的教育項(xiàng)目投資做前期準(zhǔn)備。SABER團(tuán)隊(duì)與區(qū)域同事合作，在尼日利亞的4個(gè)州運(yùn)用SABER對(duì)學(xué)生、教師、學(xué)校問(wèn)責(zé)與自主權(quán)等模塊的教育政策和執(zhí)行情況進(jìn)行了測(cè)評(píng)。[11]而且，SABER免費(fèi)對(duì)全球各個(gè)國(guó)家開(kāi)放，任何國(guó)家/地區(qū)都可以免費(fèi)使用SABER進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)投入和使用評(píng)估，或者可以借鑒其測(cè)評(píng)指標(biāo)建立本國(guó)/地區(qū)的評(píng)估體系。

三、SABER瓶頸與問(wèn)題

從治理工具來(lái)看，國(guó)際組織實(shí)現(xiàn)全球治理的主要工具之一是包含研究報(bào)告、評(píng)價(jià)工具在內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)品。世界銀行集中了全球范圍內(nèi)各領(lǐng)域中的一批專(zhuān)業(yè)精英而擁有專(zhuān)業(yè)權(quán)威性，但這些專(zhuān)家人士大多是來(lái)自西方發(fā)達(dá)國(guó)家或者在西方發(fā)達(dá)國(guó)家接受過(guò)高等教育，因此，一直以來(lái)，世界銀行都因?yàn)槠洹耙晕鞣綖橹行摹钡脑?huà)語(yǔ)體系和評(píng)價(jià)工具而受到質(zhì)疑。正如有學(xué)者認(rèn)為的那樣，“全球評(píng)估工具并不是沒(méi)有價(jià)值的，但是這些評(píng)估工具將歐美人的經(jīng)歷常?；?，作為比較和對(duì)比其他人種的基線(xiàn)”[12]。因此，盡管SABER在推動(dòng)評(píng)估教育政策建立和執(zhí)行、提升教育系統(tǒng)運(yùn)作效率方面做出了重要貢獻(xiàn)，但也暴露出一些瓶頸和問(wèn)題，需要我們實(shí)事求是地加以甄別。

（一）測(cè)評(píng)基準(zhǔn)：部分調(diào)查指標(biāo)設(shè)計(jì)脫離了實(shí)際國(guó)情和社會(huì)環(huán)境

SABER 強(qiáng)調(diào)了數(shù)字和案例對(duì)教育政策的重要性，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的教育政策普遍存在籠統(tǒng)性與模糊性，因此SABER倡導(dǎo)用統(tǒng)一的基準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)級(jí)。但實(shí)施過(guò)程中會(huì)發(fā)現(xiàn)，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)對(duì)教育政策進(jìn)行國(guó)際基準(zhǔn)測(cè)評(píng)，一大弊端就是容易忽略不同國(guó)家和地區(qū)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、歷史或地理因素方面存在實(shí)質(zhì)上的不同。如問(wèn)卷表述“不服水土”，指標(biāo)設(shè)計(jì)西方化，都導(dǎo)致測(cè)評(píng)在實(shí)際中受阻，數(shù)據(jù)收集質(zhì)量不佳，在其分析過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)將教育政策與社會(huì)環(huán)境脫離開(kāi)來(lái)的問(wèn)題。以學(xué)校自治與問(wèn)責(zé)模塊關(guān)于校董會(huì)的部分評(píng)測(cè)問(wèn)題為例，SABER提出：

（1）校董會(huì)是否有監(jiān)督學(xué)校執(zhí)行預(yù)算的法律權(quán)力？

（2）校董會(huì)是否有法律權(quán)力外聘審核員進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)？

（3）政府是否設(shè)立專(zhuān)門(mén)的培訓(xùn)項(xiàng)目,幫助校董會(huì)成員理解學(xué)校管理?

（4）以上如回答“是”，請(qǐng)給出所有的相關(guān)政策條文。

從這一系列問(wèn)題，可以看出SABER對(duì)教育財(cái)政政策調(diào)查的細(xì)致程度已經(jīng)具體到了校董會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中的財(cái)務(wù)審計(jì)權(quán)問(wèn)題，并且必須有政策條文的逐項(xiàng)對(duì)應(yīng)證明。但這一設(shè)計(jì)并非適合所有國(guó)家和地區(qū)。例如，上海公立學(xué)校并沒(méi)有校董會(huì)，僅部分私立學(xué)校設(shè)有該類(lèi)機(jī)構(gòu)，因此并沒(méi)有這方面的細(xì)化政策出臺(tái)。按照SABER的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必在本項(xiàng)失分，但這并不能說(shuō)明上海教育管理部門(mén)對(duì)公立學(xué)校的管理不足?；蛘哒f(shuō)，這僅僅是按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)作的判斷，并非是上海公立學(xué)校管理方面真正的問(wèn)題所在。

（二）測(cè)評(píng)結(jié)果：部分報(bào)告給出的建議未能對(duì)研究結(jié)論充分挖掘

對(duì)世界銀行SABER 的國(guó)家和地區(qū)報(bào)告進(jìn)行隨機(jī)抽樣分析后發(fā)現(xiàn)，部分報(bào)告的結(jié)論建議未能對(duì)SABER 的數(shù)據(jù)收集和分析結(jié)論“物盡其用”。在建議中，最常見(jiàn)的是對(duì)SABER測(cè)評(píng)揭示的問(wèn)題進(jìn)行共性或者差異性描述。比如，“大多數(shù)中東和北非地區(qū)國(guó)家沒(méi)有建立與政策干預(yù)有關(guān)的全面有效的系統(tǒng)監(jiān)測(cè)”，或者，“埃及擁有全面的學(xué)生評(píng)估數(shù)據(jù)”[13]。此外，部分報(bào)告還存在將數(shù)據(jù)描述和對(duì)策建議進(jìn)行簡(jiǎn)單整合的現(xiàn)象。在這種整合中，先對(duì)教育政策測(cè)評(píng)中揭示出的問(wèn)題進(jìn)行描述，再加上“應(yīng)該、完善”等詞語(yǔ)，就變成了建議，這種普遍性或者模式化的建議沒(méi)能對(duì)前面SABER 測(cè)評(píng)中收集到的大量案例物盡其用，沒(méi)能去深挖其背后的社會(huì)、文化等深層原因，也因此影響了SABER報(bào)告的深刻性和操作性。

（三）跨國(guó)比較：對(duì)大數(shù)據(jù)的利用效果有待提高

世界銀行在開(kāi)發(fā)SABER 之初的雄心是創(chuàng)建一個(gè)具有全球可比性的教育政策測(cè)量空間。在這個(gè)空間內(nèi)，參與的各國(guó)或地區(qū)的教育系統(tǒng)與政策變得可知曉，可比較。世界銀行對(duì)SABER的大數(shù)據(jù)模式給予了高期待。事實(shí)上，SABER的確擁有了足夠大的教育政策數(shù)據(jù)庫(kù)，但從對(duì)這些大數(shù)據(jù)的利用效果來(lái)看，還有待提高。

首先，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行的跨國(guó)比較數(shù)量偏少。實(shí)施至今，SABER僅有5份跨國(guó)比較的研究報(bào)告，如2013年的《中東和北非地區(qū)關(guān)于教師政策調(diào)查的綜合報(bào)告》（MENA Regional Synthesis on the Teacher Policies Survey），2014年的《南亞地區(qū)學(xué)生評(píng)估政策的調(diào)查綜合報(bào)告》（Student Learning in South Asia Challenges, Opportunities, and Policy Priorities）和2017年的《為了學(xué)習(xí)的數(shù)據(jù)：構(gòu)建優(yōu)秀的教育數(shù)據(jù)系統(tǒng)》（Data for Learning Building a Smart Education Data System）等。

其次，大數(shù)據(jù)的跨國(guó)比較還需要更加深入和有針對(duì)性。經(jīng)查閱，這5份跨國(guó)研究報(bào)告最終給出的對(duì)策建議并不具體，基本都是在已有問(wèn)題描述的基礎(chǔ)上略微改動(dòng)，增加一些諸如“需要改進(jìn)”“需要實(shí)現(xiàn)”等詞語(yǔ)。比如，“中東和北非地區(qū)國(guó)家8 項(xiàng)政策目標(biāo)的總體實(shí)現(xiàn)水平處于中等不令人滿(mǎn)意的水平，其中涉及‘教師公平分配’的政策目標(biāo)4表現(xiàn)明顯較差。因此，中東和北非國(guó)家需要優(yōu)先實(shí)現(xiàn)教師的公平分配……”[14]。這樣簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的跨國(guó)比較建議，對(duì)于SABER 要基于大數(shù)據(jù)進(jìn)行跨國(guó)比較的初衷來(lái)說(shuō)，存在差距。

四、世界銀行-上海SABER項(xiàng)目案例

上海于2009 年和2012 年在PISA 測(cè)試中兩次奪冠，引起了世界銀行對(duì)上海基礎(chǔ)教育的關(guān)注。2014年，世界銀行正式邀請(qǐng)上海參加SABER測(cè)評(píng)，以期在SABER視角下全面和真實(shí)地反映上?；A(chǔ)教育的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問(wèn)題，并提煉出能夠?yàn)槭澜缙渌麌?guó)家借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。2014-2016 年兩年時(shí)間，上海參加了SABER的教師模塊、學(xué)生模塊、學(xué)校自治與問(wèn)責(zé)、教育財(cái)政模塊的測(cè)評(píng)。世界銀行在上海完成了SABER的所有調(diào)查工作，并發(fā)布了最終報(bào)告。2017年至今，SABER將上海教育系統(tǒng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)作為“最佳實(shí)踐”范本之一進(jìn)行全球推廣。

（一）SABER 問(wèn)題設(shè)計(jì)“細(xì)顆?！?，但需要加入對(duì)本土國(guó)情的考慮

SABER問(wèn)卷問(wèn)題設(shè)計(jì)細(xì)致，可以考察到教育政策的很多細(xì)節(jié)，以學(xué)生評(píng)估模塊的部分問(wèn)題舉例：

（1）學(xué)生評(píng)估結(jié)果是否被用于和其他類(lèi)似學(xué)校做比較？

（2）學(xué)生評(píng)估結(jié)果是否被用于指導(dǎo)改革教學(xué)和教師晉升等？

（3）如果以上回答“是”，相關(guān)政策條文是什么？

顯然，世界銀行設(shè)計(jì)這些題是希望政府有相關(guān)條文指導(dǎo)學(xué)校通過(guò)成績(jī)比較來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、從而改進(jìn)學(xué)校教學(xué)效果以及推動(dòng)教師隊(duì)伍提升。但我國(guó)教育部明確指出，不得公布學(xué)生考試成績(jī)，不得按考試成績(jī)對(duì)學(xué)生進(jìn)行排名。甚至《上海市未成年人保護(hù)條例》也增設(shè)了“不得公布學(xué)生的考試成績(jī)名次”的規(guī)定。因此，上海“不能公開(kāi)學(xué)生成績(jī)”這樣的答案與世界銀行設(shè)計(jì)本題的初衷和評(píng)測(cè)目標(biāo)不符，但又確實(shí)符合我國(guó)教育發(fā)展實(shí)際。

綜上，雖然SABER的調(diào)查問(wèn)題設(shè)計(jì)詳細(xì)，把某項(xiàng)教育政策進(jìn)行“細(xì)顆?！保╩ore granular level）拆解，對(duì)一項(xiàng)教育政策的方方面面進(jìn)行全方位、直觀呈現(xiàn)，極大提升了教育政策的透明度，但正是因?yàn)椤凹?xì)顆?！睖y(cè)評(píng)，各國(guó)之間由于社會(huì)文化背景不同帶來(lái)的差異也會(huì)更加凸顯。因此，在具體指標(biāo)上，還需要加入對(duì)受測(cè)國(guó)教育制度和教育政策實(shí)際情況的考慮，避免影響到最終的評(píng)級(jí)結(jié)果和分析建議。

（二）SABER 關(guān)注“政策執(zhí)行”測(cè)評(píng)，但需要對(duì)調(diào)查對(duì)象結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善

按照SABER 要求，問(wèn)卷的問(wèn)題回答者須是相關(guān)的教育行政管理部門(mén)。比如，回答“教師培訓(xùn)政策”問(wèn)題，要求上海教委負(fù)責(zé)教師培訓(xùn)的工作人員回答。比如回答“學(xué)生管理政策”問(wèn)題，要求上海教委負(fù)責(zé)學(xué)生工作的人員回答。為了更加全面客觀收集政策執(zhí)行情況數(shù)據(jù)，上海團(tuán)隊(duì)根據(jù)SABER框架和要求，重新設(shè)計(jì)一份既能契合世界銀行SABER目標(biāo)與模塊、又符合上海本土教育情況的問(wèn)卷作為世界銀行SABER問(wèn)卷的補(bǔ)充。不再將SABER 的調(diào)研對(duì)象集中在上海教育行政管理部門(mén)身上，而是進(jìn)一步擴(kuò)大測(cè)評(píng)范圍，將調(diào)研對(duì)象擴(kuò)大到上海17個(gè)區(qū)縣的200所初中學(xué)校參與調(diào)查，課題組發(fā)放問(wèn)卷200份，回收問(wèn)卷198份，其中有效問(wèn)卷196份，有效率98.99%，極大提升了對(duì)教育政策“執(zhí)行”情況的調(diào)查信度與效度。[15]

（三）SABER 旨在推廣“全球最佳實(shí)踐”，但需要多邊合作機(jī)制不斷深化

2016年，關(guān)于“世界銀行-上海SABER項(xiàng)目”的報(bào)告《上海是如何做的》（How Shanghai Does It）向全球公布后，引起較大關(guān)注。上海教育政策從文本完善程度到執(zhí)行質(zhì)量，都在SABER的各項(xiàng)評(píng)級(jí)中取得佳績(jī)。130多位來(lái)自發(fā)展中國(guó)家和世界銀行全球辦事處的教育官員到訪上海，分享上海經(jīng)驗(yàn)。2017年至2019年期間，肯尼亞、萊索托、贊比亞等國(guó)家都先后通過(guò)線(xiàn)上研討會(huì)、線(xiàn)下到訪等多種形式交流學(xué)習(xí)。

分析上海SABER項(xiàng)目可以發(fā)現(xiàn)，一方面，由世界銀行主導(dǎo)，并且為愿意學(xué)習(xí)“最佳實(shí)踐”的國(guó)家牽線(xiàn)搭橋和提供資金支持，同時(shí)對(duì)借鑒過(guò)程進(jìn)行全程指導(dǎo)和跟進(jìn)，保證雙方交流合作的長(zhǎng)期持續(xù)開(kāi)展，將極大有利于SABER對(duì)教育政策“全球最佳實(shí)踐“復(fù)制推廣的實(shí)現(xiàn)。另一方面，要進(jìn)一步提升借鑒效果，除了克服各國(guó)國(guó)情差異的影響之外，還需要世界銀行、示范者、借鑒者三者建立長(zhǎng)期持續(xù)的多邊合作，不斷深化合作內(nèi)容，提供機(jī)制保障，否則SABER對(duì)“最佳實(shí)踐”的推廣復(fù)制也只能是曇花一現(xiàn)。

五、比較教育視域下的思考

從比較教育視域來(lái)看，與時(shí)俱進(jìn)就是要求比較教育勇于肩負(fù)起把握國(guó)際前沿、引領(lǐng)世界潮流的學(xué)科使命。[16]而國(guó)際組織作為現(xiàn)代世界社會(huì)的一個(gè)重要“代理者”和“行動(dòng)者”, 在引導(dǎo)世界教育發(fā)展方向和推動(dòng)成員國(guó)的教育改革中發(fā)揮著重要作用。[17]作為超國(guó)家機(jī)構(gòu)，國(guó)際組織擔(dān)任全球教育治理者，無(wú)論是在權(quán)威方面還是資源方面，都具有單一主權(quán)國(guó)家所難以匹敵的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)與國(guó)際組織的合作，不僅能提升我國(guó)參與全球教育治理的能力，而且能很大程度上避免國(guó)際社會(huì)對(duì)于我國(guó)參與全球教育治理行為的諸多誤解。然而總體而言，中國(guó)通過(guò)多邊國(guó)際組織參與全球教育治理的經(jīng)驗(yàn)依然十分匱乏。[18]其中很大一部分原因是我們對(duì)于這些組織和這些組織的工具的了解還很不夠，需要教育研究者尤其是比較教育學(xué)者加強(qiáng)相關(guān)研究。就本文的探討主題而言，主要有以下三個(gè)方面的思考：

（一）科學(xué)借鑒：推動(dòng)教育政策的可視、可測(cè)與可復(fù)制

從全球范圍來(lái)看，教育政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域一向缺乏客觀數(shù)據(jù)。在過(guò)去，盡管一些數(shù)據(jù)收集工作也涉及教育政策，但這些工作通常只涉及少部分的、寬泛性的政策，如義務(wù)教育政策或?qū)W費(fèi)政策等。[19]政策制定者和利益相關(guān)者在就如何促進(jìn)全民教育和學(xué)習(xí)效果做出具體選擇時(shí)，缺乏更詳細(xì)的政策數(shù)據(jù)和信息?？梢哉f(shuō)，SABER的出現(xiàn)填補(bǔ)了這一空白，其選擇各國(guó)教育政策的文本質(zhì)量和執(zhí)行情況作為研究對(duì)象，“細(xì)顆?！钡厥占头治鼋逃叩奈谋竞蛨?zhí)行的相關(guān)數(shù)據(jù)，有力地推動(dòng)了通過(guò)量化手段來(lái)評(píng)估各國(guó)或地區(qū)教育政策的完善程度和執(zhí)行質(zhì)量。教育政策數(shù)據(jù)庫(kù)的建立以及一系列的比較、測(cè)量和執(zhí)行情況的可視化，不僅有助于發(fā)現(xiàn)本國(guó)的教育政策問(wèn)題，而且還可以借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)實(shí)踐。與此同時(shí)，SABER十年實(shí)施中已經(jīng)收集了豐富的各國(guó)教育政策數(shù)據(jù)，極大增強(qiáng)了教育政策跨領(lǐng)域、跨地區(qū)重大研究的豐富性和科學(xué)性。

近年來(lái)，我國(guó)教育政策的制定過(guò)程增大了田野調(diào)查的比例，加強(qiáng)了數(shù)據(jù)分析內(nèi)容，呈現(xiàn)實(shí)證化趨勢(shì)，但在政策執(zhí)行的監(jiān)測(cè)和保障機(jī)制方面尚需完善。因此，對(duì)SABER框架中教育政策文本和執(zhí)行情況的細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行借鑒，可以促進(jìn)我國(guó)各級(jí)各類(lèi)教育政策的科學(xué)出臺(tái)和有效落實(shí)。

（二）客觀認(rèn)識(shí)：世界銀行通過(guò)測(cè)評(píng)工具提升全球教育治理話(huà)語(yǔ)權(quán)

從1961 年第一個(gè)教育項(xiàng)目至今的60 年來(lái)，世界銀行憑借其雄厚的貸款能力、權(quán)威性的知識(shí)生產(chǎn)和跨國(guó)的政治影響力，已經(jīng)成為發(fā)展教育領(lǐng)域中最重要的全球治理參與者。從組織文化的角度來(lái)看，世界銀行有一套組織運(yùn)轉(zhuǎn)必須遵守的慣例和規(guī)范，經(jīng)濟(jì)學(xué)在世界銀行各個(gè)領(lǐng)域的決策過(guò)程中都長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，世界銀行工作人員必須面對(duì)“放貸壓力”（lending pressure）。這使世界銀行在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間都以貸款作為和成員國(guó)建立聯(lián)系的主要方式。教育已經(jīng)在世界銀行的貸款組合中占了相當(dāng)大一部分。然而，從20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，世界銀行在教育領(lǐng)域的貸款大幅下降，尤其中等收入國(guó)家的貸款呈現(xiàn)減少趨勢(shì)。同時(shí)，世界銀行借款國(guó)的貸款偏好也在日益多樣化，許多國(guó)家更喜歡加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“俱樂(lè)部”，而不是選擇世界銀行，再加上多樣化的民間融資渠道不斷涌現(xiàn)，世界銀行對(duì)主權(quán)國(guó)家的經(jīng)費(fèi)支持吸引力正在逐漸下降。為了應(yīng)對(duì)這種需求下降，世界銀行尋求將其教育部門(mén)資金對(duì)不同類(lèi)型借款人的吸引力多樣化，更多地關(guān)注“客戶(hù)驅(qū)動(dòng)型”（customer driven）貸款。在這種情況下，SABER 在創(chuàng)造需求方面發(fā)揮了重要作用。比如，2017年在阿富汗、斐濟(jì)等國(guó)家進(jìn)行了SABER教育管理信息系統(tǒng)測(cè)評(píng)。根據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果，這些國(guó)家的教育管理信息系統(tǒng)尚未起步。評(píng)估結(jié)束后，世界銀行主動(dòng)提供技術(shù)幫助和資金支持，幫助這些國(guó)家建立和發(fā)展教育管理信息系統(tǒng)。所以，我們必須認(rèn)識(shí)到，面對(duì)全球化快速推進(jìn)和新興經(jīng)濟(jì)體不斷崛起的新形勢(shì)，SABER等教育測(cè)評(píng)工具的推出和實(shí)施是世界銀行為化解自身在全球教育治理過(guò)程中角色危機(jī)、增強(qiáng)組織適應(yīng)性、加強(qiáng)教育話(huà)語(yǔ)權(quán)的重要手段。

（三）把握契機(jī)：通過(guò)國(guó)際組織教育測(cè)評(píng)，深度參與全球教育治理

就我國(guó)而言，1981 年我國(guó)接受的第一個(gè)世界銀行資助項(xiàng)目就是教育項(xiàng)目，1999 年中國(guó)從世界銀行的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（International Development Association）“畢業(yè)”，即收入水平超過(guò)世界銀行界定的低收入國(guó)家線(xiàn)，不再享受低息或者無(wú)息貸款。2007年，中國(guó)開(kāi)始向世界銀行捐贈(zèng)款項(xiàng)，2010年世界銀行宣布中國(guó)在世界銀行的投票權(quán)從2.77%提高到4.42%，成為世界銀行第三大股東國(guó)，僅次于美國(guó)和日本。隨著中國(guó)綜合國(guó)力的發(fā)展，合作研究已成為世界銀行中國(guó)業(yè)務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,我國(guó)與世界銀行的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系已經(jīng)建立。上海SABER測(cè)評(píng)項(xiàng)目的實(shí)施也反映了這一轉(zhuǎn)變。上海團(tuán)隊(duì)對(duì)SABER調(diào)查問(wèn)卷的完善補(bǔ)充、對(duì)SABER測(cè)評(píng)指標(biāo)的修正、對(duì)最終報(bào)告的深入?yún)⑴c，都揭示了我國(guó)可以通過(guò)參與國(guó)際組織教育測(cè)評(píng)展現(xiàn)教育研究實(shí)力、推廣我國(guó)教育經(jīng)驗(yàn)的新可能。在世界教育研究從以前的“向西看”逐漸轉(zhuǎn)為“向東看”之際，在以世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織為代表的國(guó)際組織開(kāi)始積極探討中國(guó)教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)之際，基于我國(guó)教育發(fā)展成就的教育研究迎來(lái)了具有歷史意義的良好機(jī)遇。如何使用國(guó)際話(huà)語(yǔ)體系和國(guó)際學(xué)術(shù)規(guī)范來(lái)梳理我國(guó)教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、如何通過(guò)國(guó)際組織平臺(tái)發(fā)揮我國(guó)教育影響力、如何通過(guò)多種方式參與全球教育治理，已經(jīng)成為新時(shí)代比較教育研究者亟須關(guān)注的重要議題。