牛欣竹

（吉林師范大學(xué) 管理學(xué)院，吉林 四平136000）

黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國”，并進一步指出“構(gòu)建基層社會治理新格局需發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。［1］“政社聯(lián)動”的社會治理模式在國外和國內(nèi)的部分發(fā)達城市已經(jīng)探索實施并取得一定成效，由此可見，在推進社會治理過程中社會組織的功能和地位日益凸顯，“政社聯(lián)動”仍然是目前地方政府基層治理的必經(jīng)之路。在此條件下，各級政府需進一步鼓勵社會組織在服務(wù)民生、創(chuàng)新社會治理中發(fā)揮越來越大的作用。采用“政社聯(lián)動”的方法更加符合地方政府的現(xiàn)實需要，更能直接、有效地解決問題，因此，將社會組織發(fā)展納入重要發(fā)展日程，構(gòu)建以“政社聯(lián)動”為核心的協(xié)同治理模式將是未來一段時期推進社會治理實踐與創(chuàng)新的題中之義和地方政府社會治理創(chuàng)新的應(yīng)然選擇。

一、何為“政社聯(lián)動”：協(xié)同治理及可能引發(fā)的改變

“政社聯(lián)動”是政府與社會有效銜接和良性互動的簡稱，一方面，通過政府行政權(quán)力的自我約束，實現(xiàn)社會組織的權(quán)力歸位；另一方面，提升社會組織能力，實現(xiàn)與政府行政管理的承接聯(lián)動。［2］在聯(lián)動過程中，強調(diào)參與治理的主體——政府和社會組織協(xié)同治理的可能。主要表現(xiàn)為：政府對社會組織進行引導(dǎo)監(jiān)管、調(diào)節(jié)社群矛盾，滿足基層民眾多元化、復(fù)雜化的現(xiàn)實服務(wù)需求，在聯(lián)動中充分發(fā)揮社會組織的獨特有利優(yōu)勢，提供民意表達和民生改善的平臺，即形成政府主導(dǎo)、社會組織廣泛參與的上下一體、統(tǒng)籌推進的工作格局。

未來打造以“政社聯(lián)動”為表現(xiàn)形式的協(xié)同治理模式，必將使地方政府治理出現(xiàn)若干相應(yīng)改變，這些可能發(fā)生的改變同樣適用于新時期經(jīng)濟欠發(fā)達城市的改革與發(fā)展。

（一）主體變化：需重新定位地方政府、社會組織的地位和功能。現(xiàn)有情況通常主要表現(xiàn)為，政府是公共事務(wù)供給的主要提供者，承攬較多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供，留給社會組織的資源有限，一定程度上限制了社會組織的發(fā)展。在中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展、民眾生活水平明顯提高的新形勢下，政府和社會組織之間的關(guān)系需要相應(yīng)地發(fā)生變革，由地方政府主導(dǎo)一元化、忽視社會組織在社會治理中的有利優(yōu)勢，到構(gòu)建社會治理主體多元化，政府和社會組織共同成為公共事務(wù)管理的主體，厘清政府職能，政府社會管理職能重新定位。社會組織成為政府與民眾、政府與市場之間的中介組織，發(fā)揮橋梁紐帶作用，在公共事務(wù)供給中承擔(dān)部分政府“不該做”“做不到”“做不好”的事務(wù)，加強社會組織與地方政府的協(xié)作意愿，積極參與社會治理。

（二）方式變化：需重新認識地方政府與社會組織協(xié)同治理新路徑。社會組織在國外和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達城市的治理變革中得到了迅速的發(fā)展，政府與社會組織協(xié)同治理成效顯著，借鑒成功的實踐案例和理論基礎(chǔ)，立足于地方政府的現(xiàn)實基礎(chǔ)，從實際出發(fā)，不斷完善公共事務(wù)供給模式、優(yōu)化制度，為社會組織營造健康有序的體制環(huán)境，使社會組織成為地方社會治理的有效主體。經(jīng)濟快速發(fā)展，政府自身供給已無法滿足實際需求缺口，這就要求政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式、完善地方政府治理方式，提升公共治理能力的有效性和精準(zhǔn)性。轉(zhuǎn)變社會治理中原有思維方式，適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，政府負責(zé)“掌舵”，社會組織和地方政府協(xié)同“劃槳”，探索選擇協(xié)同治理路徑。上述舉措將成為“政社聯(lián)動”過程中地方政府與社會組織協(xié)同治理的重頭戲。

（三）措施變化：探索協(xié)同治理趨向下的策略選擇。協(xié)同治理趨向下，一方面，需尊重社會組織的權(quán)利，滿足民眾日益增長的多元化需求，實現(xiàn)地方政府與社會組織積極協(xié)作；另一方面，為了節(jié)約治理成本和交易費用，實現(xiàn)社會治理效用的最大化，需要增強地方政府同社會組織之間的間接性協(xié)作。此種情況下，政府籌建和發(fā)展社會組織孵化基地，孵化和培育社會組織必然成為地方政府有效發(fā)揮社會組織作用的應(yīng)然選擇，形成“地方政府-社會組織孵化基地-社會組織”三位一體的協(xié)作機制，進一步來說，社會組織孵化基地的建設(shè)與發(fā)展將為政府與社會組織的協(xié)作提供協(xié)作環(huán)境和發(fā)展機制，使地方政府不僅充當(dāng)管理者，還扮演著合作伙伴和當(dāng)事人的角色。

二、為何“政社聯(lián)動”：可能帶來的實效

第一，有利于彌補財力不足。隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、公眾的多元化需求，提升人民群眾的幸福指數(shù)，現(xiàn)有僅依靠政府的公共事務(wù)供給已無法充分滿足。近些年，我國許多地方推行城鎮(zhèn)化建設(shè)，大量的外來人口向城市涌入，在推動城市化發(fā)展進程的同時，也給公共事務(wù)管理提出了新的挑戰(zhàn)、新的問題，只有創(chuàng)新公共服務(wù)方式才能跟上城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。由于地方政府自身特點，財政支出困難的政府出現(xiàn)了外來務(wù)工人員醫(yī)療、教育等公共服務(wù)跟不上實際需求等問題。在政府有限的財力狀況下，消解這一困難局面，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式成為解決政府困境的有效出路。在資源配置上，充分發(fā)揮社會組織所在市場的高效率作用，創(chuàng)新政府提供公共服務(wù)方式，地方政府可通過向社會組織購買服務(wù)的方式，與社會組織建立合作伙伴關(guān)系并簽訂契約，這種政府支付的財政資金不直接生產(chǎn)和參與服務(wù)，而是由社會組織承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，在激發(fā)社會活力的同時，創(chuàng)新社會治理新格局。

第二，有助于塑造公共形象。在過去發(fā)展中，地方政府雖然在公共事務(wù)方面投入較高，但在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然存在很多不足，凸顯在公共設(shè)施不符合實際需求、服務(wù)質(zhì)量差、更新速度慢等方面。地方政府的一些“死板”“老套”“僵硬”的做法，一些“形象工程”“政績項目”的存在，給公眾一種不舒服的感覺，這些都有悖于公共服務(wù)的初衷，損害了政府的公共形象，這樣的公眾形象與政府追求的服務(wù)目標(biāo)顯然背道而馳。社會組織在靈活性、多樣性、競爭性、專業(yè)性等方面具有獨特優(yōu)勢，政府通過創(chuàng)新提供公共服務(wù)方式，在“政社聯(lián)動”中加強與社會組織的溝通協(xié)作，可以通過向社會組織購買更貼近老百姓需求的服務(wù)和產(chǎn)品，贏得老百姓的支持和擁護，改善和提升政府在公眾中的形象。［3］

第三，有效提升政府治理能力和水平。創(chuàng)新社會治理供給方式，加強地方政府與社會組織的協(xié)同治理，既能完成地方政府職能的轉(zhuǎn)變，又可有效提高行政效率，滿足民眾多元需求的需要。在社會治理體制創(chuàng)新的過程中，必然不斷思考和解決一些關(guān)鍵性問題，例如，提升地方政府與社會組織間協(xié)同治理效能實現(xiàn)路徑有哪些？在政府與社會組織聯(lián)動治理中面臨阻滯和困境？政府在職能轉(zhuǎn)變中需要做哪些制度調(diào)整和完善？創(chuàng)新的治理方式在地方政府與社會組織協(xié)同治理中發(fā)揮怎樣的功能？地方政府與社會組織協(xié)同治理的效果如何評估？諸如此類問題不斷考驗和提升地方政府的執(zhí)政能力和治理水平，從而為政府治理行為選擇提供多樣化視角和策略，也為政府完善治理體系、創(chuàng)新治理模式提供經(jīng)驗性指導(dǎo)。

三、如何“政社聯(lián)動”：遵循的原則、關(guān)系厘清和參考性策略

（一）深入推進社會治理堅持的原則

基于對“政社聯(lián)動”的協(xié)同治理的內(nèi)涵及外延的理解，新時期地方政府深入推進社會治理創(chuàng)新應(yīng)遵循如下原則。

1.立足實際統(tǒng)籌全局

從地區(qū)發(fā)展實際出發(fā)通盤考慮，一方面，經(jīng)濟欠發(fā)達地域經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，對社會組織的制度安排和政策管理也極不完善，協(xié)同治理障礙重重；另一方面，社會組織尚處于相對困難的起步階段，社會組織存在缺乏社會資源、公益產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)弱、獨立性不強、專業(yè)能力缺乏、公信力不高等問題。因此，應(yīng)以地區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展為基礎(chǔ)統(tǒng)攬全局，更好地理解新時代中國社會主義主要矛盾，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下扎實推進社會組織的建設(shè)和發(fā)展。

2.政府主導(dǎo)原則

一方面，在我國經(jīng)濟制度和政治背景下，要求政府是第一主體，這是我國“政社聯(lián)動”的前提，政府作為公共管理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者、實踐者和執(zhí)行者，提供和保障公共產(chǎn)品和服務(wù)，在“政社聯(lián)動”中占主導(dǎo)地位，多元化的社會治理主體是對以政府為中心的社會治理模式的有效補充；另一方面，社會組織發(fā)展的嚴(yán)重不足及自身缺陷決定了其在社會治理中的地位，社會組織的發(fā)展還離不開外部的扶持，需要政府為其營造良好的發(fā)展環(huán)境、切實解決發(fā)展中的困難。離開政府的主導(dǎo)，社會組織與政府的協(xié)作治理無法發(fā)揮功效。［4］

3.統(tǒng)籌推進原則

協(xié)同治理背景下，由于公共服務(wù)和公共產(chǎn)品涉及到的領(lǐng)域廣泛、種類繁雜，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蕴幱谔剿麟A段，為保證社會公平和民眾利益不受損害，社會組織介入社會治理的程度需要科學(xué)的規(guī)劃，同時，在協(xié)同改革過程中不可能做到一步到位，社會組織的功效發(fā)揮需要一個過程。因此，地方政府與社會組織的協(xié)同不可能一步到位，堅持先易后難、先簡后繁、試點入手、有序展開、漸次推進。

（二）“政社聯(lián)動”中的關(guān)系厘清

新時期地方政府深入貫徹以“政社聯(lián)動”為核心的協(xié)同治理，必須重點認知幾種重要的關(guān)系。

1.清晰明確政府與社會組織兩者之間的職能領(lǐng)域

在未來的協(xié)同治理中可以預(yù)見的是，政府與社會組織在公共事務(wù)領(lǐng)域的密切合作會越來越多、范圍加大、步伐加快，這就要求厘清二者之間的職能范圍?？偟膩砜?，政府與社會組織的職能領(lǐng)域是不同的，作為宏觀調(diào)控者，政府需在公共領(lǐng)域發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，協(xié)調(diào)社會組織等實現(xiàn)職能最大化，促使公共領(lǐng)域得到充分保障；作為微觀領(lǐng)域的具體實施者，社會組織則是在微觀環(huán)節(jié)上組織、實施相關(guān)職能。在社會公共職能轉(zhuǎn)移的過程中，相關(guān)部門需要準(zhǔn)確評估社會組織的發(fā)展?fàn)顩r、管理能力和成熟度，對社會組織進行有效的規(guī)導(dǎo)和扶持。

2.有效協(xié)調(diào)兩者之間的利益關(guān)系

“政社聯(lián)動”過程中，雙方利益必然存在一定矛盾，但更多體現(xiàn)著統(tǒng)一性。矛盾在于二者維護和代表的群體利益目標(biāo)不完全一致，政府維護實現(xiàn)的是國家利益和公共利益，而社會組織還需要維護組織自身和特殊群體的利益；統(tǒng)一性在于二者的權(quán)利來源一致、處理的事物屬性相似。社會組織在實現(xiàn)公共利益的同時仍體現(xiàn)其自利性，要堅持維護和實現(xiàn)社會整體公共利益，避免局部的利益沖突的發(fā)生，這就要求政府需要對社會組織通過稅收優(yōu)惠、財政補貼，甚至是直接的資金補貼來支持社會組織的發(fā)展，政府需在聯(lián)動中不斷地提升培養(yǎng)協(xié)調(diào)能力和控制力。

3.正確界定兩者之間的責(zé)任關(guān)系

政府的責(zé)任不因社會組織的發(fā)展而減少或轉(zhuǎn)嫁，而是在責(zé)任方式上需要做出相應(yīng)的變化，承擔(dān)更多的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和保障的責(zé)任。與社會組織主要承擔(dān)落實責(zé)任、接受監(jiān)督相比，政府的責(zé)任內(nèi)容更多、范圍更廣，一方面，政府和社會組織均承擔(dān)相應(yīng)的公共責(zé)任；另一方面，政府要促進社會組織的發(fā)展，承擔(dān)對社會組織的引導(dǎo)、扶持、協(xié)調(diào)與規(guī)制的責(zé)任。

4.逐步建立兩者之間的互信關(guān)系

良好互信關(guān)系的建立既是協(xié)同治理的前提，又是協(xié)同增效的基礎(chǔ)。地方政府要與社會組織建立合作伙伴關(guān)系，增強對社會組織的了解、積極的溝通，給予充分的信任和政策上的支持；同時社會組織要贏得政府的信任，就必須積極參與公共事務(wù)，展示自己的能力與誠意，積極協(xié)助配合政府，獲得政府的理解、信任和支持。［5］使這種良性溝通互信推動“政社聯(lián)動”的效果。

（三）基于問題導(dǎo)向的“政社聯(lián)動”參考性做法

1.探索管理體制改革，為社會組織松綁

地方政府對社會組織所施行的“雙重管理體制”，在有效規(guī)范了各類社會組織行為的同時限制了社會組織的發(fā)展與培育，社會組織獲得合法資格的門檻較高。另外，民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)，社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)等規(guī)定限制了社會組織的進一步發(fā)展壯大，因此急需從制度上為社會組織松綁。針對上述現(xiàn)象，首先，地方政府應(yīng)簡化對社會組織的剛性制約，完善優(yōu)化社會組織登記制度，降低社會組織獲得合法經(jīng)營的準(zhǔn)入門檻，讓有意愿參與社會治理的社會組織有合法加入的資格；其次，對已獲得準(zhǔn)入的社會組織實行競爭機制，對內(nèi)優(yōu)化社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)，對外實行“優(yōu)勝劣汰”“你追我趕”的競爭機制，在管理體制改革完善中釋放社會組織的成長空間，引導(dǎo)其合理、開放、有序發(fā)展，加速社會組織的發(fā)展。

2.完善政府資助機制，扶持社會組織發(fā)展

在經(jīng)濟扶持上，政府應(yīng)加大財政支持力度，著重對新成立的社會工作組織提供一定的政府財政補助。同時，政府應(yīng)鼓勵慈善機構(gòu)及企業(yè)家對社會組織進行捐助，促進社會組織更好地發(fā)展。在資源支持上，為社會組織提供硬件設(shè)施幫助，提供設(shè)備、辦公場所或減免房屋租金等；在人員支持上，幫助社會組織招聘吸納優(yōu)秀人才，對在崗員工提供免費培訓(xùn)。不斷思考和完善政府向社會組織購買服務(wù)制度，通過法定方式政府向符合條件的社會組織購買服務(wù)，特別是政府分離出的或新增的社會管理和公共服務(wù)事項。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，重點培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類社會組織、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位、學(xué)術(shù)性社團和城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織。［6］聚焦教育、醫(yī)療、文娛等群眾最基本的公共服務(wù)需求，并通過開辦扶持、以獎代補、專項扶持等方式給予支持。對現(xiàn)有的一些小規(guī)模社會組織，政府應(yīng)引導(dǎo)其與區(qū)域特色經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，找到社會組織生存和發(fā)展的契合點。

3.籌建社會組織孵化基地，直接推動社會組織發(fā)展

相比于全國成功案例，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)在籌建社會組織孵化基地方面有著很大的提升空間。當(dāng)前應(yīng)著力籌建社會組織孵化基地，在場地、稅收、資金、配套設(shè)施等方面，通過政策支持為社會組織提供更多服務(wù)，吸引其入駐。一方面，對于初創(chuàng)中的社會組織，將其納入培育對象，促進其沉穩(wěn)發(fā)展；另一方面，對所有入駐的社會組織提供多項保障，包括發(fā)布信息、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、資源鏈接、后勤保障、人才引進、咨詢培訓(xùn)等支持。針對目前存在的社會組織對孵化基地認識不足、入駐基地孵化積極性不高等問題，應(yīng)加強對社會組織孵化基地建設(shè)的宣傳力度，充分利用各類新聞媒體，將已加入孵化基地且發(fā)展運行健康的典型社會組織作為重點宣傳對象，樹立典型，發(fā)揮示范帶動作用，吸引初創(chuàng)中的社會組織入駐孵化基地，在發(fā)展中給予指導(dǎo)和支持。

4.執(zhí)法監(jiān)管有力適度，提升社會組織內(nèi)部規(guī)范

應(yīng)采取“剛?cè)岵钡氖侄?。其“柔”體現(xiàn)在通過完善執(zhí)法監(jiān)管制度，特別是擴大和落實社會組織的鼓勵政策，促進社會組織自覺接受監(jiān)督管理；其“剛”體現(xiàn)在通過加大對違法、違規(guī)社會組織的查處力度，對存在問題的社會組織采取行政處罰，從源頭上引導(dǎo)社會組織在法制規(guī)范下健康發(fā)展。概括而言，在充分發(fā)揮社會組織多元化第三方機構(gòu)的他律監(jiān)管和地方政府外部監(jiān)管的同時，政府加強對社會組織誠信建設(shè)宣傳引導(dǎo)，加強社會組織自律內(nèi)部監(jiān)督，通過共同監(jiān)督管理促進社會組織健康可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化整合社會組織結(jié)構(gòu)布局。

四、結(jié)語

面對社會變革帶來的社會問題變化，要求我們不斷完善社會治理模式，吸取先進成功經(jīng)驗，推陳出新，創(chuàng)新治理方式，解決發(fā)展中暴露出來的新問題。通過“政社聯(lián)動”的協(xié)同治理方式提升社會治理能力，使政府與社會組織針對公共問題有效地銜接和持續(xù)地互動，在治理中解決社會公共物品供給問題，實現(xiàn)政府、社會組織和公眾的共同利益。在聯(lián)動的過程中，政府要轉(zhuǎn)變姿態(tài)，讓渡出更多的權(quán)力來支持其他治理主體發(fā)揮作用，激發(fā)社會各方面的活力，促進社會組織積極參與到治理中，用社會組織的功能優(yōu)勢來彌補政府在治理中的劣勢，進而提升整體社會治理效果。但需要注意的是，這樣“政社聯(lián)動”雖然能有效地彌補治理“失靈”，但并非“靈丹妙藥”，在治理中仍會出現(xiàn)諸多問題，要求政府和社會組織在社會治理中不斷思考和解決新問題，尋找契合點和新路徑，評估治理效果。