文/竺乾威

政社分開的邏輯及其困境

文/竺乾威

社會(huì)轉(zhuǎn)型：政社分開的邏輯起點(diǎn)

政社分開也即政府與社會(huì)組織分開。一個(gè)通常的表述是：“凡公民、法人或其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出?！边@意味著社會(huì)的事情社會(huì)管，市場的事情市場管，政府的事情政府管。政社分開是針對(duì)政社不分而言的，政社不分是計(jì)劃體制的產(chǎn)物，是國家一統(tǒng)天下模式的一個(gè)顯著特征。改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立打破了原有的國家一統(tǒng)天下的模式，社會(huì)和市場開始出現(xiàn)和成長，國家一統(tǒng)天下變成了天下三分。在這個(gè)過程中，政府是形成三分的最重要的推動(dòng)力量。市場經(jīng)濟(jì)的建立加速了社會(huì)、國家和市場的分化過程。這一分化的過程主要是通過自上而下的改革而發(fā)生的，用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)來看，這種自上而下的改革的一個(gè)很重要的原因是國家想降低管理社會(huì)的交易成本，使市場和社會(huì)在各自的領(lǐng)域里都可以成為資源配置的方式。顯然，政社分開是出于社會(huì)治理的要求，解決如何有效配置社會(huì)資源的問題。

政社分開起步于20世紀(jì)80年代，但是這一分開在當(dāng)時(shí)就受到了制約。80年代末頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，任何社會(huì)組織必須同時(shí)接受同級(jí)民政部門登記管理和主管單位的雙重管理。這表明，如果沒有掛靠單位，社會(huì)組織就無法成立。而成立的社會(huì)組織由于同政府部門比較緊密的關(guān)系，在現(xiàn)實(shí)中也產(chǎn)生了一系列諸如缺乏獨(dú)立性和自主性、依賴行政機(jī)構(gòu)并在相當(dāng)程度上成為政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)之類的弊端。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是政府職能在21世紀(jì)初轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)，如何發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)中的作用被再次提了出來。在這樣的一個(gè)背景下，政社分開又向前跨了一步。這表現(xiàn)在一些省份開始降低社會(huì)組織（主要是行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾生活、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類等組織）登記門檻，可直接向民政部門申請(qǐng)成立，不再需要掛靠主管單位。廣州在2012年首開先例，北京接著跟進(jìn)，重慶市的政社分開進(jìn)行了五個(gè)方面（人員、辦公場所、利益、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)職能）的分離。但是，這些地方的做法并沒有形成全國性的規(guī)范。

政社分開的困境：作用機(jī)理與原因分析

從這一發(fā)展軌跡可以看到，在進(jìn)行了差不多近30年的政社分開的改革后，社會(huì)組織依然沒有成為真正的具有自主身份、行動(dòng)獨(dú)立的組織。那么，是何種原因?qū)е铝诉@一困境？

事實(shí)上，我們可以發(fā)現(xiàn)，在政社分開的背后，除了治理的邏輯在起作用外，還有一個(gè)邏輯也在起作用，但起的是一種制約作用，這就是統(tǒng)治的邏輯。治理的邏輯是出于資源最佳配置、政府社會(huì)組織合作治理的考慮，而統(tǒng)治的邏輯則是出于維護(hù)政權(quán)的考慮，也就是社會(huì)組織的發(fā)展不能對(duì)政權(quán)的生存形成挑戰(zhàn)和構(gòu)成威脅。這是造成政社分開的改革進(jìn)展不大的深層原因。

政社分開的進(jìn)程一開始，政府就采取措施來堅(jiān)守政權(quán)穩(wěn)定性的底線。這一點(diǎn)，除了上面提到的社會(huì)組織必須接受同級(jí)民政部門登記管理和主管單位的雙重管理外，還有一種控制的方法就是在各類社會(huì)組織中建立黨的組織。從20世紀(jì)90年代開始推行政社分開一直到今天，我們都可以看到這一控制的努力。統(tǒng)治的邏輯一直伴隨著治理的邏輯。

政社分開的改革顯然受到了兩種邏輯角力的影響。這兩種邏輯在某種程度上形成了一種悖論?；蛟S可以用四種象限來表達(dá)這兩種邏輯的關(guān)系，即統(tǒng)治強(qiáng)治理弱、統(tǒng)治弱治理強(qiáng)、統(tǒng)治強(qiáng)治理強(qiáng)、統(tǒng)治弱治理弱。這四種象限與政社分開的改革的關(guān)系表現(xiàn)在，統(tǒng)治強(qiáng)治理弱，改革就停滯、甚至倒退；統(tǒng)治弱治理強(qiáng)，改革就往前走。雙強(qiáng)的模式是很少存在的，因?yàn)檫@兩者是不相融的。雙弱的模式如果有的話，應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)失敗的模式，國家社會(huì)和市場都處于癱瘓狀態(tài)。政社分開的改革應(yīng)該是一個(gè)從原來的統(tǒng)治強(qiáng)治理弱走向統(tǒng)治弱治理強(qiáng)的過程，在這個(gè)過程中，或許會(huì)有一個(gè)統(tǒng)治與治理處于均等狀態(tài)的階段。如果有這樣一種狀態(tài)，那么這一均等也只是一種過渡現(xiàn)象，是兩者交替過程中出現(xiàn)的一種暫時(shí)性的平衡，它最終要么走向統(tǒng)治強(qiáng)治理弱，要么走向統(tǒng)治弱治理強(qiáng)。政社分開的改革目前可以說處在這一階段中，但并不均衡。說它處在這一階段，是比較政社不分而言。改革已經(jīng)從原來的統(tǒng)治強(qiáng)治理弱中走了出來，統(tǒng)治在相對(duì)弱化，治理在相對(duì)上升。說還不均衡，是因?yàn)槟壳翱偟谋憩F(xiàn)還是政府強(qiáng)，社會(huì)組織弱，改革還沒有到位。

盡管政社分開的進(jìn)展總的來說不令人滿意，但地方層面的改革表現(xiàn)還是不一樣，有的進(jìn)展快，有的慢。那么，還有哪些變量在影響著政社分開的變化呢？

1.政府和黨。政府通常更多地偏向于治理邏輯，偏向于技術(shù)理性。政府的行為更多地是出于治理績效的考慮，這一績效主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)的提升、公共服務(wù)的有效提供和社會(huì)的穩(wěn)定，讓社會(huì)組織發(fā)揮其作用在整體上是有利于政府對(duì)政績的追求的。但是黨則更多地偏向于統(tǒng)治邏輯，偏向于執(zhí)政黨地位的鞏固，是一種更偏向于價(jià)值理性的考慮。當(dāng)然，在中國黨政一體的模式中，這兩種邏輯也不是截然分開的。2.社會(huì)組織。作為政社分開另一方的社會(huì)組織也會(huì)對(duì)政社分開的進(jìn)程產(chǎn)生影響。一般而言，社會(huì)組織積極進(jìn)取并在實(shí)踐中做出了令社會(huì)或黨與政府滿意的成績，那么就會(huì)促使進(jìn)一步的政社分開。反之，就可能導(dǎo)致政社分開的改革停滯或倒退。3.組織類別。行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾生活、公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類等類型的組織的改革相比較之下進(jìn)展會(huì)快，而屬于政治類或意識(shí)形態(tài)較強(qiáng)的組織通常受到的限制就會(huì)多。4.政府的創(chuàng)新意愿和能力。政社分開沒有一個(gè)固定的模式，需要在實(shí)踐中進(jìn)行摸索。因此，政府的創(chuàng)新意愿和能力是重要的，比如走在前面的往往是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的大城市的政府，如上面提到的北京、廣州、重慶等。

盡管這些變量之間的關(guān)系顯然也在影響著政社分開的進(jìn)程，但是即便分開的程度再高，也無法擺脫統(tǒng)治邏輯所強(qiáng)調(diào)的底線，即政權(quán)的穩(wěn)定。

未來的改革

由于在政社分開的改革中政府占據(jù)了主導(dǎo)面，因此，未來的改革從政府方面來講，需要考慮以下幾個(gè)方面。

一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與治理權(quán)的分離。政府在對(duì)待社會(huì)組織上的既推進(jìn)又控制的矛盾心理源于對(duì)權(quán)力的一種誤解。這一誤解認(rèn)為權(quán)力就是統(tǒng)治權(quán)。但這一統(tǒng)治權(quán)事實(shí)上可以由兩部分組成，一個(gè)是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，另一個(gè)是治理權(quán)。在馬克思主義的國家理論看來，國家權(quán)力行使兩種職能，即政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能。社會(huì)管理職能的執(zhí)行取決于政治統(tǒng)治，而政治統(tǒng)治的維持又是以執(zhí)行某一社會(huì)職能為基礎(chǔ)的。這樣可以說，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)應(yīng)的是政治統(tǒng)治職能，而治理權(quán)對(duì)應(yīng)的是社會(huì)管理職能。治理權(quán)的執(zhí)行取決于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的維持又是以如何執(zhí)行治理權(quán)為基礎(chǔ)的。在統(tǒng)治的邏輯中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)是不分的。政社分開即便是分，也是低度的分，是讓社會(huì)來接受政府釋放的權(quán)力，分不分，分多少都由政府決定。這本身就是一種錯(cuò)誤的理念。政社分開應(yīng)該是政府將本來不屬于它的權(quán)力回歸社會(huì)，這一基本的關(guān)系不能顛倒。由于長期以來權(quán)力集中在政府，導(dǎo)致了社會(huì)組織的不成熟，因此它有一個(gè)成長的過程。如果在這過程中不是放開手腳讓它長大，那么它是長不大的。其次，在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)不分的情況下，即便是社會(huì)組織與政府在治理上的競爭和沖突，也都會(huì)被認(rèn)為是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的挑戰(zhàn)，因而采取的手段就是壓抑。再次，在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)不分的情況下，社會(huì)組織與政府的平等地位是難以獲得的，兩者之間不可能產(chǎn)生一種委托人和代理人的關(guān)系，而這種關(guān)系對(duì)于社會(huì)組織的獨(dú)立和自治是很重要的。因此，需要從改變執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的角度，從公共管理呈現(xiàn)的從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的角度來理解領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和治理權(quán)的分離。

二是加快社會(huì)組織的現(xiàn)代組織體制建設(shè)。十八大報(bào)告在論及“社會(huì)建設(shè)”時(shí)，指出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。有以下幾個(gè)特點(diǎn)應(yīng)該具備的：1.獨(dú)立性。分開意味著獨(dú)立，只有獨(dú)立，政府和社會(huì)組織雙方的關(guān)系才可能是平等的，才可能不存在兩者間的依附和被依附關(guān)系；也只有在獨(dú)立的基礎(chǔ)上，政府與社會(huì)組織的一種委托人和代理人的關(guān)系才能真正建立起來。2.自主性。這一自主性表現(xiàn)在財(cái)務(wù)自主和活動(dòng)自主。3.法制性。社會(huì)組織內(nèi)部的關(guān)系形式（比如權(quán)力責(zé)任的明確、權(quán)利義務(wù)的對(duì)等、角色和行為的一致等）和運(yùn)作方式（比如合作方式、市場方式、內(nèi)部流程等）由規(guī)章制度確立，并受到規(guī)章制度的約束。社會(huì)組織的現(xiàn)代組織體制建設(shè)需要政府和社會(huì)組織兩方面的共同努力。從政府的角度來講，就是如何為這一組織體制的建設(shè)創(chuàng)造良好的外部條件，也就是通常講到的培育，這里涉及到制度、資金等一系列資源的供給問題。從社會(huì)組織的角度來講，就是如何通過自身的努力而不是依賴政府去獲得建設(shè)現(xiàn)代組織所必需的資源，從而提升自身組織的人格。

三是改革要有新的思路。政社分開的改革長期來進(jìn)展不大也與改革“以政府為中心”的做法有關(guān)。政社分開怎么分，如何分，分多少，何時(shí)分，所有這些都是由政府決定的，而政府的決定又受到了統(tǒng)治邏輯和治理邏輯的雙重影響，以至于造成改革至今一直進(jìn)展不大的局面。因此，改革需要轉(zhuǎn)變思路，需要從更大的系統(tǒng)中去考慮問題。政社分開需要更高層面的介入，這就是以法律的形式來規(guī)定政府和社會(huì)組織的關(guān)系、它們的作用及其活動(dòng)方式，而不能單單由政府來決定這樣的關(guān)系。單由政府來做，就永遠(yuǎn)擺脫不了社會(huì)組織長不大的狀況，就像改革至今近30年時(shí)間里社會(huì)組織始終沒有成為一種獨(dú)立的、自主的、自治的組織一樣。

（作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授；摘自《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期）