文/賈宇

“南海仲裁案”裁決無助南海地區(qū)和平穩(wěn)定

文/賈宇

近來，關(guān)于南海仲裁案的最終裁決眾說紛紜，這并不意外，畢竟這是百多年來中國面對(duì)的第一樁涉及國家主權(quán)和海洋權(quán)益的“國際官司”。中菲兩國皆為《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）締約國，以《公約》來審視、框定雙方的立場(chǎng)、舉措也不奇怪。

《公約》第十五部分就締約國間關(guān)于《公約》的解釋和適用爭(zhēng)端的解決作了規(guī)定，要求締約國應(yīng)按照《聯(lián)合國憲章》相關(guān)條款規(guī)定的和平方法解決爭(zhēng)端，包括談判、調(diào)查、調(diào)停、和解、仲裁、司法解決、區(qū)域機(jī)關(guān)或區(qū)域辦法，或各國自行選擇的其他和平方法。

仲裁作為一種和平解決國際爭(zhēng)端的方法，主要特點(diǎn)之一就是爭(zhēng)端各方對(duì)選擇仲裁這種解決方法的合意一致。但是，依據(jù)《公約》第287條和附件七，爭(zhēng)端任何一方可單方面提起仲裁程序，體現(xiàn)了一定的強(qiáng)制性。這種“強(qiáng)制仲裁”顛覆了傳統(tǒng)國際法中關(guān)于仲裁需要當(dāng)事雙方合意的理論和實(shí)踐。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)有關(guān)國家而言，批準(zhǔn)或加入《公約》，就意味著接受附件七仲裁。然而，附件七仲裁的解決方式與有關(guān)國家就某一具體爭(zhēng)端接受仲裁是不能直接劃等號(hào)的。一國訴諸《公約》附件七仲裁還需要滿足一系列條件，除其他外，包括：提起仲裁的事項(xiàng)是關(guān)于《公約》的解釋或適用的爭(zhēng)端；提起仲裁的事項(xiàng)不屬于爭(zhēng)端國根據(jù)《公約》第298條做出排除管轄聲明的事項(xiàng)。

南海仲裁案的發(fā)展

2013年1月22日，菲律賓向中國發(fā)出書面通知，突然將中菲在南海的爭(zhēng)議提交《公約》附件七仲裁。2013年2 月19日，中國拒絕接受并退回菲方的書面通知，重申一貫堅(jiān)持的南海爭(zhēng)議應(yīng)由有關(guān)當(dāng)事方通過雙邊協(xié)商談判解決，清楚表明了中國“不接受、不參與”菲律賓單方面提起的所謂仲裁的立場(chǎng)。2013年6月24日，《公約》附件七下的仲裁庭正式完成組建，將位于海牙的常設(shè)仲裁院作為登記地和秘書處。中國于2013年8月1日向常設(shè)仲裁院遞交照會(huì)，重申“不接受菲律賓提起的仲裁”的立場(chǎng)。2014年3月，菲律賓向仲裁庭提交了狀告中國的材料，闡述了仲裁庭的管轄權(quán)、菲律賓訴求的可受理性以及爭(zhēng)議的實(shí)體問題，提出了15項(xiàng)訴求：

（1）中國在南海的海洋權(quán)利，如菲律賓一樣，不能超過《公約》允許的范圍；

（2）中國主張的對(duì)“九段線”范圍內(nèi)的南海海域的主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)以及“歷史性權(quán)利”與《公約》相違背，這些主張?jiān)诔^《公約》允許的中國海洋權(quán)利的地理和實(shí)體限制的范圍內(nèi)不具有法律效力；

（3）黃巖島不能產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架；

（4）美濟(jì)礁、仁愛礁和渚碧礁為低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架，并且為不能通過先占或其他方式取得的地形；

（5）美濟(jì)礁和仁愛礁為菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的一部分；

（6）南薰礁和西門礁（包括東門礁）為低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架，但其低潮線可以作為分別測(cè)量鴻庥島和景宏島的領(lǐng)海寬度的基線；

（7）赤瓜礁、華陽礁和永暑礁不能產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或者大陸架；

（8）中國非法地干擾了菲律賓享有和行使對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的生物和非生物資源的主權(quán)權(quán)利；

（9）中國非法地未曾阻止其國民和船只開發(fā)菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源；

（10）通過干擾其在黃巖島的傳統(tǒng)漁業(yè)活動(dòng)，中國非法地阻止了菲律賓漁民尋求生計(jì)；

（11）中國在黃巖島和仁愛礁違反了《公約》下保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)；

（12）中國對(duì)美濟(jì)礁的占領(lǐng)和建造活動(dòng)：

（a）違反了《公約》關(guān)于人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的規(guī)定；

（b）違反了中國在《公約》下保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)；

（c）構(gòu)成違反《公約》規(guī)定的試圖據(jù)為己有的違法行為；

（13）中國危險(xiǎn)地操作其執(zhí)法船只給在黃巖島附近航行的菲律賓船只造成嚴(yán)重碰撞危險(xiǎn)的行為違反了其在《公約》下的義務(wù)；

（14）自從2013年1月仲裁開始，中國非法地加劇并擴(kuò)大了爭(zhēng)端，包括：

（a）干擾菲律賓在仁愛礁海域及其附近海域的航行權(quán)利；

（b）阻止菲律賓在仁愛礁駐扎人員的輪換和補(bǔ)充；

（c）危害菲律賓在仁愛礁駐扎人員的健康和福利；

（15）中國應(yīng)當(dāng)停止進(jìn)一步的違法權(quán)利主張和活動(dòng)。

2014年5月21日，中國向常設(shè)仲裁院發(fā)出照會(huì)，重申“不接受菲律賓提起的仲裁”的立場(chǎng)，以及該照會(huì)“不應(yīng)被視為中國接受或參與了仲裁程序”。2014年6月3日，常設(shè)仲裁庭發(fā)布了第2號(hào)程序令，確定2014年12月15日為中國提交辯訴狀的日期。

2014年12月7日，中國政府發(fā)表了《中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件》，指出仲裁庭對(duì)菲律賓的訴求沒有管轄權(quán)。

盡管中國政府反復(fù)重申，對(duì)于菲律賓違背承諾，單方面提起的仲裁，仲裁庭沒有管轄權(quán)，中國不接受、不參與這個(gè)所謂的仲裁，仲裁庭還是于2015年10月29日就管轄權(quán)和可受理性問題做出裁決，包括被指定代表中國的仲裁員在內(nèi)的仲裁庭“全體一致”地裁定：

（1）對(duì)菲律賓15項(xiàng)訴求中的7項(xiàng)（第3、4、6、7、10、11和13項(xiàng)）具有管轄權(quán)；

（2）對(duì)另7項(xiàng)訴求（第1、2、5、8、9、12和14項(xiàng)）管轄權(quán)問題的審理保留至實(shí)體問題階段，要求菲律賓對(duì)其第15項(xiàng)訴求澄清內(nèi)容和限縮范圍；

（3）將對(duì)第15項(xiàng)訴求管轄權(quán)問題的審議保留至實(shí)體問題階段。

對(duì)仲裁庭管轄權(quán)的質(zhì)疑

中菲之間的南海爭(zhēng)端，從形成到發(fā)展至今，涉及復(fù)雜的歷史、法律和地緣政治等諸多因素。根據(jù)事實(shí)和法律，仲裁庭裁定其對(duì)菲律賓單方面提起的仲裁具有管轄權(quán)是錯(cuò)誤的。

根據(jù)《公約》第288條第1款，仲裁庭的管轄權(quán)限于“有關(guān)《公約》的解釋或適用的爭(zhēng)端”，而中菲爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界問題，仲裁庭對(duì)此沒有管轄權(quán)。

其一，菲律賓非法侵占中國南沙群島部分島礁引發(fā)的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議是中菲南海爭(zhēng)端的核心，領(lǐng)土主權(quán)問題不屬于《公約》的調(diào)整范圍。《公約》不是解決國家間領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)議的國際條約，也不是裁判此類爭(zhēng)議的依據(jù)。仲裁庭對(duì)于中菲之間的領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端沒有管轄權(quán)。例如，菲律賓的第4項(xiàng)訴求是“美濟(jì)礁、仁愛礁和渚碧礁是低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架權(quán)利，不能通過占領(lǐng)或其他行為進(jìn)行占有”。然而，判斷一個(gè)海洋地形是島、礁、低潮高地或其他，這本身就是領(lǐng)土主權(quán)問題不可分割的組成部分。因?yàn)闊o主地本身是不會(huì)產(chǎn)生、也不會(huì)享有任何海洋權(quán)利的，它必然是因?yàn)閷儆谀硞€(gè)主權(quán)國家——基于陸地統(tǒng)治海洋的原則——才會(huì)為該國帶來并由該國享有相應(yīng)的海洋權(quán)利。海洋權(quán)利源自沿海國對(duì)陸地的領(lǐng)土主權(quán)，脫離了國家主權(quán)，海洋地形本身不能產(chǎn)生或擁有任何海洋權(quán)利。仲裁庭中的某位仲裁員也一直認(rèn)為，島礁地位、海洋權(quán)利的爭(zhēng)端構(gòu)成海域劃界不可分割的組成部分。

其二，歷屆中國政府在行使對(duì)南海諸島的行政管轄的過程中，于1909年、1935年、1947年對(duì)南海島礁進(jìn)行命名，從整體性上對(duì)包括南沙群島在內(nèi)的南海四組群島的整體名稱和個(gè)體名稱進(jìn)行命名并附圖實(shí)施。1982年4月24日，中國地名委員會(huì)受權(quán)公布了南海諸島部分標(biāo)準(zhǔn)地名，共計(jì)289個(gè)。菲律賓將中國南沙群島的大部分島礁命名為“卡拉延群島”，劃歸巴拉望省，還長(zhǎng)期侵占中業(yè)島等中國的南沙島礁，1999年又將一艘舊軍艦在南沙群島的仁愛礁坐灘，意圖侵占。2009年，菲律賓以國內(nèi)法的形式將中國的黃巖島和南沙群島的部分島礁劃為菲領(lǐng)土。凡此種種，都是對(duì)中國領(lǐng)土主權(quán)的侵犯。對(duì)此，中國外交部多次發(fā)表聲明，重申黃巖島和南沙群島歷來都是中國領(lǐng)土的組成部分，中華人民共和國對(duì)這些島嶼及其附近海域擁有無可爭(zhēng)辯的主權(quán)，任何其他國家對(duì)黃巖島和南沙群島的島嶼提出領(lǐng)土主權(quán)要求都是非法的、無效的。菲律賓的侵權(quán)行徑和中國的維權(quán)之舉，清楚地表明中菲之間存在著領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端。

然而，仲裁庭無視菲律賓侵犯中國對(duì)南沙島礁領(lǐng)土主權(quán)的客觀事實(shí)，將錯(cuò)就錯(cuò)地接受菲律賓對(duì)領(lǐng)土主權(quán)問題的“包裝”，裁定其對(duì)本案具有管轄權(quán)。例如，假如仲裁庭對(duì)菲訴求的第4項(xiàng)做出裁決，將不可避免地涉及中國對(duì)作為一個(gè)整體的南沙群島和其中部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)。仲裁庭如此行事是一種擴(kuò)權(quán)之舉，或?qū)?yán)重影響國際社會(huì)對(duì)《公約》所設(shè)爭(zhēng)端解決機(jī)制的認(rèn)識(shí)和信賴。

其三，除了島礁領(lǐng)土主權(quán)爭(zhēng)端之外，中菲兩國還存在著海洋劃界的爭(zhēng)端，這恰恰是中國依據(jù)《公約》第298條聲明排除強(qiáng)制管轄的事項(xiàng)，仲裁庭對(duì)此沒有管轄權(quán)。例如，菲律賓的第5項(xiàng)訴求是“美濟(jì)礁和仁愛礁是菲律賓大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的一部分”。如果仲裁庭就此項(xiàng)訴求做出實(shí)質(zhì)性裁決，將不可避免地直接或間接對(duì)本案涉及的相關(guān)島礁（甚至其他南海島礁）的主權(quán)歸屬做出判定，也將在實(shí)際上產(chǎn)生海域劃界的效果，而海域劃界是中國書面聲明排除任何國際司法或仲裁管轄的事項(xiàng)。

其四，太平島的法律性質(zhì)和南沙群島的整體性不能忽視或否定。2016年3月23日，臺(tái)灣地區(qū)有關(guān)國際法學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)向海牙常設(shè)仲裁院提交了“法庭之友意見書”，從中華先民在太平島的居住，太平島的淡水、土壤、植被等涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)生活等方面，提出了幾十項(xiàng)證據(jù)，證明太平島是《公約》第121條中的島嶼，同大陸一樣可以劃設(shè)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等管轄海域。2016年3月23日和4月15日，路透社、美聯(lián)社、法新社等國際知名媒體和來自牛津大學(xué)、常設(shè)仲裁院的知名專家學(xué)者，應(yīng)邀登上太平島，并在島上考察用餐，見證了太平島具有國際法上的島嶼屬性。

不論是作為一個(gè)整體的南沙群島，還是其中的重要島嶼太平島，中國都可以主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，中菲之間存在著海域劃界問題。海域劃界問題解決之前，菲之訴求5要求裁定美濟(jì)礁、仁愛礁是菲律賓專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的一部分，這個(gè)要求明顯地企圖“一裁兩用”：既達(dá)到令美濟(jì)礁、仁愛礁屬于菲律賓的目的，也裁定了菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的范圍，后者顯然是對(duì)中菲海域進(jìn)行了劃界。海域劃界問題已為中國政府根據(jù)《公約》第298條所做書面聲明排除于任何強(qiáng)制爭(zhēng)端解決程序之外，仲裁庭對(duì)此沒有管轄權(quán)。

鑒于中菲爭(zhēng)端直接涉及島礁主權(quán)和海域劃界的實(shí)質(zhì)性問題，對(duì)菲律賓單方面提起的所謂“南海仲裁案”，仲裁庭顯然沒有管轄權(quán)。

承諾和約定應(yīng)該得到尊重和遵守

中國始終堅(jiān)持與有關(guān)當(dāng)事國直接談判解決爭(zhēng)議，這是中菲雙方在一系列雙邊文件中達(dá)成的共識(shí)，也是中國與包括菲律賓在內(nèi)的東盟國家共同簽署的《南海各方行為宣言》中的明確規(guī)定。自1995年至2011年，中菲之間達(dá)成過6個(gè)雙邊協(xié)定和共識(shí)，無一例外地闡明通過友好協(xié)商和談判解決兩國之間的領(lǐng)土歸屬和海洋劃界爭(zhēng)議。在《南海各方行為宣言》第4段，包括菲律賓在內(nèi)的各方明確承諾：“根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，包括1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，由直接有關(guān)的主權(quán)國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議”；在和平解決領(lǐng)土和管轄權(quán)爭(zhēng)議之前，有關(guān)各方本著合作與諒解的精神，努力尋求建立相互信任的途徑。菲律賓在未得到中國事先同意的情況下單方推動(dòng)仲裁的做法，不僅嚴(yán)重違背了中菲兩國的雙邊聲明，也違背了《南海各方行為宣言》關(guān)于通過談判解決南海爭(zhēng)端的共識(shí)，是一種背信的濫權(quán)之舉。

無論如何判定中菲雙邊共識(shí)和《南海各方行為宣言》的性質(zhì)，仲裁庭應(yīng)該尊重、菲律賓政府應(yīng)該遵守自己在雙邊和多邊文件中做出的承諾和約定，這是毋庸置疑的。仲裁庭關(guān)于管轄權(quán)的裁決貶低中菲雙邊共識(shí)、《南海各方行為宣言》及有關(guān)條款的約束力，助長(zhǎng)了菲律賓的言而無信，貶損了有關(guān)國家凡十年之功達(dá)成的《南海各方行為宣言》以及為此付出的巨大努力，這是令人遺憾的。

仲裁庭對(duì)其明顯沒有管轄權(quán)的事項(xiàng)行使管轄，是一種單方面擴(kuò)權(quán)之舉，有違《公約》的宗旨和爭(zhēng)端解決機(jī)制的根本目的。片面強(qiáng)調(diào)仲裁庭的管轄權(quán)和否定中國自主選擇爭(zhēng)端解決方式和程序的權(quán)利，實(shí)乃將《公約》庸俗化，必將陷入僵化、機(jī)械的法條主義，既非當(dāng)下的《公約》之幸，亦非國際法發(fā)展之幸。一個(gè)沒有管轄權(quán)的仲裁庭的“裁決”，不會(huì)對(duì)本地區(qū)的和平穩(wěn)定帶來積極影響，反而平添更多復(fù)雜因素，無助于南海地區(qū)的和平穩(wěn)定。中國不會(huì)接受或執(zhí)行這樣的“裁決”，中國也不會(huì)同意在這種“裁決”的基礎(chǔ)上談判相關(guān)問題。

（作者系國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)、中國海洋法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、國家領(lǐng)士主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；摘自《太平洋學(xué)報(bào)》2016年第7期；原題為《“南海仲裁案”的裁決無助于南海地區(qū)的和平穩(wěn)定》）