文/程桂龍

中日海上危機管控機制研究

文/程桂龍

中國是一個典型的海陸兩向型國家，擁有近300萬平方公里的海洋國土，以及1.8萬公里的海岸線。中日歷史上曾發(fā)生過六次戰(zhàn)爭，其中五次是在海洋上進行的，除白江口之戰(zhàn)和萬歷朝鮮戰(zhàn)爭外，其他海戰(zhàn)均以中國失敗告終。作為近代中日海軍第一次正面交手的甲午海戰(zhàn)更是使北洋水師全軍覆沒，中日海上沖突自此呈現出常態(tài)化。新中國成立后，日本對中國政府不予承認，中日之間的官方交往基本處于停滯狀態(tài)。直至1955年《關于中日漁業(yè)會談的公報》及1960年《日中兩國漁船緊急避難公文》等一系列文件的簽訂，中日才逐漸重啟在海洋領域的交往。1972年中日關系正常化之后，雙方在主權領土爭端等方面的矛盾逐漸顯現，特別是2012年以來的釣魚島爭端更是對中日海上危機管控體系提出了挑戰(zhàn)，為此，制定一套快速、完整、實用的海上危機管控體系顯得迫在眉睫。

海上危機的研究及定位

（一）海上危機的內涵及范疇

海上危機是指發(fā)生于或者涉及到海洋空間領域，對一個國家的安全、穩(wěn)定、秩序和利益形成重大威脅，需要以政府為主體的公共組織在外界壓力和不確定性極高的情況下做出關鍵性決策的突發(fā)性緊急事件。對海上危機進行的管理被稱為海上危機管理，包括對危機的過程處理及危機管理體系的構建。

海上危機管理是危機管理的一個分支，屬于公共危機管理的一部分。危機管理是指危機管理者通過危機信息分析、危機應對計劃、組織、控制、領導等職能管理過程來最大程度的降低組織和其他各個利益相關者可能遭受的各種損害，最終保障系統(tǒng)的整體安全、健康和持久運行的動態(tài)過程。國際上習慣將公共危機管理稱為緊急事件管理、緊急事件風險管理或災難風險管理。

（二）中日海上危機研究的現狀及趨向

近年來，中國同周邊國家的海洋分歧與爭端加劇，直接影響了中國和平穩(wěn)定的外部環(huán)境的構建。中日由于釣魚島及東海劃界等問題的束縛，直接影響了雙邊關系的發(fā)展。

海上危機是一個綜合性的概念，影響因素包括自然、人為等方面。國內外對海上危機的研究很大一部分集中在自然災害的應急處理上，對國家間海上沖突性質的研究則較少。2007年中日啟動“?？章摻j機制”談判，目前已經取得了共識性的成果，雖然沒有具體付諸實施，但對處理兩國危機關系提供了方向，目前來看，學術界對這方面的研究還較少。關于中日海上危機的相關研究，文章整理了2005-2014年十年來的相關資料。通過對每年期刊發(fā)文量的對比發(fā)現，關于中日問題、日本問題的研究呈現周期性的變化，基本與中日關系的變動呈正相關，其中2005-2006年、2011-2012年呈兩個階段的增長態(tài)勢，這與這一時期中日之間的政治事件相關，學術研究上也產生了相應的體現。但這些研究所占的比重仍然較小，平均僅為1.47%。把釣魚島問題作為中日海上危機研究的范本則會發(fā)現，政策性研究的成果顯現的更加明顯。

中日現有?？章摻j機制運行狀況分析

中日海上危機的存在由來已久，21世紀以前形式相對緩和。小泉執(zhí)政期間不斷挑起主權領土爭端，中日海上危機形勢不斷惡化，隨時存在發(fā)生沖突的可能性，單純的外交渠道已經不能滿足兩國危機處理的需要。

（一）中日海空聯絡機制的演變與發(fā)展

2006年9月，安倍晉三第一次執(zhí)政，為防止海上危機發(fā)生，惡化沖突與雙邊關系，中日雙方于2007年4月舉行了會談，雙方表示同意建立“海上緊急聯絡機制”，打開了雙方溝通協(xié)商的序幕。同年8月，中日防務部門首次發(fā)表聯合新聞公報，公報中包括了建立中、日防務部門海上聯絡機制，防止發(fā)生海上不測事態(tài)等內容。2008年4月福田康夫執(zhí)政時期，中日兩國就聯絡機制進行了首輪磋商。此后雙方又分別于2010年7月、2012年6月舉行了兩輪會談，并于2012年6月達成三點共識：（1）設置防衛(wèi)部門之間的熱線；（2）統(tǒng)一艦艇和飛機在現場聯絡的無線電頻率和語言；（3）防衛(wèi)部門定期舉行會議。但隨后由于日方“釣魚島國有化”等事件影響，三點共識未獲得落實。2015年1月，中日進行了第四輪會談，雙方對以往會談成果進行了確認，并將名稱改為“海空聯絡機制”，以加強雙方海上及空中安全問題的磋商。2015年6月，中日兩國進行了第五輪磋商，雙方就建立該機制的相關技術性問題進行了進一步溝通，并達成了一些共識，同意加快啟動運行該機制的相關準備工作。同年6月份日經中文網報道，中日兩國最早將于7月簽署納入艦船、飛機的具體通信方法等的備忘錄，但此后雙方動作并沒有多大進展，日本提出的方案同意領海、領空不在機制作用范圍，但仍然主張在釣魚島海域實行這一機制，最終方案遭到中方拒絕。中日雙方的分歧阻礙了?？章摻j機制的最終實現。

（二）中日?？章摻j機制實施面臨的困境及原因

“海上緊急聯絡機制”的核心內容是，中國國防部與日本防衛(wèi)省之間設立紅色熱線，在特殊情況時可以直接進行聯絡，避免沖突發(fā)生。海上危機是一個多面性的問題，?？章摻j機制的構建與實施受各種因素的共同影響。

1. 主權領土爭端與國家根本利益的矛盾。主權領土爭端是中日面臨的最直接的矛盾，中日東海劃界及釣魚島爭端直接牽動兩國關系的發(fā)展。由于中日堅持不同的劃界方式，東海邊界遲遲得不到確定。此外，釣魚島問題也是造成中日海上沖突的重要因素。主權領土爭端涉及國家的根本利益，2012年1月，《人民日報》發(fā)文指出，釣魚島問題屬于中國的核心利益，中國第一次在釣魚島問題上使用核心利益一次，也正因為如此，釣魚島分歧成為中日?？章摻j機制短時間內不能通過的最直接原因。

2. 海洋戰(zhàn)略及海洋權益的分歧。日本是一個海洋國家，地理位置決定，日本的生存與發(fā)展只能依靠海洋，也為此日本制定了外向型的海洋發(fā)展戰(zhàn)略。近年來日本相繼通過了《海洋基本法》、《海上保安廳法》等法案，力圖從島國變成海洋強國。近年來，中國提出了建設海洋強國的目標，逐漸加強了海上軍事及安全投入。2013年11月中國公布東海防空識別區(qū)，表明中國關注的焦點不再局限于釣魚島與東海劃界，而是突破第一島鏈的出?？趯m古海峽。東海防空識別區(qū)與中日爭議海域存在重疊，且靠近沖繩群島，日本反應強烈。海洋權益與利益的沖突成為阻礙?？章摻j機制制定與落實的深層次原因。

3. 戰(zhàn)略互信機制缺失與域外因素的牽制。歷史問題是橫亙在中日之間的一道難題，日本右翼歪曲歷史的態(tài)度增加了中國對其的不信任感。2014年11月，中日就處理和改善雙方關系達成四點共識，從“基礎、歷史、現狀、未來”四個方面進行了闡述，日方首次正式承認釣魚島存在爭議，且表示將加強溝通對話，通過危機管控機制的方式，避免沖突擴大化。日本積極應對“?？章摻j機制”在某些方面可以被看成是其擺脫“安全困境”的一種無奈選擇。此外，日本的對外政策在很大程度上受美國的影響，美國既不希望中日走得太近也不希望雙方發(fā)生武裝沖突，為此美國試圖平衡中日之間的關系，在中日海空聯絡機制方面的態(tài)度不很明顯。綜合來看，中日戰(zhàn)略互信機制的缺失及美國的牽制都是制約?？章摻j機制實施的隱形因素，中日雙方的心理預期與芥蒂短時間內難以恢復和改進。

中日海上危機管控機制的構建

海上危機的產生具有突發(fā)性，其發(fā)展規(guī)模、層次、范圍在短時間內難以預測，但可以肯定的是中日兩國對海洋權益的分歧將是今后擺在中日之間一條不可逾越的鴻溝。為此，中國有必要建立一套完整的海上危機管控體系，通過事前、事中、事后的流程來進行規(guī)范引導，形成動態(tài)的三級聯動體系。

（一）危機前：做好情報收集與形勢預判，建立完整的預警機制

海上危機體系的建立，防范是基礎，控制是過渡，治理則是保證。中日之間的海上危機主要圍繞主權領土問題進行，任何一項爭端積累到一定程度都可能引起問題的惡化。為此，在問題集中爆發(fā)前進行合理的防范與預警，是減少沖突與損失，控制危害的最好方法。

1. 加強海洋情報信息收集與整理，做好形勢預判。信息的收集與整理是海上危機預警的首要因素，只有對海上危機的現狀及可能爆發(fā)的情形進行研究才能夠更好的把握問題。為此，要建立一個統(tǒng)一性的海洋信息情報機構，專門負責海洋情報信息的搜集處理。要把海上危機的發(fā)生掌控在前，特別是在雙方關系發(fā)展的敏感時期更應該特別注意。中日已于2012年6月達成三點共識，為此可以事前開通中日防務部門熱線，加強溝通，同時按照約定建立統(tǒng)一艦艇和飛機的無線電頻率，統(tǒng)一溝通語言。要加強海洋形勢的預判與涉海部門間的信息共享，減少誤解的產生。要加強對海上間諜裝置及情報刺探的偵查力度，提高漁民及其他海上作業(yè)人員的海洋安全與情報意識，發(fā)現異常立即報告，防范海洋危機的發(fā)生。

2. 強化海洋危機理論與實時動態(tài)研究，建立預警機制。海上危機預警是海上危機控制與反饋的前提，是海上危機的前沿準備與理論支撐。傳統(tǒng)的海上危機數據的收集與整理只停留在實證層面，沒有進行深入的研究與分析，為此有必要從危機管理的理論入手事先對海上危機可能爆發(fā)的情形進行分析，保證危機發(fā)生前有充足的理論準備。針對中日海上危機，一方面要根據收集到的各種信息，預測可能爆發(fā)的規(guī)模、形態(tài)，形成一套切實可行的應急預案，另一方面要從制度上進行完善，形成預警機制。要根據前期形成的“?？章摻j機制”進行溝通對話，了解日方的意圖與動作，防止發(fā)生認知偏差，釀成不必要的沖突。涉海部門也要時刻保持警惕，視情況變化采取行動，根據危機情形分層次設立不同等級的預警機制。

（二）危機中：做好形勢控制與決策制定，啟動全面的應急機制

海上危機爆發(fā)后最直接的問題是控制，也就是采用合理的措施使事態(tài)在一定的范圍內波動，做到掌控靈活，進退自如。這需要及時研判形勢，迅速制定決策，使問題在一定范圍內得到解決。

1. 加強危機研判與形勢管控，快速制定決策。危機事件具有涉及領域廣、出現頻次高、事件規(guī)模大、危害性加強、波動方式多元化、跨區(qū)域程度加大等特點，海上危機爆發(fā)后首先要及時研判事態(tài)的發(fā)展狀況，根據事態(tài)發(fā)展制定合理的決策。海洋離陸地較遠，海上危機爆發(fā)后相對來說更難控制，因此，危機決策的速度就成為危機解決的重要因素。危機發(fā)生后要第一時間組織專家學者對危機的實際情況進行分析，迅速制定出一套與實際情況相符的決策，使危機事件的發(fā)展能夠掌握在合理的范圍內。特別是要積極地對危機過程進行干預，努力控制好危機的發(fā)展走向，通過集中決策的方式避免形勢誤判，使危機的危害盡量降低。要建立從中央到地方的分層應急管理機制，發(fā)揮地方的主動性，積極性。要根據“?？章摻j機制”的范圍進行歸類劃分，調動各部門協(xié)同處理，最大限度地減少中間研判時間，提高危機解決的效率。

2. 強化各方力量的整合與協(xié)調，及時執(zhí)行應急機制。海上危機的處理涉及到諸多部門，問題的解決需要各部門的共同配合。海上危機的爆發(fā)具有突發(fā)性與時效性，問題的處理必須最大限度地調動各方力量協(xié)調配合。危機發(fā)生后需要外交部進行及時交涉，事件發(fā)展過程中需要調動不同的部門，各部門都需提前做好準備，建立協(xié)商一致的信息發(fā)布平臺，實時向外界公示危機處理情況。要及時同日方進行溝通，使事態(tài)發(fā)展盡可能在可控的范圍內運行。海上危機的處理不能單靠武力，要把發(fā)生武力沖突的可能性降到最小。同時要發(fā)揮海軍危機處理的后盾作用，應對可能的沖突，要加強對媒體的管控，保證媒體進行合理的報道，要加強輿論引導，保證社會穩(wěn)定與危機決策的順利實施。

（三）危機后：堅持原則與利益共同推進，建立多元的反饋機制

海上危機是中日關系深層次矛盾的一個外在體現，短時間內難以解決。近年來，日本民族主義思潮的發(fā)展，進一步激發(fā)了日本對海洋領土的野心，中國應及時總結海上危機的處理經驗以應對隨時可能發(fā)生的海上沖突。

1. 堅持原則與利益共同推進，保證決策落實與實施。海上危機的處理既需要中日兩國的互相溝通，又需要國內各部門的密切協(xié)作，在必要時可介入第三方國際組織，方便問題的處理。危機管控機制的初衷并不僅僅是解決危機，而是通過危機治理的方式盡可能地減少損失，達到互利雙贏，因此危機解決后的重點應該是貫徹執(zhí)行，使危機決策得到落實，這就需要加強涉海部門的執(zhí)行力，堅持必要的原則，在立法與執(zhí)法方面做工作。要加強海洋立法，同時也要加強對國際法的學習與研究，使中國在面臨島礁爭端時有更多的法律依據。在執(zhí)法方面，國家需要建設一支高素質的海洋管理人員。此外，要加強海洋強國建設的宣傳與海洋人才培養(yǎng)的儲備。在執(zhí)法過程中加強各部門之間的配合。

2. 及時進行經驗總結，建立多元的反饋機制。危機處理完成后需要有一個總結反饋的過程，形成完整的報告，及時進行總結與研討，對危機處理過程中的各種舉措進行反思，為以后類似危機事件的處理提供借鑒。海上危機的處理存在較大的差異，要注意問題的獨立性，區(qū)別對待，運用多元化的視角進行反饋與交流。日本的危機教育發(fā)達，國民具有很強的海權意識，在面對海上危機時能夠理性應對。為此，我國應該在總結海上危機經驗的基礎上進行提煉與升華，加強海洋危機教育，提高國民的海洋意識。要加強海軍實力與海上偵查，同時也要對周邊的海上安全形勢進行分析，形成預案。在海上危機的處理中要采取多元的反饋機制，既要制定政策，執(zhí)行政策，也要加強監(jiān)督，及時整改，通過監(jiān)督反饋與創(chuàng)新的形式，保證海洋環(huán)境的安全與海洋權益的維護。

結語

中日之間海洋方面的糾紛由來已久，但鑒于主權問題的敏感性與復雜性，并沒有形成較大范圍內的沖突。海上危機的防范、控制與治理是不可分割的有機整體，防范與控制是實現有效治理的重要保證。現階段雖然已經就“?？章摻j機制”形成大部分共識，但中日就釣魚海域適應范圍的糾紛阻礙了該機制的整體實施，這也是兩國關系發(fā)展中不可回避的問題，中國在危機處理上采取的是由易到難的路徑，現在前期簡單的部分已經解決，最難的部分阻礙了最后結果的實施，雙方正處在轉折改變的關鍵階段。中日海上危機的管控與治理從根本上說是一種預防與管理機制，目的是為中日海上危機的爆發(fā)做好預防工作，同時也為目前中國的海上危機管理提供一種借鑒。中日海上危機管理體系的構建是對中日關系的一種回應，更是對中國總體海洋問題的一種應對?！昂？章摻j機制”的實施很大程度上受中日政治形態(tài)走向的影響，要防止日本單方面退出“?？章摻j機制”的可能，使其盡量在對話渠道內解決。中日海上危機會隨著中日關系的發(fā)展而逐步得到改善，但現階段危機仍大于機遇，中國應該在加強防范的基礎上，努力增強自身的海洋經濟與軍事實力，逐漸完善三位一體的海上危機管控機制，把危機控制在最小范圍內，為中國發(fā)展創(chuàng)造有力的外部環(huán)境。

（作者單位：重慶郵電大學；摘自《國際關系研究》2016年第2期）