黃錫生, 王中政

(重慶大學 法學院, 重慶 400044)

2019年10月28日,黨的十九屆四中全會提出要堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國土空間規(guī)劃是國家治理體系的關鍵環(huán)節(jié),也是國家治理水平的重要表征。自新中國成立以來,我國對國土空間規(guī)劃展開了積極的探索,并初步形成了體系完備、內(nèi)容科學、布局合理的國土空間規(guī)劃體系。然而,空間擴張失序、開發(fā)效率不高等問題仍然制約著我國國土空間的開發(fā)和保護。從規(guī)范層面上看,我國除了《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律外,綜合性的空間規(guī)劃法律始終缺位。而在“多規(guī)合一”試點之后,我國對于國土空間規(guī)劃立法的需求更加強烈?？梢哉f,頂層規(guī)范的缺失是我國國土空間規(guī)劃失序的根源之一。基于此,自然資源部《2019年立法工作計劃》明確提到要積極配合全國人大有關專委會做好《國土空間規(guī)劃法》的立法工作。但在新法制定之前,我們需要明確新法制定的背景、基礎和技術路線等問題。本文擬通過“本體論-功能論-建構論”的范式展開分析。

一、本體論:《國土空間規(guī)劃法》立法的必要性與可行性

立法是特定主體依據(jù)一定的職權和程序,運用一定的技術,制定、認可和變動法律規(guī)范的活動[1]。立法的必要性與可行性是評估新法的重要內(nèi)容。

1. 《國土空間規(guī)劃法》立法的必要性

《國土空間規(guī)劃法》的制定既因應了我國國土資源開發(fā)效率低下、浪費嚴重的現(xiàn)狀,更是對我國國土空間規(guī)劃不足的立法回應。易言之,我國國土空間規(guī)劃存在的理念片面化、體系復雜化和法律碎片化等問題構成了《國土空間規(guī)劃法》的必要性基礎。

(1) 國土空間規(guī)劃理念片面化

據(jù)不完全統(tǒng)計,近年來我國實施的各類空間規(guī)劃有80多種,類型和數(shù)量均十分可觀[2]。從規(guī)劃的編制上看,我國空間規(guī)劃的部門化色彩濃厚?，F(xiàn)有空間規(guī)劃多是由不同部門按照職能分工、行業(yè)特點和專業(yè)優(yōu)勢,從不同層次、不同角度組織制定的[3]。由于缺少交流與協(xié)調,各類規(guī)劃難免成為“部門規(guī)劃”,在編制理念上存在明顯的片面化傾向。事實上,作為國土空間中之存在物都非孤立,而是相互聯(lián)結的,國土空間規(guī)劃應當關注到國土空間的整體性。國土空間的高質量發(fā)展也需要以整體性理念和方法開展國土空間規(guī)劃治理[4]。以整體性視角觀之,我們能夠發(fā)現(xiàn)目前我國國土空間規(guī)劃體系只是單一規(guī)劃的簡單疊加,缺少整體性和體系性,更割裂了不同規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系。

(2) 國土空間規(guī)劃體系復雜化

2019年5月,《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》)的發(fā)布標志著我國國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的形成。但仔細研究發(fā)現(xiàn),我國國土空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出復雜化特征。從縱向上看,我國國土空間規(guī)劃依托“國家、省、市、縣、鄉(xiāng)”的行政區(qū)劃形成了五級規(guī)劃體系,各級規(guī)劃均是對上一級規(guī)劃的細化和落實,對國土開發(fā)利用的指標也是從上到下逐級分配。這種類似于“發(fā)包制”的規(guī)劃體系存在“剛性有余、彈性不足”的弊端,忽視了地方的個性需求。此外,在各級規(guī)劃中又可以按詳略分為總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃,詳細規(guī)劃又可按性質分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃,一項規(guī)劃內(nèi)層級尚且如此復雜,加之不同規(guī)劃間的層次劃分標準各有不同,銜接關系更是難上加難[5]。

(3) 國土空間規(guī)劃法律碎片化

從性質上說,規(guī)劃是國家基于特定目的對私主體的干預,其正當性來自法律的規(guī)定。法律一方面通過授權明確規(guī)劃的目的和要求,另一方面也限制公權力的邊界。但通過對相關規(guī)范的考察,我國國土空間規(guī)劃立法呈現(xiàn)出碎片化的特征,主要表現(xiàn)在兩個方面:一是缺乏統(tǒng)一的立法。目前,我國涉及空間規(guī)劃的法律包括《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》等,由于立法主體、調整對象不同,各類法律銜接不足,致使在內(nèi)容上存在重疊,甚至沖突[6]。二是效力層級偏低。除了土地利用總體規(guī)劃等個別規(guī)劃具有法律依據(jù)外,我國部分規(guī)劃仍是以政策文件的形式公布,例如全國主體功能區(qū)規(guī)劃和全國國土規(guī)劃等。盡管政策具有靈活度高、適應性強的特點,但其約束力有限,不利于國土空間規(guī)劃的整合與協(xié)調。

2. 《國土空間規(guī)劃法》立法的可行性

(1) 基于國外空間規(guī)劃立法的經(jīng)驗

從世界范圍來看,現(xiàn)代意義上的國土空間規(guī)劃肇始于20世紀20年代。在經(jīng)歷過第一次世界大戰(zhàn)和經(jīng)濟危機后,西方國家普遍陷入嚴重的經(jīng)濟蕭條,原先以城市為單一對象的空間規(guī)劃已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展的需求,世界各國開始尋找以區(qū)域為整體的國土空間規(guī)劃作為治國之策[7]。經(jīng)過一個世紀的發(fā)展,發(fā)達國家依托于本國的行政架構形成了較為完整的空間規(guī)劃體系。例如,日本設立國土交通省,統(tǒng)一管理空間規(guī)劃所涉及的所有規(guī)劃運行機構,并分別依托《國土形成規(guī)劃法》和《國土利用規(guī)劃法》形成了“國土形成規(guī)劃”和“國土利用規(guī)劃”并行的國土空間規(guī)劃體系[8]。德國根據(jù)其聯(lián)邦制的行政架構,形成了層級分明、功能明確、銜接良好的空間規(guī)劃體系,并建構了以《憲法》《空間規(guī)劃法》《建設法典》為基礎向下延伸的法律體系,從而保障了各層級規(guī)劃的制定與實施[9]。盡管國情不同,但發(fā)達國家關于國土空間規(guī)劃的實踐折射出一個鮮明的特點,即國土空間規(guī)劃體系需要以本國的行政架構為基礎,并有完整的法律法規(guī)體系與之配套。

(2) 基于國內(nèi)空間規(guī)劃立法的實踐

從黨的十八大提出“推進生態(tài)文明建設,優(yōu)化國土空間格局”的目標以來,黨和國家在國土空間規(guī)劃方面進行了積極的探索。2013年11月,《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要堅定不移實施主體功能區(qū)制度,健全國土空間規(guī)劃體系。2014年國家發(fā)改委等四部委聯(lián)合下發(fā)《關于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》,“多規(guī)合一”試點改革正式展開。2015年9月,《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步提出要構建以空間規(guī)劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度。2017年1月,中辦、國辦印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》,全面推進省域范圍的“多規(guī)合一”改革。2018年3月,《深化黨和國家機構改革方案》授權自然資源部建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。2019年,隨著《意見》和《關于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》的相繼出臺,我國國土空間規(guī)劃邁入新的階段。同年8月修正的《土地管理法》為國土空間規(guī)劃的立法保留了法律空間(1)《土地管理法》第18條規(guī)定,國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設活動的基本依據(jù)。為了解決過渡期的規(guī)劃銜接問題,該法還明確:已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的,不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中規(guī)定:編制國土空間規(guī)劃前,經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。。2020年3月,中辦、國辦印發(fā)《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》將環(huán)境治理納入國土空間規(guī)劃。至此,我國國土空間規(guī)劃改革步步為營,改革的廣度和深度不斷加大,為國土空間規(guī)劃立法提供了良好的基礎。

二、功能論:《國土空間規(guī)劃法》的功能定位

通過上文的論證,《國土空間規(guī)劃法》業(yè)已具備了良好的立法基礎。但新法何以可能,還需從功能論角度進一步證立。

1. 《國土空間規(guī)劃法》的價值功能

法的價值是以法與人的關系為基礎,法對于人所具有的意義及滿足[10]。《國土空間規(guī)劃法》的價值功能主要表現(xiàn)在兩個方面:秩序價值和正義價值。

(1) 整合與協(xié)調:實現(xiàn)法的秩序價值

秩序根植于自然界和人類社會的內(nèi)部結構之中,是在自然進程和社會進程中存在著的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性[11]?！秶量臻g規(guī)劃法》的秩序價值主要表現(xiàn)在整合與協(xié)調兩個方面。

就整合功能而言,《國土空間規(guī)劃法》的立法因應了我國國土空間規(guī)劃類型多樣、內(nèi)容重疊的不足,以頂層設計的方式對各類空間規(guī)劃提供了規(guī)范指引,從形式上實現(xiàn)了國土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一。從內(nèi)容上看,《國土空間規(guī)劃法》的整合功能還體現(xiàn)在對各類空間規(guī)劃編制與審批的權力配置上。如上文所述,我國國土空間規(guī)劃編制的部門化色彩濃厚,規(guī)劃編制缺乏整體性和體系性。根據(jù)《意見》的要求,國土空間規(guī)劃將實現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃的融合、統(tǒng)一,也就意味著國土空間規(guī)劃的編制將會綜合考量各類空間規(guī)劃,通過統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制權以及重新厘清各類規(guī)劃編制權的方式作出全局性的部署,加強國土空間規(guī)劃對各類空間規(guī)劃的指導約束作用,從實質上實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系的整合。

此外,國土空間規(guī)劃并非單一規(guī)劃的自然延伸,也不是“多規(guī)合一”的簡單疊加,而是建立在“多規(guī)”之上的整體性重構。作為一種全新的規(guī)劃模式,國土空間規(guī)劃需要處理好與其他規(guī)劃的關系,《國土空間規(guī)劃法》的秩序價值之一就在于通過法律的方式實現(xiàn)國土空間規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的協(xié)調。從定位上看,國土空間規(guī)劃是各類空間規(guī)劃的基礎,在空間規(guī)劃體系中起到統(tǒng)領作用,其他空間規(guī)劃不得與國土空間規(guī)劃相沖突。從具體內(nèi)容上看,在實現(xiàn)“多規(guī)合一”之后各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃。已批準的規(guī)劃期至2020年后的省級國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等規(guī)劃以及原省級空間規(guī)劃試點和市縣“多規(guī)合一”試點的規(guī)劃,要按照新的規(guī)劃編制要求,將既有規(guī)劃成果融入新編制的同級國土空間規(guī)劃中。

總體而言,《國土空間規(guī)劃法》通過整合分散的各類空間規(guī)劃,重新厘清各類規(guī)劃的編制權力,實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃的整合;通過明確國土空間規(guī)劃的定位以及理順與其他各類規(guī)劃的關系,實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃的協(xié)調。最后,在對國土空間規(guī)劃整合與協(xié)調的基礎上,提高規(guī)劃的編制和實施效率,以此體現(xiàn)法的秩序價值。

(2) 衡量與補償:實現(xiàn)法的正義價值

在法的價值體系中,正義價值是秩序價值的延伸。說一個社會秩序是合乎正義的,意味著這種秩序把人們的行為調整得使所有人都感到滿意[12]?！秶量臻g規(guī)劃法》的正義價值主要表現(xiàn)在個體正義與整體正義兩個方面。

國土空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌分配國土資源要素的重要工具,涉及對不同層次、不同領域、不同主體的利益協(xié)調[13]。法律作為利益調節(jié)的重要方式,在個體正義方面主要通過權利賦予的方式實現(xiàn)。具體而言,由于規(guī)劃的編制不僅關涉國家、社會,也對個人利益產(chǎn)生直接或間接的影響,這就存在個人因規(guī)劃不當或規(guī)劃變更而利益受損的可能[14]?！秶量臻g規(guī)劃法》通過賦予社會公眾以參與權、求償權、空間權等權利,實現(xiàn)對社會公眾的個體關懷。在規(guī)劃編制環(huán)節(jié),社會公眾可以通過行使參與權獲取相關信息,并就規(guī)劃的編制提出自己的利益訴求;當個人利益受到規(guī)劃侵害時,可以通過求償權的行使獲得相應的賠償。

另外,國土空間規(guī)劃的編制和實施不僅關涉不同地域居民的權利,影響代內(nèi)正義,而且鑒于國土資源的不可再生性,國土空間規(guī)劃勢必影響下一代人占有、使用國土空間資源的權利[15]。《國土空間規(guī)劃法》通過維護代內(nèi)正義和代際正義的方式實現(xiàn)對整體正義的追求。就代內(nèi)正義而言,《國土空間規(guī)劃法》主要通過生態(tài)補償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)。國土空間規(guī)劃的編制需要考慮各地區(qū)的自然稟賦和經(jīng)濟發(fā)展需求,規(guī)劃通過公權力的實施介入私權利的行使,使得某一地區(qū)為了服務全局不得不作出經(jīng)濟增量上的犧牲。生態(tài)補償通過獲益地區(qū)向施益地區(qū)的轉移支付,糾正資源分配上的不公平,以此完成代內(nèi)正義的填補。就代際正義而言,《國土空間規(guī)劃法》主要通過用途管制方式實現(xiàn)。國土空間用途管制是世界上多數(shù)國家采取的國土空間管理制度,其目的在于控制土地的利用方向,以實現(xiàn)土地可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會永續(xù)發(fā)展[16]?！秶量臻g規(guī)劃法》通過國土空間用途管制實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護、國土資源的保有,以可持續(xù)發(fā)展理念為指導,實現(xiàn)對代際正義的追求。

2. 《國土空間規(guī)劃法》的規(guī)范功能

(1) 實現(xiàn)國土空間的有序開發(fā)

從正向激勵上看,《國土空間規(guī)劃法》通過整合與協(xié)調全國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的統(tǒng)一,以資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價(雙評價)為基礎,根據(jù)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃,綜合考慮人口分布、經(jīng)濟布局、環(huán)境保護等因素,做好國土空間規(guī)劃的頂層設計,為實現(xiàn)國土空間的有序開發(fā)提供了規(guī)范指引。此外,《國土空間規(guī)劃法》的立法以“多規(guī)合一”的試點為基礎,充分吸收了《意見》的指導精神,為國土空間的有序開發(fā)提供了實踐依據(jù)。從負向激勵上看,《國土空間規(guī)劃法》對國土空間的編制、審批、實施、監(jiān)督等進行了嚴格的規(guī)定,并輔之以相應的法律責任,任何違反《國土空間規(guī)劃法》的行為都會受到法律的制裁,以此倒逼國土空間的有序開發(fā)。

(2) 實現(xiàn)國土空間的有效保護

《國土空間規(guī)劃法》對國土空間的保護主要體現(xiàn)在兩個方面。一是實現(xiàn)國土空間“量”上的保護。我國國土資源開發(fā)效率低下的原因之一是資源配置的不合理,主要表現(xiàn)為部分地區(qū)不顧資源環(huán)境承載力的約束集中開發(fā)、掠奪開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境質量持續(xù)下降;部分地區(qū)還存在土地閑置、資源浪費等現(xiàn)象?！秶量臻g規(guī)劃法》的功能之一就在于優(yōu)化國土資源的空間配置、平衡各地區(qū)的人地沖突,實現(xiàn)對國土空間“量”上的保護。二是實現(xiàn)國土空間“質”上的保護。國土空間開發(fā)在帶來經(jīng)濟增量的同時,也造成了嚴重的環(huán)境污染和資源破壞問題?！秶量臻g規(guī)劃法》授權自然資源部實施國土空間綜合整治和生態(tài)修復職責,堅持以人為本,因地制宜調整空間布局,提高空間使用效率,修復退化受損的生態(tài)系統(tǒng),從“質”上實現(xiàn)對國土空間的保護。

(3) 實現(xiàn)國土空間的有效治理

國土空間治理是優(yōu)化環(huán)境保護、保障糧食安全、促進國土資源節(jié)約集約利用的有效手段,是推進生態(tài)文明建設的關鍵舉措[17]。我國國土空間治理還存在著能力不足、手段單一等問題。黨的十八大之后,尤其是隨著自然資源部的組建,我國國土空間治理能力取得了長足的進步,主要表現(xiàn)為主體功能區(qū)的基礎性地位趨于增強、國土空間規(guī)劃體系基本形成、以國土空間開發(fā)保護制度為核心的生態(tài)文明制度得以確立等[18]?！秶量臻g規(guī)劃法》的功能一方面在于固化黨的十八大以來國家在國土空間治理方面的先進經(jīng)驗和長效機制,另一方面在于為國土空間治理的進一步優(yōu)化提供規(guī)范支撐和改革依據(jù)。

三、建構論:《國土空間規(guī)劃法》的制度構建

本體論和功能論從宏觀視角論證了《國土空間規(guī)劃法》立法的必要性、可行性以及正當性,而建構論則是從微觀層面繼續(xù)探討《國土空間規(guī)劃法》立法模式及制度構建等問題。

1. 《國土空間規(guī)劃法》立法模式的選擇

關于《國土空間規(guī)劃法》的實現(xiàn)方式,學界提供的方案主要有:打造“升級版”的《土地管理法》[19],單獨制定《土地規(guī)劃法》[20],制定專門的《國土空間規(guī)劃法》[21]以及尋求適度法典化的《國土空間規(guī)劃基本法》[22]。總體而言,學界對《國土空間規(guī)劃法》的研究主要是從外部視角探討新法的實現(xiàn)路徑,對新法的立法模式缺乏關注。筆者認為,《國土空間規(guī)劃法》立法模式的確定需要在三組模式比較的基礎上,作出應然的選擇。

(1) 《國土空間規(guī)劃法》立法模式的備選方案

一是單獨式立法或嵌入式立法。所謂單獨式立法,是指專門制定《國土空間規(guī)劃法》,并對原先分散在《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律中的相關規(guī)定以及分散在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等政策文件中的有關內(nèi)容進行整合,形成獨立完整的《國土空間規(guī)劃法》。所謂嵌入式立法,是指不單獨制定《國土空間規(guī)劃法》,而是在現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎上,在政策文件中增加相應內(nèi)容,通過法律的修改實現(xiàn)內(nèi)容的更新。

二是框架性立法或管制性立法。所謂框架性立法,是指制定的《國土空間規(guī)劃法》將通過原則性的指引,化解各類空間規(guī)劃法律在具體內(nèi)容上的沖突,并為制定具體的行政法規(guī)提供上位法依據(jù)。管制性立法則是通過在《國土空間規(guī)劃法》中規(guī)定明確、具體的管制主體、管制對象、管制方法以及責任制度等,實現(xiàn)對各類空間規(guī)劃的指導和約束。

三是發(fā)展規(guī)劃法或空間規(guī)劃法。2018年3月,《深化黨和國家機構改革方案》賦予自然資源部建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的職責,空間規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃兩大類規(guī)劃并存的格局正式建立[23]。所謂發(fā)展規(guī)劃法,是指《國土空間規(guī)劃法》的定位應當是服務經(jīng)濟社會的發(fā)展,側重于對經(jīng)濟目標的追求;而空間規(guī)劃法的定位則要求《國土空間規(guī)劃法》的首要目的是實現(xiàn)對各類空間資源的保護。

(2) 《國土空間規(guī)劃法》立法模式的應然選擇

比較而言,嵌入式立法的優(yōu)勢在于節(jié)約立法成本,并且能夠保持現(xiàn)有的立法體系。框架性立法的優(yōu)勢在于其開放性,能夠形成規(guī)劃立法的基本框架和走向。鑒于我國國土空間規(guī)劃的實際情況,筆者認為,我國《國土空間規(guī)劃法》應當采取單獨、管制性的立法模式,在大類上屬于空間規(guī)劃法。首先,嵌入式立法模式與“多規(guī)合一”的改革目標不符?！岸嘁?guī)合一”改革的目標是為了破解當前廣泛存在的規(guī)劃類型多、審批程序復雜、規(guī)劃體系散亂等弊端。從改革路徑上看,需要一部綜合性的國土空間規(guī)劃法律發(fā)揮整合和引領作用,而嵌入式立法模式顯然不能滿足這一需求。其次,當前我國國土空間規(guī)劃領域存在著嚴重的體制機制矛盾,各類規(guī)劃在內(nèi)容和實施上存在交叉和沖突,亟須一部具有可操作性的法律予以消解,而框架性立法模式因其原則性強的特點也無法勝任這一任務。最后,在“發(fā)展規(guī)劃法”和“空間規(guī)劃法”并行的背景下,明確《國土空間規(guī)劃法》屬于“空間規(guī)劃法”,發(fā)揮其在優(yōu)化空間布局、保護空間資源等方面的作用也符合該法的價值取向。

2. 《國土空間規(guī)劃法》具體制度的構建

必須明確的是,對于國土空間我們不可能只開發(fā)不保護,也不可能只保護不開發(fā),如何處理開發(fā)與保護的關系是《國土空間規(guī)劃法》的基本內(nèi)容。循此邏輯,《國土空間規(guī)劃法》具體制度可以采取“開發(fā)+保護+監(jiān)管”的建構模式。

(1) 開發(fā)制度

一是國土空間規(guī)劃分級分類制度。目前,我國依托于“國家、省、市、縣、鄉(xiāng)”的行政架構,形成了“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系。在宏觀層面上,國家空間規(guī)劃是頂層規(guī)劃,約束和指導各級各類規(guī)劃。中觀層面的規(guī)劃除了發(fā)揮“承上啟下”的功能外,還要重點解決兩方面的問題:一是跨行政區(qū)域的空間規(guī)劃問題;二是區(qū)域交界處的空間規(guī)劃問題?？h鄉(xiāng)層面的規(guī)劃編制需要關注地方的個體差異,保留規(guī)劃編制的彈性空間,保障規(guī)劃的可實施性。此外,為保證規(guī)劃的融貫性,還應建立上下傳導機制,即省級空間規(guī)劃應當以國家空間規(guī)劃為依據(jù),市縣空間規(guī)劃和其他空間性規(guī)劃的編制應當以省級空間規(guī)劃為依據(jù),各級規(guī)劃都不得違反上級空間規(guī)劃劃定的“三區(qū)三線”和管控要求。

二是國土空間規(guī)劃編制、審批與審核制度。國土空間規(guī)劃的編制應當符合自然和社會發(fā)展規(guī)律,注重各類規(guī)劃的協(xié)調,健全規(guī)劃實施的傳導機制,保證規(guī)劃的可用性。國土空間規(guī)劃的審批應當堅持精簡的原則。按照“管什么批什么”的方針,對各級各類規(guī)劃從目標定位、技術標準等方面進行實質審查,從程序、合法合規(guī)性等方面進行形式審查。同時,減少需報國務院審批的城市數(shù)量,給地方國土空間規(guī)劃審批留足空間。此外,還需建立規(guī)劃審核制度,在人大審核通過經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃后,其他各類規(guī)劃都需要進行“多規(guī)合一”的審核,通過審核后才可上報,以此體現(xiàn)國土空間規(guī)劃編制與審批的科學性、民主性。

(2) 保護制度

一是國土空間預警制度。國土空間預警是國土空間事前保護制度的重要內(nèi)容,它是基于資源環(huán)境承載力的要求,在國土空間開發(fā)活動中,對有損國土空間的行為提前進行防范的制度。然而,當前資源環(huán)境承載力預警主流的思路是依據(jù)過去經(jīng)驗劃分警情以實現(xiàn)對未來的預警。這種基于過去線性經(jīng)驗的做法在面對因政策調整、技術革新等非線性變化時,往往力不從心[24]。國土空間預警制度的構建應當在“雙評價”的基礎上,總結過去經(jīng)驗,通過國土空間規(guī)劃的定期評估,不斷提高預警水平。

二是國土空間用途管制制度。構建國土空間用途管制制度是實現(xiàn)國土資源可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設的重要舉措。就管制主體而言,在2018年國務院機構改革之后,自然資源部統(tǒng)一行使國土空間用途管制的職能已然受到肯認。在管制對象方面,“國土空間”是當然的對象,其中不僅包括一切自然資源和生態(tài)要素,還包括生活其中的人類及其行為[25]。最后,在管制手段上,鑒于國土空間的復合性和立體性,應當采取多元化的管制措施。例如,可以借鑒《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的做法,將國土空間分為允許利用、有條件利用、限制利用和禁止利用四類,融合差別化空間管理理念,分別規(guī)定使用規(guī)則,提高空間利用效率[26]。

三是國土空間整治與修復制度。國土空間的開發(fā)不可避免地造成空間資源的耗散以及生態(tài)水平的下降。國土空間整治與修復處于國土空間保護制度的末端環(huán)節(jié),在保障空間質量、促進國土資源可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。黨的十八大以前,我國土地整治雖然把改善生態(tài)環(huán)境作為一個重要目標,但實踐中對生態(tài)修復和生態(tài)功能提升的體現(xiàn)并不充分,大大降低了國土空間利用的效率[27]。國土空間整治通過對未開發(fā)土地、低效利用土地、毀損或污染土地進行綜合治理修復,優(yōu)化國土資源配置,提升空間質量。

(3) 監(jiān)管制度

一是國土空間規(guī)劃督察制度。國土空間規(guī)劃的管理可以借鑒環(huán)保督察的制度設計,構建國土空間規(guī)劃督察制度。具體而言,首先,在督察理念方面,規(guī)劃督察應當堅持“保護國土資源,優(yōu)化空間配置”的基本立場,符合生態(tài)文明建設的整體目標。其次,根據(jù)“誰審批誰監(jiān)管”的原則,明確各類空間規(guī)劃的審批單位應當是督察的首要主體。最后,在督察方式上可以結合5G技術、云計算和人工智能等高科技手段提升督察質量。

二是信息公開和公眾參與制度。我國國土空間規(guī)劃編制長期堅持的技術主義路線在一定程度上忽視了社會公眾的能動性。公眾是規(guī)劃作用的直接對象,他們有權在空間治理中表達自己的利益需求。在信息公開方面,國家應當建立健全國土空間基礎信息平臺,及時發(fā)布相關信息,促使信息在不同主體之間的共享;同時,建立相應的信息反饋機制,確保信息的公開透明。在公眾參與方面,應當暢通公眾利益表達渠道,構建多元化的公眾參與方式。例如,在決定規(guī)劃方向和目標階段,可以采取聽證會、民意調查等方式;在設計和選擇方案階段,可以采取草案工作室、模擬游戲等方式;在實施階段,可以采取電話反饋等方式[28]。

三是國土空間規(guī)劃責任制度?！坝袡啾赜胸?用權受監(jiān)督”是法治國家的基本要求,構建權責清晰的責任制度意義重大。國土空間規(guī)劃責任制度需要做好與《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關內(nèi)容的銜接。具體而言,國土空間規(guī)劃的責任類型主要包括民事責任、刑事責任、行政責任;責任主體主要包括規(guī)劃編制單位、規(guī)劃主管部門及其直接責任人等。在責任追究上,應當充分發(fā)揮監(jiān)察體制改革的積極成效,同時發(fā)揮各級人大對總體規(guī)劃的審核監(jiān)督作用,確保國土空間規(guī)劃從編制到實施的規(guī)范化。

四、結 語

長期以來,“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”等問題始終制約著我國國土空間利用的效率和質量。研究發(fā)現(xiàn),我國國土空間規(guī)劃失序的病灶在于頂層規(guī)范的缺失。從本體論的角度上看,《國土空間規(guī)劃法》的制定已經(jīng)具備了一定的基礎。從功能論的角度上看,《國土空間規(guī)劃法》的立法既體現(xiàn)了法的價值功能,也實現(xiàn)了法的規(guī)范功能。在立法模式的選擇上,《國土空間規(guī)劃法》應當采取單獨、管制性的立法模式,在大類上屬于空間規(guī)劃性法律;在具體制度構建上,通過“開發(fā)+保護+監(jiān)管”的模式實現(xiàn)規(guī)則的嵌入。當然,本文在具體制度構建上并非窮盡性列舉,而只是從大類上進行的架構,至于大類項下的具體制度則需在立法時結合立法目的、立法原則等進行審慎地設計。