吳春寶

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林 長春 130012)

1 問題提出與文獻(xiàn)述評(píng)

深化干部人事制度改革、完善政績考核評(píng)價(jià)體系和獎(jiǎng)懲機(jī)制是實(shí)現(xiàn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵之一。黨的十八大以來,在反腐敗的高壓態(tài)勢(shì)下黨政問責(zé)機(jī)制不斷完善,制度之網(wǎng)成為“帶電的高壓線”,強(qiáng)有力的問責(zé)使監(jiān)督機(jī)制得以高效運(yùn)轉(zhuǎn),權(quán)力運(yùn)行得到制度規(guī)范,政治生態(tài)得到明顯凈化[1]。然而,對(duì)問責(zé)機(jī)制的認(rèn)識(shí)偏差以及基層組織管理中出現(xiàn)的問責(zé)濫用問題[2],導(dǎo)致一些基層干部出現(xiàn)“為官不為,廉而不勤”的現(xiàn)象。為激勵(lì)各級(jí)黨政干部敢擔(dān)當(dāng)、善作為、勇作為,黨中央提出干部管理的“三個(gè)區(qū)分開來”,目的是要保護(hù)那些敢做敢當(dāng)、敢于創(chuàng)新的黨員干部,充分調(diào)動(dòng)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性和創(chuàng)造性。黨的十九大報(bào)告指出:“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛結(jié)合、激勵(lì)和約束并重,完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制,建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！彪S后,中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》和中共中央新修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的操作辦法進(jìn)行了再次細(xì)化?？梢?在國家頂層制度設(shè)計(jì)層面,政策文本的出臺(tái)對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建提供了指導(dǎo)性意見以及方向性引領(lǐng)。

從現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來看,基層政府從不同層面構(gòu)建和完善了容錯(cuò)機(jī)制,但一些地方仍存在實(shí)效性不足、操作性不強(qiáng)等問題。本文提出的“容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)”意指容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)與制度建構(gòu)存在一定差距,制度與執(zhí)行層面存在脫節(jié),未能充分發(fā)揮容錯(cuò)機(jī)制規(guī)范權(quán)力、激勵(lì)干部的制度效能,從而導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制脫離于制度目標(biāo),通常處于低效運(yùn)轉(zhuǎn)抑或“空轉(zhuǎn)”[3]狀態(tài)。重問責(zé)而輕容錯(cuò)容易使一些基層干部的行為特征發(fā)生轉(zhuǎn)變,滋生避責(zé)行為[4]?；鶎痈刹康谋茇?zé)行為不但對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生消極影響,同時(shí)也對(duì)容錯(cuò)機(jī)制造成負(fù)面影響。因此,重塑容錯(cuò)機(jī)制的激勵(lì)功效并消解由避責(zé)帶來的負(fù)面影響,是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要議題。容錯(cuò)機(jī)制如何在規(guī)范約束基層干部的同時(shí)予以有效激勵(lì),確保權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和制度效能釋放,是當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)議題。通過文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn),探究容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)低效問題的研究主要有以下三種觀點(diǎn)。

一是結(jié)構(gòu)失衡說。在提升公共權(quán)力運(yùn)行效能的過程中,問責(zé)與容錯(cuò)從防止權(quán)力懈怠和激勵(lì)權(quán)力活力、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和提高權(quán)力效能兩個(gè)方面保證了政府工作的質(zhì)量[5],而容錯(cuò)機(jī)制對(duì)基層干部難以發(fā)揮激勵(lì)效能的關(guān)鍵是問責(zé)與容錯(cuò)存在內(nèi)在張力?；跈?quán)責(zé)本位理論,谷志軍認(rèn)為這種張力的核心是如何確定容錯(cuò)糾錯(cuò)的邊界[6];杜興洋等人進(jìn)一步指出,界定容錯(cuò)與問責(zé)的邊界是實(shí)行容錯(cuò)免責(zé)、激勵(lì)干部改革創(chuàng)新的關(guān)鍵[7];劉秀華等學(xué)者發(fā)現(xiàn),問責(zé)與避責(zé)的結(jié)構(gòu)失衡造成了政策之間的相互抵牾,即二者存在客觀沖抵性[8],負(fù)效應(yīng)疊加現(xiàn)象尤為嚴(yán)重[9]?；诖?要保障容錯(cuò)機(jī)制的高效運(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)重視并解決問責(zé)與容錯(cuò)的合理均衡問題。

二是綜合要素說。掣肘容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的影響因素多元,且現(xiàn)實(shí)作用機(jī)制比較復(fù)雜。在宏觀制度系統(tǒng)中,容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)與內(nèi)部各要素密切關(guān)聯(lián),同時(shí)也與外在制度環(huán)境產(chǎn)生交互影響。一方面,從容錯(cuò)機(jī)制的核心要素來看,容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)困境表現(xiàn)在容錯(cuò)主體、容錯(cuò)內(nèi)容、容錯(cuò)形式、容錯(cuò)條件、容錯(cuò)程序等方面[10]。殷書建指出,容錯(cuò)主體缺乏針對(duì)性、容錯(cuò)內(nèi)容模糊、容錯(cuò)形式不明[11]等問題是容錯(cuò)機(jī)制陷入困境的表現(xiàn)。陳帥飛則將容錯(cuò)機(jī)制置于政策執(zhí)行過程來觀察,認(rèn)為不易執(zhí)行是容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)困境的又一因素[12]。另一方面,從制度運(yùn)行的外部環(huán)境來看,容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要配套制度和制度環(huán)境的保障。呂紅娟指出,克服容錯(cuò)可能出現(xiàn)的不容、錯(cuò)容等不良傾向,必須健全完善相關(guān)配套機(jī)制[13]。此外,上下級(jí)政府之間的互動(dòng)關(guān)系、默認(rèn)程度[14],即容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制與垂直管理體制的關(guān)系不暢,致使建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)機(jī)制面臨管理環(huán)境挑戰(zhàn)?？梢?為基層干部營造良好的干事環(huán)境,對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)十分必要。

三是行為動(dòng)機(jī)說。此類觀點(diǎn)基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè),認(rèn)為基層干部的行為動(dòng)機(jī)是影響容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的前提性條件。因此,諸多學(xué)者從激勵(lì)發(fā)生作用的邏輯鏈條入手,指出容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)與容錯(cuò)對(duì)象動(dòng)機(jī)行為緊密相關(guān)。馬曉黎、成為杰認(rèn)為,容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)關(guān)于引導(dǎo)基層干部行為選擇的系統(tǒng)命題[15],認(rèn)為基層干部個(gè)體是理性人,為追求自身價(jià)值最大化而進(jìn)行決策選擇,且風(fēng)險(xiǎn)中立[16],甚至認(rèn)為作為實(shí)際政策制定者和執(zhí)行者的基層干部,會(huì)按照自身成本收益的衡量而作出行為選擇。這類觀點(diǎn)認(rèn)為容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行改變了基層干部的成本收益結(jié)構(gòu),其行為模式也隨之調(diào)整。因此,在基層治理中只有將漏洞堵住,容錯(cuò)機(jī)制才可以有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。當(dāng)前研究成果為本文奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),但現(xiàn)有研究“重應(yīng)用而輕闡釋”的問題較為突出?，F(xiàn)有成果大多從現(xiàn)象出發(fā)探討容錯(cuò)機(jī)制存在的問題,并提出相應(yīng)的對(duì)策建議,缺乏強(qiáng)有力的解釋性分析。

2 容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)中的避責(zé)行為類型與策略

本文試圖從避責(zé)的視角對(duì)容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)低效問題進(jìn)行再審視,以期豐富容錯(cuò)機(jī)制的研究視角,重點(diǎn)關(guān)注容錯(cuò)低效運(yùn)轉(zhuǎn)如何塑造基層干部的避責(zé)行為及其類型。容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)與基層干部的避責(zé)行為密切關(guān)聯(lián)、相互影響,衍生出不同類型的避責(zé)行為和策略。

2.1 避責(zé):容錯(cuò)機(jī)制研究的新視角

西方學(xué)界有關(guān)避責(zé)的研究肇始于20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)。1986年韋福(Kent Weaver)在《公共政策學(xué)報(bào)》發(fā)表《避責(zé)中的政治》一文,認(rèn)為官員的行為特征已由邀功轉(zhuǎn)向避責(zé)[17]。此觀點(diǎn)的提出引發(fā)西方學(xué)界關(guān)注。胡德(Christopher Hood)與皮爾遜(P.Pierson)是避責(zé)研究領(lǐng)域的積極開拓者,并取得了開創(chuàng)性成果。胡德聚焦避責(zé)行為的策略,指出政府對(duì)基層官員自由裁量權(quán)的壓縮,以及社會(huì)公眾對(duì)政府負(fù)面事件容忍度的降低,直接導(dǎo)致政府官員行為動(dòng)機(jī)不是邀功而是避責(zé)[18],并提出表象策略、代理策略與政策策略三種避責(zé)策略類型[19],構(gòu)建了策略運(yùn)用的分階段撤退模型[20]。與胡德研究不同,皮爾遜則將避責(zé)理論引入公共福利政策領(lǐng)域,他認(rèn)為西方福利型國家福利政策縮減會(huì)引起選民不滿。為防止選民報(bào)復(fù)性投票而失去連任的機(jī)會(huì),福利國家體系中的政府官員會(huì)采取不同避責(zé)行動(dòng)[21]。此后,諸多學(xué)者從心理預(yù)期、福利政策、政黨政治等角度對(duì)避責(zé)行為進(jìn)行研究?？梢?在風(fēng)險(xiǎn)不對(duì)稱的情況下,以降低風(fēng)險(xiǎn)為核心的避責(zé)行為成為政府官員行為研究的重要議題。

近年來,避責(zé)問題受到國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注,在借鑒和批判西方避責(zé)理論的基礎(chǔ)上,國內(nèi)學(xué)者將避責(zé)理論與中國具體國情相結(jié)合,對(duì)避責(zé)行為的特征、內(nèi)在邏輯以及主要策略進(jìn)行了總結(jié)和闡釋。從研究內(nèi)容上看,顯現(xiàn)了不同的視角轉(zhuǎn)向,主要集中在責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人動(dòng)機(jī)、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、制度互動(dòng)等方面。避責(zé)行為有其復(fù)雜的產(chǎn)生機(jī)制,學(xué)者們從行動(dòng)環(huán)境出發(fā)考察個(gè)體的行為動(dòng)機(jī),對(duì)行動(dòng)環(huán)境中的結(jié)構(gòu)性條件進(jìn)行闡述。行為者根據(jù)不同情境作出理性選擇,其避責(zé)行為的產(chǎn)生來源于結(jié)構(gòu)關(guān)系與行為動(dòng)機(jī)的雙向塑造。郭巍青等人認(rèn)為,特定結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境中責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的分布影響行為者的感知方式,在履職過程中行動(dòng)者基于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的安全需要作出風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與判斷,產(chǎn)生了避責(zé)行為[22]。倪星指出權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)是厘清避責(zé)行為內(nèi)在邏輯的重要切入點(diǎn),權(quán)責(zé)配置狀況是解釋避責(zé)行為邏輯的核心變量,影響并引導(dǎo)具體行為,同時(shí)避責(zé)行為受到組織內(nèi)外部環(huán)境的塑造[23]。問責(zé)制度的強(qiáng)化改變了條塊之間的權(quán)責(zé)關(guān)系,使制度建設(shè)面臨緊縮的現(xiàn)實(shí)困境,二者疊加擴(kuò)大了決策風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致避責(zé)行為產(chǎn)生。此外,國內(nèi)學(xué)者將避責(zé)行為置于具體治理情境下進(jìn)行重新闡釋,創(chuàng)造性地對(duì)避責(zé)進(jìn)行本土化概括與分析。田先紅基于理性制度主義的分析視角,建構(gòu)起屬地管理權(quán)責(zé)分配機(jī)制誘發(fā)地方政府避責(zé)行為的解釋鏈條[24]。同時(shí),他指出府際關(guān)系的變化構(gòu)成了基層干部避責(zé)行為的生成機(jī)制,并提出基層政府間的“卸責(zé)”概念[25]。文宏則聚焦突發(fā)事件管理中地方政府規(guī)避責(zé)任的行為[26]。郭漸強(qiáng)等人將視角轉(zhuǎn)向跨域環(huán)境治理,認(rèn)為跨域治理顯現(xiàn)成效的同時(shí)為地方政府提供了“避責(zé)港”[27]。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)避責(zé)產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯進(jìn)行了宏觀把握,也對(duì)避責(zé)策略展開微觀闡述,可以看出從避責(zé)的視角分析結(jié)構(gòu)關(guān)系與干部行為動(dòng)機(jī)頗具解釋力。結(jié)合容錯(cuò)機(jī)制的研究,筆者認(rèn)為以避責(zé)為視角分析容錯(cuò)機(jī)制兼具現(xiàn)實(shí)與理論意義。一是避責(zé)理論為容錯(cuò)機(jī)制研究提供具有解釋力的理論框架。除善治理論、邀功理論外,避責(zé)理論已經(jīng)成為研究基層干部行動(dòng)的重要分析工具。本文的“避責(zé)”意指基層干部規(guī)避各種可能對(duì)自身產(chǎn)生否定性評(píng)價(jià)后果的行動(dòng),即逃避法律、黨紀(jì)、行政等領(lǐng)域的責(zé)任追究。避責(zé)與容錯(cuò)的交互機(jī)理是,容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)低效的消極性后果使基層干部滋生避責(zé)行為,同時(shí)基層干部避責(zé)行為又加劇容錯(cuò)機(jī)制的困境。二是避責(zé)理論可以為完善容錯(cuò)機(jī)制實(shí)踐提供政策思路,對(duì)避責(zé)行為進(jìn)行有效抑制是保障容錯(cuò)制度運(yùn)轉(zhuǎn)和推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要手段。

2.2 容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)中的避責(zé)行為類型及策略

當(dāng)前,個(gè)人行為動(dòng)機(jī)是諸多學(xué)者劃分避責(zé)行為類型最主要的依據(jù)。在行為動(dòng)機(jī)理論看來,“人是逃避危難、追逐利益的”[28]。此類觀點(diǎn)認(rèn)為自利動(dòng)機(jī)是人本身所固有,基層干部作為理性人,趨向于實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。因此,避責(zé)行為被視為官員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性計(jì)算,基于成本與利益的考量之后進(jìn)行的自利保護(hù)行為,是根據(jù)時(shí)間序列來調(diào)整具體策略的動(dòng)態(tài)模型[20]?；诖?避責(zé)行為可分為預(yù)期式避責(zé)與回應(yīng)式避責(zé)兩種類型:預(yù)期式避責(zé)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部在被問責(zé)前運(yùn)用相關(guān)策略識(shí)別風(fēng)險(xiǎn),降低被問責(zé)的概率;回應(yīng)式避責(zé)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)后,運(yùn)用公開性的策略對(duì)問責(zé)作出回應(yīng),以緩解問責(zé)壓力的具體行為[29]。倪星結(jié)合決策樹與類型學(xué)的方法,在時(shí)間序列與傳導(dǎo)方向兩個(gè)維度對(duì)基層政府中的避責(zé)行為進(jìn)行分析。在時(shí)間序列維度上,基層行政人員采取事前主動(dòng)選擇或事后被動(dòng)應(yīng)對(duì)的動(dòng)態(tài)避責(zé)策略;在傳導(dǎo)方向維度上,存在縱向與橫向基層避責(zé)策略的區(qū)別。將時(shí)間序列維度與傳導(dǎo)方向維度相結(jié)合,綜合不同主體行為及其策略選擇的先后次序,可將基層避責(zé)策略劃分為事前縱向、事前橫向、事后縱向、事后橫向等具體類型[23]。

綜上所述,行為動(dòng)機(jī)理論雖然揭示了避責(zé)行為具有順序回應(yīng)性的特點(diǎn),但有其理論局限性。第一,過度強(qiáng)調(diào)個(gè)體行為邏輯,輕視了治理結(jié)構(gòu)對(duì)基層干部行為的塑造作用。基層干部的行為選擇并非同質(zhì)化,僅依靠行為動(dòng)機(jī)的分析視角,無法完全解釋基層干部避責(zé)策略的差異性選擇。對(duì)基層干部的行為動(dòng)機(jī)考察,應(yīng)置于現(xiàn)實(shí)治理框架中,即個(gè)體的能動(dòng)性因素與責(zé)任結(jié)構(gòu)因素相結(jié)合。第二,忽略了制度環(huán)境對(duì)避責(zé)行為的形塑作用。制度安排在社會(huì)中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用[30],社會(huì)轉(zhuǎn)型期的制度建設(shè)成為推動(dòng)基層治理體系現(xiàn)代化的重要力量。在聚焦避責(zé)行為具體實(shí)踐時(shí)發(fā)現(xiàn),個(gè)體避責(zé)策略難以脫離制度環(huán)境的規(guī)制,僅依靠時(shí)間序列的分析維度忽略了制度本身特性,難以為不同容錯(cuò)情境中的干部避責(zé)行為提供合理解釋。在新制度主義理論中,制度是形塑個(gè)體行為動(dòng)機(jī)的關(guān)鍵要素,應(yīng)從制度角度思考行為者的反應(yīng)或二者的互動(dòng)關(guān)系。新制度主義強(qiáng)調(diào)在制度中發(fā)現(xiàn)個(gè)體,個(gè)體理性分析離不開與制度的互動(dòng)研究,基層干部行為選擇的邏輯必然要在既有的制度背景中進(jìn)行思考[31]。李振等人認(rèn)為,制度緊縮與權(quán)責(zé)分離因素的疊加擴(kuò)大了基層行政體系外部化風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致基層行政人員由“邀功”轉(zhuǎn)向“避責(zé)”,并將階段屬性與工作任務(wù)性質(zhì)維度結(jié)合,指出基層政府工作人員在對(duì)待常規(guī)性工作任務(wù)與創(chuàng)造性工作任務(wù)時(shí),分別形成了不同形式的避責(zé)策略[32]?；诖?在容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的情境中,分析基層干部的避責(zé)行為既要考慮個(gè)體自利動(dòng)機(jī),又要重視制度環(huán)境的作用。制度建設(shè)是治理體系中的重要組成部分,但在基層治理實(shí)踐中制度運(yùn)行往往存在滯后性、剛性等現(xiàn)實(shí)缺陷。因此,從形塑基層干部避責(zé)行為的制度因素出發(fā),容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)情境下的避責(zé)行為存在兩種類型:制度漏洞導(dǎo)致的主動(dòng)避責(zé)與制度張力引起的被動(dòng)避責(zé)。

一是主動(dòng)避責(zé)。在基層治理中,主動(dòng)避責(zé)是指一些基層干部為逃避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,利用制度性漏洞采取消極的避責(zé)行為。制度建設(shè)的根本目的在于規(guī)范和約束干部行為,消除組織內(nèi)的機(jī)會(huì)主義與形式主義,但由于容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn),制度空間的自主性擴(kuò)展弱化了監(jiān)督和制約的功能,增強(qiáng)了干部行為選擇的不確定性和不可控性,為基層干部主動(dòng)避責(zé)提供了“可乘之機(jī)”[33]。首先是容錯(cuò)的制度內(nèi)容精細(xì)化水平較低。一些基層政府構(gòu)建的容錯(cuò)機(jī)制在主體界定、適用條件、操作程序等方面缺乏清晰化、規(guī)范化的實(shí)施清單,存在明顯的制度漏洞。由此,容錯(cuò)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中問責(zé)、免責(zé)與脫責(zé)的范圍較為泛化,容易引發(fā)“問責(zé)不足”抑或“容錯(cuò)寬泛”的實(shí)施困境,使容錯(cuò)行為在實(shí)際操作中走樣、變形,并帶有主觀隨意性。一些基層干部借容錯(cuò)之名謀取私利或維護(hù)自身利益,導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制的性質(zhì)與目標(biāo)發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變,鼓勵(lì)干部積極作為的“試錯(cuò)”行為最終滑向避責(zé)行為。其次是容錯(cuò)機(jī)制與問責(zé)機(jī)制運(yùn)行不協(xié)調(diào)。問責(zé)與容錯(cuò)具有寬嚴(yán)相濟(jì)、相互補(bǔ)充的制度效力,二者的雙向發(fā)力既能保障權(quán)力規(guī)范運(yùn)行,又能釋放制度效能,有利于形成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的良性治理格局[34]。但在運(yùn)行層面,互為補(bǔ)充的良好環(huán)境往往遭遇現(xiàn)實(shí)梗阻,具體表現(xiàn)為問責(zé)與容錯(cuò)制度仍處于不斷完善階段,二者關(guān)系有待理順,實(shí)踐中常出現(xiàn)不兼容的問題。問責(zé)與容錯(cuò)尚未形成協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制,以至于二者難以相互銜接,可操作性不強(qiáng)。在此情境中,責(zé)任缺位或虛位與越位之間的矛盾愈發(fā)明顯,容錯(cuò)過程中科學(xué)化、民主化和一體化程度不足,構(gòu)成基層干部主動(dòng)避責(zé)的機(jī)會(huì)空間。

基層干部在主動(dòng)避責(zé)行為中所采取的主要策略包括替換責(zé)任目標(biāo)、模糊因果關(guān)系和空轉(zhuǎn)運(yùn)行程序。首先是替換責(zé)任目標(biāo)。容錯(cuò)的政策標(biāo)準(zhǔn)與操作細(xì)則不夠精準(zhǔn)化,以及容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行程序的模糊性容易為一些基層干部濫用裁量權(quán)提供操作空間。在事前申請(qǐng)環(huán)節(jié),一些基層干部利用自身資源對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行自我定義、自我解釋,從而偷換可容錯(cuò)的目標(biāo),將自身責(zé)任推諉給下級(jí),以掩蓋實(shí)質(zhì)上的責(zé)任主體。其次是模糊因果關(guān)系。由于規(guī)范化的制度內(nèi)容缺失,容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)成要件、考量方式以及實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步細(xì)化,容錯(cuò)機(jī)制具體運(yùn)行取決于地方實(shí)踐中的靈活性判斷,其認(rèn)定環(huán)節(jié)尚有可操作的空間。由此,一些基層干部利用制度內(nèi)容上的“空子”混淆問題性質(zhì),并將決策失誤納入可容錯(cuò)的范圍,以重塑責(zé)任歸因,逃避追責(zé)。再次是運(yùn)行程序空轉(zhuǎn)。從目前的容錯(cuò)實(shí)踐來看,一些地方的容錯(cuò)機(jī)制存在著難以啟動(dòng)、程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。程序空轉(zhuǎn)表現(xiàn)為基層干部利用容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行環(huán)節(jié)的漏洞搞“紀(jì)律松綁”,使得政策機(jī)制難以及時(shí)落地實(shí)施,為避責(zé)行為撐起“保護(hù)傘”。以監(jiān)督環(huán)節(jié)為例,容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行階段若缺少監(jiān)督的作用,則無法核定責(zé)任行為是否屬于容錯(cuò)范疇,容易成為基層干部推脫責(zé)任的“擋箭牌”。

二是被動(dòng)避責(zé)。由容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)而引起的制度張力,使基層干部積極履責(zé)的制度韌性不足,遂產(chǎn)生被動(dòng)避責(zé)。容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)下,直接影響問責(zé)與容錯(cuò)的執(zhí)行程度和預(yù)期效果,基層權(quán)責(zé)體系在此情境中面臨失衡[35]。一方面是問責(zé)制與容錯(cuò)機(jī)制之間存在張力。作為制度性工具,問責(zé)制強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的規(guī)范與約束,以責(zé)任追究手段對(duì)權(quán)力行為予以懲戒,對(duì)于權(quán)力主體具有負(fù)向激勵(lì)作用。而容錯(cuò)側(cè)重正向激勵(lì),在適用范圍內(nèi)給予基層干部最大寬容尺度,以充分激發(fā)基層干部的積極性與主動(dòng)性。在強(qiáng)問責(zé)弱容錯(cuò)的制度環(huán)境下,二者的內(nèi)在張力反映出正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)機(jī)制的失衡,由此可能強(qiáng)化基層干部的避責(zé)動(dòng)機(jī)。首先,問責(zé)強(qiáng)化容易導(dǎo)致不敢作為。嚴(yán)格的問責(zé)制度是推進(jìn)責(zé)任政治體系建設(shè)、提升基層治理水平的內(nèi)在要求,但過度問責(zé)容易引發(fā)消極后果,偏離既定的問責(zé)制度目標(biāo)。一些基層干部出于降低問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的需要,在履職過程中自動(dòng)縮小責(zé)任范圍,盡量避免高風(fēng)險(xiǎn)決策以減少被問責(zé)的可能性。其次,激勵(lì)不足容易導(dǎo)致不愿作為。作為正向激勵(lì)機(jī)制,容錯(cuò)機(jī)制能有效彌補(bǔ)過度問責(zé)的弊端,激發(fā)基層治理活力。但容錯(cuò)機(jī)制低效狀態(tài)下,容錯(cuò)免責(zé)的具體規(guī)定抽象,導(dǎo)致容錯(cuò)“虛化”的情況時(shí)有發(fā)生,削弱了容錯(cuò)機(jī)制的激勵(lì)功能。容錯(cuò)機(jī)制釋放的激勵(lì)效能有限使基層干部試錯(cuò)成本高,增強(qiáng)其不愿作為的避責(zé)心理。另一方面是權(quán)責(zé)配置機(jī)制的失衡?；鶎诱鳛閲抑卫眢w系的神經(jīng)末梢,往往處于責(zé)任超載的狀態(tài)。作為責(zé)任鏈條的重要一環(huán),容錯(cuò)機(jī)制的低效運(yùn)轉(zhuǎn)容易加劇基層權(quán)責(zé)體系的失衡。在權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)下大量工作任務(wù)轉(zhuǎn)移到基層,一些任務(wù)超出基層干部的工作與責(zé)任范圍,基層干部又缺乏相應(yīng)的決策權(quán)力。“賦責(zé)不賦權(quán)”使基層干部承擔(dān)超負(fù)荷的責(zé)任與任務(wù),其履職盡責(zé)的能力受到權(quán)責(zé)條件的制約。

基層干部被動(dòng)避責(zé)的主要策略包括限制政策議程、象征性執(zhí)行和尋求折中方案。首先是限制政策議程。在權(quán)責(zé)關(guān)系失衡的狀態(tài)下,基層干部受制于客觀條件,其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力與掌握的權(quán)力資源有限。因此,為了減輕問責(zé)壓力,一些基層干部自發(fā)回避高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的決策,優(yōu)先選擇低風(fēng)險(xiǎn)或采取保守主義的決策方式,為政策劃定“安全范圍”,即限定政策的準(zhǔn)入邊界,在列入決策領(lǐng)域前對(duì)問題進(jìn)行干預(yù),論述決策的不合理性或延緩政策議程,重復(fù)原有政策內(nèi)容和議程,擱置新的政策議題[36]。其次是象征性執(zhí)行。問責(zé)制與容錯(cuò)機(jī)制之間的制度張力容易挫傷基層干部在基層治理中創(chuàng)新作為的積極性與主動(dòng)性,滋生基層干部“不做事就不出事”的避責(zé)心理。因此,一些基層干部遵循自利動(dòng)機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避邏輯,轉(zhuǎn)變舊有的行為模式,對(duì)待工作有選擇地執(zhí)行或象征性執(zhí)行。一些基層干部有意識(shí)地過濾對(duì)自身不利的風(fēng)險(xiǎn)行為,或者采取延后、懈怠的決策方式,形成“忙而不動(dòng)”“議而不決”的局面,以實(shí)現(xiàn)“零問責(zé)”或減少問責(zé)。再次是尋求折中方案。激勵(lì)與保障機(jī)制缺乏容易限制基層干部敢于作為的空間。對(duì)于一些基層干部而言,推行政策的重要目的是為了協(xié)調(diào)多方利益,降低決策被問責(zé)的可能性,而不是積極創(chuàng)新、尋求突破[37]。因此,在基層治理中面對(duì)爭(zhēng)議性決策,“折中”而非“擇優(yōu)”方案是一些基層干部的首要選擇,實(shí)施“折中”決策是其進(jìn)行妥協(xié)自保、減輕問責(zé)壓力的選項(xiàng)。

3 容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的生成邏輯

基層干部避責(zé)行為產(chǎn)生于特定的制度結(jié)構(gòu),避責(zé)行為會(huì)影響政策與權(quán)力配置過程。同時(shí),基層干部的行為選擇關(guān)乎容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn),避責(zé)與容錯(cuò)之間存在理論接洽點(diǎn),即二者共同指向責(zé)任關(guān)系與行為動(dòng)機(jī)問題。從責(zé)任關(guān)系角度來看,權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一是權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制的核心[38]。容錯(cuò)機(jī)制的本質(zhì)在于為廣大基層干部創(chuàng)制“敢于擔(dān)當(dāng)、敢于作為”的制度環(huán)境,既要規(guī)范基層干部權(quán)力,又要為基層干部“敢作為”兜底,以推動(dòng)基層改革創(chuàng)新。在此意義上,權(quán)責(zé)一致的制度關(guān)系是建立與完善容錯(cuò)機(jī)制的必要條件。容錯(cuò)、試錯(cuò)必須以權(quán)責(zé)匹配為前提,只有破除“權(quán)力本位”觀念,堅(jiān)持以責(zé)任本位為中心,構(gòu)建上下呼應(yīng)的權(quán)責(zé)鏈條,才能實(shí)現(xiàn)干部管理與監(jiān)督制度的科學(xué)化、系統(tǒng)化,使消極的避責(zé)行為得到遏制,容錯(cuò)機(jī)制得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。從行為動(dòng)機(jī)角度來看,政策的實(shí)施與落實(shí)受制于治理主體的角色、動(dòng)機(jī)和方式。容錯(cuò)機(jī)制是否切實(shí)可行,一定程度上依賴于基層責(zé)任主體的推動(dòng)程度?；鶎痈刹康膹V泛參與和認(rèn)同是容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力,其負(fù)責(zé)任的政策行為是發(fā)揮容錯(cuò)效能、實(shí)現(xiàn)制度初衷的實(shí)踐要求。但政策的不確定性、資源的有限性使決策風(fēng)險(xiǎn)客觀存在,導(dǎo)致一些基層干部濫用或亂用自由裁量權(quán),在政策過程中往往采取責(zé)任轉(zhuǎn)移或消解的路徑?？傊?完善的制度設(shè)計(jì)可以防治避責(zé)行為,使容錯(cuò)機(jī)制在基層真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來,但制度漏洞或制度張力可能成為誘發(fā)避責(zé)的重要因素。容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)過程中,制度空間與權(quán)責(zé)體系分別處于自主擴(kuò)張與失衡狀態(tài),容易造就基層干部行為選擇的偏差,由此產(chǎn)生的避責(zé)既是制度漏洞下的主動(dòng)行為,也是制度張力下的被動(dòng)選擇。避責(zé)與容錯(cuò)是責(zé)任體系中緊密相連的環(huán)節(jié),二者的理論聯(lián)結(jié)點(diǎn)為容錯(cuò)機(jī)制低效的成因提供了深層次解釋,也為容錯(cuò)機(jī)制擺脫現(xiàn)實(shí)困境提供了更加精準(zhǔn)的政策導(dǎo)向。那么,當(dāng)制度環(huán)境中滋生避責(zé)行為并逐漸蔓延,容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)形成的內(nèi)在邏輯是什么?本文認(rèn)為避責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制之間存在內(nèi)在交互作用機(jī)制。這種交互作用機(jī)制是容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要誘因,即制度漏洞與制度張力催生或擴(kuò)散了基層干部的避責(zé)行為,反之,避責(zé)行為進(jìn)一步加劇容錯(cuò)機(jī)制的低效運(yùn)轉(zhuǎn)。但深入研究其背后邏輯發(fā)現(xiàn),避責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)并非簡單的作用疊加,不同的避責(zé)策略塑造基層干部不同的行為,使二者在制度環(huán)境與意識(shí)基礎(chǔ)等層面呈現(xiàn)出不同程度的矛盾沖突,最終導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)(如圖1所示)。

圖1 容錯(cuò)機(jī)制與避責(zé)行為的交互作用機(jī)制

3.1 避責(zé)觀與擔(dān)當(dāng)意識(shí)的觀念沖突

樹立正確的價(jià)值導(dǎo)向是推動(dòng)制度建設(shè)與機(jī)制運(yùn)行的必要路徑。責(zé)任觀念作為一種價(jià)值規(guī)范,將負(fù)責(zé)視為“慣習(xí)”既能塑造組織成員的行為,又將外在的強(qiáng)制約束轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的理性制約,影響制度環(huán)境[39]。責(zé)任觀念的引領(lǐng)是提高基層干部履職能力、促進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。現(xiàn)階段構(gòu)建科學(xué)合理的容錯(cuò)運(yùn)行機(jī)制,要求基層干部樹立責(zé)任觀念,以深層次的責(zé)任觀作為價(jià)值導(dǎo)向,引領(lǐng)容錯(cuò)機(jī)制的長足發(fā)展。然而,制度張力容易使問責(zé)制與容錯(cuò)機(jī)制、權(quán)責(zé)分配機(jī)制處于失衡狀態(tài),加劇基層干部工作情境中的風(fēng)險(xiǎn)感知狀況,引發(fā)避責(zé)行為。避責(zé)行為的涌現(xiàn),一定程度上放大了基層干部在機(jī)制運(yùn)行過程中的避責(zé)意識(shí),助長其避責(zé)觀念。此類消極的價(jià)值認(rèn)知與擔(dān)當(dāng)意識(shí)形成沖突,限制了基層干部的能動(dòng)性,制約著容錯(cuò)機(jī)制整體效能的提升。

一方面,問責(zé)制的負(fù)向激勵(lì)與容錯(cuò)機(jī)制的正向激勵(lì)在實(shí)踐中容易出現(xiàn)一定的張力,一些基層干部易受不良政績觀的負(fù)面影響,形成規(guī)避責(zé)任的行為偏好。一些基層干部將個(gè)人政績的得失放在首位,其工作態(tài)度與自身利益息息相關(guān),一旦自我利益遭受損失,便降低工作積極性,并形成“不干事就不出事”的避責(zé)觀念。另一方面,在制度張力的影響下問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制的推行程度容易不相匹配。問責(zé)異化與濫用破壞基層治理的自主性,背離問責(zé)制度設(shè)計(jì)的初衷,容易引發(fā)基層干部不敢擔(dān)當(dāng)、不愿作為的心理。此外,一些容錯(cuò)機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中激勵(lì)作用有限,現(xiàn)實(shí)情境中一些基層干部往往害怕?lián)?zé),不愿承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。正負(fù)向激勵(lì)機(jī)制之間的沖突導(dǎo)致基層干部的避責(zé)觀念強(qiáng)于擔(dān)當(dāng)意識(shí),使容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行面臨困境。避責(zé)觀念與擔(dān)當(dāng)意識(shí)之間的矛盾構(gòu)成容錯(cuò)機(jī)制的執(zhí)行力松散、難以落地基層的內(nèi)在阻力。這具體表現(xiàn)為基層干部對(duì)容錯(cuò)機(jī)制缺乏正確認(rèn)識(shí),對(duì)待容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施工作抱有懈怠敷衍的態(tài)度,限制政策議程、象征性執(zhí)行等避責(zé)策略的運(yùn)用,最大程度地降低改革創(chuàng)新中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn),使容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)停留在政策層面。

3.2 權(quán)責(zé)分立與權(quán)責(zé)一致的結(jié)構(gòu)張力

制度構(gòu)建于責(zé)任之上,其產(chǎn)生與維系以責(zé)任為基礎(chǔ),又以保障責(zé)任為目標(biāo)[40]。以保障責(zé)任為目標(biāo)的制度建設(shè)應(yīng)符合權(quán)責(zé)一致的基本原則,創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,以確保各行為主體責(zé)任的履行。對(duì)于容錯(cuò)機(jī)制來說,僅依靠責(zé)任觀念的引領(lǐng)難以支撐容錯(cuò)機(jī)制持續(xù)有效運(yùn)轉(zhuǎn),其效能的輸出一定程度上取決于權(quán)責(zé)分配的原則。因此,提升容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行效能應(yīng)以權(quán)責(zé)一致的責(zé)任結(jié)構(gòu)作為制度保障。權(quán)責(zé)一致表明權(quán)力行使者履行職責(zé)和義務(wù)應(yīng)與其擁有的權(quán)力相匹配,即依責(zé)授權(quán)、權(quán)不逾責(zé)[41]。一方面,權(quán)力的賦予應(yīng)以責(zé)任為限,依據(jù)責(zé)任充分授予行為主體所需的權(quán)力資源;另一方面,準(zhǔn)確定位行為主體的職責(zé)界限,確保責(zé)任主體具備足夠權(quán)力履行職責(zé),避免權(quán)責(zé)分立。只有依據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則建立完備的權(quán)責(zé)清單,才能厘清容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行界限,細(xì)化容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)與適用條件,從而促進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制的制度化、體系化。

基層容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行不暢很大程度上源于責(zé)任網(wǎng)絡(luò)的混亂。避責(zé)行為的蔓延使基層干部的職責(zé)劃分脫離權(quán)責(zé)匹配的預(yù)期目標(biāo),進(jìn)而打破權(quán)責(zé)一致的責(zé)任結(jié)構(gòu),引起權(quán)責(zé)分立與權(quán)責(zé)一致的原則要求產(chǎn)生沖突,成為容錯(cuò)機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的阻礙因素。具體而言,由制度漏洞引起的主動(dòng)避責(zé)策略,弱化監(jiān)督主體與規(guī)范權(quán)力功能,容錯(cuò)機(jī)制的適用主體與應(yīng)用條件喪失嚴(yán)密性、有效性,并帶有主觀性、隨意性等特征,使系統(tǒng)內(nèi)部的責(zé)任體系遭受破壞。一些基層干部利用自身權(quán)力或資源,通過任務(wù)發(fā)包的形式替換原有的責(zé)任目標(biāo)或者扭曲責(zé)任的歸因,將本屬于自身的責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)或他人,造成權(quán)力與責(zé)任的越位或錯(cuò)位,引起權(quán)責(zé)背離。權(quán)責(zé)分配過程呈現(xiàn)出權(quán)大于責(zé)或責(zé)大于權(quán)的不平衡、不匹配的狀態(tài)。在權(quán)責(zé)分立的條件下,權(quán)力主體、權(quán)責(zé)邊界范圍模糊,致使容錯(cuò)機(jī)制的界限與范圍混亂,機(jī)制運(yùn)行受限的問題較為突出。一方面,容錯(cuò)機(jī)制本身對(duì)于“錯(cuò)”的權(quán)限缺乏科學(xué)精準(zhǔn)的界定,其制度內(nèi)容與制度權(quán)限的規(guī)范化、科學(xué)化水平不足,形式化、隨意化問題頻發(fā)。另一方面,制度文本層面界限不明,存在既適用問責(zé)又適用容錯(cuò)的悖論現(xiàn)象,使容錯(cuò)機(jī)制與配套機(jī)制難以互為補(bǔ)充、同向發(fā)力,引發(fā)容錯(cuò)機(jī)制的制度困境,影響運(yùn)行效果。

3.3 轉(zhuǎn)移責(zé)任與履職盡責(zé)的行為沖突

除了觀念與結(jié)構(gòu)的影響,制度建構(gòu)依賴于個(gè)體行為邏輯。在責(zé)任政治中,行動(dòng)的本質(zhì)是構(gòu)建各行為主體負(fù)責(zé)任的行動(dòng)方式。將一系列責(zé)任主體組織起來,各責(zé)任主體能夠遵守內(nèi)部規(guī)范,自覺負(fù)擔(dān)自身的責(zé)任行為,通過做好“分內(nèi)之事”促進(jìn)整個(gè)制度安排得以穩(wěn)定運(yùn)行?；鶎痈刹孔鳛榛鶎又卫淼闹匾黧w,是政策推動(dòng)與執(zhí)行的重要角色,履行責(zé)任是其政治身份的必然要求。縱觀整個(gè)容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行過程,基層干部對(duì)“誰來容錯(cuò)”“容誰的錯(cuò)”“如何容錯(cuò)”等問題具有一定的解釋權(quán),容錯(cuò)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)界定、操作方式以及運(yùn)行程序皆依賴于基層干部的具體行為選擇。站在政策實(shí)施與機(jī)制運(yùn)行的角度,容錯(cuò)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)亦得益于各個(gè)主體對(duì)責(zé)任的充分履行?；鶎痈刹康呢?zé)任行為是提高容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)效能的外在動(dòng)力,應(yīng)積極主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任,通過構(gòu)建責(zé)任網(wǎng)絡(luò)來彌補(bǔ)制度漏洞,以釋放容錯(cuò)效能。

然而,避責(zé)行為成為容錯(cuò)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)梗阻,一些基層干部責(zé)任履行不到位、規(guī)避責(zé)任的現(xiàn)象頻現(xiàn)。由于容錯(cuò)機(jī)制的政策文本與操作情形有待進(jìn)一步清單化、具體化,一些基層干部則利用制度漏洞,在施行過程中采取主動(dòng)避責(zé)策略。運(yùn)行程序空轉(zhuǎn)等避責(zé)策略的涌現(xiàn),在行為選擇上與履責(zé)盡責(zé)的執(zhí)行要求產(chǎn)生沖突,阻礙容錯(cuò)效能的產(chǎn)出。當(dāng)容錯(cuò)機(jī)制啟動(dòng)運(yùn)行時(shí),轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為會(huì)削弱容錯(cuò)機(jī)制中識(shí)別、評(píng)估等環(huán)節(jié)的作用,從而導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制陷入執(zhí)行困境。在容錯(cuò)識(shí)別環(huán)節(jié)由于責(zé)任的偏轉(zhuǎn),相關(guān)責(zé)任人的行為條件、目的與方式難以被精準(zhǔn)辨別,無法判斷責(zé)任行為是否能納入容錯(cuò)范疇。這就無形中延展了基層干部的操縱空間,往往利用制度內(nèi)容的不確定性,采取久拖不決的方式,使容錯(cuò)機(jī)制處于無力狀態(tài)。在容錯(cuò)評(píng)估環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移責(zé)任的行為弱化評(píng)估環(huán)節(jié)的監(jiān)督作用,責(zé)任行為是否符合容錯(cuò)既定標(biāo)準(zhǔn),評(píng)估程序是否客觀公正都亟待檢驗(yàn)。由于制度層面存在不協(xié)調(diào)、不規(guī)范等漏洞,導(dǎo)致一些基層干部避責(zé)行為泛化,容錯(cuò)機(jī)制甚至成為基層干部逃脫責(zé)任、彼此共謀的“擋箭牌”,最終脫離于履責(zé)盡責(zé)、規(guī)范責(zé)任的制度目標(biāo),削弱了容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行效能,產(chǎn)生一定的負(fù)效應(yīng)。

4 容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的化解路徑

避責(zé)理論在解釋“容錯(cuò)機(jī)制何以呈現(xiàn)低效運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)”中顯示出了一定的情境適用性,明晰了容錯(cuò)機(jī)制低效能的生成與運(yùn)行邏輯,為探究容錯(cuò)機(jī)制的優(yōu)化對(duì)策提供了有益思路。就應(yīng)對(duì)措施而言,抑制與消解基層干部的避責(zé)行為既是重塑制度結(jié)構(gòu)與責(zé)任關(guān)系的重要一環(huán),又是完善容錯(cuò)機(jī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。構(gòu)建科學(xué)有效的容錯(cuò)機(jī)制,需要認(rèn)識(shí)到避責(zé)行為與容錯(cuò)機(jī)制之間存在觀念、制度與行為層面的多種沖突,并深入分析不同沖突對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的形塑作用,進(jìn)而提出相應(yīng)的化解路徑。

4.1 以培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)為價(jià)值引領(lǐng)

減少或抑制干部的避責(zé)行為,培養(yǎng)責(zé)任意識(shí)是重要前提。通過重塑基層干部的思想理念,以“理念促機(jī)制”,將責(zé)任意識(shí)轉(zhuǎn)化為運(yùn)作機(jī)制中的實(shí)踐行動(dòng),實(shí)現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向與機(jī)制運(yùn)行的協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前,應(yīng)以“敢擔(dān)當(dāng)、勇作為”的思想作為價(jià)值引領(lǐng),并建立正確的容錯(cuò)理念與價(jià)值取向,以此扭轉(zhuǎn)基層干部的避責(zé)動(dòng)機(jī)。一方面,澄清思想上的模糊認(rèn)識(shí),強(qiáng)化基層干部的責(zé)任意識(shí)。在厘清追責(zé)與容錯(cuò)關(guān)系的基礎(chǔ)上,扭轉(zhuǎn)基層干部在思想上對(duì)容錯(cuò)機(jī)制產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。發(fā)揮責(zé)任觀念的價(jià)值導(dǎo)向作用,將責(zé)任意識(shí)內(nèi)化于心,引導(dǎo)基層干部樹立正確的權(quán)力觀與政績觀,要求基層干部在工作中將責(zé)任觀作為自身的道德約束,自覺以責(zé)任觀念引領(lǐng)基層工作,將責(zé)任觀念映射于容錯(cuò)機(jī)制的每一個(gè)環(huán)節(jié),切實(shí)推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制有效運(yùn)行。同時(shí),發(fā)揮基層干部的表率作用,避免消極心理的泛化蔓延。堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向,引導(dǎo)組織內(nèi)部形成勇于擔(dān)當(dāng)、積極向上的氛圍,克服基層干部“不敢為”“不想為”“不擔(dān)當(dāng)”的消極避責(zé)心理,營造敢于承擔(dān)責(zé)任、積極改革創(chuàng)新的組織環(huán)境,進(jìn)一步增強(qiáng)基層干部對(duì)政治紀(jì)律、工作責(zé)任的認(rèn)知,提高基層干部推行容錯(cuò)工作的積極性與主動(dòng)性。另一方面,樹立容錯(cuò)理念,營造寬容的社會(huì)氛圍。寬容的社會(huì)氛圍是容錯(cuò)機(jī)制高效運(yùn)行的重要條件。加大對(duì)相關(guān)容錯(cuò)案例的宣傳力度,積極培育包容性文化,以及時(shí)糾偏匡正基層干部錯(cuò)誤觀念與固有偏見,從而減少基層干部質(zhì)疑、畏難心理。同時(shí),加深公眾對(duì)容錯(cuò)機(jī)制的理解,引導(dǎo)社會(huì)公眾對(duì)容錯(cuò)機(jī)制形成理性認(rèn)識(shí),妥善處理好外部環(huán)境的不利因素,建立起健康良性的社會(huì)輿論環(huán)境,為推行容錯(cuò)機(jī)制營造寬容、包容失敗的氛圍,從而增強(qiáng)基層干部推行容錯(cuò)機(jī)制的信心與動(dòng)力。

4.2 以完善責(zé)任結(jié)構(gòu)為制度保障

完善責(zé)任結(jié)構(gòu)是抑制避責(zé)行為的重要制度保障。只有形成規(guī)范化、科學(xué)化的責(zé)任結(jié)構(gòu),才能從根本上抑制避責(zé)行為,為容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)構(gòu)建良好的實(shí)施環(huán)境與管理環(huán)境,保障容錯(cuò)機(jī)制的高效。完善責(zé)任結(jié)構(gòu)主要包括構(gòu)建清晰完備的定責(zé)體系、履責(zé)結(jié)構(gòu)以及追責(zé)機(jī)制[42]。首先,定責(zé)體系與履責(zé)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則。一方面,在定責(zé)體系中合法授權(quán)是基礎(chǔ)。要嚴(yán)格按照權(quán)力與責(zé)任清單界定責(zé)任主體、行為、目的以及方式,擬定權(quán)力與責(zé)任清單,明確各行為主體的職責(zé)并劃定權(quán)力“紅線”,確保責(zé)任與權(quán)力相呼應(yīng),防止權(quán)力的濫用。在此基礎(chǔ)上,厘清各項(xiàng)容錯(cuò)條款的主要內(nèi)容、適用范圍以及制度邊界,合理配置容錯(cuò)權(quán)限,并細(xì)化容錯(cuò)機(jī)制的具體適用類型,做到容錯(cuò)過程中“寬嚴(yán)相濟(jì)、有的放矢”,避免一刀切現(xiàn)象。另一方面,權(quán)責(zé)一致的要求應(yīng)涵蓋履責(zé)結(jié)構(gòu)的各項(xiàng)環(huán)節(jié),保障各行為主體能夠積極履責(zé)。事前,按照以責(zé)確權(quán)的基本原則對(duì)基層干部有效賦權(quán),防止責(zé)任超載或?yàn)E用權(quán)力,確保各項(xiàng)工作的有序開展和各項(xiàng)機(jī)制的有效銜接。事中,強(qiáng)化監(jiān)督作用,規(guī)范容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)作程序。實(shí)事求是地核實(shí)與處理干部的責(zé)任行為,符合容錯(cuò)范疇的引入容錯(cuò)環(huán)節(jié),違反規(guī)范的則進(jìn)入追責(zé)程序,以此實(shí)現(xiàn)問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制的均衡。事后,重視反饋與回訪,建立事后復(fù)查機(jī)制,精準(zhǔn)把握運(yùn)用問責(zé)與容錯(cuò)的具體情形,嚴(yán)格規(guī)范工作程序以便糾正容錯(cuò)過程中的誤判、漏判現(xiàn)象。

其次,構(gòu)建追責(zé)機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。多方協(xié)同的制度關(guān)系有利于實(shí)現(xiàn)問責(zé)、容錯(cuò)與糾錯(cuò)等機(jī)制的銜接與配合,防止出現(xiàn)“重問責(zé)、輕容錯(cuò)”或“重容錯(cuò)、輕問責(zé)”的現(xiàn)象,從而達(dá)到規(guī)范權(quán)力與釋放制度效能的目的。一方面,以協(xié)調(diào)統(tǒng)一為基本原則建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。由于基層治理中面臨的問題較為復(fù)雜,僅依靠單一系統(tǒng)難以妥善解決,建立組織體系中的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制顯得尤為必要。具體來看,追責(zé)機(jī)制應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制以及監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制有效銜接。對(duì)于容錯(cuò)與追責(zé)的具體事項(xiàng)進(jìn)行溝通,自覺接受公眾監(jiān)督,提高容錯(cuò)機(jī)制的公信力。通過建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制來提升追責(zé)機(jī)制的實(shí)踐水平,既實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)機(jī)制的相互制衡,又提高組織的協(xié)同性與韌性。另一方面,構(gòu)建動(dòng)態(tài)化的追責(zé)機(jī)制。在明確多方制度關(guān)系的基礎(chǔ)上,追責(zé)機(jī)制的實(shí)施應(yīng)充分考量各種情形,并根據(jù)具體情境進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)適,以構(gòu)建追責(zé)機(jī)制的協(xié)同制度關(guān)系,實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)與問責(zé)機(jī)制并舉,促使二者能夠有機(jī)銜接,以不斷適應(yīng)基層治理的需要。

4.3 以塑造責(zé)任行為為執(zhí)行驅(qū)動(dòng)

破解基層干部避責(zé)行為的難題,應(yīng)以責(zé)任意識(shí)為引領(lǐng),以完善責(zé)任結(jié)構(gòu)為制度保障,二者合力共同塑造責(zé)任行為。以基層干部負(fù)責(zé)任的行為作為執(zhí)行決策的驅(qū)動(dòng)力,既要提供組織保障,又要兼具人文關(guān)懷。一要建立健全干部任用與考評(píng)機(jī)制。充分發(fā)揮機(jī)制的激勵(lì)鞭策作用,從而引導(dǎo)基層干部的責(zé)任行為。干部任用機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持重實(shí)績的用人標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)選拔實(shí)績突出的基層干部,鼓勵(lì)基層干部敢于擔(dān)當(dāng)、有所作為。干部考核機(jī)制應(yīng)合理設(shè)置績效考核指標(biāo),采用多元考核評(píng)價(jià)的方式,促進(jìn)各方力量多角度參與考評(píng)環(huán)節(jié),將考核結(jié)果作為基層干部任用、晉升以及問責(zé)的重要依據(jù)。讓積極作為、成績突出的基層干部有充分的上升機(jī)會(huì),而對(duì)于懶政、怠政的行為應(yīng)視具體情況予以糾正與懲戒。二要建立激發(fā)干部擔(dān)當(dāng)作為的動(dòng)力機(jī)制與澄清保護(hù)制度。避責(zé)行為的產(chǎn)生根源于動(dòng)力機(jī)制的調(diào)適不夠,剛性約束與柔性激勵(lì)的矛盾使基層干部動(dòng)力不足[43]。因此,應(yīng)堅(jiān)持激勵(lì)與約束并重,探索問責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)機(jī)制相配合的方式。對(duì)基層干部的責(zé)任行為進(jìn)行綜合把握,既要嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)程序,又要健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭?。同時(shí),要完善基層干部澄清保護(hù)制度。構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的根本目的在于提高基層干部的主動(dòng)性和積極性,對(duì)于誣告陷害基層干部的行為,要及時(shí)查清真相,給予澄清,消除干部的負(fù)面影響,給予基層干部制度化支持。三要健全基層干部保障體系?；鶎痈刹勘Ｕ象w系的完善承載著基層干部群體的參與熱情、工作態(tài)度等,為基層干部參與基層治理創(chuàng)制良性氛圍、培育良好環(huán)境,有利于調(diào)動(dòng)其積極性與主動(dòng)性。具體包括落實(shí)基層干部的工資獎(jiǎng)金制度與談話制度,保障基層干部的基本權(quán)益。堅(jiān)持嚴(yán)管與厚愛結(jié)合,加強(qiáng)與基層干部的交流對(duì)話與信息溝通,既要關(guān)心基層干部的心理健康,又要在工作方面給予基層干部理解與支持,為基層干部積極作為構(gòu)建良好的制度環(huán)境,以此增強(qiáng)基層干部的榮譽(yù)感與責(zé)任感。

5 結(jié)語

本文以避責(zé)為分析視角,重新審視基層治理中容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。將基層干部的避責(zé)行為與容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)相結(jié)合,指出二者的交互作用機(jī)理,初步總結(jié)了由于容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)而導(dǎo)致的基層干部避責(zé)行為與策略。再則,將抑制避責(zé)作為容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)的應(yīng)對(duì)策略,通過抑制基層干部的避責(zé)行為,促進(jìn)基層干部勇于擔(dān)當(dāng)作為。

從理論上看,基層干部的避責(zé)行為與容錯(cuò)機(jī)制的低效運(yùn)轉(zhuǎn)存在交互作用機(jī)理。容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)為一些基層干部避責(zé)行為提供了滋生空間。容錯(cuò)機(jī)制的預(yù)期目標(biāo)是為干部提供激勵(lì),從而調(diào)動(dòng)干部改革創(chuàng)新的積極性,有效解決當(dāng)前基層治理中“為官不為”的困境。但容錯(cuò)機(jī)制低效運(yùn)轉(zhuǎn)容易扭曲干部的行為動(dòng)機(jī),催生基層干部的避責(zé)行為。容錯(cuò)機(jī)制容易被基層干部“俘獲”,成為主動(dòng)避責(zé)的制度性工具;由制度運(yùn)轉(zhuǎn)低效引發(fā)的容錯(cuò)機(jī)制與問責(zé)制之間的張力,增加基層干部被動(dòng)避責(zé)的概率?；鶎痈刹康谋茇?zé)行為又反過來加劇容錯(cuò)機(jī)制的低效運(yùn)轉(zhuǎn)。

從實(shí)踐上看,抑制避責(zé)為促進(jìn)容錯(cuò)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了新的思路。首先,劃清避責(zé)與容錯(cuò)之間的界限。嚴(yán)格將“三個(gè)區(qū)分開”作為實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制的根本遵循,明確容錯(cuò)的紀(jì)律與法律底線問題。容錯(cuò)不是避錯(cuò),也不等同于“免責(zé)”,更不是避責(zé)的保護(hù)傘。同時(shí),按照動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等具體情況對(duì)責(zé)任行為進(jìn)行綜合研判,以便能精準(zhǔn)判定責(zé)任行為,防止處理輕重失度。其次,通過責(zé)任意識(shí)的引領(lǐng),完善責(zé)任結(jié)構(gòu)以及塑造基層干部負(fù)責(zé)任的行為,來減少或抑制干部的避責(zé)行為,保障容錯(cuò)機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。另外,建立問責(zé)與容錯(cuò)的良性互動(dòng)機(jī)制。發(fā)揮好問責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制對(duì)基層干部的約束與激勵(lì)作用,壓制滋生避責(zé)行為的空間,糾正“不作為”“慢作為”的問題,促進(jìn)容錯(cuò)與問責(zé)制的良性銜接,避免“亂作為”現(xiàn)象的發(fā)生。