黃六招

(廣西大學 公共管理學院,廣西 南寧 530004)

1 問題提出與文獻回顧

《中共中央國務院關于加強基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出,“基層治理是國家治理的基石,統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)治理,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程”。這是黨和國家進一步推進新時代基層治理現(xiàn)代化的重要綱領性文件,同時也清晰勾勒出了社區(qū)治理現(xiàn)代化的目標任務。“十三五”期間,黨和國家為徹底解決“一方水土養(yǎng)不了一方人”貧困地區(qū)的人口脫貧問題,將960余萬群眾進行搬遷安置。大規(guī)模的集中安置點建成新型社區(qū)之后,普遍面臨“搬后怎么辦”的問題。由于“社區(qū)重建”是一個漫長的過程,因而確保搬遷群眾在易地搬遷社區(qū)“穩(wěn)得住”“能致富”成為社區(qū)治理的重要考驗?，F(xiàn)有研究主要關注易地扶貧搬遷過程中的政策執(zhí)行偏差[1]、被動市民化和社會網(wǎng)絡斷裂[2]、社會融合的多重影響因素[3]、社會可持續(xù)生計資本和發(fā)展能力的有限性[4]、生活價值的“規(guī)劃性社會變遷”[5]、作為新主體的陌生人社區(qū)屬性[6]、跨區(qū)域的社區(qū)治理難題[7]、搬遷模式與移民生計資本的關系[8]、搬遷群眾需求[9]等問題。研究者聚焦于通過社區(qū)營造[10]、社會工作介入[11]來培育易地搬遷社區(qū)精神的公共空間,建構“社區(qū)為本”的內(nèi)生性動力[12]、優(yōu)化“跨部門協(xié)作”機制[13]、整合“社會網(wǎng)絡拓展機制”[14]和提升社會融入[15]來破解易地搬遷社區(qū)治理困境。

回溯已有研究,學界對于易地搬遷社區(qū)的“過渡型社區(qū)”屬性關注不夠。不少研究將易地搬遷社區(qū)治理困境歸因于政策適用性、基層政策執(zhí)行偏差以及社會力量不足,忽視了從社區(qū)治理能力視角來推動易地搬遷長效減貧的積極效應?，F(xiàn)有研究對易地搬遷社區(qū)治理往往存在一步到位的高期待、高設定,從而選擇性地忽視了易地搬遷社區(qū)融入或社區(qū)營造需要長期沉淀的過程。同時,在易地搬遷社區(qū)重建面臨諸多治理困境的情境下,要推動易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化,需要對實踐經(jīng)驗模式進行提煉。就此而言,既有研究雖已關注易地搬遷社區(qū)當前面臨的各類治理困境,甚至不少研究提出了“社區(qū)營造”的治理之道,但至少在以下三個方面留出可待研究的空間。第一,易地搬遷社區(qū)所在的基層政府多數(shù)均為退出貧困縣序列的脫貧縣,往往缺乏后續(xù)持續(xù)幫扶的資源且社區(qū)治理能力較弱,在這樣的條件下易地搬遷社區(qū)如何解決本地資源和能力不足的困境,進而建設成美麗搬遷社區(qū)。第二,易地搬遷社區(qū)是一種政府主導下的過渡型社區(qū),如何為不同治理主體提供社區(qū)共治的空間,進而將被動型治理轉化為主動參與式治理,成為易地搬遷社區(qū)治理的重要議題。第三,需要深刻闡釋不同治理主體圍繞過渡型社區(qū)治理面臨諸多問題而呈現(xiàn)的行動邏輯,以及不同治理主體之間通過何種互構機制或合作策略推動易地搬遷社區(qū)的有效治理。

延伸上述分析邏輯,在聚焦易地搬遷社區(qū)何以實現(xiàn)治理有效這一研究議題的同時,著重解讀不同治理主體的行動邏輯就顯得尤為重要。2020年7月至2021年8月,筆者前往廣西南寧市A縣進行駐點調(diào)研。A縣位于南寧市東南部,建檔立卡貧困戶18 627戶71 152人。在“十三五”期間,A縣既是國家級貧困縣,又成為國家新一輪扶貧開發(fā)工作重點縣、滇桂黔石漠化片區(qū)治理縣。在國家易地扶貧搬遷政策規(guī)劃之下,在縣城所在地建設了一個城鎮(zhèn)集中安置社區(qū),共計搬遷建檔立卡貧困戶5 847戶22 423人。從2015至2020年,A縣連續(xù)6年獲得廣西扶貧開發(fā)工作成效考核一等獎,所建設的易地搬遷社區(qū)入選全國“十三五”易地扶貧搬遷典型案例、美麗搬遷安置社區(qū)和全國脫貧攻堅考察點。A縣易地扶貧搬遷社區(qū)治理不僅通過集體外部學習的方式開啟了“先建立社工站、后成立社區(qū)兩委”的創(chuàng)新實踐,而且充分激活社會力量在社區(qū)治理中的作用,構建由黨組織、基層政府、社會組織以及搬遷群眾組成的社區(qū)治理共同體。這既實現(xiàn)了黨組織和基層政府向社會力量的正向賦能,也借由社會力量反向賦能黨組織和基層政府,推動易地搬遷社區(qū)治理有效,其治理實踐具有典型性。本文從組織學習與賦能理論出發(fā),通過田野調(diào)查呈現(xiàn)黨組織、政府與社會互動的運行樣態(tài),重點關注社區(qū)治理場域中組織學習的生成機理以及不同治理主體間相互賦能的行動策略,據(jù)此剖析實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的實踐可能性。

2 組織學習:易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化的前提條件

針對易地搬遷社區(qū)治理能力與治理經(jīng)驗匱乏可能引發(fā)的治理危機,需要在自上而下與自下而上的“過渡”之間找到一個可持續(xù)的治理路徑。由于易地搬遷社區(qū)既無法完全依賴于行政力量的直接介入,也無法依靠社區(qū)自身的自我管理,在這種情境下具備創(chuàng)新意愿和敢于變革心態(tài)的政策企業(yè)家在對問題進行重新界定的基礎上展開組織學習的過程,為易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化提供了前提條件。

2.1 組織學習:理論及其適用語境

組織學習最早源自阿里瑞斯(Argyris)和熊恩(Schon)的系統(tǒng)研究,是指組織為了適應變遷的環(huán)境而不斷作出改變或重新設計自身的創(chuàng)新過程[16]。組織學習的核心在于解決三個關鍵問題:一是“組織為何學習”,即組織對于當前績效與既定目標的差距存在深刻認知,試圖通過持續(xù)的學習活動縮小績效差距[17],進而借由外部的知識提高組織治理績效;二是“組織如何學習”,即強調(diào)組織與外部環(huán)境進行互動,利用外部知識、消化知識并內(nèi)化成自身知識,實現(xiàn)政策或制度再生產(chǎn)的過程[18];三是“誰組織學習”,組織學習的過程并非依靠某個個體的單獨推動,往往是組織的行為,它們之間能夠進行持續(xù)互動、擁有共同的目標、形成優(yōu)勢互補并在多樣化互動中提高知識的遷移、內(nèi)化以及生成能力[19]。值得注意的是,組織學習并不完全等同于政策學習,雖然二者的終極目標均是為了實現(xiàn)組織創(chuàng)新,但是組織學習更強調(diào)持續(xù)性和知識遷移性,注重與外部環(huán)境互動的過程中提升組織自身能力。

將組織學習理論應用于中國基層治理語境也同樣適用。中國行政體制中存在著縱向發(fā)包與橫向競爭兩種邏輯[20]。對于基層政府而言,它們面臨如何完成上級任務以及在橫向競爭中打造工作亮點構成的外在壓力,同時民眾對治理需求的提升與基層治理能力有限性所構成的內(nèi)在矛盾,共同驅(qū)使其主動尋求治理創(chuàng)新以緩解壓力[21]。盡管晉升的資源在不同的層級分布并不均衡,甚至并非所有地區(qū)的政府均有適用于創(chuàng)新的條件,但是基層政府在長期治理實踐中形成了強有力的創(chuàng)新意愿,基層干部熱衷于政府創(chuàng)新[22]。事實上,政府創(chuàng)新也并非簡單的“拿來主義”,而是依托組織學習所形成的知識轉化、整合與擴散過程。更為重要的是,基層政策企業(yè)家充當“變革中介”,能夠?qū)?chuàng)新意識、知識轉化為現(xiàn)實方案,進而貫穿組織學習的全過程。政策企業(yè)家是一個西方舶來詞,在中國語境下的政策企業(yè)家是一種有組織的集體行動[23],與西方學界所認為的以自我為中心、善于利用一切以實現(xiàn)自我利益的政策企業(yè)家有著本質(zhì)上的不同。

2.2 組織學習的情境:治理壓力與治理能力之間的非均衡狀態(tài)

易地搬遷作為精準扶貧的頭號工程,特別是在后搬遷時代社區(qū)治理的好壞直接影響脫貧攻堅成果的鞏固和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施,因而易地搬遷社區(qū)治理的復雜性、脆弱性和敏感性成為基層政府面臨的重要挑戰(zhàn)?；鶎诱让媾R著自上而下的治理壓力,也亟待提升治理能力來回應治理訴求,正是治理壓力與治理能力的非均衡狀態(tài)構成了基層政府的組織學習情境。

第一,被“重點關注”的易地搬遷社區(qū)面臨著更為復雜的治理壓力。在當前體制下,政策的執(zhí)行依賴于上級部門對政治任務的層層分解以及自上而下的壓力“施加”[24],易地扶貧搬遷工程是一項自上而下“高位推動”的政治任務。在2016年A縣便入選為廣西生態(tài)扶貧移民與城鎮(zhèn)化結合的示范工程,同時作為廣西搬遷人口規(guī)模最大、投入最多的安置點,從搬遷安置到社區(qū)治理的全過程均被“重點關注”,因而A縣政府面臨著更為復雜的治理壓力。從任務目標而言,在不到3年時間內(nèi)完成24 678人的搬遷規(guī)劃、選址建房、動員搬遷、群眾入住等一系列工作。從搬遷條件而言,在2015至2020年期間,A縣獲得了來自中央及地方等專項資金共計29.38億元。這是中央以及省市級政府層面賦予了A縣差別化的政策安排,亟待A縣以全縣之力完成搬遷安置任務,這無形中加劇了基層政府所面臨的治理壓力。對易地搬遷社區(qū)的治理而言,如何有效提升易地搬遷社區(qū)的治理效能,進而提升搬遷群眾獲得感、幸福感和安全感,是一個重要問題。在搬遷群眾入住城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)之后,如何提升易地搬遷社區(qū)羸弱的治理能力是基層政府面臨的一個難題。

第二,易地搬遷社區(qū)的“過渡型社區(qū)”屬性決定了亟待提升基層政府的治理能力。在一般意義上個體自發(fā)形成的社區(qū),基層政府不用負責社區(qū)居民的就業(yè)致富問題。然而,易地搬遷社區(qū)是由一群剛剛脫貧的農(nóng)村居民構成。由于易地搬遷不僅改變了搬遷群眾傳統(tǒng)的居住空間與生計模式,也不可避免增加了搬遷群眾的生活成本;同時搬遷群眾習慣性地將進城上樓之后所遇到的生活困境歸咎于政府,對基層政府不斷提出幫助解決困境的訴求[25]。A縣易地搬遷安置過程中后續(xù)幫扶涉及24 678名搬遷群眾,無論從社會融入還是就業(yè)幫扶來看,基層政府的責任重大且任務艱巨。從社區(qū)融入層面而言,基層政府的首要任務在于幫助搬遷群眾快速融入社區(qū),這不僅要求易地搬遷社區(qū)在住房條件與基礎設施等硬件方面提供保障,同時還要求公共服務、社區(qū)關懷等軟件配套。因而,短時間內(nèi)如何完成易地搬遷社區(qū)硬件設施與軟件配套體系的建設、如何滿足搬遷群眾對公共服務的需求、如何調(diào)動搬遷群眾的參與積極性、如何處理好搬遷群眾的矛盾糾紛等都是基層政府面臨的多重治理任務。

對社區(qū)就業(yè)的幫扶而言,由于城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)往往遠離村寨,這就使得搬遷群眾無法依靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)技能謀生,必須迅速轉換生計模式,但這對于年齡較大、文化學歷層次較低以及缺乏職業(yè)技能的搬遷戶來說并非易事。因而,千方百計地滿足搬遷群眾的就業(yè)需求、提升搬遷群眾的非農(nóng)就業(yè)技能是基層政府的重要任務。盡管A縣獲得了來自上級政府差別化的政策供給與特殊的政策資源,但是如何有效確保搬遷群眾在社區(qū)融入、可持續(xù)生計穩(wěn)定的基礎上實現(xiàn)個體發(fā)展能力的提升,既是最為復雜的治理任務,也恰恰是基層政府治理能力的“短板”。就此而言,治理能力與治理壓力的不匹配抑或說兩者之間的非均衡狀態(tài)構成了基層政府所面臨的組織學習情境。

2.3 組織學習的進程:政策企業(yè)家的推進與“催化劑”作用

政策企業(yè)家深刻認知到基層政府所面臨治理壓力與治理能力的非均衡狀態(tài),在重新界定易地搬遷社區(qū)所面臨的問題之后,他們依托于自身的政治和社會資本發(fā)揮創(chuàng)新生成的“催化劑”作用。這些政策企業(yè)家成為推動組織學習進程的關鍵,能夠?qū)?chuàng)新理念轉化為實際方案。

第一,基層政策企業(yè)家發(fā)揮著創(chuàng)新生成的“催化劑”作用。面對來自縱向行政壓力和同級績效比拼的雙重壓力,以及治理能力不足和搬遷群眾高訴求的現(xiàn)實處境,基層干部往往難以在短時間內(nèi)快速創(chuàng)建一個新的政策或者開發(fā)一個新的治理項目,而多是直接借助其他地方的治理經(jīng)驗或是在其基礎上進行的改造[26]?；鶎诱咂髽I(yè)家正是其中的“催化劑”,通過汲取外部知識形成創(chuàng)新方案,進而構建聯(lián)盟推進創(chuàng)新方案落實。這些基層政策企業(yè)家往往具備了創(chuàng)新意識與主動學習的特征,其敢于變革的心態(tài)推動了他們利用所處位置的靈活性以及社會敏銳度,通過重新界定問題、構建政策聯(lián)盟并給出能夠?qū)⒄吣繕伺c現(xiàn)實情況相結合的創(chuàng)新方案[27]。以此為標準,A縣分管易地搬遷的副縣長、A縣民政局常務副局長、A縣易地搬遷社區(qū)黨委書記和A縣易地搬遷社區(qū)建設服務中心主任都是這類基層政策企業(yè)家的典型代表。他們作為縣級機關派駐干部直接參與易地搬遷社區(qū)的日常治理,而且也是A縣易地搬遷工作專責小組的核心成員。這些基層政策企業(yè)家對基層的日常運作和本地治理經(jīng)驗有著深刻的認知,從他們所累積的政治和社會資本出發(fā),通過與其他地區(qū)基層工作者的互動交流中形成了基于實地情況的治理方案。

第二,通過外出學習、知識遷移、構建聯(lián)盟以及方案落地推動組織學習的進程。首先,通過持續(xù)性、密集性的外出學習獲取關于社區(qū)治理的先進模式。為有效破除“過渡型社區(qū)”特殊屬性所引起的治理困境,A縣組織了易地搬遷工作專責小組成員輪流赴外地考察。一方面,專責小組輪流到全國先進社區(qū)示范點學習治理模式,譬如在A縣易地搬遷社區(qū)成立前,A縣民政局常務副局長帶隊到武漢青山區(qū)青和居社區(qū)學習“三治一服務”模式;另一方面,到其他易地扶貧安置點汲取其治理經(jīng)驗,2019年下半年,A縣連續(xù)15次組織易地搬遷工作專責小組成員到全國其他易地扶貧安置點汲取后續(xù)管理工作的經(jīng)驗。

其次,通過外出考察學習報告、內(nèi)部集體討論以及結合中央政策精神等方式實現(xiàn)知識遷移,將外部創(chuàng)新經(jīng)驗與本地現(xiàn)實情境相結合形成新的方案。為此,A縣基層政策企業(yè)家依據(jù)自身任職經(jīng)歷、工作經(jīng)驗等個人優(yōu)勢資源,并結合外部的治理經(jīng)驗與本地的治理實際,提出在易地搬遷社區(qū)“先成立社工站,后組建社區(qū)兩委”這一治理方案。由于基層政府先前并無超大規(guī)模社區(qū)和移民搬遷社區(qū)的治理經(jīng)驗,并且搬遷群眾均是通過隨機抽簽入住,因而易地搬遷社區(qū)本質(zhì)上也是一個陌生人社區(qū)。在這種情境下如何迅速摸清楚整個易地搬遷社區(qū)的基礎數(shù)據(jù)、如何提升安置區(qū)居民的社區(qū)參與感以及通過何種方式推動搬遷群眾盡早實現(xiàn)社會融入等諸多問題需要解決?；鶎诱J識到依靠自身力量根本無法解決,通過參觀上海、武漢、貴州等地社區(qū)治理的經(jīng)驗之后,發(fā)現(xiàn)社會力量在社區(qū)治理中發(fā)揮了重要作用。在A縣副縣長的牽線搭橋之下,易地搬遷社區(qū)不僅獲得了南寧市民政局直接出資40萬的購買服務資金引入了2個社會組織,而且以2個社會組織為依托在2018年9月便成立了社工站。為了提升搬遷居民社區(qū)參與能力和議事能力,2020年在考察上海浦東新區(qū)超大規(guī)模社區(qū)的治理經(jīng)驗之后,引進了羅伯特議事規(guī)則項目。

再次,通過構建政策聯(lián)盟、資源下沉以及對外宣傳等方式,推動創(chuàng)新方案的落地。在搬遷群眾入住安置社區(qū)之后,A縣易地搬遷工作專責小組的職能從“搬得出”向“穩(wěn)得住”轉變。為了推動“先成立社工站,后組建社區(qū)兩委”這一方案的真正落地,專責小組主要成員一方面針對易地搬遷社區(qū)老年人多、留守兒童多以及留守婦女多的基本情況,以社工站為資源共享平臺,不斷推動各政府職能部門的資源下沉,打通服務搬遷群眾的最后一公里;另一方面,為了確保能夠獲得合法性與資源,擴大對外影響力,A縣主動邀請民政廳、鄉(xiāng)村振興局以及南寧市民政局相關領導前來參觀易地搬遷社區(qū)治理實踐,不僅增強了創(chuàng)新方案的合法性,而且獲取了更多的上級下沉資源。

3 雙向賦能:易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)

基于易地搬遷社區(qū)所特有的“過渡型社區(qū)”屬性,無論從宏觀環(huán)境還是微觀個體出發(fā),與發(fā)達地區(qū)的成熟社區(qū)相比,易地搬遷社區(qū)均處于弱勢地位。轉變宏觀環(huán)境上的弱勢地位依賴于國家與上級政府的扶持,而扭轉微觀個體中基層政府以及搬遷群眾的弱勢地位,則需要各個治理主體的“共同賦能”,從而使易地搬遷社區(qū)真正實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

3.1 雙向賦能:基層社會治理的現(xiàn)實需要

賦能也稱為賦權增能,其在社會工作領域的應用是指減少弱勢群體的無權感,這種無權感指涉?zhèn)€體或群體對無權事實的主觀感知,反過來又會增加事實上的無權[28]。在社區(qū)治理語境下賦能如何實現(xiàn),為何要賦能?對于不少資源匱乏型地區(qū)而言,它們面臨的治理任務與治理壓力更重。從這個意義上來說,正是治理壓力與治理能力之間的非均衡狀態(tài)更可能致使資源匱乏型地區(qū)的基層政府陷入“弱勢境遇”,所以在資源匱乏型地區(qū)需要進行深度的賦能更顯得尤為關鍵。改變無權感并非簡單地賦予某種能力,而是在多主體共同參與社區(qū)治理過程中實現(xiàn)雙向賦能。具體而言,從正向賦能的維度強調(diào)在黨建引領社區(qū)治理的基礎上將社會治理重心和治理資源下沉到基層,增強基層政府、黨組織以及社會力量的社區(qū)治理能力;從反向賦能的維度強調(diào)在單靠分散化個體無法實現(xiàn)自我賦能的基礎上,更為迫切地需要借助政府在制度與資金的扶持以及社會組織在知識與能力上的協(xié)同。

基層治理的高效能依賴于國家與社會的共同作用,從當前中國基層治理實踐而言,黨組織和基層政府在基層治理中發(fā)揮主導作用;治理共同體則由黨組織、政府、社會組織、居民等多元主體共同構成。理論上,社會力量的興起能有效彌補政府公共服務供給的失靈,但是社會力量的薄弱使得政府缺乏可供選擇的供給方市場,同時也難以有效解決碎片化治理困境。破除上述困境的關鍵在于黨組織、政府與社會的“雙向賦能”。具體而言,一方面,政府以制度賦權的方式將社會組織、群眾等社會力量吸納到治理體系內(nèi)部,借此發(fā)掘社會力量的治理潛能,實現(xiàn)黨組織、政府對社會的正向賦能;另一方面,社會組織利用自身所具有的專業(yè)知識與能力喚醒社區(qū)居民的主體意識,推進居民自治與共治體系的構建,形塑政府治理效能所需的治理空間,實現(xiàn)社會對黨組織、政府的反向賦能。

3.2 正向賦能:培育社會力量的社區(qū)參與能力

在基層政府本身并不具備治理經(jīng)驗與治理基礎的情境之下,如何避免行政力量過早介入社區(qū)治理?調(diào)研發(fā)現(xiàn),基層政府正是通過“黨群共治”“權能歸位”的正向賦能來培育社區(qū)自組織能力,實現(xiàn)行政力量與社會力量的相互合作,進而避免行政力量直接介入帶來的資源依賴風險。

第一,基層黨組織:動員群眾參與,以創(chuàng)建“黨群共治”格局。黨的十八大以來從中央到基層政府均形成了黨建與扶貧雙重推進的基本共識,即黨建與扶貧需要在基層治理實踐中相互促進。在A縣易地搬遷社區(qū),黨建引領貫穿易地扶貧搬遷社區(qū)治理的全過程,按照“易地搬遷社區(qū)黨委—小區(qū)黨支部—樓棟黨小組—單元黨員戶”的基層黨組織架構,首先將搬遷群眾中的所有黨員納入易地搬遷社區(qū)黨組織網(wǎng)格化體系,以充分發(fā)揮其先鋒模范與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用;其次是利用基層黨組織在易地搬遷社區(qū)的輻射力和組織力,積極鼓勵搬遷群眾中的黨員擔任“單元長—樓棟長—網(wǎng)格員”,進而帶動更多的搬遷群眾積極參與社區(qū)治理,形成“黨群共治”的治理格局。具體而言,在易地搬遷社區(qū)兩委成立之后迅速建立了以“社區(qū)—網(wǎng)格員—樓棟長”為核心的三級聯(lián)動網(wǎng)格化管理模式,搬遷群眾中的黨員在其中發(fā)揮著引領整合群眾力量、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)網(wǎng)格員與樓棟長日常工作的作用,推進形成責任共擔、資源共享的“黨群共治”格局。同時,在基層黨組織的輻射作用下,搬遷群眾的參與意識得以激活,黨員與搬遷群眾骨干、小區(qū)物業(yè)等一同組建8支、總注冊人數(shù)近2 000人的志愿隊伍,實現(xiàn)了從“要我參與”向“我要參與”的轉變。

第二,基層政府:“權能歸位”,以推進社會有序進場。在推進易地搬遷與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的過程中,關鍵在于推動易地搬遷社區(qū)由過渡型社區(qū)轉變?yōu)橹卫砉餐w,這種治理共同體的形成有賴于營造一個基層黨組織、基層政府、社會力量等社區(qū)多元主體共同參與的公共空間。對于這種過渡型的易地搬遷社區(qū)治理而言,唯有社會力量的有效介入才能避免單靠基層政府唱“獨角戲”所引發(fā)的治理困境。A縣政府以“先成立社工站,后建立社區(qū)兩委組織”的創(chuàng)新方案打破了傳統(tǒng)社區(qū)治理模式,意在以“權能歸位”社會的方式,引導社會力量“有序進場”,借助于社會組織的專業(yè)知識與服務能力,在彌補基層政府在公共服務供給方面不足的同時,激發(fā)搬遷群眾參與治理的內(nèi)生動力。在易地搬遷社區(qū)的治理過程中,如何真正發(fā)揮社會力量在社區(qū)治理中的作用而不是“走過場”是對基層政府的重要考驗。在專責小組成員推介之下相繼引入三家社會組織,為了激活社會組織在社區(qū)治理中的作用,采取了一系列政策組合提升社會組織的參與深度和力度。一是在資金運用與項目統(tǒng)籌方面,賦予社會組織極大的自主性,以此弱化基層政府對易地搬遷社區(qū)的過度干預。二是社工項目的內(nèi)容與形式等細則均交由社會組織統(tǒng)籌規(guī)劃,社區(qū)兩委只負責配合項目的落實。三是通過派駐縣職能部門的工作人員到易地搬遷社區(qū)辦公、定期抽查政府所購買的公共服務的實施情況,以及聘請有資質(zhì)的第三方機構開展績效評估等方式,共同監(jiān)管社會力量的治理實效,進而將社區(qū)治理的權能“有序歸位”于社會,實現(xiàn)黨組織、基層政府對社會的正向賦能。

3.3 反向賦能:提升黨組織和政府的社區(qū)治理能力

社會資本指的是社會組織的表征,譬如社會信任、互惠規(guī)范以及合作網(wǎng)絡。治理型社會資本的形成能夠推進協(xié)調(diào)、參與和行動的效率,進而提高基層治理的效能?；鶎诱蒙鐣M織聯(lián)結搬遷群眾的天然優(yōu)勢,重塑社區(qū)社會資本,激發(fā)社會力量參與治理的內(nèi)生動力,構筑賦能基層政府所需的自治空間。在此過程中,社會組織首先利用政府賦予“提前進場”的“特權”,在易地搬遷社區(qū)建立伊始就以興趣愛好、互助互惠為切入點,用“組織化”方式來破解搬遷群眾“原子化”困境,并重建搬遷群眾間的個體信任以及搬遷群眾與組織間的合作型信任。其次,易地搬遷社區(qū)開展“幸福大講堂”“小手拉大手”等主題活動,意旨用心理性賦能策略加強對搬遷群眾的價值引領,重構非正式規(guī)范。同時,從2018年便建立“感恩超市”,明確規(guī)定搬遷群眾只要參加社區(qū)兩委以及社工舉辦的各類活動,便獲得兌換感恩超市的物品積分。其中,感恩超市中各類日常生活用品均為各級政府部門、企業(yè)家、慈善人士所捐贈,目前已經(jīng)形成一個穩(wěn)定、可持續(xù)的物資捐贈渠道,借由這種物質(zhì)與精神相結合的激勵方式,既有效降低了搬遷群眾的生活負擔,避免了直接贈予所致的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象,也喚醒了搬遷群眾的主動參與意識,營造搬遷群眾社區(qū)融入與交往的公共空間。另外,重塑信任關系不僅幫助搬遷群眾快速融入社區(qū),而且有利于自治空間的構建,以此形塑良好的社會基礎,進而反向賦能政府。通過社會組織先行的方式增強社區(qū)自治和共治的基礎,進而提升了黨組織和基層政府的社區(qū)治理能力。

4 治理有效:易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化格局的生成邏輯

從易地搬遷社區(qū)的治理實踐來看,在一個新型的社區(qū)尚未成立“社區(qū)兩委”的情境下,仍能有效運轉的關鍵在于社會力量的引入。與此同時,在易地搬遷“社區(qū)兩委”成立之后,借由“雙向賦能”的治理機制,基層黨組織、基層政府、社會力量之間形成了良性互動的關系,構建了多元共建、協(xié)商共治、成果共享的治理共同體格局,進而推動了易地搬遷社區(qū)的治理有效(如圖1所示)。

圖1 易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化格局的生成邏輯

4.1 檢驗治理有效的三個維度

黨的十九大報告明確要求“打造共建共治共享的社會治理格局”,《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》也強調(diào)“堅持共建共治共享,建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體”。這不僅為新時代基層社會治理機制創(chuàng)新和體系完善指明了方向,表明黨和政府對基層社會治理的高度重視,也是判斷社區(qū)治理有效性的三個關鍵維度。首先,多元共建意味著治理主體由單一主體統(tǒng)攬到多元主體共建的轉變。換言之,突破傳統(tǒng)政府“統(tǒng)攬一切”、社會力量邊緣化、基層社會自治能力薄弱的格局,以雙向賦能的方式提升群眾主體意識、動員社會力量參與基層治理。其次,協(xié)商共治意味著治理方式從單一主體“碎片化”運作向多元主體“合作共治”轉變,即通過政府放權于社會的方式吸納社會力量主動參與基層治理,將社會組織與個體視為社會治理的合作伙伴與有效的治理主體,在協(xié)商共治的基礎上推進不同治理主體各司其職,實現(xiàn)社區(qū)回歸自治本質(zhì)。再次,成果共享意味著社會成員共享治理成果,成果共享是多元共建、協(xié)商共治的目標,要求基層政府在不斷吸納社會力量參與治理的同時,也能夠積極吸納與回應群眾訴求、培育與規(guī)劃社區(qū)組織以增強社會治理能力,進而實現(xiàn)政府與社會的良性互動。就此而言,在黨組織、政府與社會的“雙向賦能”治理機制下,有效構建了多元共建、協(xié)商共治以及成果共享的社區(qū)治理共同體[29],促使在易地搬遷社區(qū)形成了新的治理型社會資本,進而推動易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化格局的構建。

4.2 多元共建:引導社區(qū)治理共同體的構建

多元共建的關鍵在于基層政府通過“黨群共治”和“權能歸位”方式培育社會自組織的能力,引導社區(qū)治理共同體的構建。國家可以定位為易地搬遷社區(qū)參與主體互動的制度建設者,并通過公共資源分配的方式和合作機制的設置引導社區(qū)治理共同體的構建,而不是急于推動社區(qū)現(xiàn)代化轉型的行動者[30]。正因易地搬遷社區(qū)具有國家主導規(guī)劃下的外在建構屬性,所以如何在易地搬遷社區(qū)擴大各類主體自主參與的水平和公共治理秩序的再生產(chǎn),這是推動易地搬遷社區(qū)走向治理有效的題中應有之義。就A縣易地搬遷社區(qū)而言,在基層政策企業(yè)家的創(chuàng)新變革之下,借助于自上而下的政策動員契機和資源下沉,讓各類治理資源實現(xiàn)聚合直接服務于一線社區(qū)。譬如人社局、民政局各個對口的政府職能部門直接與社工站、社區(qū)就業(yè)服務中心、社區(qū)日間照料中心等建立對接機制。這些中心均由社會組織進行管理運營,做好服務社區(qū)居民的最后一公里。同時,基層黨組織和基層政府主動吸納社會力量參與社區(qū)治理,通過“黨群共治”和“權能歸位”方式,真正推動易地搬遷社區(qū)治理主體從政府“一元統(tǒng)攬”向政社“多元共建”的轉變。這本質(zhì)上是一種基層黨組織和基層政府向基層社會力量的正向賦能,以“黨群共治”與“權能歸位”方式破除基層治理能力不足的困境,進而確保易地搬遷社區(qū)回歸自治本質(zhì)。

4.3 協(xié)商共治:引導治理型社會資本的生成

協(xié)商共治旨在通過社會組織的提前進場,避免行政力量過度介入新型社區(qū)的直接治理,推動治理型社會資本的生成。在基層政策企業(yè)家的力推之下,A縣易地搬遷社區(qū)“先成立社工站,后組建社區(qū)兩委”的做法正是為了避免行政力量對于社區(qū)的直接干預。行政力量過早介入不僅不利于培育社區(qū)自組織的能力,而且急于求成與包辦一切的管理方式不利于社區(qū)自治空間的形成。社會組織的關鍵在于發(fā)揮其在基層政府與群眾之間的橋梁作用,利用專業(yè)化的知識激活搬遷群眾的主體意識,發(fā)掘社區(qū)社會資本以重塑基層治理的基礎,不斷擴展搬遷群眾參與社區(qū)治理的廣度與深度,將異質(zhì)性、過渡型社區(qū)轉變?yōu)椴煌卫碇黧w協(xié)商共治的治理共同體,這充分展現(xiàn)了社會力量反向賦能黨組織和基層政府。為了讓更多搬遷群眾積極主動投入社區(qū)公共事務治理,易地搬遷社區(qū)引入了羅伯特議事規(guī)則項目,通過程序規(guī)則上的公平正義推動社區(qū)治理共識的形成,在促進議事有效的基礎上化解社區(qū)治理難題。由于搬遷群眾之前均來自不同的村寨,它們在民族、文化以及語言上均有極大的差異,如何將具有顯著差異性的個體融入社區(qū)并主動參與社區(qū)治理,必須尋找到一個具有合用性和可操作性的治理規(guī)則。借由行政組織引入羅伯特議事規(guī)則,而后由社會組織進行先期規(guī)則的導入,在行政力量并不直接干預的情境下,由搬遷群眾內(nèi)部就電動車亂停放、占用公共綠地等諸多問題進行了協(xié)商議事。正是在這種協(xié)商議事過程中形成了治理共識,引導社區(qū)治理型社會資本的生成。

4.4 成果共享:提升個體發(fā)展能力與社區(qū)融入

共建共治的根本目的在于成果共享,提升搬遷群眾的個體發(fā)展能力與社區(qū)融入,進而實現(xiàn)過渡型社區(qū)向和諧的城鎮(zhèn)化社區(qū)轉變,這是易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化的根本目標。在陌生的社區(qū)情境中,要想提升社區(qū)居民的歸屬感和社區(qū)融入,必須通過行政資源培育社區(qū)自組織的能力,以社會力量制約行政力量的直接介入,形成黨組織、行政組織和社會組織相互合作與制約的治理體系,為社區(qū)自治與共治提供可能性的空間。當然,無論是通過“黨群共治”“權能歸位”推動社區(qū)治理共同體形成以實現(xiàn)多元共建,還是通過治理型社會資本的再生產(chǎn)來實現(xiàn)協(xié)商共治,兩者最終的目標均在于推動社區(qū)治理成果的共享。從易地搬遷社區(qū)的實踐來看,通過在生計空間上的營造提升個體發(fā)展能力和社區(qū)融入,為每戶家庭營造保護性的生計空間是防止易地搬遷社區(qū)搬遷群眾返貧的基礎。同時,社會組織在摸排搬遷群眾各類現(xiàn)實需求的基礎上,不僅提供了社會交往的場所,而且培育了大量的興趣型組織,豐富了易地搬遷社區(qū)的文化活動,在搬遷群眾交互融合之中實現(xiàn)了社區(qū)公共空間的營造。

5 結論與討論

社區(qū)治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)關鍵在于確保黨建引領下基層政府能力現(xiàn)代化與基層社區(qū)自治力量的同步推進。在基層政府與社區(qū)自治力量處于非均衡關系的樣態(tài)之下,一味強調(diào)行政組織統(tǒng)攬能力的增強,無法增進基層社會對基層政府權威的自覺認同與自愿合作。就此而言,要推進社區(qū)治理現(xiàn)代化,既要不斷提升黨建引領能力和基層政府治理能力,同時也要積極發(fā)揮各類社會力量在社區(qū)治理中的協(xié)同性與主體性作用。更為關鍵的是,同時提升不同治理主體能力的關鍵在于將“共同賦能”融入社區(qū)治理現(xiàn)代化的全過程。本文通過一個易地搬遷社區(qū)示范點的治理實踐,從組織學習與賦能的理論出發(fā),探究易地搬遷社區(qū)治理過程中不同主體的互構邏輯何以推動治理有效,主要有以下幾點研究發(fā)現(xiàn)。

第一,在“為何有些地區(qū)的易地搬遷社區(qū)能夠借助于外部知識彌補本地化治理能力不足的缺憾”這一問題的回應上,作為一個被重點關注以及具備過渡型社區(qū)屬性的易地搬遷社區(qū),不僅面臨著自上而下的治理壓力和自下而上的多重治理任務,致使基層政府陷入治理壓力與治理能力之間的非均衡狀態(tài),構成了組織學習生成的情境。在“不創(chuàng)新就出局”的考核機制以及可感知的預期創(chuàng)新收益下,具備創(chuàng)新意愿和變革心態(tài)的基層政策企業(yè)家發(fā)揮著組織學習進程的“催化劑”作用,通過外出學習、知識遷移、構建聯(lián)盟,進而推動創(chuàng)新方案落地,這為易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化格局的構建提供了前提條件。

第二,在“如何對易地搬遷社區(qū)不同治理主體提供社區(qū)自治與共治空間”這一議題的回應上,正是治理壓力與治理能力之間非均衡狀態(tài)導致易地搬遷社區(qū)陷入“弱勢境遇”。作為超大規(guī)模的過渡型社區(qū),囿于治理經(jīng)驗的匱乏,基層政府無法單純依靠自身的力量解決當前所面臨的治理壓力,這就必須在多主體共同參與基層治理過程中實現(xiàn)雙向賦能。從正向賦能維度而言,不僅應該將社會治理重心、治理資源直接下沉到一線社區(qū),而且通過“黨群共治”和“權能歸位”的方式培育社會力量的社區(qū)參與能力,讓社會力量有效運轉起來,實現(xiàn)行政力量向社會力量的正向賦能。從反向賦能而言,社會組織借由提前進場的治理特權,為易地搬遷社區(qū)自治與共治空間營造提供治理型社會資本,進而形塑了提升黨組織和政府治理能力所需要的資源,實現(xiàn)了社會力量向行政力量的反向賦能。

第三,易地扶貧搬遷社區(qū)治理,究竟是走向城鎮(zhèn)化進程中“被遺忘的角落”,還是走向和諧發(fā)展的美麗社區(qū),這對于理論研究和政策實踐均具有重要的意義,也就亟待從多元共建、協(xié)商共治、成果共享三個維度檢驗易地搬遷社區(qū)治理的有效性。由于易地搬遷社區(qū)本身是國家主導下的外在建構型社區(qū),這就不可避免地導致社區(qū)陷入對行政力量介入和資源投入的依賴,從而抑制易地搬遷社區(qū)內(nèi)生秩序形成的可能性,過度依靠大包大攬和速戰(zhàn)速決的行政干預方式顯然是無法持續(xù)的,應該通過培育社會自組織能力、引導治理型社會資本再生產(chǎn)以及提升搬遷群眾的個體發(fā)展能力與社區(qū)融入,進而推動共建共治共享的社區(qū)治理共同體的構建。從這個意義而言,易地搬遷社區(qū)在組織學習的情境下,通過雙向賦能的治理機制,不僅承接了國家治理目標在社區(qū)的達成,也有效回應了搬遷群眾的治理需求,進而實現(xiàn)易地搬遷社區(qū)的治理有效,因而這種契合易地搬遷社區(qū)治理現(xiàn)代化的實踐方案,真正意義上穩(wěn)固易地搬遷與鄉(xiāng)村振興的有機銜接成效。

進一步而言,為了不斷提高基層治理中的效能并推進社區(qū)治理現(xiàn)代化,應解決其中的“邊界”問題。一是邊界的擴展,即社會力量參與基層治理的廣度與深度的不斷提升,不僅彌補政府在公共服務供給上的不足,釋放更多社會空間,更重要的是確?；鶎由鐓^(qū)回歸自治本質(zhì)。因此,這就需要在未來的發(fā)展進程中不斷探究社會力量的進場方式,并予以制度化。二是邊界的明晰,行政權與自治權作為基層治理中的兩大權力,倘若自治權被消解,那么強調(diào)多元主體平等共治的現(xiàn)代化治理格局則會被政府包攬一切的治理模式所取代,這會加劇民眾對全能型政府的依賴;反之,倘若行政權被侵蝕,放任社會自由發(fā)展,則容易造成基層治理失控。