陳維林

習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的最新成果，是黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)豐富實(shí)踐和寶貴經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，是在法制軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循，是引領(lǐng)法治中國(guó)建設(shè)在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)重大發(fā)展的思想旗幟，是全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，是開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的綱領(lǐng)性文件，是今后五年乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)指南。在新發(fā)展階段、如何貫徹新發(fā)展理念、融入新發(fā)展格局，做好設(shè)區(qū)的市地方立法工作，既是理論問(wèn)題，也是立法實(shí)踐問(wèn)題。

一、設(shè)區(qū)的市地方立法的現(xiàn)狀和特點(diǎn)

2015年3月，新修改的立法法賦予設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面享有立法權(quán)，完善了我國(guó)立法體制。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)憲法修正案，進(jìn)一步確認(rèn)了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的憲法地位。2015年以前，除省級(jí)以外僅有49個(gè)較大的市享有地方立法權(quán)。立法法修改后有322個(gè)設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)（新賦予273個(gè)）。截至2020年7月，321個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州制定了1800多件地方性法規(guī)，其中設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)1300多件，占72%?？傮w上看，設(shè)區(qū)的市地方立法有下列特點(diǎn)：

一是省級(jí)人大常委會(huì)依法批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市行使地方立法權(quán)。省人大常委會(huì)通過(guò)召開地方立法工作座談會(huì)、舉辦立法培訓(xùn)班等多種措施，推進(jìn)設(shè)區(qū)的市積極開展地方立法工作。二是地方人大及時(shí)組建立法組織機(jī)構(gòu)。各地黨委及時(shí)批準(zhǔn)人大常委會(huì)組建地方立法專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)，為地方立法有效開展提供了組織保障。三是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)依法主動(dòng)行使立法權(quán)。通過(guò)制定立法條例，使地方立法有章可循;按照不抵觸、有特色、可操作原則，從本地實(shí)際出發(fā)，努力提高立法精細(xì)化、精準(zhǔn)化水平，在增強(qiáng)地方特色上進(jìn)行了有益探索，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。四是地方立法實(shí)踐探索更加積極主動(dòng)。5年來(lái)，設(shè)區(qū)的市按照地方立法權(quán)限范圍，積極探索和實(shí)踐立法工作，在市容管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、飲用水保護(hù)、大氣污染防治、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、文明促進(jìn)等方面制定出臺(tái)一系列有效管用的地方性法規(guī)。在立法形式上，更加注重針對(duì)本地方特有的問(wèn)題開展立法，不貪大求全、不重復(fù)照搬上位法，地方立法蹄疾步穩(wěn)、有序推動(dòng)。

二、設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的價(jià)值與地方立法的作用

我國(guó)法理學(xué)對(duì)法的價(jià)值定義是，“法的價(jià)值是作為法律價(jià)值主體的人所希求，并借助于作為法律價(jià)值客體的法律價(jià)值屬性而得以滿足的各種價(jià)值目標(biāo)的集合”。馬克思主義認(rèn)為，法律是一定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的體現(xiàn)，“無(wú)論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。經(jīng)濟(jì)關(guān)系在一定意義上可以歸結(jié)為利益關(guān)系，這種利益關(guān)系明顯地影響、制約或推動(dòng)著立法的價(jià)值判斷與選擇，成為促使立法者產(chǎn)生立法愿望的動(dòng)機(jī)和引導(dǎo)立法者實(shí)施立法行為的價(jià)值目標(biāo)。根據(jù)法理學(xué)關(guān)于法的價(jià)值原理，地方性法規(guī)具有法律的“目的價(jià)值”“評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”“形式價(jià)值”，其法規(guī)價(jià)值與全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)一致，其目的價(jià)值為“自由、平等、安全、幸?！钡?，其法規(guī)的價(jià)值屬性具有權(quán)威性、穩(wěn)定性、公開性、協(xié)調(diào)性等。因地方性法規(guī)屬于為地方性事務(wù)而立法，具有地方性法規(guī)價(jià)值。筆者歸納為三個(gè)方面：

一是對(duì)國(guó)家立法的補(bǔ)充價(jià)值。地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，因而對(duì)國(guó)家立法具有重要的補(bǔ)充價(jià)值。二是地方法律制度的創(chuàng)制價(jià)值。對(duì)于國(guó)家尚未立法的事項(xiàng)，在法定權(quán)限內(nèi)可以先行先試，進(jìn)行法律制度創(chuàng)新，因而具有法律制度的創(chuàng)制價(jià)值。三是地方治理價(jià)值。通過(guò)地方性法規(guī)的實(shí)施，推進(jìn)地方法治建設(shè)，法規(guī)制度、法規(guī)實(shí)施機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。黨的十九屆四中全會(huì)作出《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，2021年4月28日中共中央、國(guó)務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，地方立法必然要貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于基層治理的大政方針，體現(xiàn)地方治理的法規(guī)價(jià)值。

地方立法為加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，不斷完善地方治理體制機(jī)制、提升地方治理能力和水平，發(fā)揮了重要作用。一是在貫徹落實(shí)國(guó)家法律、行政法規(guī)和國(guó)家政策中發(fā)揮了重要作用。主要是實(shí)施類的地方立法，國(guó)家法律、行政法規(guī)、國(guó)家政策如何貫徹實(shí)施，很多制度需要結(jié)合設(shè)區(qū)的市地方實(shí)際來(lái)具體化，解決好法律、法規(guī)實(shí)施的“最后一公里”問(wèn)題。二是在促進(jìn)地方事務(wù)地方治理方面的重要作用。主要體現(xiàn)在創(chuàng)制性地方立法上。我國(guó)國(guó)土面積大、國(guó)情復(fù)雜，上位法難以統(tǒng)一調(diào)整一些具有地方特殊性的事項(xiàng)，創(chuàng)制性地方立法就是要解決這個(gè)問(wèn)題，為地方政府加強(qiáng)地方某個(gè)方面的工作，解決地方特有的矛盾和問(wèn)題，以“小切口”“小快靈”的地方立法解決國(guó)家立法“無(wú)法觸及”的問(wèn)題。三是先行先試為國(guó)家立法提供樣本和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮立法試驗(yàn)田的重要作用。針對(duì)國(guó)家尚未立法的事項(xiàng)，積極開展先行先試，為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)和樣本。四是充分發(fā)揮地方人大制度功能的重要作用。地方立法使人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，是生動(dòng)的法治實(shí)踐，其民主性、科學(xué)性、示范性作用不可忽視。

三、設(shè)區(qū)市地方立法的主要問(wèn)題

縱觀設(shè)區(qū)的市近6年的立法實(shí)踐，仍然存在諸多問(wèn)題。

一是立法選題的科學(xué)性有待加強(qiáng)。由于設(shè)區(qū)的市地方立法起步晚、時(shí)間短、實(shí)踐少、經(jīng)驗(yàn)不足，在立法項(xiàng)目的確定上還不夠切合實(shí)際，存在立法項(xiàng)目的重復(fù)化、法規(guī)文本的同質(zhì)化。諸如煙火爆竹、養(yǎng)犬管理、物業(yè)管理、文明行為促進(jìn)等成為設(shè)區(qū)的市地方立法的首選。地方立法的時(shí)代特征、地方特色還不明顯，與黨委的要求、人民的期待還有一定的差距，特別在新興領(lǐng)域、重點(diǎn)領(lǐng)域、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域、民生領(lǐng)域等的立法不足。二是立法的體制機(jī)制方面還不夠完善?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的地方立法機(jī)制中，人大的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠到位，地方政府的立法積極性不高，在各方參與中，民主協(xié)商立法、人民群眾參與地方立法的積極性、主動(dòng)性沒有得到應(yīng)有的加強(qiáng)。設(shè)區(qū)的市地方立法中法規(guī)項(xiàng)目的征集，法規(guī)草案的論證、聽證、征求意見建議，立法后評(píng)估、法規(guī)生效后的監(jiān)督實(shí)施等方面的制度、機(jī)制還沒有完全地建立并發(fā)揮積極有效作用。三是立法能力和水平有待提高。存在立法專業(yè)人員缺乏，立法能力和水平不高，法規(guī)質(zhì)量和立法效率較低等問(wèn)題。有的還存在違反上位法規(guī)定，重復(fù)、照抄、照搬上位法和外地地方性法規(guī)的現(xiàn)象。四是法規(guī)的貫徹實(shí)施有待加強(qiáng)。由于設(shè)區(qū)的市地方立法剛剛起步，制定的地方性法規(guī)在地方行政執(zhí)法部門眼中位階不高，其貫徹實(shí)施的積極性、主動(dòng)性不強(qiáng)。包括省級(jí)層面制定的地方性法規(guī)難以得到司法部門、行政執(zhí)法部門的普遍重視和落實(shí)，地方性法規(guī)對(duì)地方事務(wù)的治理作用沒有得到充分實(shí)現(xiàn)，立法目的沒有得到應(yīng)有體現(xiàn)。

四、準(zhǔn)確把握十四五期間設(shè)區(qū)的市立法需求

黨的十九屆五中全會(huì)提出：“堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法……推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)?！绷?xí)近平總書記指出，“要積極推進(jìn)國(guó)家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險(xiǎn)、涉外法治等重要領(lǐng)域立法，健全國(guó)家治理急需的法律制度、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要必備的法律制度，以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”。在第二十六次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上，栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議精神，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供法律保障。要緊密結(jié)合地方實(shí)際，突出地方立法特色。既要通過(guò)“小切口”“小快靈”解決實(shí)際問(wèn)題，又要兼顧“大塊頭”注重立法創(chuàng)新，增強(qiáng)地方立法的針對(duì)性、適用性、可操作性。要突出重點(diǎn)領(lǐng)域的地方立法，按照急用先行，先急先立，區(qū)分輕重緩急，緊緊圍繞黨的十九屆五中全會(huì)和中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議提出的任務(wù)謀劃立法項(xiàng)目，努力提高地方立法質(zhì)量和效率。

進(jìn)入新時(shí)代，設(shè)區(qū)市地方立法面臨許多新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求。2021年是十四五規(guī)劃貫徹實(shí)施之年，也是市縣鄉(xiāng)三級(jí)人大換屆之年。如何堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合十四五期間設(shè)區(qū)的市地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，貫徹落實(shí)第二十六次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)精神，準(zhǔn)確把握設(shè)區(qū)的市地方立法需求，科學(xué)編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，是當(dāng)前十分緊迫和重要的問(wèn)題。一是在加強(qiáng)高質(zhì)量發(fā)展方面。設(shè)區(qū)市地方立法要緊緊圍繞地方黨委貫徹落實(shí)黨中央大政方針的決策部署，堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，結(jié)合本地實(shí)際，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高生產(chǎn)效率、營(yíng)造營(yíng)商法治環(huán)境等領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐和探索，為滿足人民群眾高品質(zhì)生活需要做出積極的努力。二是在民生領(lǐng)域方面。黨的十九大報(bào)告指出，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。設(shè)區(qū)的市地方立法要在關(guān)系民生的領(lǐng)域積極作為，為脫貧攻堅(jiān)成果鞏固，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法治保障。三是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面。要深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于碳達(dá)峰、碳中和的決策部署，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、形成綠色生產(chǎn)生活方式、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)美麗中國(guó)等方面提供地方立法范例。四是在加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀方面。要結(jié)合設(shè)區(qū)的市歷史文化資源，弘揚(yáng)紅色文化、革命傳統(tǒng)、民族精神，在文明行為促進(jìn)、社會(huì)救助、志愿服務(wù)、自然文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，民族優(yōu)秀傳統(tǒng)手工藝保護(hù)和傳承等方面做好地方立法。讓社會(huì)主義核心價(jià)值觀深入人心，促進(jìn)人民群眾精神文化生活更加豐富多彩。五是在加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面。要貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略部署，在大氣、水污染防治，交通管理，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等方面積極實(shí)踐探索區(qū)域協(xié)同立法，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。六是在加強(qiáng)基層治理方面。要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到地方立法之中，使基層治理水平明顯得以提升，助力地方治理能力和治理水平現(xiàn)代化。

總之，設(shè)區(qū)的市地方立法要堅(jiān)持不抵觸、有特色、可操作原則，在立法項(xiàng)目選擇上與當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，自覺維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，立足地方實(shí)際，突出地方特色，有針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題，增強(qiáng)法規(guī)的可操作性。要解決地方性法規(guī)與上位法規(guī)定不協(xié)調(diào)，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)、不可操作等問(wèn)題，不斷提高立法質(zhì)量與效率，發(fā)揮地方性法規(guī)的規(guī)范引領(lǐng)作用。

（作者系天水市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任）