摘 ? 要：推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革是深化國(guó)資國(guó)企改革的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略舉措，是新發(fā)展階段推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和重要手段。自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革取得積極進(jìn)展與顯著成效，頂層設(shè)計(jì)逐步清晰，改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)，但也存在認(rèn)知理解亟須清晰深化、身份角色仍存在錯(cuò)位越位現(xiàn)象、功能定位不準(zhǔn)與發(fā)揮不充分、組織模式未能匹配性轉(zhuǎn)型、體制機(jī)制有待深度轉(zhuǎn)變、資本運(yùn)營(yíng)能力急需增強(qiáng)等問(wèn)題。未來(lái)推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與邁向高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)將實(shí)現(xiàn)資本增值表現(xiàn)優(yōu)異、平臺(tái)功能表現(xiàn)優(yōu)越、業(yè)務(wù)創(chuàng)新協(xié)同、專業(yè)能力突出、風(fēng)險(xiǎn)防控得當(dāng)、治理有效高效、機(jī)制靈活適配作為重點(diǎn)方向，并從歸位歸真三個(gè)角色、筑牢筑實(shí)三大基礎(chǔ)、做新做活三大模式、聚集聚合三類要素等方面全方位予以推進(jìn)。在此基礎(chǔ)上，還需要?jiǎng)討B(tài)完善頂層設(shè)計(jì)、創(chuàng)造有利環(huán)境和條件、制定完善支持性的配套政策，形成對(duì)推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與邁向高質(zhì)量發(fā)展的政策引導(dǎo)和支撐。

關(guān)鍵詞：國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司;國(guó)有資本投資公司;國(guó)有資本;國(guó)有企業(yè)

中圖分類號(hào)：F271 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：1003-7543（2021）11-0042-20

推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革是深化國(guó)資國(guó)企改革的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略舉措，是新發(fā)展階段推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和重要手段。自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”以來(lái)，國(guó)家層面和地方層面都對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展了多種形式的實(shí)踐探索，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革取得重要進(jìn)展，但也表現(xiàn)出一些突出問(wèn)題，亟須在深入推進(jìn)中予以解決。著眼于未來(lái)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革，充分發(fā)揮、釋放國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在微觀層面和宏觀層面的積極作用，推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司邁向高質(zhì)量發(fā)展。

一、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革取得的進(jìn)展與成效

隨著新一輪國(guó)資國(guó)企改革的深入推進(jìn)，圍繞國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的系列探索逐步展開(kāi)，國(guó)家和地方從頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)實(shí)踐、專題研究等多個(gè)方面推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革不斷前進(jìn)。無(wú)論是作為一個(gè)群體還是特定個(gè)體，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革總體進(jìn)展順利，取得較為顯著的成效，為進(jìn)一步邁向高質(zhì)量發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。

（一）國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革的頂層設(shè)計(jì)逐步清晰

國(guó)家對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革的頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)逐步清晰、逐步深化的過(guò)程，采取的是穩(wěn)步推進(jìn)、不斷迭代的方法，既反映在國(guó)家對(duì)改革進(jìn)行系統(tǒng)部署中的相關(guān)要求中，也有專門性的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司推進(jìn)文件，提出了系列的方向要求和針對(duì)性的操作指導(dǎo)（見(jiàn)表1，下頁(yè)）。特別是，2018年7月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)推進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)作出全面系統(tǒng)部署，既提出了改革試點(diǎn)的指導(dǎo)思想、試點(diǎn)目標(biāo)、基本原則等方向性和原則性要求，又對(duì)功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、監(jiān)督與約束機(jī)制等改革試點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行操作性指引，同時(shí)還對(duì)改革試點(diǎn)的實(shí)施步驟、配套政策、組織實(shí)施等落實(shí)要求予以明確。

在國(guó)家推進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革的總體部署下，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，出臺(tái)了相關(guān)試點(diǎn)方案。早在2015年6月，山東省就專門印發(fā)了《省委辦公廳 省政府辦公廳關(guān)于建立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的意見(jiàn)（試行）》，明確了建立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的主要目標(biāo)、基本原則和改建條件，提出改建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的工作重點(diǎn)、支持保障措施和實(shí)施步驟。2016年5月，山西省發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)工作的實(shí)施細(xì)則》，但內(nèi)容主要是關(guān)于選擇山西焦煤集團(tuán)有限公司改組國(guó)有資本投資公司的相關(guān)試點(diǎn)工作部署。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》印發(fā)以后，廣西、內(nèi)蒙古、安徽、遼寧、廣東、河北、福建、青海、重慶、江西、甘肅、黑龍江、陜西、寧夏、四川、湖北、浙江、天津、湖南等19個(gè)省（區(qū)、市）正式公布了國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（以下簡(jiǎn)稱“兩類公司”）改革試點(diǎn)實(shí)施方案。比如，2019年7月《重慶市人民政府關(guān)于印發(fā)重慶市國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》下發(fā)，對(duì)重慶市加快推進(jìn)“兩類公司”改革試點(diǎn)工作作出系統(tǒng)部署，明確了試點(diǎn)內(nèi)容、組織實(shí)施、政策支持和組織保障。此外，廈門、蕪湖、淮南、丹東、阜新、廊坊等地市也出臺(tái)了本地的“兩類公司”試點(diǎn)實(shí)施方案，形成對(duì)本市推進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革的頂層設(shè)計(jì)。

（二）中央企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)

鑒于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是一個(gè)新生事物，國(guó)家采取以試點(diǎn)的方式探索國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革，并按照“分級(jí)組織、分類推進(jìn)、穩(wěn)妥開(kāi)展”和“成熟一個(gè)推動(dòng)一個(gè)，運(yùn)行一個(gè)成功一個(gè)”的要求，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)。在中央企業(yè)層面，2016年中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)國(guó)新”）和中國(guó)誠(chéng)通控股集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中國(guó)誠(chéng)通”）被確定為兩家中央企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)，兩家企業(yè)圍繞著“試模式、試體制、試機(jī)制”開(kāi)展了諸多探索嘗試，取得了積極效果（見(jiàn)表2）。第一，“試模式”不斷推進(jìn)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)行模式逐漸成型。中國(guó)國(guó)新和中國(guó)誠(chéng)通在改組組建后，都按照國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的要求對(duì)組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)布局、運(yùn)營(yíng)體系進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整優(yōu)化，基本上形成了“精干總部+專業(yè)平臺(tái)+持股企業(yè)”三層架構(gòu)，打造了基金投資、股權(quán)運(yùn)作、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（管理）、金融服務(wù)為主、具有國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司特色的業(yè)務(wù)格局，構(gòu)建了“融投管退”的資本運(yùn)營(yíng)體系。中國(guó)國(guó)新探索形成了“資本+人才+技術(shù)”輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式[1]，中國(guó)誠(chéng)通則提出資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)2.0模式。第二，“試體制”穩(wěn)步實(shí)施，針對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)放權(quán)取得進(jìn)展。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)的《國(guó)務(wù)院國(guó)資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，兩家中央企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司除了可以享有一般性中央企業(yè)的21項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)、綜合改革試點(diǎn)企業(yè)的4項(xiàng)授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)外，還可以與國(guó)有資本投資公司一道享受6項(xiàng)特殊的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)。第三，“試機(jī)制”逐步深化，中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)取得突破。中國(guó)國(guó)新和中國(guó)誠(chéng)通都按照全面構(gòu)建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)新體制新機(jī)制的要求，不斷完善治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，提升治理能力，深入推進(jìn)三項(xiàng)制度改革，構(gòu)建市場(chǎng)化選人用人機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制，建立差異化的分類管控模式，形成市場(chǎng)化的體制機(jī)制和靈活高效的管理體系[1]。第四，功能作用日益彰顯，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的價(jià)值性持續(xù)提升。中國(guó)國(guó)新和中國(guó)誠(chéng)通堅(jiān)持服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)向的投資驅(qū)動(dòng)，通過(guò)發(fā)起設(shè)立中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金、國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”發(fā)展基金、中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、中國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革基金等，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革起到了重要推動(dòng)作用。

（三）地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)邁入快車道

自2014年開(kāi)展“兩類公司”改革試點(diǎn)以來(lái)，各?。▍^(qū)、市）都積極推進(jìn)地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的組建和探索，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，特別是在《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布以后，各地對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的改革試點(diǎn)邁入快車道。從各地組建的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司形態(tài)來(lái)看，既有純粹型的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，即國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司分開(kāi)設(shè)立，又有混合型的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，即國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2021年8月底，?。▍^(qū)、市）層面的純粹國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司達(dá)到32家，混合型國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司達(dá)到18家。除黑龍江外，其他?。▍^(qū)、市）均組建了純粹型或混合型國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司（見(jiàn)表3）。在計(jì)劃單列市中，寧波、廈門、深圳均開(kāi)展了純粹型國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)，青島則選擇4家企業(yè)開(kāi)展混合型國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)。此外，一些地方在地市、區(qū)縣層面也組建了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，如2019年重慶市萬(wàn)州區(qū)國(guó)資委新設(shè)成立重慶三峽國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司;2017年浙江省麗水市云和縣政府將云和縣云和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司變更為云和縣國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司;2019年安徽省宿州市靈璧縣政府新設(shè)成立靈璧縣國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司。從組建方式來(lái)看，地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司絕大多數(shù)采用改組組建的方式，50家中有42家通過(guò)改組組建，其中以直接改組為主，合并改組和吸收改組較少。一些地方也采取新設(shè)方式組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，如2020年8月河南省人民政府批準(zhǔn)《河南國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)集團(tuán)有限公司組建方案》，由河南省國(guó)資委出資的7家競(jìng)爭(zhēng)類省管企業(yè)股權(quán)和1家省管企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入出資新設(shè)組建。從授權(quán)模式來(lái)看，絕大數(shù)多數(shù)地方采取的是地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)向國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司授予出資人職責(zé)的間接授權(quán)模式，只有極少地方探索政府對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的直接授權(quán)模式，如2020年山西省國(guó)資委將出資人管資本職責(zé)全部授權(quán)山西省國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)有限公司，賦予國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司相對(duì)完整的出資人職責(zé)，且在授權(quán)范圍內(nèi)明確的事項(xiàng)，省國(guó)資委和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司各自對(duì)省委、省政府負(fù)責(zé)，形成“品字架構(gòu)”。

除了試點(diǎn)與組建公司數(shù)量增加外，地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的縱向探索也在逐步深化，取得明顯成效，主要表現(xiàn)在：第一，部分試點(diǎn)企業(yè)逐步成長(zhǎng)成型為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。上海國(guó)盛、重慶渝富、四川發(fā)展、廣東恒健等一些較早開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的企業(yè)，經(jīng)過(guò)“試模式、試體制、試機(jī)制”，通過(guò)改革創(chuàng)新，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司已經(jīng)初步成型。在此基礎(chǔ)上，部分企業(yè)正在深化改革試點(diǎn)，努力打造國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司升級(jí)版。比如，2020年3月重慶市人民政府批復(fù)了《重慶渝富控股集團(tuán)深化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)方案》，要求重慶渝富在經(jīng)過(guò)5年多的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)之后，繼續(xù)從完善組織與治理、融資體系、投資布局、出資企業(yè)價(jià)值管理、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、黨的建設(shè)等六個(gè)方面深化改革試點(diǎn)。第二，部分試點(diǎn)企業(yè)圍繞功能定位逐步創(chuàng)新和豐富國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)方式。一些試點(diǎn)企業(yè)著眼于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略落地的功能定位，從業(yè)務(wù)布局、投資方式、融資工具等多個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新優(yōu)化。比如，上海國(guó)盛圍繞“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)、重大產(chǎn)業(yè)投資、基金戰(zhàn)略配置”三大基礎(chǔ)功能，采取股權(quán)注入、資本運(yùn)作、收益投資等運(yùn)作模式開(kāi)展資本運(yùn)營(yíng)，以市場(chǎng)化方式參與戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性的產(chǎn)業(yè)投資，靈活運(yùn)用股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換、兼并重組、資產(chǎn)證券化、企業(yè)改制等多種方式開(kāi)展資產(chǎn)管理，著力打造千億級(jí)“基金集群”，利用境外多層次資本市場(chǎng)開(kāi)展海外業(yè)務(wù)。第三，部分試點(diǎn)企業(yè)在體制機(jī)制改革上不斷深化和創(chuàng)新。一些試點(diǎn)企業(yè)從構(gòu)建與市場(chǎng)化國(guó)有資本運(yùn)作專業(yè)平臺(tái)相適應(yīng)的體制機(jī)制要求出發(fā)，在授權(quán)放權(quán)、治理結(jié)構(gòu)、管理模式、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制等方面的改革和創(chuàng)新取得積極效果。比如，四川發(fā)展（控股）有限責(zé)任公司突出國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司特點(diǎn)，持續(xù)深化“三項(xiàng)制度”改革，包括推行競(jìng)爭(zhēng)上崗，打破干部在本部門和直接出資企業(yè)之間流動(dòng)的“玻璃墻”，搬掉阻礙管理人員能上能下的“鐵交椅”，搭建優(yōu)秀人才得到充分展示的“競(jìng)賽場(chǎng)”;建立淘汰機(jī)制，突出崗位選擇“柔性”，突出考核管理“剛性”，建立人崗不匹配、業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)員工淘汰解聘機(jī)制;實(shí)施契約管理，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)展質(zhì)量為核心，對(duì)出資企業(yè)加大業(yè)績(jī)類指標(biāo)考核，建立年度與周期相結(jié)合的綜合考核評(píng)價(jià)體系。

二、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革面臨的難題

盡管國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)取得了積極進(jìn)展和初步成效，但改革試點(diǎn)尚未完全達(dá)到目標(biāo)，改革試點(diǎn)中也暴露出一些問(wèn)題和瓶頸，一定程度上制約了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的持續(xù)健康發(fā)展，亟須在未來(lái)深化改革中予以破解。

（一）認(rèn)知理解亟須清晰深化

盡管開(kāi)展“兩類公司”改革試點(diǎn)已經(jīng)七年多，但無(wú)論是政府部門、企業(yè)界還是學(xué)術(shù)界，目前對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的認(rèn)識(shí)和理解都還不夠深入，對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司“是什么”以及“為什么”出現(xiàn)和存在，還存在諸多認(rèn)識(shí)上的困惑。特別是，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司的異同問(wèn)題在理論上和實(shí)踐中一直未能形成認(rèn)知共識(shí)，甚至沒(méi)能得到真正的清晰認(rèn)識(shí)。從理論研究來(lái)看，一些學(xué)者從多個(gè)維度對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司的差異進(jìn)行了識(shí)別，如辛宇從目標(biāo)定位、設(shè)立形式、持股特征、實(shí)施方式、效果要求等維度對(duì)“兩類公司”進(jìn)行了區(qū)分[2]，中國(guó)國(guó)新控股有限責(zé)任公司編委會(huì)從經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、功能定位、布局領(lǐng)域、運(yùn)作方式、管控模式等方面比較了“兩類公司”的差別[1]。然而，也有一些學(xué)者認(rèn)為“兩類公司”之間并不具有涇渭分明的區(qū)別，如辛宇認(rèn)為“兩類公司”的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)性金融投資業(yè)務(wù)可以相互轉(zhuǎn)化，此時(shí)它們之間的區(qū)別就會(huì)變得不明顯甚至模糊[2];徐文進(jìn)認(rèn)為投資和運(yùn)營(yíng)是企業(yè)的兩大基本行為，“融投管退”各個(gè)環(huán)節(jié)難以生硬割裂，“兩類公司”只是側(cè)重點(diǎn)不同而已[3]。從試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，中央企業(yè)“兩類公司”改革試點(diǎn)采取的是嚴(yán)格區(qū)分國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司，地方層面則出現(xiàn)嚴(yán)格區(qū)別、不區(qū)分、混合存在等多種情況。

（二）身份角色仍存在錯(cuò)位越位現(xiàn)象

組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的一個(gè)重要功能是要在以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)管理體制中發(fā)揮其“隔離層和屏障”作用[4]，這意味著“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三級(jí)體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，需要國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)變?cè)瓉?lái)在“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)—國(guó)有企業(yè)”兩級(jí)體系中的身份。然而，從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，政府或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)身份轉(zhuǎn)換不到位、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司身份轉(zhuǎn)換不到位的現(xiàn)象仍然存在。對(duì)于前者，主要是一些地方政府或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)未能改變傳統(tǒng)的“管企業(yè)”思維，尚沒(méi)有將自身的身份認(rèn)知轉(zhuǎn)換到國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的出資人或股東角色，對(duì)于二者之間的出資關(guān)系和授權(quán)關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位。身份認(rèn)知轉(zhuǎn)換不到位引致的結(jié)果是一些地方政府或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司授權(quán)放權(quán)不到位，表現(xiàn)為不愿、不敢、不全、不真、不善授權(quán)放權(quán)。目前國(guó)家和地方對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司采取的幾乎都是間接授權(quán)模式，雖然各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都相繼發(fā)布了授權(quán)放權(quán)清單、監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，但對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的監(jiān)管依據(jù)仍然沿襲原來(lái)的監(jiān)管制度，在投資、資產(chǎn)交易、工資總額管理等方面的授權(quán)仍不充分[5]。一些新組建的地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司存在被架空的現(xiàn)象，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于劃入國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的企業(yè)或股權(quán)，并未將完整的股東權(quán)利授予國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，而是穿透國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)這些企業(yè)直接行使股東權(quán)利[6]。對(duì)于后者，主要是一些國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)自身與所出資企業(yè)的關(guān)系認(rèn)知不到位，沿襲以往的行政化思維或傳統(tǒng)的母子公司關(guān)系認(rèn)知，沒(méi)能轉(zhuǎn)換到投資與被投資的出資人或股東角色。身份認(rèn)知轉(zhuǎn)換不到位的結(jié)果是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所出資企業(yè)的授權(quán)放權(quán)力度不足、界面不清晰，進(jìn)而引發(fā)管控錯(cuò)位，既存在對(duì)所出資企業(yè)管理過(guò)多過(guò)細(xì)的越位現(xiàn)象，又出現(xiàn)了股權(quán)管理中權(quán)責(zé)不清、行為不規(guī)范、管理不到位的缺位現(xiàn)象，甚至還要承擔(dān)一些對(duì)所出資企業(yè)法定之外的“連帶”責(zé)任[7]。

（三）功能定位不準(zhǔn)與發(fā)揮不充分

功能定位既是認(rèn)知理解國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的重要維度，又是決定國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司發(fā)展方向、運(yùn)營(yíng)模式和業(yè)務(wù)布局的重要因素。從各地改革試點(diǎn)來(lái)看，一些地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司功能轉(zhuǎn)向和作用發(fā)揮尚不到位，與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)然的功能要求和政策要求存在差距。功能轉(zhuǎn)向不到位主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是定位不清不準(zhǔn)。部分國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些功能、應(yīng)當(dāng)發(fā)揮哪些作用缺乏清晰認(rèn)識(shí)，對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行規(guī)律把握不到位，結(jié)果是實(shí)踐中對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的定位不科學(xué)和不準(zhǔn)確，甚至出現(xiàn)明顯偏頗。典型的是部分地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在功能定位、業(yè)務(wù)范圍和資源整合方面，與國(guó)有資本投資公司、其他國(guó)有資產(chǎn)管理公司以及投融資、金融控股、持股平臺(tái)公司之間出現(xiàn)一定同質(zhì)化和交叉重疊現(xiàn)象。一些地方將“兩類公司”合二為一地設(shè)立為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，也有對(duì)“兩類公司”功能定位區(qū)分不夠的嫌疑。二是難以有效把握和平衡好宏觀與微觀、基礎(chǔ)功能與衍生功能的關(guān)系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司兼具資本運(yùn)營(yíng)的一般特點(diǎn)和運(yùn)營(yíng)對(duì)象國(guó)有資本的特殊要求，相應(yīng)的功能定位必然是既在微觀上考慮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于實(shí)現(xiàn)“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)”本身需要達(dá)到目標(biāo)的作用，又要在宏觀上分析國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中需要承擔(dān)的角色功能;既要滿足一般資本運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)功能，又要符合國(guó)有資本特殊功能所引致的衍生功能要求。現(xiàn)實(shí)中，部分地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于功能性任務(wù)與市場(chǎng)化效益、“公轉(zhuǎn)”和“自轉(zhuǎn)”處理不當(dāng)[8]，出現(xiàn)過(guò)度偏向某一方面功能，從而引發(fā)對(duì)另一方面功能的偏離。三是規(guī)模實(shí)力難以滿足功能定位的需要。一些地方賦予國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的功能定位范圍較寬、要求較高，但就其資產(chǎn)規(guī)模而言，很難達(dá)到實(shí)現(xiàn)功能定位的要求。即便是兩家中央企業(yè)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，其資本實(shí)力與所承擔(dān)的協(xié)助推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略等重要任務(wù)相比，也存在一定差距。四是實(shí)際功能發(fā)揮未能達(dá)到預(yù)期效果。部分國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于地方的國(guó)資國(guó)企重大改革和整合重組參與度不高，承擔(dān)的任務(wù)不多，對(duì)優(yōu)化調(diào)整地方國(guó)有資本布局的作用尚未充分發(fā)揮，作為“隔離層”的功能并未完全顯現(xiàn)[9]。

（四）組織模式未能匹配性轉(zhuǎn)型

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，其組織模式和運(yùn)營(yíng)模式均不同于傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司和其他的國(guó)有資產(chǎn)管理公司，改組組建的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司只有進(jìn)行匹配性的組織轉(zhuǎn)型，才可能取得成功。然而，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)存在不同程度的“翻牌”現(xiàn)象[6]，一些改組組建尤其是直接改組形成的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，雖然名義上被稱作“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”，但在組織模式上沒(méi)能按照專業(yè)從事國(guó)有資本運(yùn)作的要求及時(shí)轉(zhuǎn)型，或者組織模式轉(zhuǎn)變與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的功能定位不相匹配。一是業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)與業(yè)務(wù)布局轉(zhuǎn)變不到位。一些改組組建的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，其業(yè)務(wù)構(gòu)成除了專業(yè)的資本運(yùn)作類業(yè)務(wù)外，還保留了實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)，與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司“不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的要求不相符。比如，中國(guó)誠(chéng)通在基金投資、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、資本運(yùn)作、股權(quán)管理等資本運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)之外，還涉及綜合物流服務(wù)、生產(chǎn)資料貿(mào)易、林漿紙生產(chǎn)和開(kāi)發(fā)利用、海外業(yè)務(wù)和其他業(yè)務(wù)等實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)。特別是，一些地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司實(shí)業(yè)經(jīng)營(yíng)所占比重還較大，如寧夏國(guó)運(yùn)業(yè)務(wù)板塊包括重大項(xiàng)目板塊、公用事業(yè)板塊、產(chǎn)業(yè)投資板塊、金融服務(wù)板塊，前兩者占據(jù)主要比重。部分地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司仍然采用過(guò)去資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方式推進(jìn)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和資本布局調(diào)整[6]，沒(méi)有真正建立國(guó)有資本專業(yè)化運(yùn)作的模式和體系。二是公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制建設(shè)不到位。雖然國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司按照要求普遍建立了由黨組織、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)（或監(jiān)事）、經(jīng)理層構(gòu)成的法人治理結(jié)構(gòu)，但一些試點(diǎn)企業(yè)董事會(huì)建設(shè)還不健全，外部董事、專業(yè)委員會(huì)難以適應(yīng)國(guó)有資本專業(yè)化運(yùn)營(yíng)的需要，科學(xué)的董事會(huì)決策程序未能有效形成或執(zhí)行。部分國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司還存在黨組織與董事會(huì)、經(jīng)理層之間權(quán)責(zé)邊界不清晰的問(wèn)題，黨組織、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)（或監(jiān)事）、經(jīng)理層沒(méi)能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡。三是組織結(jié)構(gòu)調(diào)整不到位。一些改組組建的地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，并沒(méi)有按照新的功能定位、新的業(yè)務(wù)布局、新的商業(yè)模式對(duì)原有的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整與變革，只是簡(jiǎn)單的“小修小補(bǔ)”，難以為開(kāi)展專業(yè)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)提供有力的組織支撐。

（五）體制機(jī)制有待深度轉(zhuǎn)變

盡管“試體制”“試機(jī)制”是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容，一些國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在體制機(jī)制改革上取得了積極進(jìn)展，但也有部分國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司機(jī)制轉(zhuǎn)變尚不到位，離真正的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制仍有差距，對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展活力形成制約。從內(nèi)部來(lái)看，一些國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在推進(jìn)三項(xiàng)制度改革上未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，制度鎖定和路徑依賴現(xiàn)象依然存在，三項(xiàng)制度的剛性問(wèn)題并沒(méi)有得到根本性解決。一些試點(diǎn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人身份轉(zhuǎn)換渠道不暢通，中層管理人員向上成長(zhǎng)通道受阻。部分國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)職業(yè)經(jīng)理人的身份定位不夠清晰，存在市場(chǎng)化選聘不充分導(dǎo)致職業(yè)經(jīng)理人引入難、體制內(nèi)外身份差異導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部平衡難、體制機(jī)制不完善導(dǎo)致職業(yè)經(jīng)理人留用難、約束機(jī)制不到位導(dǎo)致職業(yè)經(jīng)理人追責(zé)難等“四難”現(xiàn)象[10]。激勵(lì)約束體系與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的類金融企業(yè)特點(diǎn)不相適應(yīng)，薪酬體系和激勵(lì)手段難以滿足國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)市場(chǎng)化高層次專業(yè)人才引進(jìn)的需要，職業(yè)經(jīng)理人激勵(lì)約束受到工資總額和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況限制，對(duì)職業(yè)經(jīng)理人和高層次專業(yè)人才的參與積極性產(chǎn)生消極影響。從外部來(lái)看，一方面是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與一般國(guó)有企業(yè)在運(yùn)營(yíng)標(biāo)的、運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)目標(biāo)上有本質(zhì)區(qū)別，傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)的績(jī)效考核難以適應(yīng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的特殊性，但目前針對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的專門性績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立，難以有效引導(dǎo)和激勵(lì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司發(fā)揮功能作用;另一方面是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)具有固有的不確定性，但針對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司特點(diǎn)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制尚不健全，容易導(dǎo)致國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)需要較大投入和較高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的相應(yīng)制度安排不足，不利于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的創(chuàng)新活動(dòng)和潛力挖掘。

（六）資本運(yùn)營(yíng)能力急需增強(qiáng)

國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的類金融公司特點(diǎn)和“隔離層”角色決定了其能力要求與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司差別明顯，它更加強(qiáng)調(diào)資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化能力和履行出資人職責(zé)的股權(quán)管理能力。然而，許多地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司由產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司或國(guó)有資產(chǎn)管理公司改組組建而來(lái)，或者通過(guò)劃轉(zhuǎn)若干國(guó)有企業(yè)股權(quán)予以組建，因此往往擁有較好的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)或者資產(chǎn)管理能力，但在資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化能力和履行出資人職責(zé)的股權(quán)管理能力方面普遍存在不足。一些地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司囿于能力的“核心剛性”，由原來(lái)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)或者資產(chǎn)管理能力向市場(chǎng)化的投融資、資本運(yùn)營(yíng)能力轉(zhuǎn)化較慢，資本運(yùn)作、股權(quán)管理、基金投資、金融服務(wù)的能力急需增強(qiáng)。此外，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司從事的金融和類金融業(yè)務(wù)決定了其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的能力有更高要求，且其風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的模式、體系、方式、方法等都與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司有顯著區(qū)別，但許多地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于資本運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防控缺乏必要的能力，難以有效應(yīng)對(duì)日益加劇的外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和不斷積累加大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步來(lái)看，制約國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司能力轉(zhuǎn)化的因素主要包括：一是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于資本運(yùn)營(yíng)核心能力構(gòu)建所需的產(chǎn)業(yè)、管理、金融人才普遍不足，懂產(chǎn)業(yè)、通金融、善管理的領(lǐng)軍人才和行業(yè)經(jīng)營(yíng)更是短缺。二是在當(dāng)前金融監(jiān)管部門持續(xù)采取控風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)監(jiān)管策略的背景下，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司獲取銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金、融資租賃等關(guān)鍵性金融牌照的難度較大，金融服務(wù)工具和手段有限，制約了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的金融服務(wù)功能。三是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司所出資企業(yè)的改革還遠(yuǎn)未到位[6]，一些劃入國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的國(guó)有企業(yè)，尤其是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位脫鉤移交的國(guó)有企業(yè)，面臨較多的歷史遺留問(wèn)題需要處理，不良資產(chǎn)剝離和股權(quán)多元化或混合所有制改革任務(wù)較重，股權(quán)管理的基礎(chǔ)和條件較為薄弱。部分地方國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司所設(shè)立的基金管理、股權(quán)投資平臺(tái)公司剛剛起步，外派董監(jiān)事隊(duì)伍嚴(yán)重不足，專職外派董監(jiān)事缺口較大，“管資本”的能力受到限制。

三、推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方向

推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司邁向高質(zhì)量發(fā)展，需立足國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)形成的良好基礎(chǔ)，明確高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方向，多措并舉破解尚存的問(wèn)題。

（一）國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的特質(zhì)刻畫

進(jìn)一步深化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革，需推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司邁向高質(zhì)量發(fā)展，其前提和基礎(chǔ)是回答“什么樣”的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，或者說(shuō)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)包括哪些元素和特質(zhì)。高質(zhì)量發(fā)展概念跨越宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面，企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展屬于微觀層面的概念。企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展被認(rèn)為是企業(yè)追求高水平、高層次、高效率的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值創(chuàng)造，以及塑造卓越的企業(yè)持續(xù)成長(zhǎng)和持續(xù)價(jià)值創(chuàng)造素質(zhì)能力的目標(biāo)狀態(tài)或發(fā)展范式[11]。從既有研究來(lái)看，一些學(xué)者對(duì)一般性企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展分別進(jìn)行了特征刻畫。對(duì)于前者，黃速建等從企業(yè)發(fā)展系統(tǒng)（動(dòng)力、能力、行為、機(jī)制、績(jī)效）、價(jià)值實(shí)現(xiàn)層次（價(jià)值、透明、認(rèn)同）和價(jià)值對(duì)象范圍（企業(yè)、利益相關(guān)方、社會(huì)）三個(gè)維度對(duì)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了“畫像”，認(rèn)為社會(huì)價(jià)值驅(qū)動(dòng)、資源能力突出、產(chǎn)品服務(wù)一流、透明開(kāi)放運(yùn)營(yíng)、管理機(jī)制有效、綜合績(jī)效卓越和社會(huì)聲譽(yù)良好是企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的七個(gè)核心特質(zhì)[11]。王瑤和黃賢環(huán)認(rèn)為，企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要求企業(yè)管理和治理機(jī)制完善高效、依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、資源配置效率高、產(chǎn)品服務(wù)優(yōu)質(zhì)、財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)突出[12]。對(duì)于后者，楊波認(rèn)為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)在九個(gè)方面，包括效益效率、自主創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)管控、節(jié)能環(huán)保、特色創(chuàng)新、社會(huì)效應(yīng)、承擔(dān)國(guó)家特殊職能[13]。肖紅軍從動(dòng)力、效率、質(zhì)量、布局、韌性、機(jī)制、聲譽(yù)七個(gè)維度對(duì)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了刻畫，認(rèn)為國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)為高層次的內(nèi)生型發(fā)展動(dòng)力、高水平的綜合性產(chǎn)出效率、高認(rèn)可的品質(zhì)型產(chǎn)品服務(wù)、高適配的引領(lǐng)型業(yè)務(wù)布局、高能動(dòng)的自適應(yīng)韌性組織、高契合的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制和高認(rèn)同的共益型社會(huì)聲譽(yù)七個(gè)方面[14]。

從既有研究可知，無(wú)論是一般性企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，還是國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，其刻畫維度都涉及多個(gè)方面，但這些已有刻畫并不完全適用于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。如果說(shuō)國(guó)有企業(yè)是特殊企業(yè)，那么國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司就是特殊的國(guó)有企業(yè)，相應(yīng)地，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的刻畫相較一般性企業(yè)和國(guó)有企業(yè)更具特殊性。首先，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司基于特定目的而設(shè)立，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的雙重屬性意味著國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)為對(duì)特定目的的良好實(shí)現(xiàn)，即資本運(yùn)營(yíng)的增值目的和國(guó)有資本運(yùn)作的平臺(tái)功能。也就是說(shuō)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展在目標(biāo)層體現(xiàn)為“資本增值表現(xiàn)優(yōu)異”和“平臺(tái)功能表現(xiàn)優(yōu)越”。其次，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在目標(biāo)層面的高水平實(shí)現(xiàn)需要相應(yīng)的資本運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)或資本運(yùn)作方式予以落實(shí)，而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司以財(cái)務(wù)性持股或財(cái)務(wù)性金融投資業(yè)務(wù)為主，金融或類金融業(yè)務(wù)性質(zhì)要求國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司擁有一流的業(yè)務(wù)創(chuàng)新、業(yè)務(wù)組合和業(yè)務(wù)協(xié)同，同時(shí)具備突出的資本運(yùn)作專業(yè)能力。金融或類金融業(yè)務(wù)性質(zhì)還意味著風(fēng)險(xiǎn)管控對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的重要性，通過(guò)有效的風(fēng)險(xiǎn)防控維護(hù)國(guó)有資本安全是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。也就是說(shuō)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展在執(zhí)行層表現(xiàn)為“業(yè)務(wù)創(chuàng)新協(xié)同”“專業(yè)能力突出”“風(fēng)險(xiǎn)防控得當(dāng)”。最后，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司無(wú)論是目標(biāo)層面的實(shí)現(xiàn)還是執(zhí)行層面的落地，都需要匹配性的制度安排予以保障和支撐，核心是公司治理和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。也就是說(shuō)，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展在保障層表現(xiàn)為“治理有效高效”和“機(jī)制靈活適配”。綜上，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的特質(zhì)由目標(biāo)層、執(zhí)行層和保障層三個(gè)同心圓構(gòu)成（見(jiàn)圖1，下頁(yè)）。

（二）推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展的七大重點(diǎn)方向

從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的特質(zhì)刻畫可知，推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司邁向高質(zhì)量發(fā)展就是要達(dá)成目標(biāo)層、執(zhí)行層、保障層的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)或要求，這意味著資本增值表現(xiàn)優(yōu)異、平臺(tái)功能表現(xiàn)優(yōu)越、業(yè)務(wù)創(chuàng)新協(xié)同、專業(yè)能力突出、風(fēng)險(xiǎn)防控得當(dāng)、治理有效高效、機(jī)制靈活適配成為推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化和邁向高質(zhì)量發(fā)展的七大重點(diǎn)方向。

對(duì)于目標(biāo)層的兩個(gè)重點(diǎn)方向，從資本增值表現(xiàn)優(yōu)異來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司按照資本規(guī)律和資本市場(chǎng)邏輯進(jìn)行資本運(yùn)營(yíng)，專注于如何提高資本運(yùn)營(yíng)水平，運(yùn)用和創(chuàng)新資本運(yùn)營(yíng)手段來(lái)增強(qiáng)國(guó)有資本的活力、影響力和帶動(dòng)力[15]。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展必然要求實(shí)現(xiàn)高水平的資本運(yùn)營(yíng)績(jī)效，尤其是良好的國(guó)有資本流動(dòng)性、較高的國(guó)有資本運(yùn)行效率和優(yōu)異的國(guó)有資本保值增值率。這意味著國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的資本運(yùn)營(yíng)能夠形成較高的資本回報(bào)率，且資本回報(bào)具有可持續(xù)性。從平臺(tái)功能表現(xiàn)優(yōu)越來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)，需要承擔(dān)國(guó)有資本的特殊功能，推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展必然要求這些特殊功能得到高水平的實(shí)現(xiàn)。一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要充分發(fā)揮推動(dòng)國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的流轉(zhuǎn)通道功能，站在更高的戰(zhàn)略層面進(jìn)行國(guó)有資本布局，通過(guò)專業(yè)化資本運(yùn)營(yíng)促進(jìn)國(guó)有資本統(tǒng)籌配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整;有效發(fā)揮服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和政策落地的杠桿撬動(dòng)功能，以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)專業(yè)化引導(dǎo)和支持國(guó)家重大戰(zhàn)略的落實(shí)，服務(wù)專項(xiàng)任務(wù)的高效實(shí)施。另一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為混合所有制企業(yè)的培育優(yōu)化平臺(tái)，需要以管資本的方式將出資人職責(zé)履行到位，成為“積極、有限股東”，切實(shí)形成以資本為紐帶的新型投資與被投資關(guān)系。

對(duì)于執(zhí)行層的三個(gè)重點(diǎn)方向，從業(yè)務(wù)創(chuàng)新協(xié)同來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司所從事的主要是金融或類金融業(yè)務(wù)，市場(chǎng)化程度普遍較高，呈現(xiàn)投行化趨勢(shì)，金融方案創(chuàng)新和金融工具創(chuàng)新要求較高。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展，必然要求不斷創(chuàng)新金融或類金融業(yè)務(wù)，發(fā)揮多牌照優(yōu)勢(shì)，打造集股權(quán)運(yùn)作、資本融合、價(jià)值管理、金融改革等多種形式的業(yè)務(wù)組合。業(yè)務(wù)創(chuàng)新要求國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司既要善于開(kāi)發(fā)和應(yīng)用新的金融方案或金融工具，又要對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的特殊投向和特殊功能進(jìn)行針對(duì)性的業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新。在強(qiáng)化業(yè)務(wù)創(chuàng)新和豐富運(yùn)營(yíng)工具的同時(shí)，還要求不同類型業(yè)務(wù)之間具有強(qiáng)互補(bǔ)性，推動(dòng)多元資本運(yùn)營(yíng)手段的協(xié)同合作，形成業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)。從專業(yè)能力突出來(lái)看，將國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)職能從國(guó)有企業(yè)剝離，由類金融公司的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司來(lái)承擔(dān)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)職能，實(shí)行國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化[15]，意味著專業(yè)的資本運(yùn)作能力成為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司最重要的核心能力。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展必然要求其擁有突出的核心能力，具備一流的資本運(yùn)作專業(yè)能力，既體現(xiàn)在對(duì)“股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退”等不同運(yùn)作方式創(chuàng)新和應(yīng)用的專業(yè)能力，又反映在“融投管退”各個(gè)運(yùn)作環(huán)節(jié)的專業(yè)性。從風(fēng)險(xiǎn)防控得當(dāng)來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)防控是金融機(jī)構(gòu)或類金融公司運(yùn)營(yíng)的底線要求和關(guān)鍵內(nèi)容，也是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的基本要求和重要任務(wù)。盡管如此，風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)國(guó)有資本安全的維護(hù)不應(yīng)也不能成為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司業(yè)務(wù)創(chuàng)新和發(fā)展的阻礙。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展必然要求將風(fēng)險(xiǎn)防控與業(yè)務(wù)拓展同步推進(jìn)，既要緊緊筑牢國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)創(chuàng)新和發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)防范底線，又要使得風(fēng)險(xiǎn)防控到位和得當(dāng)，能夠?qū)I(yè)務(wù)創(chuàng)新和發(fā)展形成保駕護(hù)航作用，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控與業(yè)務(wù)創(chuàng)新的有效平衡。

對(duì)于保障層的兩個(gè)重點(diǎn)方向，從治理有效高效來(lái)看，無(wú)論是高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)層的高水平實(shí)現(xiàn)，還是執(zhí)行層的有效落實(shí)，公司治理都是至為關(guān)鍵的保障。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展必然要求構(gòu)建與之相匹配的有效高效的公司治理，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、有效制衡、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)代治理機(jī)制。治理有效高效要求國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司按照中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的要求，規(guī)范公司治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用。如此，既保障國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司能夠依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則獨(dú)立從事資本運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，又能夠有效從內(nèi)部、外部和所有權(quán)三個(gè)方面對(duì)公司實(shí)施有效的監(jiān)督。從機(jī)制靈活適配來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為在國(guó)資國(guó)企改革中誕生的新企業(yè)和“資本+智力”密集型企業(yè)[16]，其活力來(lái)源于主動(dòng)求變的業(yè)務(wù)創(chuàng)新和靈活高效的運(yùn)營(yíng)機(jī)制。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展必然要求建立與業(yè)務(wù)市場(chǎng)化程度較高相適配的、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，最大限度激發(fā)公司發(fā)展的內(nèi)生活力和巨大潛力。機(jī)制靈活適配的核心是深化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司三項(xiàng)制度的市場(chǎng)化改革，從生產(chǎn)要素層面實(shí)現(xiàn)人力資源、企業(yè)家的市場(chǎng)化配置和管理靈活性，真正建立管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場(chǎng)化勞動(dòng)用工和收入分配機(jī)制，形成與金融和類金融業(yè)務(wù)特點(diǎn)相適應(yīng)的有效的市場(chǎng)化激勵(lì)約束。

四、推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)策略

未來(lái)推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)策劃、突出重點(diǎn)、綜合施策、一企一策，從歸位歸真角色、筑牢筑實(shí)基礎(chǔ)、做新做活模式、聚集聚合要素等方面全方位推進(jìn)。

（一）歸位歸真三個(gè)角色

在“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”的三級(jí)體系中，“國(guó)有資產(chǎn)管理部門—國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”要求國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司成為獨(dú)立市場(chǎng)主體，“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”意味著國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是所持股企業(yè)的出資人，而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是專門從事國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)公司，這三個(gè)角色是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司得以有效高效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。然而，在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的這三個(gè)角色往往在一定程度上還實(shí)現(xiàn)不到位，推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展首先應(yīng)當(dāng)推動(dòng)這三個(gè)角色歸位和真正實(shí)現(xiàn)。

一是推動(dòng)授權(quán)明責(zé)到位，做真正的獨(dú)立市場(chǎng)主體。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司要成為真正的獨(dú)立市場(chǎng)主體，政府股東的授權(quán)明責(zé)到位至為關(guān)鍵。為此，一方面，需要優(yōu)化授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式。授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式雖然不是國(guó)有資產(chǎn)管理體制的決定性因素而是技術(shù)性環(huán)節(jié)，但其對(duì)推動(dòng)“政企分離”和激發(fā)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的活力具有重要意義[5]。從兩種授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式來(lái)看，間接授權(quán)模式和直接授權(quán)模式各有利弊，目前國(guó)內(nèi)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)以間接授權(quán)為主，這符合當(dāng)前的客觀實(shí)際，但直接授權(quán)模式在發(fā)達(dá)國(guó)家也被大量采用，能夠緩解間接授權(quán)的一些問(wèn)題。未來(lái)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的授權(quán)經(jīng)營(yíng)，除了要繼續(xù)深化間接授權(quán)模式改革外，可以考慮選擇具備相應(yīng)條件的公司開(kāi)展直接授權(quán)模式探索，同時(shí)亦可以探索國(guó)有資本基金化管理的授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式[5]。另一方面，應(yīng)當(dāng)拓展授權(quán)放權(quán)廣度和深度。國(guó)家和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都相繼發(fā)布了授權(quán)放權(quán)清單、監(jiān)管權(quán)責(zé)清單，并將“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)企業(yè)”一并列出相同的授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)?？紤]到國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司與國(guó)有資本投資公司畢竟存在差異，可以將二者不同的地方通過(guò)單獨(dú)條款方式予以明確。與此同時(shí)，未來(lái)可以進(jìn)一步拓展授權(quán)放權(quán)廣度和深度，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在國(guó)有資產(chǎn)重組整合、行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合、投融資、薪酬人事等方面的授權(quán)放權(quán)[5]。特別是，要將“三個(gè)歸位”要求落實(shí)到位，切實(shí)把以往延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)歸位于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)于具備條件和能力的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，可以考慮在授權(quán)事項(xiàng)中不再設(shè)置重要子企業(yè)的例外條款[17]。

二是推動(dòng)行權(quán)履責(zé)到位，做真正的出資人。無(wú)論是從價(jià)值創(chuàng)造還是責(zé)任義務(wù)來(lái)看，針對(duì)所出資企業(yè)做合格的、真正的出資人對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司都非常重要。為此，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，深刻和正確認(rèn)識(shí)自身與所出資企業(yè)的關(guān)系，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度的規(guī)則和要求開(kāi)展行權(quán)履責(zé)。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)當(dāng)依據(jù)《公司法》和公司章程對(duì)所出資企業(yè)行使與股份額相對(duì)應(yīng)的股東權(quán)利，并以其出資額或所持股份為限承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和有限責(zé)任，減少甚至取消對(duì)所出資企業(yè)的直接管理[18]，真正成為積極但有限的股東。進(jìn)一步來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)于所出資企業(yè)既要行權(quán)履責(zé)到位又不越位，既要與所出資企業(yè)保持“一臂之距”，又要推動(dòng)所出資企業(yè)落實(shí)自身的戰(zhàn)略意圖[19]，這需要?jiǎng)?chuàng)新對(duì)所出資企業(yè)的行權(quán)履責(zé)方式。特別是，要增強(qiáng)向所出資企業(yè)派出專職股權(quán)董事和監(jiān)事的針對(duì)性，確保派出的董事、監(jiān)事有效履職行權(quán)。

三是推動(dòng)組建轉(zhuǎn)化到位，做真實(shí)的運(yùn)營(yíng)公司。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的前提是要回歸“形神兼具”的“本真的運(yùn)營(yíng)公司”，這要求對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的組建和轉(zhuǎn)化要到位。從增量來(lái)看，對(duì)于將來(lái)需要新增加的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)把好組建環(huán)節(jié)關(guān)，優(yōu)化組建方式，通過(guò)組建到位形成真實(shí)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。如果采取改組組建方式，則關(guān)鍵是要“改”到位，即從原來(lái)的傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)形態(tài)和運(yùn)作模式“改”成運(yùn)營(yíng)公司的新形態(tài)和新運(yùn)作模式，“形”與“神”均要徹底改變;如果采用新設(shè)組建方式，則關(guān)鍵是要“設(shè)”到位，即按照本真的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司形態(tài)和運(yùn)作模式要求，全方位進(jìn)行“設(shè)計(jì)”和“設(shè)置”，形成真實(shí)的運(yùn)營(yíng)公司的“形”與“神”。無(wú)論是改組方式還是新設(shè)方式，組建生成真實(shí)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，其前提都是對(duì)真實(shí)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的標(biāo)準(zhǔn)有深刻認(rèn)識(shí)，因此在實(shí)踐中可以制定一個(gè)界定真實(shí)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)包含哪些要件的指南，用于組建時(shí)的對(duì)照實(shí)施。從存量來(lái)看，對(duì)于目前已經(jīng)在開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)的企業(yè)，如果其存在“簡(jiǎn)單翻牌”和“架空”的問(wèn)題，則需要盡快從“形”和“神”兩個(gè)方面推動(dòng)向本真的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)化?；镜姆椒ㄊ菍?duì)企業(yè)進(jìn)行全方位掃描和審視，尋找企業(yè)與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司形態(tài)和運(yùn)作模式不一致的地方，并采取相應(yīng)的改革舉措予以糾偏。

（二）筑牢筑實(shí)三大基礎(chǔ)

推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化和邁向高質(zhì)量發(fā)展，如果說(shuō)推動(dòng)三個(gè)角色歸位歸真是前提條件，那么治理完善、能力建構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)防控就是三大基礎(chǔ)。從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的改革實(shí)踐來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在這三大基礎(chǔ)上還存在不同程度的不足，與高質(zhì)量發(fā)展的要求仍有差距，需要進(jìn)一步筑牢筑實(shí)。

一是優(yōu)化實(shí)化公司治理。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)政府授權(quán)放權(quán)要“接得住”“管得好”，完善的公司治理不可或缺?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的治理結(jié)構(gòu)作出了明確規(guī)定，對(duì)黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層作出了明確要求。而在2021年8月國(guó)務(wù)院國(guó)資委最新下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展國(guó)有企業(yè)公司治理示范企業(yè)創(chuàng)建活動(dòng)的通知》中，對(duì)公司治理示范企業(yè)作了進(jìn)一步要求。未來(lái)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)將這些規(guī)定和要求高標(biāo)準(zhǔn)予以落實(shí)，爭(zhēng)取創(chuàng)建成為公司治理示范企業(yè)。重點(diǎn)包括：首先是按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，堅(jiān)持和完善“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，制度化、規(guī)范化、程序化地推動(dòng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)。其次是進(jìn)一步健全董事會(huì)制度，建立與公司規(guī)模大小相匹配、符合投資行業(yè)特點(diǎn)、滿足投資業(yè)務(wù)復(fù)雜性與廣泛性需要的規(guī)模適當(dāng)?shù)亩聲?huì);改善董事會(huì)人員構(gòu)成，對(duì)外部董事進(jìn)一步細(xì)分為兩類即股權(quán)董事和獨(dú)立董事[17]，逐步增加外部董事中的獨(dú)立董事占比，增強(qiáng)董事會(huì)獨(dú)立性;進(jìn)一步完善“集體審議、獨(dú)立表決、個(gè)人負(fù)責(zé)”決策機(jī)制，實(shí)行一人一票表決，保障董事會(huì)決策的科學(xué)性、獨(dú)立性和權(quán)威性。最后是進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)活力，優(yōu)化經(jīng)理層的人員選聘制度、權(quán)責(zé)對(duì)等的履職行權(quán)規(guī)則、任期制和契約化管理模式，加快構(gòu)建和完善職業(yè)經(jīng)理人制度，暢通體制內(nèi)外的身份轉(zhuǎn)換通道，完善市場(chǎng)化、差異化、激勵(lì)約束相容的薪酬制度，切實(shí)破除職業(yè)經(jīng)理人“引入難、平衡難、留用難、追責(zé)難”問(wèn)題。

二是轉(zhuǎn)換再造核心能力。由于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的核心目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，因而其核心能力集中體現(xiàn)為價(jià)值創(chuàng)造能力，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司能力轉(zhuǎn)換和再造的方向就是要構(gòu)建強(qiáng)大的價(jià)值創(chuàng)造能力。按照國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司價(jià)值創(chuàng)造的邏輯，其價(jià)值創(chuàng)造能力可以進(jìn)一步分解為資源配置能力、資本運(yùn)作能力（金融服務(wù)能力）和股權(quán)管理能力。由此，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)換再造核心能力的重點(diǎn)包括：首先是打造高水平的資源配置能力。樹(shù)立戰(zhàn)略資源理念，分析和確定公司的戰(zhàn)略資源構(gòu)成，優(yōu)化戰(zhàn)略資源的來(lái)源，加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略資源的控制，挖掘戰(zhàn)略性投資機(jī)會(huì)，建立以戰(zhàn)略資源打造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的基本戰(zhàn)略。緊緊圍繞國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作為資源優(yōu)化配置操作平臺(tái)的要求，加強(qiáng)對(duì)資金資源、資產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)和配置，通過(guò)多種方式對(duì)存量國(guó)有資本和增量國(guó)有資本進(jìn)行優(yōu)化配置，提高資本的配置效率。積極推進(jìn)與國(guó)有企業(yè)、社會(huì)資本的合作，發(fā)揮各自的互補(bǔ)性資源優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多種合作方式促進(jìn)資源的更大范圍聚合，推動(dòng)更高水平的資源優(yōu)化配置。其次是構(gòu)建專業(yè)化的資本運(yùn)作能力。牢固樹(shù)立崇尚專業(yè)、專業(yè)至上的導(dǎo)向[1]，將構(gòu)建專業(yè)化的資本運(yùn)作能力、金融服務(wù)能力擺在更加突出的位置。通過(guò)專業(yè)人才引進(jìn)、內(nèi)部能力建設(shè)、外部交流合作等多種方式，圍繞資本運(yùn)營(yíng)的“融投管退”各個(gè)環(huán)節(jié)，全面提升股權(quán)運(yùn)作能力、基金投資能力、資產(chǎn)管理能力、價(jià)值管理能力。強(qiáng)化駕馭金融工具的意識(shí)和能力，以注資、增資等手段獲取更多金融機(jī)構(gòu)牌照，開(kāi)發(fā)和綜合運(yùn)用各類金融工具，增強(qiáng)“產(chǎn)融結(jié)合”“以融促產(chǎn)”的金融服務(wù)能力。最后是提升機(jī)制化的股權(quán)管理能力。按照對(duì)所出資企業(yè)做真正的“積極、有限股東”的要求，充分發(fā)揮公司治理的股權(quán)管理主渠道功能，完善股權(quán)管理制度體系，科學(xué)設(shè)計(jì)股權(quán)管理機(jī)制[7]，通過(guò)制度化、機(jī)制化的方式全面提升對(duì)所出資企業(yè)的股權(quán)管理能力。

三是升級(jí)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要像金融公司、金融控股公司一樣，按照匹配性、全覆蓋、獨(dú)立性、有效性原則，全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，提升風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)、能力和效果。一方面，要構(gòu)建完善全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司可以借鑒國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，建立與公司組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)規(guī)模、復(fù)雜程度和聲譽(yù)影響相適應(yīng)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。重點(diǎn)是要建立組織架構(gòu)健全、職責(zé)邊界清晰的風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)，確定清晰的風(fēng)險(xiǎn)管理策略、風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)限額，制定優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理政策和程序，建立健全公司整體的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，建設(shè)數(shù)據(jù)與信息系統(tǒng)平臺(tái)，構(gòu)建內(nèi)部控制和審計(jì)體系。推動(dòng)所出資企業(yè)建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理制度，健全自我約束機(jī)制。另一方面，要完善風(fēng)險(xiǎn)管理方法、手段和工具。開(kāi)發(fā)、應(yīng)用、完善針對(duì)金融或類金融業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理方法和工具，建立完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系與報(bào)告制度，提升風(fēng)險(xiǎn)管理的數(shù)字技術(shù)水平，增強(qiáng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理能力。

（三）做新做活三大模式

在夯實(shí)治理、能力、風(fēng)控三大基礎(chǔ)上，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要改變傳統(tǒng)的模式，將業(yè)務(wù)、機(jī)制和管理三大重點(diǎn)做新做活，推動(dòng)公司發(fā)展范式的高級(jí)化，打造形成高價(jià)值集約型企業(yè)、高品質(zhì)活力型企業(yè)。

一是構(gòu)建與功能定位高度匹配的商業(yè)模式。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要圍繞著四大功能定位，即推動(dòng)國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的流轉(zhuǎn)通道、國(guó)有資本保值增值的市場(chǎng)化專業(yè)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略與政策落地的杠桿撬動(dòng)者、社會(huì)資本優(yōu)化配置的放大器[20]，建立與“融投管退”和主要功能業(yè)務(wù)相適應(yīng)的新型商業(yè)模式。重點(diǎn)是從國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的功能定位、資源稟賦、業(yè)務(wù)布局出發(fā)，探索適宜于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的輕資產(chǎn)商業(yè)模式;科學(xué)進(jìn)行市場(chǎng)定位，進(jìn)一步強(qiáng)化平臺(tái)打造和業(yè)務(wù)協(xié)同，探索創(chuàng)新“融融協(xié)同、產(chǎn)融協(xié)同、一二級(jí)市場(chǎng)協(xié)同、境內(nèi)外協(xié)同”的運(yùn)營(yíng)模式;從集團(tuán)整體視角的業(yè)務(wù)體系觀念轉(zhuǎn)向單一法人主體視角的投資組合觀念，著眼于發(fā)揮“母合優(yōu)勢(shì)”，以“核心區(qū)業(yè)務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建投資組合[17]。

二是探索市場(chǎng)化差異化的激勵(lì)約束模式。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)建立與國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作相適應(yīng)的激勵(lì)約束體系，針對(duì)不同層級(jí)、不同類別主體實(shí)行差異化的激勵(lì)約束方式，探索形成市場(chǎng)化差異化的激勵(lì)約束新模式。重點(diǎn)是建立健全三層次考核體系，其中第一個(gè)層次是政府或國(guó)有資本管理部門對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的考核，第二個(gè)層次是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)總部全員的績(jī)效考核，第三個(gè)層次是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司總部對(duì)所出資企業(yè)（負(fù)責(zé)人）的考核;強(qiáng)化激勵(lì)相容的薪酬激勵(lì)約束，借鑒金融機(jī)構(gòu)和其他類金融公司的薪酬模式，構(gòu)建強(qiáng)調(diào)業(yè)績(jī)導(dǎo)向、突出專業(yè)能力、收益責(zé)任匹配、短期長(zhǎng)期結(jié)合、在不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域具有行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬體系，創(chuàng)新多元化激勵(lì)手段，滿足差異化需求。

三是建立靈活高效專業(yè)的企業(yè)管理模式。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司既要深刻把握世界一流企業(yè)管理的最新趨勢(shì)，又要準(zhǔn)確掌握類金融企業(yè)的運(yùn)作和管理規(guī)律，勇于、敢于和善于進(jìn)行管理變革[11]，推動(dòng)企業(yè)管理模式深刻轉(zhuǎn)型，探索形成具有國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司特色的企業(yè)管理體系。重點(diǎn)是要推動(dòng)組織模式轉(zhuǎn)型，重塑組織形態(tài)，對(duì)改組組建的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司重構(gòu)組織架構(gòu)，滿足“管資本”的要求，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)從簡(jiǎn)、人員從優(yōu)、賦權(quán)賦能、動(dòng)態(tài)優(yōu)化，并與資本運(yùn)營(yíng)戰(zhàn)略相匹配;全面提升管理水平，既要平衡好集權(quán)與分權(quán)、柔性與規(guī)范、激勵(lì)與約束、探索與利用、有序與即興的雙元關(guān)系[11]，又要滿足從實(shí)業(yè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)到資本投資轉(zhuǎn)變的需要，開(kāi)展管理流程再造、制度重構(gòu)、工具創(chuàng)新、文化優(yōu)化。

（四）聚集聚合三類要素

從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的資源基礎(chǔ)觀理論來(lái)看，與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司“輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式”相匹配的戰(zhàn)略資源是資本、人才和技術(shù)。推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化和邁向高質(zhì)量發(fā)展，要求善于聚集聚合資本、人才和技術(shù)三類要素，構(gòu)建獨(dú)特的、一流的資本、人才和技術(shù)要素組合，打造形成國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的要素競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

一是構(gòu)造匹配性的資本規(guī)模與質(zhì)量。資本既是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展運(yùn)營(yíng)的對(duì)象，又是輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式的核心要素，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的高質(zhì)量運(yùn)營(yíng)依賴于資本數(shù)量與質(zhì)量。從資本數(shù)量來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司所擁有的國(guó)有資本規(guī)模應(yīng)當(dāng)與其功能定位和輕資產(chǎn)模式相匹配，既要確保較大資本規(guī)模以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì)，滿足功能定位實(shí)現(xiàn)的配置需要，又不追求過(guò)度的資本規(guī)模擴(kuò)張，尤其是避免資本的無(wú)序擴(kuò)張。一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司可以通過(guò)外部的資本注入和資源獲取擴(kuò)充資本，進(jìn)一步拓展資本充實(shí)渠道，如政府以土地等資產(chǎn)作價(jià)出資、注入部分企業(yè)股權(quán)或資本金、劃入企業(yè)進(jìn)行重組整合[1];另一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)手段增加資本規(guī)模，以市場(chǎng)化的方式“做優(yōu)存量”和“引導(dǎo)增量”[19]，如推動(dòng)所出資企業(yè)開(kāi)展混合所有制改革，引入社會(huì)資本，形成對(duì)國(guó)有資本的放大。從資本質(zhì)量來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要在投資方向、資產(chǎn)持有結(jié)構(gòu)和融資模式上下功夫，重視投資組合、資產(chǎn)構(gòu)成和資本結(jié)構(gòu)的合理性，增強(qiáng)國(guó)有資本流動(dòng)性。

二是打造專業(yè)化的高素質(zhì)人才隊(duì)伍。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的核心要素“資本”是否能夠增值，相當(dāng)程度上取決于運(yùn)作主體即“人”的專業(yè)化操作，因此建立一支與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)屬性相適應(yīng)、與公司輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式相匹配的專業(yè)化高素質(zhì)人才隊(duì)伍至關(guān)重要。從人才類別來(lái)看，首先要求擁有一批專業(yè)的金融人才，包括股權(quán)運(yùn)作、基金投資、資產(chǎn)管理、財(cái)富管理等金融或類金融業(yè)務(wù)方面的專業(yè)人才;其次要求擁有一批宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)人才，尤其是需要國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司已經(jīng)投資、擬投資或有潛在投資可能的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域人才;最后要求擁有一批專業(yè)的管理人才，特別是擁有豐富的金融或類金融機(jī)構(gòu)管理經(jīng)驗(yàn)的人才。當(dāng)然，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)更加重視獲取懂產(chǎn)業(yè)、通金融、善管理的復(fù)合型人才。從人才隊(duì)伍建設(shè)方式來(lái)看，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司可以通過(guò)內(nèi)部培養(yǎng)和外部招募兩種方式獲取所需人才，但無(wú)論何種獲取方式，都要求國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司建立與類金融公司特點(diǎn)相適應(yīng)的人才管理模式，最大限度地發(fā)揮各類人才的專業(yè)能力和潛力。

三是構(gòu)建驅(qū)動(dòng)業(yè)務(wù)與服務(wù)創(chuàng)新的技術(shù)支撐?！霸拼笪镆浦擎湣钡刃乱淮畔⒓夹g(shù)推動(dòng)金融科技迅猛發(fā)展，對(duì)金融產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價(jià)值鏈產(chǎn)生深刻影響，金融業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為重要趨勢(shì)。在這一背景下，金融科技、數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用成為驅(qū)動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司業(yè)務(wù)與服務(wù)創(chuàng)新的重要支撐，對(duì)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司提升運(yùn)行效率和質(zhì)量起到助力作用。一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)加快推進(jìn)新興技術(shù)在業(yè)務(wù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)中的應(yīng)用，用金融科技賦能金融服務(wù)，催生一系列新型金融業(yè)務(wù)模式，加快業(yè)務(wù)與服務(wù)創(chuàng)新的迭代速度，增強(qiáng)企業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)能力，打造差異化的核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);另一方面，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要加快推動(dòng)企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，將數(shù)字化技術(shù)全面應(yīng)用于營(yíng)銷、風(fēng)控、授信、投顧、客服等主要金融業(yè)務(wù)流程，使企業(yè)變得更加敏捷、智慧，推動(dòng)資本運(yùn)營(yíng)效率、客戶服務(wù)水平和精準(zhǔn)管理能力全面提升。

五、推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與高質(zhì)量發(fā)展的具體建議

推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化與邁向高質(zhì)量發(fā)展，除了要求國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司自身進(jìn)行轉(zhuǎn)型、升級(jí)、創(chuàng)新和變革之外，還需要政府從宏觀上統(tǒng)籌推進(jìn)，完善相關(guān)的指導(dǎo)政策、支持政策和配套政策。

（一）動(dòng)態(tài)完善頂層設(shè)計(jì)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》從指導(dǎo)思想、試點(diǎn)目標(biāo)、基本原則、功能定位、組建方式、授權(quán)機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行模式、監(jiān)督與約束機(jī)制、實(shí)施步驟、配套政策、組織實(shí)施等方面對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司作了詳盡和具有操作意義的頂層設(shè)計(jì)，是推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革的工作基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和政策基礎(chǔ)。然而，對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的頂層設(shè)計(jì)并不是一勞永逸的，應(yīng)根據(jù)改革試點(diǎn)的推進(jìn)和新發(fā)展階段新形勢(shì)的變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化，確保頂層設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn)和不斷迭代。

一是研究規(guī)劃國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的數(shù)量。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革應(yīng)當(dāng)成熟一家設(shè)立一家，不在于數(shù)量多少，而在于能否做實(shí)，能否發(fā)揮相應(yīng)的功能[9];2020年5月印發(fā)的《中共中央 ?國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》也指出，要“有效發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司功能作用，堅(jiān)持一企一策，成熟一個(gè)推動(dòng)一個(gè)，運(yùn)行一個(gè)成功一個(gè)”，但這些觀點(diǎn)和要求并不意味著國(guó)家不需要對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需求數(shù)量作出大致的估算和規(guī)劃。在國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的初期，國(guó)家可以不急于對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需求數(shù)量作出判斷，但隨著通過(guò)改革試點(diǎn)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)作規(guī)律有了初步探索后，就應(yīng)當(dāng)從總體層面進(jìn)行測(cè)算和規(guī)劃。盡管國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司數(shù)量不宜過(guò)多，但應(yīng)當(dāng)明確未來(lái)大致需要組建多少家國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司[3]，中央層面需要多少，省級(jí)層面需要多少，地市級(jí)層面需要多少，這些運(yùn)營(yíng)公司之間如何分工協(xié)作。

二是研究明確進(jìn)一步推進(jìn)改革試點(diǎn)的方向。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)取得了積極成效，但仍然是當(dāng)前深化國(guó)資國(guó)企改革中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)，因此建議進(jìn)一步推進(jìn)改革試點(diǎn)。在下一步推進(jìn)改革試點(diǎn)前，需要對(duì)已經(jīng)開(kāi)展的改革試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，在探明規(guī)律、提煉經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，研究明確進(jìn)一步推進(jìn)改革試點(diǎn)的方向。其中，需要重點(diǎn)研究明確的問(wèn)題包括：首先，針對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革中的各種熱點(diǎn)問(wèn)題，明確國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司需要解決哪些問(wèn)題，能夠解決哪些問(wèn)題，哪些是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司有優(yōu)勢(shì)解決的，哪些是不適宜由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)的。其次，進(jìn)一步規(guī)范國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司組建，對(duì)改組組建、新設(shè)組建的原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序、要求進(jìn)行明確，提供兩種組建方式如何選擇的指南。再次，明確在國(guó)家和地方層面是否需要推出一批“直接授權(quán)”模式的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)，如果需要，應(yīng)當(dāng)明確開(kāi)展直接授權(quán)模式試點(diǎn)企業(yè)所需具備的條件，以及開(kāi)展直接授權(quán)的規(guī)范程序和要求。最后，建立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)于試點(diǎn)不達(dá)標(biāo)的，建立整改機(jī)制、轉(zhuǎn)換機(jī)制甚至退出機(jī)制。

三是統(tǒng)籌開(kāi)展推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的專項(xiàng)行動(dòng)。策劃實(shí)施推進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)，采取類似于世界一流管理對(duì)標(biāo)模式，明確專項(xiàng)行動(dòng)的具體內(nèi)容和相關(guān)要求，由國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司提出自身邁向高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案，并予以落實(shí)。在推進(jìn)專項(xiàng)行動(dòng)中，鑒于不同國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司所具備的條件差異，建議采取“一企一策”的差異化推進(jìn)方式，并按照“領(lǐng)先企業(yè)—優(yōu)秀企業(yè)—一般企業(yè)—較差企業(yè)”的順序漸進(jìn)式推進(jìn)。

（二）創(chuàng)造有利環(huán)境和條件

鑒于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革涉及面較廣、社會(huì)影響較大、綜合性較強(qiáng)，具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和系統(tǒng)性，因此推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司改革深化和邁向高質(zhì)量發(fā)展，需要更加適宜的環(huán)境和更加有利的條件。

一是進(jìn)一步推進(jìn)賦能減負(fù)。除了到位的授權(quán)放權(quán)外，政府或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門應(yīng)在不斷深化對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)行規(guī)律認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，著眼于更加有效激發(fā)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的活力和潛力，針對(duì)制約國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的外部因素，進(jìn)一步推進(jìn)對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的賦能減負(fù)。首先，放寬對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的主業(yè)投資認(rèn)定范圍，制定國(guó)有資本投資重點(diǎn)領(lǐng)域指南，為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的投資活動(dòng)提供指引。支持適度放松對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的業(yè)務(wù)限制，比如允許適度開(kāi)展成員單位基金托管、資本運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)類流動(dòng)資金貸款等業(yè)務(wù)，降低投資比例、同業(yè)拆借額度、債券融資資格等限制。其次，支持國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司拓展能夠形成協(xié)同效應(yīng)的金融服務(wù)，根據(jù)各國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司資源稟賦、功能定位、資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)盈利水平、資信評(píng)級(jí)、業(yè)務(wù)布局和發(fā)展需要，協(xié)助具備條件的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司獲取銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等主流金融服務(wù)牌照。再次，支持國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司擴(kuò)大股權(quán)董事遴選范圍，打造專職股權(quán)董事隊(duì)伍[21]，破解長(zhǎng)期以來(lái)缺乏合格股權(quán)董事對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司完善治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的制約。最后，盡可能地減少非關(guān)聯(lián)性和非必要的社會(huì)負(fù)擔(dān)，逐步取消與投資者無(wú)關(guān)的責(zé)任考核[6]，讓國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中能夠“輕松上陣”。

二是建立更具針對(duì)性的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。資本投資的固有不確定性特點(diǎn)使得國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司面臨的決策壓力大、改革風(fēng)險(xiǎn)高，從鼓勵(lì)改革創(chuàng)新和勇于探索的角度出發(fā)，應(yīng)建立符合國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)特點(diǎn)的、更具針對(duì)性的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。首先，落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的原則，堅(jiān)持事業(yè)為上、實(shí)事求是、依紀(jì)依法、合理容錯(cuò)、容糾并舉，強(qiáng)調(diào)看初衷、看方向、看節(jié)點(diǎn)、看緣由、看程序、看后果、看處置“七看”標(biāo)準(zhǔn)，合理界定容錯(cuò)界限。其次，根據(jù)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行規(guī)律和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，結(jié)合市場(chǎng)大環(huán)境影響和市場(chǎng)化投資機(jī)構(gòu)的平均成功率，分行業(yè)、分階段、分周期合理匹配失敗容錯(cuò)率，形成容錯(cuò)機(jī)制評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化明確容錯(cuò)糾錯(cuò)條件和情形，確定不予容錯(cuò)的情形，建立完善可執(zhí)行的免責(zé)規(guī)則。最后，建立改革申訴機(jī)制和專業(yè)評(píng)判制度，強(qiáng)化容錯(cuò)糾錯(cuò)結(jié)果的應(yīng)用，增強(qiáng)容錯(cuò)糾錯(cuò)的執(zhí)行效果。

（三）制定完善支持性的配套政策

從政策層次來(lái)看，支持性的政策大致可以分為兩類：總體上支持國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司發(fā)展的政策、操作上針對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)際運(yùn)作所需要的配套政策。

一是研究出臺(tái)促進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的政策。著眼于優(yōu)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司邁向高質(zhì)量發(fā)展的要素能力，增強(qiáng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司追求高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力，更加有效發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的功能，加快研究出臺(tái)促進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司高質(zhì)量發(fā)展的政策。重點(diǎn)包括構(gòu)建符合國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司特點(diǎn)的財(cái)政金融、人才發(fā)展、薪酬分配、業(yè)績(jī)考核等支持政策，研究出臺(tái)國(guó)有資本形態(tài)的布局、功能、轉(zhuǎn)化管理政策以及健全國(guó)資國(guó)企有序進(jìn)退的相關(guān)政策[19]，對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在探索創(chuàng)新國(guó)有企業(yè)REITs業(yè)務(wù)和市值管理機(jī)制、整合國(guó)有企業(yè)企存量金融資產(chǎn)、發(fā)起設(shè)立新的專項(xiàng)基金、引入社會(huì)資本參與等方面給予更大力度的政策支持。

二是制定針對(duì)解決業(yè)務(wù)開(kāi)展所涉問(wèn)題的配套政策。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司在開(kāi)展資本運(yùn)作和資產(chǎn)管理過(guò)程中，往往會(huì)遇到許多操作上的難題和政策上的障礙，可能涉及土地、工商、財(cái)稅、規(guī)劃、證券監(jiān)管、人員安置、社會(huì)職能剝離等多個(gè)方面，因而需要相關(guān)政府部門給予積極的支持。特別是，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題，對(duì)于一些已經(jīng)過(guò)期或不適應(yīng)形勢(shì)而需要調(diào)整的政策出臺(tái)實(shí)施細(xì)則[21]，對(duì)于一些在操作過(guò)程中出現(xiàn)的新情況和新需要可以制定新的政策，切實(shí)為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)展資本運(yùn)作、資產(chǎn)管理消除不合理的政策障礙。 [Reform]

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The Progress and Direction of the State-Owned Capital Operating Companies' Reform

Xiao Hong-jun

Abstract： Promoting the reform of state-owned capital operating companies is an important content and strategic measure for deepening the reform of state-owned assets and state-owned enterprises. And it is also an inevitable requirement and critical means to optimize the state-owned economy's layout and structural adjustment， and promote the high-quality economic development in the new stage of development. Since the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the Communist Party of China， the reform of state-owned capital operating companies have made positive progress and remarkable results， the top-level design has gradually become clear， and the reform pilot has been steadily advanced. However， there are still many inadequate issues， such as cognition， identity transformation， function performing， organizational modes， mechanism reform， and key ability. In the future， to promote the deepening of the reform and high-quality development of state-owned capital operating companies， key work directions may include achieving outstanding capital appreciation， superior platform functions， business innovation coordination， outstanding professional capabilities， proper risk prevention and control， effective and efficient governance， flexible and adapted mechanism design， and at the same time， it will be promoted in an all-round way from the aspects of returning to the real three roles， building the three foundations， the three new models of work， and the gathering and aggregation of three types of elements. Based on the above foundation， it is also necessary to dynamically improve the top-level design， create a favorable environment and conditions， and formulate complete supporting policies， in order to form policy guidance and support to promote state-owned capital operating companies' reform and the high-quality development.

Key words： state-owned capital operating companies; state-owned capital investment companies; state-owned capital; state-owned enterprises

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國(guó)企混合所有制改革的實(shí)現(xiàn)路徑選擇研究”（20&ZD073）;國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“面向世界一流的國(guó)有經(jīng)濟(jì)‘五力評(píng)價(jià)與提升研究”（20AGL003）;中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究智庫(kù)2020—2021年度重點(diǎn)課題“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司研究”（09-00-001）。

作者簡(jiǎn)介：肖紅軍，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員。