王 擎,劉 娟,董入雷

(1.北京工商大學(xué)傳媒與設(shè)計(jì)學(xué)院，北京 100048；2.北京市人民政府外事辦公室，北京 100744)

歷史上，舉辦奧運(yùn)會(huì)這一最高級(jí)別的體育賽事會(huì)暫時(shí)帶來旅游、投資和貿(mào)易領(lǐng)域的短期增長(zhǎng)，有助于塑造一個(gè)城市的國(guó)際形象、吸引投資并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。因新冠肺炎疫情的暴發(fā)，日本政府將奧運(yùn)會(huì)推遲一年舉行。日本政府表示，決心通過實(shí)施所有可能的預(yù)防措施來舉辦一場(chǎng)安全的奧運(yùn)會(huì)，并成為日本經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的跳板。1964年的東京奧運(yùn)會(huì)完全改變了日本，迎來了二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和奇跡復(fù)興。本屆奧運(yùn)會(huì)希望使日本向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)其作為一個(gè)成熟經(jīng)濟(jì)體的形象。

一、東京奧運(yùn)會(huì)公共外交行為的有關(guān)考慮

為了明確在城市外交上的基本立場(chǎng)和政策方向，東京都廳于2014年12月編制了《東京城市外交基本戰(zhàn)略》。基于這一戰(zhàn)略，東京都廳抓住各種機(jī)會(huì)，促進(jìn)與國(guó)際友好城市的務(wù)實(shí)合作和友好交流，并通過國(guó)際網(wǎng)絡(luò)和參加國(guó)際會(huì)議積極主動(dòng)開展多邊公共外交，其基本定位是：通過成功舉辦奧運(yùn)會(huì)，促使東京成為世界最佳城市。

(一)開展公共外交的必要性

近年來，國(guó)際關(guān)系主體日益多元化。比如，世界經(jīng)濟(jì)論壇由瑞士達(dá)沃斯主辦和組織，一些城市主動(dòng)爭(zhēng)取將文化遺址和文化遺產(chǎn)列入聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)名錄。隨著世界范圍內(nèi)的大都市數(shù)量逐漸增加，并成為國(guó)際社會(huì)的關(guān)鍵行動(dòng)者。這些城市的力量和活力對(duì)一個(gè)國(guó)家繁榮的影響力越來越大，在應(yīng)對(duì)氣候變化和其他全球性問題方面，城市開始發(fā)揮主導(dǎo)作用。與此同時(shí)，世界大都市正努力通過追求經(jīng)濟(jì)富裕、文化吸引力和宜居性來增強(qiáng)自身實(shí)力，以成為世界領(lǐng)先的金融中心和交通樞紐。

為了成功舉辦奧運(yùn)會(huì)，迎接來自世界許多國(guó)家和地區(qū)的運(yùn)動(dòng)員與外國(guó)游客，東京都政府努力促使東京成為一個(gè)向世界開放的城市，并加深與國(guó)際友好城市的密切交往。東京人口預(yù)計(jì)在2020年持續(xù)降低，因此吸引外國(guó)投資和游客以及擴(kuò)大海外銷售渠道對(duì)東京發(fā)展至關(guān)重要。此外，由于東京是日本的經(jīng)濟(jì)引擎，需要借助奧運(yùn)會(huì)吸引海外財(cái)富，并確保由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益在全國(guó)范圍內(nèi)擴(kuò)展和蔓延。

處于金融和信息在全球迅速傳播的時(shí)代，東京居民生活的方方面面深受影響，為解決東京的城市問題，改善民生和提升城市運(yùn)行水平，通過與國(guó)外城市的合作與互動(dòng)，吸收國(guó)外智慧和知識(shí)，對(duì)東京來說至關(guān)重要。為此，東京都廳積極推動(dòng)公共外交項(xiàng)目和城市外交實(shí)踐，并有意識(shí)且有戰(zhàn)略地向國(guó)際社會(huì)傳播東京形象。

著眼于提升東京國(guó)際知名度和國(guó)際形象，東京都廳開展的國(guó)際活動(dòng)均被視為東京城市外交的組成部分，在此過程中，東京都廳以系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性方式執(zhí)行這些活動(dòng)。2014年以前，東京都廳從未制定過專門針對(duì)城市外交的政策方針，只是在1994年制定的《東京都廳國(guó)際政策促進(jìn)綱要》中提到。在東京2020年奧運(yùn)會(huì)籌備工作全面推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，東京都廳制定了全面且系統(tǒng)的政策方針，促使東京都廳能夠全面參與城市外交。這一戰(zhàn)略明確東京城市外交的基本立場(chǎng)和政策方向，意在實(shí)現(xiàn)基于2024年的遠(yuǎn)景目標(biāo)，惠及東京居民的生活，旨在實(shí)現(xiàn)以下三個(gè)具體目標(biāo)：第一，確保2020年東京奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦；第二，找到解決常見城市挑戰(zhàn)和問題的方法；第三，使東京成為全球最佳城市。

(二)推進(jìn)公共外交的基本原則

一是有效提升國(guó)際聲譽(yù)。東京都廳努力學(xué)習(xí)往屆主辦城市的經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)友好交流，增強(qiáng)東京作為藝術(shù)和文化豐富城市的吸引力，并為游客營(yíng)造舒適環(huán)境。著力解決大都市面臨的各類典型問題，與世界主要城市建立互利關(guān)系，加深彼此之間的合作，相互學(xué)習(xí)如何應(yīng)對(duì)共同面臨的挑戰(zhàn)，包括自然災(zāi)害、環(huán)境問題和傳染病。努力提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，向世界傳達(dá)其魅力，并將自身提升為外國(guó)投資和游客的主要目的地、國(guó)際會(huì)議的舉辦地。為使奧運(yùn)會(huì)這項(xiàng)賽事成為東京進(jìn)一步發(fā)展成為世界最佳城市的跳板，東京都廳加快落實(shí)了以下相關(guān)措施：第一，實(shí)施城市外交作為東京都廳公共外交的重要組成部分，并改善東京居民的生活條件，以提高東京全球競(jìng)爭(zhēng)力。第二，通過與海外城市的合作，尋找解決城市問題的解決方案，使東京成為一個(gè)全球性的城市，東京都廳采取了整體性的策略，增強(qiáng)相關(guān)政策之間的協(xié)同效用。第三，與其他城市領(lǐng)導(dǎo)人的交流有助于改善東京市民生活，包括東京最高領(lǐng)導(dǎo)人的海外訪問活動(dòng)。同樣，正如國(guó)家外交努力實(shí)現(xiàn)“國(guó)家利益最大化”一樣，東京與其他城市的交流與合作也必須努力實(shí)現(xiàn)“東京居民利益最大化”，因此，增強(qiáng)東京城市公共外交與改善居民生活之間的關(guān)聯(lián)性至關(guān)重要。第四，充分挖掘東京自身優(yōu)勢(shì)資源，向其他城市學(xué)習(xí)有助于東京改進(jìn)的事項(xiàng)，并積極將其納入一攬子政策框架中，確保通過這些努力獲得的利益惠及東京全體市民。如果沒有東京普通市民的參與和理解，城市外交就無法進(jìn)行。向東京普通市民提供信息和詳細(xì)的解釋，對(duì)于他們理解城市外交的重要性和國(guó)際化努力至關(guān)重要。

二是在與中央政府的密切協(xié)調(diào)下廣泛開展國(guó)際合作。東京都廳一直從日本國(guó)家官方發(fā)展援助預(yù)算(包括日本國(guó)際協(xié)力事業(yè)團(tuán)的預(yù)算)中獲得資金，為其與國(guó)際發(fā)展合作有關(guān)的方案提供資金支持。這些支持包括為赴日訪問人員提供培訓(xùn)資金，以及派遣都廳工作人員到發(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)指導(dǎo)。

有效利用奧運(yùn)會(huì)機(jī)遇，進(jìn)一步發(fā)展東京，使之成為日本經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎是東京都廳和日本國(guó)民議會(huì)之間通過伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)的共同目標(biāo)。在國(guó)際社會(huì)維護(hù)和平與穩(wěn)定、與國(guó)外城市建立良好關(guān)系的同時(shí)，東京都廳積極補(bǔ)充日本國(guó)家政府的活動(dòng)，以增強(qiáng)二者之間的強(qiáng)化共振效應(yīng)，發(fā)揮相輔相成的作用。在與政府的密切協(xié)調(diào)與合作下，以對(duì)國(guó)際關(guān)系產(chǎn)生積極影響并對(duì)國(guó)際社會(huì)做出貢獻(xiàn)的方式開展城市外交。

二、東京奧運(yùn)會(huì)執(zhí)行公共外交的有效做法

2001年，為了推動(dòng)亞洲地區(qū)的繁榮，東京啟動(dòng)亞洲主要都市網(wǎng)絡(luò)21(ANMC21)項(xiàng)目，在亞洲地區(qū)多個(gè)城市間建立起交流合作關(guān)系。目前，東京有12個(gè)友城，積極開展雙邊和多邊城市外交。城市領(lǐng)導(dǎo)人在城市外交中的作用至關(guān)重要。比如，東京都知事可以直接看到和聽到其他城市的最佳做法，并通過當(dāng)?shù)孛襟w傳達(dá)東京的政策和吸引力，東京都知事小池百合子以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，致力于在東京奧運(yùn)會(huì)開幕前與超過30個(gè)城市建立具體關(guān)系。

(一)更新和重振友好城市關(guān)系

在綜合考慮伙伴城市的意見和自身利益的基礎(chǔ)上，利用紀(jì)念友好城市關(guān)系周年等活動(dòng)，努力更新和振興東京與這些城市的關(guān)系。拓展與主要城市全方位合作的領(lǐng)域，了解彼此的政策和措施。通過分享前沿技術(shù)，相互學(xué)習(xí)技能、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)訣竅、最佳實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)和其他方面，加強(qiáng)與海外主要城市建立互利的合作關(guān)系。在污水處理領(lǐng)域，接受海外學(xué)員，并與私營(yíng)公司合作，與其他友好城市分享經(jīng)驗(yàn)。為亞洲城市提供城市發(fā)展的方法和知識(shí)，同時(shí)從歐洲發(fā)達(dá)城市和其他地區(qū)學(xué)習(xí)城市的管理方法和發(fā)展策略。

東京都知事訪問候選城市包括過去和未來的奧運(yùn)會(huì)主辦城市，如2012年奧運(yùn)會(huì)的主辦城市倫敦和2016年奧運(yùn)會(huì)的主辦城市里約熱內(nèi)盧，訪問在全球城市排名中靠前的發(fā)達(dá)國(guó)家城市和世界新興地區(qū)的其他著名城市。以務(wù)實(shí)的方式圍繞關(guān)心的領(lǐng)域開展交流與合作，靈活采取政策合作或共同組織活動(dòng)和會(huì)議等形式，致力于解決東京舉辦奧運(yùn)會(huì)和成為世界上最佳城市目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性問題。

對(duì)于東京特別重要的城市，通過城市領(lǐng)導(dǎo)人互訪達(dá)成協(xié)議，明確變革與合作的領(lǐng)域和方向。各部門根據(jù)這些協(xié)議展開具體的交流與合作。對(duì)于已簽署協(xié)議的城市，每隔幾年就會(huì)更新協(xié)議內(nèi)容，以確保交流與合作的有效性。

(二)實(shí)施有效的多邊城市外交

多邊城市外交是城市對(duì)外交流的有效政策工具。比如，它使城市能夠通過聯(lián)合行動(dòng)向國(guó)際社會(huì)傳達(dá)更強(qiáng)有力的信息，并促進(jìn)城市之間為處理共同問題而采取合作行動(dòng)。在擴(kuò)大務(wù)實(shí)合作項(xiàng)目方面，東京不斷深化與友城和世界其他主要城市的交流，確保東京奧運(yùn)會(huì)成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為積極應(yīng)對(duì)國(guó)際社會(huì)面臨的重大問題和挑戰(zhàn)，贏得國(guó)際社會(huì)的好感，在涉及氣候變化、自然災(zāi)害和全球性傳染病議題領(lǐng)域的國(guó)際論壇和國(guó)際會(huì)議上，東京主動(dòng)發(fā)言發(fā)聲，有效傳播東京主張，積極制定切實(shí)解決辦法，提升在國(guó)際社會(huì)的聲譽(yù)。在此過程中，東京都廳不僅積極分享自身的經(jīng)驗(yàn)與舉措，也在積極獲取解決與應(yīng)對(duì)這些共同問題的經(jīng)驗(yàn)。在傳染病防治措施方面，與具有熱帶傳染病防治經(jīng)驗(yàn)的城市交流信息。就環(huán)境問題而言，與多個(gè)城市就氣候變化、空氣質(zhì)量和廢物管理等問題進(jìn)行政策信息交流和相互技術(shù)支持。

除了參加國(guó)際重要會(huì)議之外，東京都廳還主動(dòng)組織和招標(biāo)主辦涉及多個(gè)城市的國(guó)際會(huì)議，以找到解決問題的方案。這些會(huì)議根據(jù)議題、時(shí)間和參與者采取各種形式。在組織和舉辦國(guó)際會(huì)議的過程中，東京都廳重視收集和分享有利于推行東京政策、向國(guó)際社會(huì)分享自身最佳實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的信息，并以此為基礎(chǔ)，采取積極主動(dòng)的行動(dòng)。比如，東京都廳為恢復(fù)東京作為國(guó)際公認(rèn)的金融中心的地位，確立東京作為未來全球金融中心理念，申辦國(guó)際金融會(huì)議，努力提高東京的全球影響力。

(三)在人文領(lǐng)域深化多層次交流

為提升東京奧運(yùn)會(huì)的世界知名度，東京都廳疏通政府—政府、政府—民間、民間—民間的交流渠道，積極開展體育和文化領(lǐng)域的互利合作，強(qiáng)化東京對(duì)國(guó)外人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，促進(jìn)世界范圍內(nèi)的年輕藝術(shù)家和青年之間交流，并建立了一個(gè)博物館平臺(tái)，多方式、多維度地促進(jìn)東京的藝術(shù)和文化傳播。

為奧運(yùn)會(huì)做好人力資源儲(chǔ)備，東京都廳加強(qiáng)了對(duì)具有國(guó)際視野的全球化人才的培養(yǎng)。為此，東京都廳構(gòu)建了相應(yīng)培訓(xùn)系統(tǒng)，通過培訓(xùn)方案和海外駐扎等方式教育和培訓(xùn)工作人員，進(jìn)而在都廳不同部門中安排部署全球化人才。此外，東京都廳還積極與各國(guó)使領(lǐng)館、常駐境外媒體、大型跨國(guó)公司建立聯(lián)系，積極開展相應(yīng)的公關(guān)活動(dòng)。

向舉辦過奧運(yùn)會(huì)的友好城市學(xué)習(xí)，促進(jìn)在交通設(shè)施、餐館和住宿中引入多語言標(biāo)志，并培訓(xùn)旅游和語言志愿者。比如，利用里約熱內(nèi)盧2016年奧運(yùn)會(huì)提供的機(jī)會(huì)，訪問并學(xué)習(xí)里約熱內(nèi)盧奧運(yùn)會(huì)及測(cè)試活動(dòng)，并不遺余力地向國(guó)際游客和媒體塑造城市形象。

在城市宣傳片中，東京注重展示自身獨(dú)特屬性，避免陷入對(duì)外傳播“重說教、輕故事”的傳統(tǒng)思維模式，以“Tokyo Tokyo Old meets New”推出最新的城市名片：兩種不同字體呈現(xiàn)“Tokyo”的設(shè)計(jì)直觀地展示了城市形象，遠(yuǎn)至江戶時(shí)代的傳統(tǒng)與當(dāng)今的前沿文化同時(shí)并存。為了更顯生動(dòng)有趣，新標(biāo)志還包括一個(gè)傳統(tǒng)郵票，上面印著東京最新的觀光地標(biāo)之一：涉谷交通交叉路口。同時(shí)，推廣多語種標(biāo)識(shí)環(huán)境，確保旅客和外籍人士在東京生活舒適。采取必要措施改善交通便利設(shè)施，讓每個(gè)人包括老年人和有障礙人士可以自由活動(dòng)，從而增強(qiáng)東京的人文關(guān)懷。

三、對(duì)北京市公共外交路徑方法的啟示

在公共外交層面，東京到目前為止取得了較為顯著的成果。在外交理論與民間外交實(shí)踐不斷交織的背景下，進(jìn)一步提升城市形象，謀求在國(guó)際事務(wù)中更高的話語權(quán)與影響力。總體而言，這些舉措給北京市公共外交路徑方法帶來了深刻的啟示，表現(xiàn)在如下方面：

(一)以“長(zhǎng)效機(jī)制”為總體框架，統(tǒng)籌謀劃城市公共外交活動(dòng)，分類施策有序開展城市公共外交，增強(qiáng)議題針對(duì)性

東京將其城市多邊與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)嵌入了區(qū)域機(jī)制中，側(cè)重于在多雙邊框架下開展合作，積極參與多邊城市論壇，主辦國(guó)際會(huì)議?？梢钥紤]與新興發(fā)展中國(guó)家及周邊國(guó)家建立相應(yīng)的首都城市合作網(wǎng)絡(luò)或區(qū)域合作機(jī)制，從而將公共外交以機(jī)制形式固定下來。目前已形成有效機(jī)制的中國(guó)-中東歐國(guó)家首都市長(zhǎng)論壇就是可資借鑒的重要平臺(tái)之一。圍繞首都城市戰(zhàn)略定位和擴(kuò)大開放需要，緊扣積極參與多邊事務(wù)和全球城市治理，進(jìn)一步研究構(gòu)建跨區(qū)域城市合作機(jī)制的可行性，梳理出重點(diǎn)任務(wù)、重大項(xiàng)目和創(chuàng)新政策。

(二)以“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”為方法手段，探索建立統(tǒng)籌兼顧、各方聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)工作機(jī)制，確保整體推進(jìn)實(shí)效

對(duì)全市的公共外交資源稟賦(文化資源、符號(hào)資源等)、特色優(yōu)勢(shì)、現(xiàn)有項(xiàng)目、工作成效等進(jìn)行全面梳理，從戰(zhàn)略傳播角度出發(fā)，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和機(jī)制構(gòu)建，進(jìn)一步明確各區(qū)各部門的職責(zé)定位、角色分工。為確保全市“一盤棋”，在多元參與主體中明確主責(zé)牽頭部門，從更高站位上優(yōu)化布局和資源配置，避免“各自為戰(zhàn)”，穩(wěn)步推進(jìn)全市公共外交資源摸底，強(qiáng)化內(nèi)容建設(shè)。主動(dòng)和中央的公共外交體系相互銜接，建立起與中聯(lián)部、外交部、商務(wù)部、文化和旅游部等部委的密切聯(lián)系，從中央的戰(zhàn)略體系中去尋找新的空間和定位。不能單純依賴北京市民參與，包含在京外籍人士在內(nèi)的所有人都應(yīng)積極參與進(jìn)來，發(fā)揮助力和作用。通過政府、社會(huì)組織和公眾的共同努力，在城市運(yùn)行管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化旅游開發(fā)等不同的議題領(lǐng)域，凝聚各方力量，煥發(fā)各界能量。

(三)以“城市交往”為主要依托，繼續(xù)構(gòu)建全方位對(duì)外交往格局，縱深推進(jìn)國(guó)際交往中心功能建設(shè)

東京重視加強(qiáng)同其他區(qū)域及國(guó)際城市的交流與協(xié)作。東京都廳官員在2017-2018年兩年間，分別出訪巴黎、新加坡、平昌、倫敦等城市，與外國(guó)城市領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)面逾百次。重視加強(qiáng)同各國(guó)駐日使團(tuán)的聯(lián)系，定期介紹包括城市規(guī)劃、公共交通、備災(zāi)、公共衛(wèi)生政策等情況，與駐東京的外交使團(tuán)和代表處開展大使年度會(huì)議，商討減災(zāi)和城市運(yùn)行管理。因此，有必要強(qiáng)化北京友城工作渠道作用。在常態(tài)化疫情防控新形勢(shì)下，優(yōu)化友城機(jī)制性交流合作平臺(tái)，通過致信、視頻會(huì)見、云端交往等形式，積極宣介北京開放政策和投資合作機(jī)會(huì)，有力發(fā)揮高層交流引領(lǐng)作用，分主題、分領(lǐng)域組織駐華使團(tuán)走進(jìn)北京系列活動(dòng)。

(四)以“會(huì)議活動(dòng)”為重要契機(jī)，吸引契合北京市高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)際高端要素聚集，扎實(shí)有效地提升城市國(guó)際化能級(jí)

2019年5月，U20會(huì)議首次在東京召開，與會(huì)者圍繞氣候變化等展開討論。東京歷來注重提出可能引領(lǐng)潮流的創(chuàng)新性議題與理念。迄今，已先后提出了“東京都廳自動(dòng)駕駛計(jì)劃”“東京實(shí)現(xiàn)包容社會(huì)的倡議”等發(fā)展理念與方向，為增進(jìn)東京的國(guó)際吸引力，推動(dòng)城市公共外交多元化做出努力。北京市要著眼于“兩區(qū)”“三平臺(tái)”建設(shè)，加快集聚國(guó)際高端要素，制定吸引國(guó)際組織落戶便利化措施，在籌辦中國(guó)國(guó)際服務(wù)貿(mào)易交易會(huì)、中關(guān)村論壇、金融街論壇年會(huì)中，引入更多國(guó)際化元素，積極推進(jìn)世界休閑組織全球區(qū)域性總部落戶北京。用好北京2022年冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)機(jī)遇，充分展現(xiàn)“雙奧之城”獨(dú)特魅力。

(五)以“市民公眾”為參與主體，提升城市國(guó)際化服務(wù)水平，打造打動(dòng)人心、具有首都特色的公共外交品牌活動(dòng)

借助政府部門的渠道引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)層面廣泛參與，強(qiáng)化協(xié)同意識(shí)，加快國(guó)際人才社區(qū)建設(shè)，提升國(guó)際語言環(huán)境建設(shè)規(guī)范化、法治化水平。持續(xù)提升對(duì)外交往效能，鞏固社會(huì)組織、人民團(tuán)體、企業(yè)、海外華僑等力量和主體共同參與的公共外交格局，服務(wù)國(guó)家總體外交和全市中心工作，不斷增強(qiáng)感染力和輻射力，為多層次、寬領(lǐng)域的交流合作構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)平臺(tái)。做強(qiáng)北京國(guó)際電影節(jié)、北京國(guó)際設(shè)計(jì)周等活動(dòng)品牌，開展多領(lǐng)域、高水平的外宣活動(dòng)，提升城市國(guó)際傳播能力。2021年10月正式啟動(dòng)的“北京˙國(guó)際范兒”短視頻大賽就是一個(gè)生動(dòng)的開始，面向全體市民、在京單位和熱愛北京的外國(guó)友人征集一系列角度新穎、內(nèi)容活潑的短視頻作品，多視角多維度講述北京城市發(fā)展、國(guó)際交流往來、國(guó)際化人文環(huán)境等發(fā)生在身邊的真實(shí)故事，向外界傳遞最新、最美、最具國(guó)際范兒的城市形象。