施 健

(江蘇開放大學，江蘇 南京 210036)

隨著城鎮(zhèn)化進程的加劇，社區(qū)的概念正被逐漸放大，其在城市公共服務體系中所起的作用愈發(fā)明顯。大到城市建設(shè)的綜合發(fā)展、小到居民百姓的衣食起居，都有社區(qū)的身影。社區(qū)的功能性愈發(fā)明顯，服務范圍也愈加廣闊。城市公共服務體系的高速發(fā)展要求我們必須加速提升社區(qū)公共基礎(chǔ)服務建設(shè)，這是滿足居民不斷增長的物質(zhì)文化需要的根本要求，更是落實完善社區(qū)治理，樹立社會風氣的時代訴求。[1]

一、城市社區(qū)公共服務的相關(guān)概念(一)城市社區(qū)公共服務

所謂城市社區(qū)公共服務，一般指的是通過政府購買行為來為社會公共事業(yè)所提供的各種產(chǎn)品及服務。公共服務從其理論探討與政策實踐上來看，經(jīng)歷了從自由放任的資本主義市場經(jīng)濟時期的市場化供給到“市場失靈”而導致的政府供給，再到“政府失靈”所引發(fā)的公共服務市場化供給與非營利組織供給的轉(zhuǎn)變。[2]這實際上是呈現(xiàn)出從一元到二元再到多元的轉(zhuǎn)向，國家、市場、社會三股力量及其要素交替出場并且相互交織與融合，最終變成公共服務提供的三大主體。[3]

(二)社區(qū)公共服務的福利性

我國社區(qū)公共服務的相關(guān)研究成果，總的可以概況為：社區(qū)服務的主體是社區(qū)公共服務，它所提供的主要是以公共物品為內(nèi)容的一種社會公共服務行為，以全體社區(qū)居民為服務對象。[4]社區(qū)公共服務的理念是以社區(qū)居民為本，屬性是社會公共服務。

所謂公共服務，不管是何種性質(zhì)及供給渠道，都必須遵照公共性原則。對于社區(qū)來說，更確切地說應該叫福利性。從總的社區(qū)服務范圍及內(nèi)容來看，社區(qū)服務的內(nèi)容大部分都偏向于社區(qū)福利服務；而社區(qū)服務與一般意義上的商業(yè)服務也有著本質(zhì)的區(qū)別。[5]

對于社區(qū)服務與社區(qū)公共服務的研究涉及面極廣，學者們也取得了許多有價值的研究成果。這些研究成果對指導社區(qū)服務發(fā)展、完善社區(qū)服務體系發(fā)揮了重要作用。不過由于我國社區(qū)服務起步較晚，在發(fā)展中隨著政策、國民形勢、外部環(huán)境等因素的影響，還存在著許多不足。這些不足主要表現(xiàn)在：研究規(guī)范化程度不高、理論研究與實踐發(fā)展脫節(jié)、對國外研究理論和實務研究成果的借鑒程度不高等。[6]

二、城市社區(qū)公共服務發(fā)展概況

當下，我國社區(qū)公共服務的研究主要集中在從社區(qū)公共服務提供的主體角度出發(fā)，以公共服務所提供的“公私二分法”來體現(xiàn)市場在提供社區(qū)公共服務中的作用。這種觀點打破了傳統(tǒng)方式下政府提供公共服務的唯一主體觀念，提倡社區(qū)公共服務多元參與的供給模式。但是，目前很多地方對社區(qū)公共服務模式的認定還參差不齊，造成了城市社區(qū)公共服務體系發(fā)展標準及方式的不一致。因此，對于城市社區(qū)公共服務模式的可行方案及其賴以運行的配套條件如何適應本國國情，如何更加協(xié)調(diào)地配合，還有待進一步深入探索。[7]

(一)“社會失范”現(xiàn)象的產(chǎn)生

在我國城市公共服務發(fā)展過程中，最大社會矛盾和問題就是“社會失范”現(xiàn)象的發(fā)生?！吧鐣Х丁爆F(xiàn)象主要指以往社會既有的行為模式、制度規(guī)范與價值觀念被大眾所普遍懷疑、否定甚至是被破壞，從而逐漸喪失對社會成員的引導和約束，由此所衍生出來的新的行為模式、制度規(guī)范、機制觀念還不能被大多數(shù)人們所接受。這種狀態(tài)容易造成社會環(huán)境的混亂，產(chǎn)生一定范圍內(nèi)的“失控”現(xiàn)象。過大的社會變遷會產(chǎn)生眾多的社會問題，并擴大到地方社區(qū)的層面，這種社會失范往往體現(xiàn)在社區(qū)層面上。[8]

(二)“三民問題”亟待解決

當前，中國社區(qū)公共服務運行過程中還存在著“三民問題”，即民主問題、民穩(wěn)問題、民生問題。民主問題的主要矛盾是公民權(quán)生長與自治制度不匹配之間的矛盾，主要表現(xiàn)為上世紀50年代國家通過了許多法律法規(guī)，在經(jīng)濟上舉全國之力發(fā)展重工業(yè)，事實上形成了以農(nóng)村補貼城市、城鄉(xiāng)雙軌的制度高墻。農(nóng)民、農(nóng)家子弟向城市的流動，以及不同城市間人員流動都在國家計劃和掌控之中，幾乎沒有例外。偶爾存在的例外情況，也沒有納入制度的考慮范圍。民穩(wěn)問題，主要反映了改革過程中一些單位制度解體與管理主體缺失之間所產(chǎn)生的問題，主要表現(xiàn)為一些單位制度混亂，管理者話語權(quán)缺失。民生問題，則是公共需求增長與公共產(chǎn)品短缺以及精神文明建設(shè)與核心價值體系統(tǒng)領(lǐng)之間關(guān)系問題。[9]主要表現(xiàn)為公共服務產(chǎn)品供需矛盾突出，公民精神文化需求無法及時滿足等。

(三)社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度問題

在建國初期的計劃經(jīng)濟年代，社區(qū)公共產(chǎn)品的供給主要實行的是以“單位”為主體的公共產(chǎn)品服務機制。這一發(fā)展模式對社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度的矛盾主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是公共產(chǎn)品的需求表達機制的缺失，需求和供給產(chǎn)生倒置；二是公共產(chǎn)品的決策以政府計劃為主導，缺乏市場活力；三是生產(chǎn)主體行政化。[10]

新時期，隨著對外開放的成熟及經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，市場經(jīng)濟給城市社區(qū)公共服務的供給和發(fā)展帶來了更多的選擇和機遇。更多資源的介入在促進社區(qū)公共服務發(fā)展的同時也不可避免地帶來了新的問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是城市社區(qū)公共服務供需結(jié)構(gòu)失衡，供需矛盾突出；二是城市社區(qū)公共服務資金渠道不全、運行困難；三是社區(qū)公共服務職責定位不清；四是社區(qū)公共服務運營模式與管理體制不健全，公共服務效率低下。[11]

三、城市社區(qū)公共服務的供給

(一)供需方式的轉(zhuǎn)變

在多年的地方治理實踐中，我國地方城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度出現(xiàn)了一些新變革和新內(nèi)容。借鑒地方治理的核心理念以及我國地方城市社區(qū)治理的實踐經(jīng)驗，我國城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新的路徑主要應該以構(gòu)建社區(qū)公共產(chǎn)品供給保障機制為主，[12]實行社區(qū)公共產(chǎn)品供給保障機制，要在現(xiàn)有的體制機制下進行修訂、完善，對其進行立法，在法律層面對社區(qū)公共產(chǎn)品的供給給予保護。統(tǒng)一標準，在合理合法的社區(qū)公共產(chǎn)品供給市場競爭環(huán)境下，以法律的準繩約束惡性市場競爭、壟斷等不良社區(qū)公共產(chǎn)品供給行為。同時，創(chuàng)新社區(qū)公共產(chǎn)品供給的相關(guān)管理機制也是改善供需矛盾的重要舉措之一。[13]

(二)供給主體的轉(zhuǎn)變

對于公共產(chǎn)品供給主體的認知主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段是公共產(chǎn)品政府“單一主體”供給的理論，稱之為政府供給理論階段；第二階段是公共產(chǎn)品由政府與市場“雙主體”供給理論階段；第三階段是公共產(chǎn)品由政府、企業(yè)、非營利組織、居民等“多主體”供給理論階段。社區(qū)生活本質(zhì)是利益相關(guān)者之間的合作伙伴關(guān)系，社區(qū)公共產(chǎn)品供給是社區(qū)生活本質(zhì)的直接體現(xiàn)，是各個供給主體建立合作伙伴關(guān)系的關(guān)鍵，為此需要構(gòu)建“多中心秩序”，即政府、企業(yè)、非營利組織、社區(qū)、居民共同參與的網(wǎng)絡。而當下我國社區(qū)公共產(chǎn)品供給在部分地區(qū)還存在著主體關(guān)系不清晰的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在參與方魚目混雜、責任劃分模糊等問題，這也在一定程度上制約了社區(qū)公共產(chǎn)品的供給發(fā)展。[14]

對于此問題，國內(nèi)學者也有著各自的研究成果。李雪萍在《城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給研究》一文中認為，社區(qū)公共產(chǎn)品供給過程涉及消費者、供給者、生產(chǎn)者三個類型化角色，是三者分開、連結(jié)、合作生產(chǎn)的過程，而實施制度創(chuàng)新才能使政府更好地履行供應者職責。要建立多元利益表達機制，協(xié)商確定社區(qū)公共產(chǎn)品供給數(shù)量質(zhì)量，建立多元籌資機制，制定規(guī)則，實施目標管理，選擇供給機制及生產(chǎn)者等。[15]

耿云在《治理理論視角下的中國城市社區(qū)公共服務研究》中表述，公共服務有三個基本的利益相關(guān)主體，即消費者(直接獲得公共服務的群體或機構(gòu))、生產(chǎn)者(生產(chǎn)公共服務的組織)和提供者(或安排者)。社區(qū)公共服務的治理主體是各種利益相關(guān)主體的集合，包括來自政府、市場和社會三個方面的力量。[16]

(三)供給觀念的轉(zhuǎn)變

隨著我國市場經(jīng)濟模式的變更以及經(jīng)濟發(fā)展水平的日新月異，供給方式及觀念也發(fā)生著改變。傳統(tǒng)的官僚體制下，政府在整個體系中處于主動地位，公眾只能被動地接受政府所提供的公共服務，而不能對公共服務的質(zhì)量、數(shù)量、類型提出任何要求。而公民也習慣了這種方式，沒有反對聲音或者主動建議的意識。政府往往在墨守成規(guī)的提供公共服務過程中，更多地從自身考核指標及業(yè)績標準的角度考慮，常常容易忽視公民的實際需求。例如，所供給并非居民所需，大搞“形象工程”而勞民傷財?shù)龋揖用裉幱诒粍泳置?，很難對所提供的服務設(shè)施發(fā)表自己的意見和看法，訴求渠道和意識都較為有限。如果是以這樣一種態(tài)勢運行，那么政府的公共服務供給將很難做到供需匹配，高效提供服務。

陳暉在《論政府購買社區(qū)公共服務》一文中闡述了政府購買社區(qū)公共服務是社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求和社會主義公共財政框架的既定方向。[17]政府通過購買社區(qū)公共服務，在提高社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)的同時實現(xiàn)落實基社區(qū)公共服務的責任。與此同時，大力提升社區(qū)專業(yè)服務人員的培養(yǎng)，增強專業(yè)人員的崗位配比，以達到社會經(jīng)濟、社會效益、政府績效“三贏”的局面。

四、引入非政府組織參與社區(qū)公共服務的路徑

時代的迅速變遷帶來了新的歷史機遇，在這個萬物更新的時代，城市對于社區(qū)公共服務的需求也瞬息萬變。目前有限的公共服務供給渠道顯然和社會廣大居民的實際需求之間存在著一定的矛盾，要解決這一矛盾，就有必要引入更多的社會資源共同參與社區(qū)公共服務建設(shè)。這其中，引入非政府組織參與社區(qū)公共服務就是重要的渠道之一，也必將成為城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務體系建設(shè)的重要力量。

(一)引入非政府組織的必要性

非政府組織介入社區(qū)公共服務有著自身獨特的優(yōu)勢。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是非政府組織擁有社會組織所獨有的非分配約束優(yōu)勢，在公共服務的軟服務領(lǐng)域內(nèi)，社會組織的服務項目、政策機制更加靈活高效。但是社會組織參與公共服務的劣勢也是顯而易見的，現(xiàn)在不管是從直接提供主體還是間接提供主體上看，社會公共服務的提供主體主要還是以政府相關(guān)部門為主，非政府組織在核心領(lǐng)域融入得還不夠。特別是在醫(yī)療、科技、教育、文化等民生要點方面，政府和它所屬的單位還都占據(jù)著重要地位。從長遠來看，以政府為主導的職能單位仍將是社會公共服務的主要提供和參與方，而一些社會組織在相關(guān)服務的提供上所占比例仍然相對較少。[18]

(二)非政府組織在社區(qū)公共服務中的作用

在城市社區(qū)公共服務領(lǐng)域中，從政府、社區(qū)以及非政府組織三個層面相互關(guān)系的功能上來看，如何明確三者之間的關(guān)系及分工是解決社區(qū)公共服務矛盾的根本所在。因此，將政府與非政府組織的關(guān)系定位為政府主導下的合作治理關(guān)系是比較適合我國國情的一種發(fā)展邏輯。合作治理體現(xiàn)了一種共同參與，政府主導是在政府指導下的參與，反映了我國社會領(lǐng)域發(fā)展不完善，行政組織較為強勢的客觀事實。非政府組織通常在社區(qū)公共服務中的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是公共服務的提供者。當前，我國政府職能正由以往的管理型政府向服務型政府進行轉(zhuǎn)變，在這一變化過程中，政府將許多功能分割給社會，而這一部分政府功能的轉(zhuǎn)換給非政府組織帶來了客觀的發(fā)展機遇；二是公共政策的參與者。非政府組織往往直接參與社會實務的處理，在參與過程中能直面社會問題的本質(zhì)，有時能夠通過自身的功能影響政府決策；三是公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者。非政府組織可以在各種公有、私有、共同制社會關(guān)系中發(fā)揮“潤滑劑”的作用，協(xié)調(diào)各種公共關(guān)系之間的利益關(guān)系，對促進社會穩(wěn)定發(fā)展起著重要作用。[19]

(三)社會資源融入社區(qū)公共服務

近些年，我國城市社區(qū)公共服務發(fā)展迅猛，無論是政府的基礎(chǔ)建設(shè)需求，還是百姓的生活所需，對城市公共服務的建設(shè)都有旺盛的需求。單純的依靠政府出面管理、發(fā)展公共資源顯然已經(jīng)是杯水車薪，需要引進更多社會資源及相關(guān)專業(yè)人士共同參與管理，形成良性循環(huán)。民間團體、社工組織、福利機構(gòu)等各類團體都是促進社區(qū)公共服務發(fā)展的可為力量，這其中，社會工作者隊伍作為一支“生力軍”，具有專業(yè)性、職業(yè)化等特點以及資源整合的優(yōu)勢、服務的福利性、貼近居民日常生活需求等方面的優(yōu)勢，更加有利于融入城市社區(qū)公共服務體系。盡早落實準入標準就尤為重要。社會工作更好地介入社區(qū)公共服務，可主要從人財物三方面著手。其一，設(shè)置“公職社工”專門崗位。盡快落實在有承擔社會管理和公共服務相關(guān)的政府職能部門設(shè)置“公職社工”專門崗位并明確崗位職責和服務范圍，制定統(tǒng)一服務標準；其二，加強宣傳力度，配齊專職人員。在社工需求旺盛的單位配足配齊人力資源，如在街道層面的“社區(qū)服務中心”和社區(qū)層面的“社區(qū)工作站”定向定量的引進專業(yè)社工，普及社會工作崗位并按照區(qū)域人口標準比例配足社工人員；其三，鼓勵民辦社工機構(gòu)介入。目前社工在我國缺口還較大，單純依靠政府單方的資源很難滿足市場需求，這就要求有更多民間資源融入社工的發(fā)展。要鼓勵培育發(fā)展更多民辦社會工作機構(gòu)，拓展政府購買社區(qū)公共服務項目的渠道。[20]

五、結(jié)語

隨著社會的發(fā)展進步，社區(qū)治理、社區(qū)介入等概念正被不斷地提出和推進，社區(qū)公共服務體系的完善是構(gòu)建和諧社會、普及全民終身學習理念和提升國民綜合能力的重要舉措。公共服務建設(shè)好壞也直接關(guān)乎到國家基礎(chǔ)民生質(zhì)量的高低，其影響大到整個國家的發(fā)展，小到每個家庭的幸福?；诖耍_展城市社區(qū)公共服務體系建設(shè)無論對于宏觀層面，還是微觀細節(jié)都勢在必行。在政府層面，不僅需要加大對社區(qū)公共服務的人力、物力、財力的投入，更需要結(jié)合城市社區(qū)公共服務發(fā)展的形勢，加以政策支持。因地制宜、完善體制建設(shè)、加強后勤保障水平是推動我國社區(qū)公共服務體系持續(xù)健康發(fā)展，構(gòu)建長治久安和諧社會的必由之路。