秦 書 生，王 曦 晨

(1.東北大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，沈陽(yáng) 110169；2.華東理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200237)

黨的十九屆四中全會(huì)明確要“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”[1]。生態(tài)文明制度是關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的行為規(guī)則，包括正式制度和非正式制度[2]。生態(tài)文明制度建設(shè)即運(yùn)用一系列法律、政策、技術(shù)、宣傳等手段調(diào)整人與人、人與社會(huì)、人與自然之間的關(guān)系，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以達(dá)到人與自然和諧共生的目的。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，為推進(jìn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)提供了可靠保障。黨的十九屆四中全會(huì)召開后，學(xué)者們發(fā)表了關(guān)于堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的研究論文。有的學(xué)者從理論內(nèi)涵、思想原則與實(shí)現(xiàn)路徑[3]的角度進(jìn)行了闡述，有的學(xué)者從總體要求[4]的角度進(jìn)行了分析，有的學(xué)者從科學(xué)內(nèi)涵和實(shí)踐要求[5]的角度進(jìn)行了探討，還有的學(xué)者從“中國(guó)之治”的境界追求[6]的角度展開了研究。從目前看，學(xué)界的研究取得了一定成果。但是，仍缺乏對(duì)其提出的邏輯起點(diǎn)以及核心內(nèi)容、重要意義的探討。本文就上述研究視角展開研究，對(duì)堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系問題進(jìn)行深刻解讀，以便把握其核心要義。

一、堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系提出的邏輯起點(diǎn)

研究堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的核心內(nèi)容和重要意義，必須先研究它提出的邏輯起點(diǎn)。對(duì)其邏輯起點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，關(guān)系到如何理解堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和根本出發(fā)點(diǎn)等一系列重要問題。

全球性的生態(tài)環(huán)境危機(jī)促使人類開始痛苦地反思如何科學(xué)、合理地調(diào)節(jié)人與自然之間的“物質(zhì)變換”，怎樣保護(hù)好人類的共同家園——自然生態(tài)環(huán)境[7]。過去的中國(guó)，在歷經(jīng)百年滄桑巨變之后迫切需要通過經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展迅速恢復(fù)往日的雄姿，這使我們?cè)跀[脫貧困追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)的過程中彰顯了經(jīng)濟(jì)理性，而一定程度上忽視了生態(tài)理性，使我們賴以生存的環(huán)境遭到破壞[8]。針對(duì)這一問題，2013年11月，習(xí)近平在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)?！盵9]1022013年12月，習(xí)近平在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指出：“生態(tài)文明領(lǐng)域改革，三中全會(huì)明確了改革目標(biāo)和方向，但基礎(chǔ)性制度建設(shè)比較薄弱，形成總體方案需要做些功課。”[9]1032018年5月，在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平再次指出：“我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。”[10]改革開放以來，雖然我國(guó)不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)，取得了一定成效，但還存在不少深層次的問題，突出表現(xiàn)為：一是基礎(chǔ)性法律制度的缺失或不健全導(dǎo)致其下游制度依據(jù)不足，進(jìn)而影響整條制度鏈效能的發(fā)揮。我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律較多，但在實(shí)踐中卻存在提倡性規(guī)定、原則性要求比較多，而在約束性規(guī)定、可操作性規(guī)定方面不足的問題，從而導(dǎo)致法律不能有效地行使監(jiān)督、檢舉的權(quán)利，因而不能有效地保護(hù)好環(huán)境。如，國(guó)土空間規(guī)劃中的法定規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的政策文件相沖突，國(guó)土空間規(guī)劃的法定地位尚不明確[11]，進(jìn)而導(dǎo)致以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)的國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)制度不健全。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政管理體制尚不健全。我國(guó)行政管理體制中環(huán)境管理主要是由各行政區(qū)域政府主導(dǎo)的內(nèi)部管理行為，其他相關(guān)部門有效配合不足。該模式有利于各行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)管理效率的提高，但不利于跨地域、跨部門的生態(tài)環(huán)境管理事務(wù)，易出現(xiàn)由于行政主體職權(quán)時(shí)空差異導(dǎo)致的監(jiān)管失靈問題。雖然我國(guó)采取垂直監(jiān)管和屬地化監(jiān)管相結(jié)合的模式，但“以塊為主”體制下地方環(huán)保部門的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)同時(shí)分屬地方政府，而上下級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門只維系松散的業(yè)務(wù)指導(dǎo)聯(lián)系，導(dǎo)致該模式在實(shí)踐中出現(xiàn)了地方保護(hù)主義、環(huán)保監(jiān)管權(quán)力與地方利益糾纏不清等問題，導(dǎo)致許多生態(tài)環(huán)境破壞的行為無法得到有效的監(jiān)管。三是生態(tài)文明制度的“督政”職能發(fā)揮不暢。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的地方環(huán)保部門既沒有被賦予完整的執(zhí)法主體資格，也未能有效發(fā)揮對(duì)政府及其相關(guān)部門履行生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的“督政”職能。在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部存在“查企”的執(zhí)法職能與“督政”的監(jiān)察職能混為一談的現(xiàn)象。由于缺乏有效的約束性壓力，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)踐中更加難以自覺承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治責(zé)任。四是制度落實(shí)面臨體制機(jī)制障礙。習(xí)近平指出，現(xiàn)行環(huán)保體制的突出問題之一“是難以落實(shí)對(duì)地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”[9]107。在地方實(shí)踐中，由于部門分割、權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的“九龍治水”、生態(tài)環(huán)境保護(hù)效率低下的現(xiàn)象普遍存在。如，在一個(gè)完整的自然生態(tài)系統(tǒng)中，管林地的部門不管水資源，管水資源的部門不管水生態(tài)環(huán)境，管水生態(tài)的則不管水安全等。這些問題是導(dǎo)致資源環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻的重要原因，迫切需要黨和國(guó)家深化生態(tài)文明體制改革。然而，在全面深化改革的各項(xiàng)領(lǐng)域中，生態(tài)文明體制改革相對(duì)滯后，要解決上述深層次的結(jié)構(gòu)問題，必須要做出生態(tài)文明體制改革的總體方案。

總之，我國(guó)生態(tài)文明制度經(jīng)歷了從無到有、從不完善到逐漸完善的發(fā)展過程，生態(tài)文明制度建設(shè)取得了一定成效。但是，這些成效很大程度上仍然是問題倒逼而被動(dòng)取得的，我國(guó)目前仍然缺乏一套系統(tǒng)完整、運(yùn)行有效的成熟的生態(tài)文明制度體系。生態(tài)文明體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要從頂層設(shè)計(jì)層面深挖制度壁壘，瞄準(zhǔn)體制機(jī)制障礙，彌補(bǔ)制度空白，勾畫生態(tài)文明制度建設(shè)的“一張藍(lán)圖”，為各地區(qū)各部門探索生態(tài)文明體制改革提供根本指導(dǎo)。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中存在的制度建設(shè)問題，黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，為我國(guó)構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系提供了總體框架，為新時(shí)代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了方向指引。以習(xí)近平同志為核心的黨中央是基于我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的要求與其制度體系不完善的突出矛盾提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的。對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域中的現(xiàn)實(shí)矛盾和問題的主動(dòng)回應(yīng)是提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的邏輯起點(diǎn)。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的提出蘊(yùn)含著深刻的問題意識(shí)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

二、堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的核心內(nèi)容

堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的最終目的在于促進(jìn)人與自然和諧共生。世界各國(guó)在走向現(xiàn)代化的道路中付出的慘痛的環(huán)境代價(jià)已經(jīng)充分表明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生必須走綠色發(fā)展道路。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是推進(jìn)綠色發(fā)展的可靠保障。為此，黨的十九屆四中全會(huì)提出了堅(jiān)持與完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，其核心內(nèi)容包括實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等四個(gè)方面。

(一)實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境

實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，就是要保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“要健全源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系?！盵1]因此，構(gòu)建介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展源頭、過程和末端全過程的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，將環(huán)境污染牢牢鎖在制度閉環(huán)內(nèi)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量的綠色發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的根本好轉(zhuǎn)是當(dāng)前堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的主要著力點(diǎn)之一。

第一，強(qiáng)化源頭預(yù)防。源頭預(yù)防是指采取有效措施從源頭上控制污染產(chǎn)生，嚴(yán)格控制污染物排放，嚴(yán)把環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)口，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境事半功倍的舉措。強(qiáng)化源頭預(yù)防，要加快形成約束性源頭嚴(yán)防和激勵(lì)性源頭引導(dǎo)兩個(gè)輪子一起轉(zhuǎn)的制度格局。約束性源頭嚴(yán)防制度涉及空間約束制度、目標(biāo)約束制度和環(huán)境準(zhǔn)入制度?？臻g約束制度是為各項(xiàng)國(guó)土空間開發(fā)利用行為劃定界限的制度，是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的第一道防線，要加快建立健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)制度，嚴(yán)格按照各地區(qū)主體功能定位科學(xué)布局“三生”空間，建立和完善最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線制度，加快劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，盡快建立起全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系。目標(biāo)約束制度是通過先行設(shè)定本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)約束地方政府行為的制度。強(qiáng)化源頭預(yù)防，要健全以環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和指標(biāo)體系為支撐的地方政府生態(tài)環(huán)境目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，改革完善主要污染物總量目標(biāo)減排制度，將環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與政績(jī)考評(píng)掛鉤，以環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)為硬性約束開展政府生態(tài)環(huán)境目標(biāo)評(píng)價(jià)考核，劃定環(huán)境質(zhì)量底線，形成對(duì)政府決策行為的源頭約束。環(huán)境準(zhǔn)入制度是各級(jí)政府針對(duì)市場(chǎng)主體設(shè)定資源環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)從而過濾不符合環(huán)保要求的污染企業(yè)的制度。強(qiáng)化源頭預(yù)防，要在空間約束與環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)約束的基礎(chǔ)上加快健全企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度，以各地區(qū)資源環(huán)境承載力為依據(jù)設(shè)置產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，完善建設(shè)規(guī)劃和項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，全面提高環(huán)評(píng)有效性，加強(qiáng)空間約束、政府環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)約束與企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度的銜接協(xié)調(diào)。激勵(lì)性源頭引導(dǎo)制度主要涉及生產(chǎn)端和消費(fèi)端，要完善促進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的政策導(dǎo)向和法律制度，制定出臺(tái)有利于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的相關(guān)政策[12]，大力推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，積極構(gòu)建綠色金融市場(chǎng)交易平臺(tái)，吸引社會(huì)資本積極參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為市場(chǎng)導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新提供政策傾斜，推動(dòng)形成綠色循環(huán)低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

第二，強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度。過程嚴(yán)管制度是以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為導(dǎo)向?qū)氖陆?jīng)濟(jì)活動(dòng)的各類主體的排污行為實(shí)施全過程管控的一系列制度，重點(diǎn)針對(duì)工業(yè)企業(yè)這一主要固定污染源。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境監(jiān)管制度體系。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要進(jìn)一步明確排污許可制在固定污染源環(huán)境監(jiān)管制度體系中的基礎(chǔ)地位，有效銜接環(huán)評(píng)審批制度，融合污染物排放總量控制制度，加強(qiáng)全過程環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，逐步形成對(duì)工業(yè)企業(yè)等固定污染源全生命周期的“一證式”監(jiān)管模式，為打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力保障。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要有效銜接環(huán)評(píng)審批制度與排污許可證的核發(fā)。環(huán)評(píng)審批是審批機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件進(jìn)行事前審查的制度，是環(huán)保部門開展環(huán)境監(jiān)管的起點(diǎn)。排污許可證的核發(fā)要以環(huán)境影響報(bào)告及其審批文件為重要依據(jù)。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件與排污許可證的基本信息、管控要求和技術(shù)規(guī)范，探索整合排污許可證核發(fā)與環(huán)評(píng)審批的信息化管理平臺(tái)。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要通過排污許可制落實(shí)固定污染源污染物排放總量控制制度；要改革以往以行政區(qū)劃分解污染物排放總量控制指標(biāo)的方式，將控制指標(biāo)逐個(gè)分解到各個(gè)企事業(yè)單位，落實(shí)到企事業(yè)單位排污許可證中的許可排放限值。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要對(duì)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)區(qū)與不達(dá)標(biāo)區(qū)實(shí)行差別化排放總量控制，對(duì)非達(dá)標(biāo)區(qū)要根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)、污染物總量控制目標(biāo)等制定相應(yīng)的污染物排放削減計(jì)劃，分解載入各企事業(yè)單位的排污許可證中，逐步減少污染物排放量，推動(dòng)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要加快健全排污許可證核發(fā)后的監(jiān)管制度，制定排污許可監(jiān)管條例，填補(bǔ)當(dāng)前證后監(jiān)管的空白地帶。2020年12月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《排污許可證管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步明確了排污管理和監(jiān)督檢查等具體事項(xiàng)，明確國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)排污許可的統(tǒng)一監(jiān)督管理[13]，核查排放數(shù)據(jù)的真實(shí)性并判定排放是否達(dá)標(biāo)，對(duì)于不按證排污和無證排污的行為依法予以嚴(yán)厲查處，對(duì)構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。此外，強(qiáng)化過程嚴(yán)管制度要建立信息公開和公眾監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)無證和不按證排污的行為，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與監(jiān)督企事業(yè)單位的排污行為。

第三，強(qiáng)化后果嚴(yán)懲制度。后果嚴(yán)懲制度是指對(duì)造成環(huán)境污染的行為主體依法嚴(yán)厲懲處，同時(shí)對(duì)各類主體形成警示威懾，促使其不敢以身試法，主要包括生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以及各類環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的法律責(zé)任追究條款，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭預(yù)防、過程嚴(yán)管制度的重要保障。強(qiáng)化后果嚴(yán)懲制度應(yīng)從以下幾方面入手：一是要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，根據(jù)“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”原則明確由造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者承擔(dān)賠償責(zé)任，及時(shí)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境，必要時(shí)實(shí)行貨幣賠償。環(huán)境損害涉及污染物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境介質(zhì)發(fā)生化學(xué)、生物等反應(yīng)和變化，既有地理單元性，也有流動(dòng)性。這就要求環(huán)境損害評(píng)估必須遵循規(guī)范，按照科學(xué)的方法來確定[14]。因此，要加快研究制定專門的“生態(tài)環(huán)境損害賠償法”，在法律層面綜合確定生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)暮诵囊?guī)則，包括立法目的、適用范圍、法律原則等基本規(guī)定，在此基礎(chǔ)上要進(jìn)一步細(xì)化賠償磋商機(jī)制、訴訟制度、環(huán)境損害鑒定評(píng)估以及公眾參與等方面的規(guī)范和程序。二是要加快建立健全環(huán)境法律制度體系，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)責(zé)任，擴(kuò)大環(huán)境法律責(zé)任主體，進(jìn)一步提高環(huán)境違法成本。要明確生態(tài)環(huán)境的責(zé)任主體包括“污染者”“破壞者”“受益者”“主管者”“利用者”和“消費(fèi)者”[15]，在環(huán)境立法中將責(zé)任主體由污染企業(yè)擴(kuò)張至政府、企業(yè)股東、貸款機(jī)構(gòu)、環(huán)境服務(wù)企業(yè)以及消費(fèi)者等，使其共同承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。要在環(huán)境立法中強(qiáng)化責(zé)任制度，針對(duì)不同環(huán)境違法情形適當(dāng)加大行政處罰力度，降低追究環(huán)境刑事責(zé)任的門檻，追究嚴(yán)重環(huán)境污染事件責(zé)任者的刑事責(zé)任，建立環(huán)境信用信息公開制度，將企業(yè)環(huán)境違法信息向社會(huì)公眾公示，提高企業(yè)的環(huán)境違法成本，形成警示威懾，使后果嚴(yán)懲制度成為懸于各行為主體頭頂?shù)囊话选袄麆Α?，倒逼政府、企業(yè)和公眾自覺遵守生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。

(二)全面建立資源高效利用制度，保障自然資源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展利用

從生態(tài)平衡遭到破壞的作用機(jī)理看，自然資源過度開發(fā)不僅對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能造成物理破壞，其低效的利用方式更對(duì)生態(tài)環(huán)境造成化學(xué)污染。所以，高效節(jié)約利用資源有助于污染防治，資源合理開發(fā)利用相對(duì)于防污治污更具源頭意義。黨的十九屆四中全會(huì)提出全面建立資源高效利用制度，健全自然資源市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性制度，完善政府監(jiān)管制度和激勵(lì)性政策體系，從資源利用角度推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展道路，保障我國(guó)自然資源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展利用。

第一，要加快自然資源市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。全面建立資源高效利用制度，要加快自然資源市場(chǎng)配置的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和落實(shí)資源有償使用制度，推動(dòng)形成統(tǒng)一、競(jìng)爭(zhēng)、有序的自然資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，完善市場(chǎng)規(guī)則，健全價(jià)格體系，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)資源高效節(jié)約利用的內(nèi)生動(dòng)力。具體而言，應(yīng)從以下幾方面入手：一是要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)由于其特殊性，可以產(chǎn)生市場(chǎng)化效應(yīng)、資源配置效應(yīng)、資本化效應(yīng)與生態(tài)化效應(yīng)[16]。因此，只有建立完善的產(chǎn)權(quán)制度，有效維護(hù)所有權(quán)者權(quán)益，才能進(jìn)行自然資源的市場(chǎng)化運(yùn)作，激發(fā)所有者自覺保護(hù)自然資源的內(nèi)生動(dòng)力。其中，要完善自然資源產(chǎn)權(quán)界定制度，推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確界定全部國(guó)土空間各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，劃清各類自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的界限，擴(kuò)大使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、入股等權(quán)能。完善承包土地“三權(quán)分置”制度，加快建設(shè)用地地下、地表、地上使用權(quán)界定，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)合一制度，有效銜接油氣探采權(quán)和土地或海域使用權(quán)，探索立體分層設(shè)立海域使用權(quán)，探索在無居民海島設(shè)立使用權(quán)等。此外，要?jiǎng)?chuàng)新自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，明確各類自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體。對(duì)于全民所有的自然資源，要明確國(guó)務(wù)院授權(quán)自然資源部代表行使其所有權(quán)人職責(zé)，委托省市級(jí)自然資源主管部門代理行使所有權(quán)人職責(zé)，健全全民所有自然資源資產(chǎn)收益分配制度，合理調(diào)整中央與地方收益比例和支出結(jié)構(gòu)。對(duì)于農(nóng)村集體所有自然資源，要明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)人職責(zé)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有收益分配權(quán)。二是要建立健全自然資源有償使用制度，完善自然資源權(quán)益交易機(jī)制，推動(dòng)形成競(jìng)爭(zhēng)性合理利用全民所有自然資源的市場(chǎng)機(jī)制。其中，要明確全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則，適當(dāng)放寬準(zhǔn)入條件，吸納更多符合規(guī)定的主體積極參與資源流轉(zhuǎn)交易，形成公平競(jìng)爭(zhēng)模式。同時(shí)，要建立健全資源性產(chǎn)品的價(jià)格體系，合理確定自然資源的使用成本，綜合考慮經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值進(jìn)行全成本定價(jià)，逐步引導(dǎo)自然資源使用者從自然生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)進(jìn)行自然資源估價(jià)。此外，要建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，根據(jù)不同情形制定相應(yīng)的自然資源權(quán)益交易規(guī)則，建立健全有償使用信息公開和服務(wù)制度，有效維護(hù)國(guó)家所有者的權(quán)益。

第二，要構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)配置資源的政府監(jiān)管制度與政策體系。全面建立資源高效利用制度，要完善政府監(jiān)管制度和激勵(lì)性政策體系，構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)配置資源的政府監(jiān)管制度與政策體系，包括實(shí)行嚴(yán)格的自然資源總量管理和全面節(jié)約制度，改革自然資源監(jiān)督管理體制，完善資源節(jié)約集約循環(huán)利用的政策體系等，確保我國(guó)自然資源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展利用。具體而言，應(yīng)從以下幾方面入手：一是要實(shí)行嚴(yán)格的自然資源總量管理和全面節(jié)約制度，合理設(shè)定各類自然資源消耗上限，采取自然資源用途管制措施避免對(duì)自然資源的無序開發(fā)。其中，要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地節(jié)約集約利用制度，完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，全面實(shí)行建設(shè)用地減量化管理和總量控制，健全用水總量控制制度，完善省市縣三級(jí)取用水總量指標(biāo)控制體系，建立嚴(yán)格的能源消耗總量與強(qiáng)度雙控制度，分級(jí)落實(shí)國(guó)家能源消耗總量控制目標(biāo)，對(duì)森林、草原、濕地、沙地、海洋資源等實(shí)行嚴(yán)格管控，保障自然資源節(jié)約集約高效利用。二是要改革完善自然資源監(jiān)督管理體制，按照自然資源所有者與管理者分開的原則，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)，另設(shè)專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使全部國(guó)土空間用途管制職責(zé)。這一方面有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的能動(dòng)作用，另一方面有利于統(tǒng)籌山水林田湖草統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一保護(hù)。三是要健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用的政策體系，加快制定資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策鼓勵(lì)循環(huán)型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展，加大財(cái)稅和金融政策支持力度，大力扶持資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，同時(shí)要由點(diǎn)到面逐步在全社會(huì)推行垃圾分類和資源化利用制度，建立相應(yīng)的社會(huì)型激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制，推動(dòng)形成覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系。

(三)健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，筑牢生態(tài)安全屏障

環(huán)境污染、資源減損不僅會(huì)造成一定空間域環(huán)境質(zhì)量的下降，更重要的是會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)自我運(yùn)行、自我調(diào)節(jié)的能力，打破人與自然界的平衡關(guān)系。因此，以環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的防污治污與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)是一體兩面的關(guān)系[17]，要強(qiáng)化污染防治與生態(tài)保護(hù)的聯(lián)動(dòng)協(xié)同效應(yīng)，以“保存量”和“促增量”為導(dǎo)向健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度體系，保障重要生態(tài)系統(tǒng)不再受到破壞，確保生態(tài)環(huán)境資源存量不減少，提升生態(tài)資源及產(chǎn)品供給能力。

第一，要構(gòu)建以“保存量”為導(dǎo)向的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度。健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，要構(gòu)建以“保存量”為導(dǎo)向的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度，重點(diǎn)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，健全國(guó)家公園保護(hù)制度，保護(hù)國(guó)家重要生態(tài)空間的原真性、完整性和生態(tài)功能的可持續(xù)性。具體而言，應(yīng)從以下幾方面入手：一是要整合重構(gòu)我國(guó)自然保護(hù)地類型與空間布局，加快構(gòu)建自然保護(hù)地體系。其中，要評(píng)估與整合現(xiàn)有交叉重疊的各類型自然保護(hù)地，打破行政區(qū)劃分割、資源要素分割的壁壘，遵循生態(tài)系統(tǒng)完整性將其歸并優(yōu)化為保護(hù)強(qiáng)度從高到低的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三大類型，并將其中生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感的保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線管控范圍，進(jìn)一步研究制定各類自然保護(hù)地評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及遴選、設(shè)立的法定程序。2020年6月，我國(guó)出臺(tái)首個(gè)生態(tài)修復(fù)綜合規(guī)劃《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃(2021-2035年)》，提出構(gòu)建青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、東北森林帶和北方防沙帶“三區(qū)兩帶”為骨架的國(guó)家生態(tài)安全屏障。二是要構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分級(jí)管理體制，擺脫“九龍治水”的體制障礙。要在國(guó)家層面設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)對(duì)自然保護(hù)地實(shí)行全過程統(tǒng)一管理，同時(shí)建立自然保護(hù)地分級(jí)設(shè)立、分級(jí)管理的體制，各級(jí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)要全面履行生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、用途管制、公共服務(wù)等管理職責(zé)，對(duì)于需要多部門協(xié)調(diào)配合的自然保護(hù)地管理事宜，由國(guó)家自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)牽頭開展聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)籌解決。三是要建立一套監(jiān)管有力的自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)督考核制度，建立對(duì)各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)評(píng)估和預(yù)警生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，建立對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)空間管理與保護(hù)成效的考評(píng)機(jī)制，將考評(píng)結(jié)果納入保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)評(píng)價(jià)考核體系，壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任。同時(shí)，要開展自然保護(hù)地綜合執(zhí)法，定期開展“綠盾”專項(xiàng)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)厲懲處損害自然保護(hù)地生態(tài)空間的違法違規(guī)行為。

第二，要構(gòu)建以“促增量”為導(dǎo)向的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)制度體系。健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，要構(gòu)建以“促增量”為導(dǎo)向的生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)制度體系，包括建立生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃與監(jiān)管制度，健全生態(tài)修復(fù)責(zé)任的資金保障機(jī)制等，保障被破壞和污染的生態(tài)環(huán)境要素得到有效修復(fù)，使失衡的生態(tài)系統(tǒng)盡可能地恢復(fù)平衡，有效提升生態(tài)環(huán)境資源的供給規(guī)模與質(zhì)量。具體而言，應(yīng)從以下幾方面入手：一是要編制各類生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃，在實(shí)施修復(fù)前確定生態(tài)修復(fù)的對(duì)象、目標(biāo)和具體要求。其中，要建立生態(tài)系統(tǒng)損害鑒定評(píng)估與排查機(jī)制，根據(jù)損害情形和修復(fù)緊急程度制定短期、中長(zhǎng)期以及突發(fā)環(huán)境事件等的修復(fù)規(guī)劃，保障生態(tài)修復(fù)工程有序?qū)嵤?。同時(shí)，要建立生態(tài)修復(fù)工程的效益評(píng)估、市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，保障生態(tài)修復(fù)效果達(dá)到規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)。二是要健全生態(tài)修復(fù)責(zé)任的資金保障機(jī)制，確保生態(tài)修復(fù)責(zé)任人有足夠的資金完成生態(tài)修復(fù)工程。其中，要探索建立統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)保證金制度，對(duì)依法承擔(dān)生態(tài)修復(fù)義務(wù)的權(quán)利主體收取相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)保證金，用于該當(dāng)事人造成環(huán)境損害但未有效履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)時(shí)，主管部門委托第三方完成生態(tài)修復(fù)。同時(shí)，要建立生態(tài)修復(fù)基金保障制度，保障責(zé)任人無法認(rèn)定或無力修復(fù)的重要自然生態(tài)系統(tǒng)能夠得到及時(shí)修復(fù)。并且，要拓寬生態(tài)修復(fù)基金來源，通過政府轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)募捐、貸款等方式籌措生態(tài)修復(fù)基金，形成有力的資金保障。進(jìn)一步，要實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)修復(fù)基金管理制度，確保專款專用，嚴(yán)厲禁止生態(tài)修復(fù)基金的挪用、截留或非法侵占。此外，還應(yīng)探索建立生態(tài)修復(fù)責(zé)任保險(xiǎn)制度，有效保證生態(tài)損害責(zé)任人在責(zé)任發(fā)生后具有完成生態(tài)修復(fù)的資金來源。

(四)建立生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任

堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，其核心仍然在于管好人的行為，要抓住地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，建立一套領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制度體系。只有建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法，形成督促各級(jí)黨政干部推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作的制度氛圍和剛性約束[18]，才能從根本上轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的傳統(tǒng)政績(jī)觀念。具體應(yīng)從以下幾方面入手。

第一，要建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考評(píng)辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“指揮棒”，直接影響地方政府的行為和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀念，因而要從改革地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)體系入手，改變傳統(tǒng)唯GDP論英雄的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立綠色政績(jī)觀，主動(dòng)發(fā)力破解生態(tài)環(huán)境難題。具體而言，要健全生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核制度，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考評(píng)辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。要完善并落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系，將資源利用、生態(tài)保護(hù)、公眾滿意度等目標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考評(píng)目標(biāo)體系，建立一套可視化的綠色發(fā)展指標(biāo)體系，完善監(jiān)測(cè)與核算綠色發(fā)展各項(xiàng)指標(biāo)的技術(shù)手段，為考核評(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐。要建立完善生態(tài)文明年度評(píng)價(jià)制度，發(fā)揮年度評(píng)價(jià)對(duì)地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的積極引導(dǎo)作用，以綠色發(fā)展指標(biāo)體系為依據(jù)實(shí)施年度評(píng)價(jià)并向公眾公開成績(jī)單，年度評(píng)價(jià)的結(jié)果則作為生態(tài)文明考核的重要依據(jù)。要健全生態(tài)文明考核辦法，對(duì)各級(jí)黨委政府、企事業(yè)單位、環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要中自然資源消耗、生態(tài)環(huán)境改善的約束性目標(biāo)、中央要求的生態(tài)文明建設(shè)重大目標(biāo)任務(wù)等進(jìn)行每五年一次的考核，考核辦法根據(jù)各地資源環(huán)境稟賦、主體功能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素的差異實(shí)行考核指標(biāo)差別設(shè)計(jì)、分類設(shè)計(jì)，并生成考核報(bào)告，作為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)綜合考評(píng)、獎(jiǎng)懲任免的重要依據(jù)，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部重視生態(tài)文明建設(shè)。

第二，要夯實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任。政績(jī)考評(píng)體系是“指揮棒”，責(zé)任體系則是一把懸于領(lǐng)導(dǎo)干部頭頂?shù)摹袄麆Α?。落?shí)到制度安排上，一要建好用好中央環(huán)境保護(hù)督查制度，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)不作為、亂作為、慢作為等情況實(shí)行嚴(yán)肅追責(zé)。習(xí)近平在2018年生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“特別是中央環(huán)境保護(hù)督察制度建得好、用得好，敢于動(dòng)真格，不怕得罪人，咬住問題不放松，成為推動(dòng)地方黨委和政府及其相關(guān)部門落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的硬招實(shí)招?！盵10]要運(yùn)用黨中央權(quán)威對(duì)各省級(jí)黨委和政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任落實(shí)情況進(jìn)行嚴(yán)肅督察，開展例行督查、專項(xiàng)督察和“回頭看”，建立各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制，延伸補(bǔ)充中央環(huán)保督察力量，形成警示威懾，傳遞黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)強(qiáng)意志和堅(jiān)定決心。二要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任追究制度，嚴(yán)格考核問責(zé)，按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的基本原則管吏治吏。習(xí)近平提出：“要建立責(zé)任追究制度，我這里說的主要是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度。對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任， 而且應(yīng)該終身追究?！盵9]100要落實(shí)地方各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部是本行政區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，對(duì)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，將第一責(zé)任主體定位至各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任。同時(shí)，要清晰界定追責(zé)情形，以領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任離任審計(jì)結(jié)果、生態(tài)文明目標(biāo)考評(píng)結(jié)果、環(huán)境保護(hù)督察結(jié)果為依據(jù)，采取終身追責(zé)原則，嚴(yán)肅追究因盲目決策造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害的領(lǐng)導(dǎo)干部。

三、堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的重要意義

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明制度建設(shè)，不斷為生態(tài)文明制度建設(shè)“把脈開方”。從習(xí)近平提出生態(tài)文明制度建設(shè)的“兩個(gè)最嚴(yán)”到黨的十八屆三中全會(huì)提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，到《生態(tài)文明體制改革總體方案》做出頂層設(shè)計(jì)，再到黨的十九屆四中全會(huì)明確要堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生，黨中央對(duì)生態(tài)文明制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)逐步深入。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了生態(tài)文明制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，將堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系推向了新高度，具有重要意義。

第一，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系明確了生態(tài)文明制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的定位，為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度注入了富有時(shí)代特色的新內(nèi)涵、新要求。黨的十九屆四中全會(huì)從完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的戰(zhàn)略高度提出加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，明確了生態(tài)文明制度建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的有機(jī)組成部分。由此，生態(tài)文明制度正式定位于中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的重要內(nèi)容，從而開啟了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的新篇章。這種定位明確了生態(tài)文明制度建設(shè)絕不能游離于中國(guó)特色社會(huì)主義制度之外構(gòu)建起另外一套獨(dú)立的制度，而是要深刻融入國(guó)家制度之中，與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和黨的建設(shè)等有機(jī)結(jié)合，形成一套系統(tǒng)規(guī)范、運(yùn)行有效的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。這種定位有利于生態(tài)文明制度充分貫穿和融入于中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十八大以來，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的主要著力點(diǎn)之一。黨的十九大報(bào)告將加快生態(tài)文明體制改革單列一部分做出部署，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了生態(tài)文明制度建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。人與自然能否和諧共生歸根結(jié)底取決于人與人之間的關(guān)系能否協(xié)調(diào)好，這是一個(gè)社會(huì)問題，需要依靠社會(huì)各項(xiàng)制度來解決。因此，生態(tài)文明制度要與國(guó)家其他制度相結(jié)合，共同調(diào)整人與自然之間的關(guān)系。同時(shí)，此次全會(huì)對(duì)生態(tài)文明制度的定位不僅順應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)的要求，而且明確了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系在國(guó)家制度和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要意義[19]，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)文明制度充分融入中國(guó)特色社會(huì)主義制度，整體推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，不僅能夠?qū)⑸鷳B(tài)文明制度定位于中國(guó)特色社會(huì)主義制度之中，從發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度系統(tǒng)謀劃生態(tài)文明制度建設(shè)，還能發(fā)揮我國(guó)國(guó)家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)助推生態(tài)文明制度體系的制度效能充分釋放。

第二，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系有助于進(jìn)一步強(qiáng)化制度執(zhí)行，使制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，提升生態(tài)文明領(lǐng)域的治理能力，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。制度的價(jià)值在于貫徹落實(shí)，制度的生命力在于執(zhí)行，關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，不僅有助于加強(qiáng)建章立制，完善生態(tài)治理體系，而且有助于強(qiáng)化制度執(zhí)行，發(fā)揮制度效能，提升生態(tài)治理能力。習(xí)近平在2018年生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出“用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[10]，解決我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力的突出問題，并將重點(diǎn)落在強(qiáng)化制度執(zhí)行、樹立制度剛性與權(quán)威上。改革開放以來，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)制度在實(shí)際執(zhí)行中起到了一定成效，特別是總體上避免了我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背景下環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)急劇惡化的局面，保證了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是，應(yīng)當(dāng)看到，由于我國(guó)整體制度環(huán)境不夠厚重，加之制度的“督政”職能發(fā)揮不暢，我國(guó)環(huán)境保護(hù)制度的執(zhí)行力仍然偏低，制度績(jī)效差強(qiáng)人意，一些地方政府甚至長(zhǎng)期存在忽視環(huán)保制度、曲解制度為我所有用、利用制度大搞“潛規(guī)則”卻未能得到有效懲處的現(xiàn)象，導(dǎo)致我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度往往在黨中央層面是一個(gè)好制度，經(jīng)過層層傳導(dǎo)最終卻大打折扣，與制度設(shè)計(jì)之初的目的出現(xiàn)較大偏差，留下了說一套做一套的不良形象。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明體制改革進(jìn)入深水區(qū)，就是要解決制度執(zhí)行不力這一老大難問題。黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，有助于保障制度的貫徹落實(shí)，使制度成為剛性約束和不可觸碰的高壓線，進(jìn)而提升生態(tài)治理能力，推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人與自然和諧共生。

第三，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系有助于壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。習(xí)近平在2018年生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上明確指出：“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要做到重要工作親自部署、重大問題親自過問 、重要環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、重要案件親自督辦，壓實(shí)各級(jí)責(zé)任，層層抓落實(shí)。”[10]黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，有助于進(jìn)一步強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任。習(xí)近平指出：“一些重大生態(tài)環(huán)境事件背后，都有領(lǐng)導(dǎo)干部不負(fù)責(zé)任、 不作為的問題……要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制……決不讓制度規(guī)定成為沒有牙齒的老虎?！盵9]110-111但由于地方政府在執(zhí)行生態(tài)文明制度時(shí)具有被動(dòng)性甚至對(duì)抗性，因此需要開展政治問責(zé)對(duì)現(xiàn)有政策執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)適[20]。同時(shí)，由于掌握公共權(quán)力的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員是生態(tài)文明制度的執(zhí)行主體，所以抓住了執(zhí)行主體，就等于牽住了制度執(zhí)行的“牛鼻子”。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制是環(huán)保監(jiān)察督察部門依據(jù)責(zé)任清單、考評(píng)機(jī)制和追責(zé)辦法對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的狀況進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲處罰和責(zé)任追究的制度，直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的任免提拔，是地方領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的剛性約束。因此，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，有助于壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，真正樹立起制度的剛性和權(quán)威，確保黨中央做出的生態(tài)文明制度重大部署落地生根見效。總之，深化生態(tài)文明體制改革，就要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)督察制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門等開展環(huán)保督察，強(qiáng)化督察問責(zé)，形成警示震懾，推進(jìn)工作落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并懲處地方政府有令不行、有禁不止的行為，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害的責(zé)任人，抓住不放，終身追責(zé)。只有壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，將責(zé)任制這條高壓線懸于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部頭頂，釋放出嚴(yán)加懲處的強(qiáng)烈信號(hào)，才能促使領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻繃緊生態(tài)環(huán)境保護(hù)這根弦，牢牢把握治污攻堅(jiān)這條主線[21]，提升我國(guó)在生態(tài)文明領(lǐng)域的治理能力，進(jìn)而加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，向美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)邁進(jìn)。

綜上，黨的十八大以來，黨中央深刻地認(rèn)識(shí)到我國(guó)生態(tài)環(huán)境惡化的原因之一是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度體系不健全，生態(tài)文明法律制度執(zhí)行不嚴(yán)格，并明確將生態(tài)文明制度建設(shè)作為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主要著力點(diǎn)。近年來，我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)力度之大前所未有，開創(chuàng)了系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的新階段[22]。當(dāng)前，我國(guó)已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，進(jìn)入向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年。黨的十九屆五中全會(huì)提出，到2035年要基本實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化[23]。為此，必須深刻把握?qǐng)?jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)和保障作用，明確堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系是推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化必不可少的一環(huán)。堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，要圍繞嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、資源高效利用制度、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、目標(biāo)評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度四個(gè)主要著力點(diǎn)精準(zhǔn)發(fā)力，推進(jìn)生態(tài)文明制度的體系化建設(shè)，致力于形成一套系統(tǒng)完整、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的生態(tài)文明制度體系，為美麗中國(guó)建設(shè)提供可靠制度保障。