崔凱

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430205)

一、問題緣起——憲法條款的差異展現(xiàn)

深化國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央做出的重大決策部署，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱為《監(jiān)察法》，其他法律文本亦循此例)是構(gòu)建全新監(jiān)察體制的核心法律文件。在宣揚國家治理現(xiàn)代化的語境中，尤其強調(diào)立法的類型化、邏輯化和體系化[1]，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，與其他已有制度的互通共融是設(shè)置監(jiān)察規(guī)范的重中之重，“監(jiān)察體制改革、司法體制改革作為我國當前重要的改革舉措，不僅應(yīng)當注重其自身的制度建設(shè)，更應(yīng)當重視相互間的促進作用、保障作用與協(xié)調(diào)發(fā)展”[2]。制度初創(chuàng)，難免存在一些立法疏漏和理論分歧，其中《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》形式上均將《憲法》要求的“分工負責(zé)，互相配合，互相制約”作為其基本原則，但實質(zhì)態(tài)度卻有顯著差別，屬于兼容性矛盾的典型例證。

2018年修憲之后，《憲法》有兩處“互相配合，互相制約”的表述：一是第140 條刑事訴訟國家專門機關(guān)關(guān)系的界定，要求“分工負責(zé)，互相配合，互相制約”，以保證準確有效地追究犯罪、保障人權(quán)。二是第127 條規(guī)定監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與其他機關(guān)“互相配合，互相制約”。憲法是國家根本大法，監(jiān)察法和刑事訴訟法是基本法律，憲法條款需要被嚴格遵守，兩部法律確實分別復(fù)述了“互相配合，互相制約”的憲法規(guī)定，然而相同內(nèi)容卻有著截然不同的地位。在《刑事訴訟法》中，自從1979年將“分工負責(zé)，互相配合，互相制約”設(shè)定為基本原則以來，歷經(jīng)三次修法均沒有變動?！侗O(jiān)察法》形式上也將“互相配合，互相制約”置于法律基本原則的位置，但無論是官方解釋還是主流學(xué)說，都沒有明示其是《監(jiān)察法》基本原則，“互相配合，互相制約”的基本原則地位并非不證自明。

原理的疏忽相較于制度的缺漏更加隱蔽，已有研究大多集中于對“互相配合，互相制約”內(nèi)涵的解讀，尚無對這一內(nèi)容定性、定位及影響的系統(tǒng)專論。筆者提出，《監(jiān)察法》“互相配合，互相制約”條款意義重大，應(yīng)當被明確為基本原則，應(yīng)以“互相配合，互相制約”原則為始發(fā)點，進一步深入研究監(jiān)察法的原則體系，將會對完善監(jiān)察法的本體論大有裨益。

二、監(jiān)察法“互相配合，互相制約”地位模糊的樣態(tài)描述

“互相配合，互相制約”位處《監(jiān)察法》前部(第4 條)，形式上具備鮮明的原則特征，內(nèi)容也充分體現(xiàn)了法律原則的指導(dǎo)性、全程性和概括性，基本原則地位理應(yīng)確定無疑。但因為監(jiān)察改革是重要的體制性調(diào)整，《監(jiān)察法》篇幅有限，條文較為粗疏，立法對原則體系的描述并不清晰，影響了學(xué)界對“互相配合，互相制約”條款的性質(zhì)判斷，引發(fā)了定性模糊的尷尬局面。

(一)立法表態(tài)多次調(diào)整

法律原則決定了法律制度的性質(zhì)、內(nèi)容和價值傾向，是內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一的重要保障，導(dǎo)向作用明顯。一直以來，在法律文本前部用專門條款直接列明法律原則是我國的立法慣例，與《監(jiān)察法》關(guān)系密切的《刑法》《刑事訴訟法》，以及《民法典》等代表性法律莫不如此，《監(jiān)察法》亦不例外，在第4 條和第5 條羅列了法律原則的基本內(nèi)容。

然而，我國不設(shè)置條標的立法習(xí)慣給解讀法條帶來了一定困擾?！皸l標用精煉的語句體現(xiàn)法條的內(nèi)容，使讀法人一目了然自己所需了解的法律知識，為讀法人提供閱讀的方便?！盵3]某些情況下，條標缺失會引發(fā)外界對條文內(nèi)容的巨大爭議。例如，學(xué)界一般認為《刑事訴訟法》第17條外國人犯罪適用我國刑事訴訟法是一項原則，也有學(xué)者提出這一條款應(yīng)該只是一項具體制度，“實際上是管轄制度的內(nèi)容，因此，也不宜確立為一項刑事訴訟法原則”[4](41)。《監(jiān)察法》正陷于這種窘境，法律沒有直接表態(tài)第4 條是否屬于基本原則，為爭議埋下了伏筆。更為重要的是，在立法過程中，《監(jiān)察法》對配合與制約的態(tài)度一直不明，曾經(jīng)出現(xiàn)“一波三折”式的反復(fù)，特別是立法者的釋義直接定性該內(nèi)容為“工作機制”而非“原則”，讓人更加難以窺得立法者的確切態(tài)度。

第一階段，立法前期論證時支持將配合與制約作為基本原則，但表態(tài)并不堅決。據(jù)姜明安教授介紹，“互相配合，互相制約”并不是起草法律時議定的基本原則，《監(jiān)察法(草案)》一審稿甚至沒有規(guī)定這一內(nèi)容，二審稿雖然增加了相應(yīng)條款，但內(nèi)容與最終通過的條文也并不一致，沒有將“執(zhí)法部門”納入“互相配合，互相制約”的對象[5]。由此可見，在立法者的方案中，這一原則并非從一開始就不可或缺，一直在調(diào)整與變動。

第二階段，審議草案時的立法說明確立了基本原則地位。2018年3月13日，李建國副委員長向人大代表作了《關(guān)于〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉的說明》(下文簡稱為《說明》)，將該法第4 條和第5 條界定為基本原則條款，其中“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”是官方認定的六個原則之一。這種姿態(tài)雖然鮮明，但由于《說明》僅僅是立法的過程性文件，不具備法律效力，并且草案從提交審議到最終表決通過又經(jīng)歷了不小的調(diào)整，故而《說明》可以被認為是對配合與制約地位的一種階段性認可，卻無法代表官方的最終意見。

第三階段，立法后的權(quán)威釋義否定“互相配合，互相制約”的原則定位。立法者界定《監(jiān)察法》第4 條是“關(guān)于監(jiān)察機關(guān)獨立行使職權(quán)原則以及與其他機關(guān)相互配合制約機制的規(guī)定”[6](64)。可以看出，該權(quán)威釋義認為第4 條應(yīng)當被分解為兩個部分，并非整條都是監(jiān)察工作原則，配合與制約被定性為“工作機制”，與“原則”相比，“工作機制”停留于制度層面，具有局部性和程序性的特征，而“原則”的全局性指導(dǎo)意義更強，兩者差異明顯。從這個角度，可以認為立法者實質(zhì)上否認了配合與制約的基本原則地位。

綜上，《監(jiān)察法》規(guī)定了“互相配合，互相制約”條款，但立法態(tài)度不明，從法教義學(xué)的視角，無法直接認定“互相配合，互相制約”已經(jīng)成為《監(jiān)察法》的基本原則。

(二)學(xué)理研討尚未形成統(tǒng)一觀點

雖然已有明文規(guī)定，但大多數(shù)時候法律原則的名稱、含義和影響等內(nèi)容仍然需要學(xué)者的歸納和總結(jié)，因此學(xué)界的意見非常重要。然而，配合與制約的重要性還沒有贏得理論界的廣泛認同。

一方面，對配合與制約應(yīng)當成為基本原則的研究并不充分。學(xué)者普遍承認配合與制約的重要性，但是認可“互相配合，互相制約”的價值與贊同將其列為《監(jiān)察法》基本原則并非同一議題。在當前，即便是支持將其作為基本原則的代表性學(xué)者，也僅僅只是從工作機制層面闡釋配合與制約的重要性，并沒有系統(tǒng)論證其必須作為基本原則的詳細理由[5]。

另一方面，不少觀點回避了對配合與制約的定性表態(tài)。例如，同一著作在緒論部分提出“互相配合，互相制約”是監(jiān)察委員會的工作原則，正文展開時卻又與官方釋義保持一致，論述基本原則時刻意剔除了“互相配合，互相制約”的內(nèi)容[7](8,36)。此外，還有學(xué)者更進一步，概括出《監(jiān)察法》“堅持依法獨立行使檢察權(quán)”“堅持以事實為依據(jù)，以法律為準繩”“堅持保障當事人合法權(quán)益”三個基本原則，一定程度上否認配合與制約的原則地位[8]?；蛘邇H僅同意“互相配合，互相制約”是“憲法關(guān)系”，并不認同其應(yīng)當成為《監(jiān)察法》的基本原則[9]。

由此可以認為，“互相配合，互相制約”尚沒有成為研究者公認的《監(jiān)察法》基本原則。值得關(guān)注的是，此處的質(zhì)疑并非是孤例，刑事訴訟領(lǐng)域也出現(xiàn)過類似情景，“配合與制約”原則曾經(jīng)被作為抨擊《刑事訴訟法》1996年修法不當?shù)奈淦髦?，“有的學(xué)者認為不符合現(xiàn)代刑事訴訟的規(guī)律，因而主張修改或者廢除”[10](22)。即便這是一個憲法條款，也有論者堅持要求刪除這一原則，“對于憲法規(guī)定的不完善的內(nèi)容如三機關(guān)關(guān)系的規(guī)定更不應(yīng)在刑事訴訟法中加以規(guī)定，在目前一時難以修改憲法的情況下，在刑事訴訟法中回避該規(guī)定，也不失為一種技術(shù)性策略”[11]。學(xué)界之所以質(zhì)疑配合與制約原則在刑事訴訟中的地位，主要是因為“互相配合，互相制約”與控辯審“等腰三角結(jié)構(gòu)”的理想訴訟模式存在一定的沖突，以致司法實踐屢屢出現(xiàn)配合有余、制約不足的亂象，與“以審判為中心”刑事訴訟改革的關(guān)系也是糾纏不清，理論上仍需要進一步的證成。誠然，監(jiān)察工作與刑事訴訟有本質(zhì)差異，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的法律功能也有很大不同，但就不同國家機關(guān)之間的協(xié)同合作而言，監(jiān)察工作與刑事訴訟有很多相同之處，刑事訴訟法配合與制約原則遭遇的質(zhì)疑應(yīng)當引起監(jiān)察法研究的足夠重視。

三、明確“互相配合，互相制約”原則地位的必要性分析

將“互相配合，互相制約”樹立為基本原則是理論和實踐的雙重需要，在保障《監(jiān)察法》法理先進性的同時，也是新體制下順利推進監(jiān)察工作的重要助力。

(一)凸顯法律開放性特征的必然需要

我國反腐敗立法采用黨內(nèi)法規(guī)和國家監(jiān)察雙重推進模式，黨的十八大以后，“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷完善，黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋已經(jīng)形成。對公職人員的監(jiān)察一直面臨覆蓋不夠、辦法不多、監(jiān)督不力的困境。黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察一條腿長一條腿短，不利于監(jiān)察效能的實現(xiàn)”[12]。制定《監(jiān)察法》是補齊國家監(jiān)督的關(guān)鍵一環(huán)，“監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”[6](29)。

法律來源于社會，作用于社會。馬克思指出，“法律應(yīng)該以社會為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會共同的、由一定物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益和需要的表現(xiàn)”[13](292)。與黨內(nèi)法規(guī)相比，開放性是國家法律的重要特征之一，《監(jiān)察法》的優(yōu)勢在于覆蓋面更廣，影響范圍更大。事實上，法律制定伊始，我國就對新時代監(jiān)察工作的開放與合作提出了更高的要求。監(jiān)察委員會并不是開展監(jiān)察工作的唯一國家機關(guān)，與其他國家機關(guān)形成合力是貫穿于監(jiān)察法立法始終的重要指導(dǎo)精神，“要求黨、國家機構(gòu)和公共部門職能、政策、標準、流程更優(yōu)化，資源更整合，權(quán)責(zé)更協(xié)同，監(jiān)督監(jiān)管更有力，運行更高效”[14]。

法律原則是法律價值和理念的集中體現(xiàn)，各個重要部門法莫不強調(diào)法律原則的重要性，如“自1907年瑞士民法典以降，大陸法系國家或地區(qū)的民事立法日趨重視民法典的價值宣示功能——在民法典中明定民法基本原則”[15]?！侗O(jiān)察法》是聚焦監(jiān)察體制改革的第一部專門立法，將配合與制約確立為基本原則可以更好地彰顯國家基本法律的開放性、包容性和合作性，印證黨規(guī)與國法在國家治理現(xiàn)代化中各有分工、協(xié)同共進的基本格局。

(二)強化監(jiān)督制約監(jiān)察權(quán)的重要手段

監(jiān)察權(quán)是重要的政治權(quán)力，從根本上改變了“一府兩院”的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，搭建了“一府一委兩院”的新框架。“監(jiān)察權(quán)作為國家強權(quán)，如果得不到有效制約，必然存在著擴展和被濫用的風(fēng)險”[16]。從權(quán)力形成之日起，黨和國家已經(jīng)考慮到監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約問題，《監(jiān)察法》第8 條和第9 條清晰地要求，國家監(jiān)察委員會對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負責(zé)，并接受其監(jiān)督。地方各級監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受其監(jiān)督。

根據(jù)監(jiān)督制約的一般原理，除了組織監(jiān)督和上下級內(nèi)部監(jiān)督，多元化的外部監(jiān)督更加重要，更具有公信力，“對新監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督制約，其實不外全民(公民)、黨委、人大、其他平行國家機關(guān)等四個方面的監(jiān)督機制，還有一方面綜合監(jiān)督機制”[17]。與其他單位和個人相比，人民法院、人民檢察院和政府機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)直接發(fā)生業(yè)務(wù)聯(lián)系，且擁有較強的能力，具備外部監(jiān)督制約的良好條件，理應(yīng)成為監(jiān)督制約體系的重要組成部分。將“互相配合，互相制約”寫入《監(jiān)察法》基本原則，能夠表明監(jiān)察權(quán)坦然接受外部監(jiān)督制約的姿態(tài)，對提升其權(quán)能正當性有著重要意義。

(三)遵循監(jiān)察工作規(guī)律的正當要求

監(jiān)察場域并非是監(jiān)察委員會獨立運作的封閉系統(tǒng)，監(jiān)察機關(guān)在按照自設(shè)邏輯行動的同時，也與其他機關(guān)發(fā)生聯(lián)系，“當我們考慮各種交叉連接的制度時，我們就稱其為規(guī)則系統(tǒng)?！?，規(guī)則的秩序可以是計劃出來的，也可以是自發(fā)形成的”[18](170)。如果不加以必要限定，任由監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)肆意運作權(quán)力，則它們之間“自發(fā)形成”的關(guān)系在科學(xué)性和穩(wěn)定性上可能有較大安全隱患，我們需要在原則層面精心“計劃”，編織嚴密的規(guī)則網(wǎng)絡(luò)，以保障系統(tǒng)的科學(xué)運轉(zhuǎn)。

《監(jiān)察法》承擔了這種“計劃”職能，兼具組織法、實體法和程序法三重屬性，其中第三章、第四章、第五章和第六章的程序性條款占據(jù)了法律六成以上的篇幅。程序法律重在執(zhí)行，強調(diào)工具性和實用性，法律實踐千變?nèi)f化，立法不周詳而導(dǎo)致程序無法推進并非危言聳聽。據(jù)此，程序法中的法律原則尤為重要，它們需要承擔起橋梁和中介的職能，將正義、秩序、自由等最一般、最核心的思想準則與具體訴訟行為規(guī)范性之間進行關(guān)聯(lián)，地位不可或缺[19](110)。配合與制約就是對監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)關(guān)系的準確描述，是對工作規(guī)律的有益總結(jié)，從修補規(guī)則缺陷、引導(dǎo)監(jiān)察工作實踐的角度，應(yīng)當承認其基本原則的地位。

可借鑒的是，因為配合與制約對程序運行具有特殊作用，刑事訴訟法高度認同“互相配合，互相制約”原則，即便屢有非議，但其原則地位長期屹立，沒有動搖。從另一個角度，刑事訴訟法四十年來一直堅持“互相配合，互相制約”，監(jiān)察法在理論上沒有做好充分論證的情況下，徑行否定“互相配合，互相制約”的基本原則地位，既不科學(xué)更無必要。

(四)尊重憲法的自然選擇

憲法是監(jiān)察法的制定依據(jù)，監(jiān)察法應(yīng)當表現(xiàn)出對憲法的足夠遵循。在國家治理現(xiàn)代化的道路上，反復(fù)強調(diào)遵守憲法更是落實依憲治國的時代要求，“讓憲法和法治精神滲透到靈魂深處，確保各項事業(yè)在法治軌道上運行”[20]。

在具體行動上，各部門法應(yīng)當明示對憲法的尊重，“憲法對部門法的立法的約束可以概括為兩個方面：‘內(nèi)容形成’和‘越界控制’。前者意味著，立法者必須考量憲法的哪些規(guī)范構(gòu)成了對該部門法的委托，憲法在此領(lǐng)域設(shè)定了何種國家目標，要求達到何種基本權(quán)利保障標準”[21]。2018年修憲時涉及監(jiān)察法的條文內(nèi)容雖然較多，但基本上是關(guān)于組織機構(gòu)的規(guī)定，僅有第127 條對監(jiān)察機關(guān)權(quán)力運行提出了兩點要求，一是獨立行使權(quán)力，二是配合與制約。這兩者均是典型的“內(nèi)容形成”，是憲法對監(jiān)察機關(guān)權(quán)力運行機制的基本約束，地位特殊。監(jiān)察法應(yīng)當給予高度重視，從遵循憲法要求的角度考量，監(jiān)察法不應(yīng)當降低配合與制約的地位，有必要將“互相配合，互相制約”設(shè)定為連接憲法與監(jiān)察法的紐帶，表明監(jiān)察法對母法的徹底遵從。

四、“互相配合，互相制約”現(xiàn)有規(guī)范述評

雖然“互相配合，互相制約”的原則地位并不牢固，但由于監(jiān)察工作的實際需要，《監(jiān)察法》在多處設(shè)置了配合與制約的內(nèi)容，這些規(guī)范基本勾勒出“互相配合，互相制約”原則的實施體系，理論定位和現(xiàn)實需要出現(xiàn)分野。同時，也因為宏觀指向并不清晰，影響了“互相配合，互相制約”原則展開的科學(xué)性。已有相關(guān)立法可以總結(jié)出以下三個特點。

(一)配合與制約的重心在于辦理職務(wù)犯罪，對職務(wù)違法的規(guī)定較少

根據(jù)憲法和監(jiān)察法的規(guī)定，“互相配合，互相制約”是對監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩種類型案件的共同要求，在條文安排上，查處職務(wù)犯罪是配合與制約條款的主要作用領(lǐng)域，此處監(jiān)察機關(guān)不得不更多依靠與其他國家機關(guān)的協(xié)作。而監(jiān)察機關(guān)在查處職務(wù)違法上占據(jù)主導(dǎo)性地位，對配合與制約的要求相對較低。

具體而言，《監(jiān)察法》第11 條、第19 條、第20 條、第23 條等規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)可以獨立完成職務(wù)違法的調(diào)查工作，基本無需其他國家機關(guān)配合，自然也無法產(chǎn)生權(quán)力間的制約。更為重要的是，根據(jù)《監(jiān)察法》第45 條，監(jiān)察機關(guān)還獨享處置職務(wù)違法的實體性權(quán)力?？v觀整個流程，僅在通報相關(guān)組織等個別程序環(huán)節(jié)，以及委托他人處置違法情節(jié)較輕的公職人員等實體內(nèi)容處與其他國家機關(guān)發(fā)生聯(lián)系。

查處職務(wù)犯罪則完全不同，監(jiān)察機關(guān)僅僅是查處工作的前端，后續(xù)的程序和實體工作均由刑事訴訟專門國家機關(guān)完成，監(jiān)察程序和訴訟程序前后銜接，在立案、調(diào)查措施、審查起訴、法庭審判等多個環(huán)節(jié)密切對接，配合與制約條款多達15 條。這也是今后優(yōu)化落實“互相配合，互相制約”原則的重點領(lǐng)域。

(二)配合與制約主要發(fā)生于監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間

《監(jiān)察法》有15 處提及“檢察機關(guān)”或“人民檢察院”，直接規(guī)范監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的工作關(guān)系。如第11 條是“互相配合”工作關(guān)系的基礎(chǔ)性條文，該條第三項設(shè)定了監(jiān)察機關(guān)履行處置職責(zé)的四種情況，其中第三種為“對涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”，搭建了監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪追訴上互相配合的基本框架。第45 條、第46 條和第47 條對第11 條進行了細化，較為清晰地規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)移送起訴的證明標準、移送內(nèi)容、后續(xù)強制措施等細節(jié)性內(nèi)容。

比較之下，《監(jiān)察法》僅有4 處提及“法院”或“審判機關(guān)”，除了第34 條要求法院發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索應(yīng)當移送之外，兩個機關(guān)再無業(yè)務(wù)上的直接關(guān)聯(lián)。而在刑事訴訟法中，監(jiān)督和制約的規(guī)定普遍存在，已經(jīng)構(gòu)建起交叉式規(guī)則網(wǎng)絡(luò)，僅就偵查機關(guān)與審判機關(guān)兩者關(guān)系，就有《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》在第72 條、第176 條、第256 條、第288 條、第290 條等條款對偵查人員出庭作證、自訴案件交接、公安鑒定人出庭、證據(jù)移交和缺席審判特殊情況通報等做出了詳盡規(guī)定。不難看出，妥善構(gòu)建監(jiān)檢銜接機制是兩法銜接的緊急工作，也是“互相配合，互相制約”的主體內(nèi)容。

(三)“配合較多、制約不足”的問題開始顯現(xiàn)

刑事訴訟中公檢法三機關(guān)“配合有余，制約不足”的現(xiàn)象備受詬病，被視為配合與制約原則的主要弊端之一，此現(xiàn)象在監(jiān)察法立法中也開始初見端倪。

《監(jiān)察法》有14 個條文與“互相配合”直接相關(guān)，其中第4 條、第11 條、第24 條、第28條、第29 條、第30 條、第43 條、第45 條、第46 條、第47 條、第48 條和第34 條等12 個條文是為了保障訴訟正常進行的一般性配合，第31條和第32 條是便于準確追究犯罪的量刑性配合。這些規(guī)定較為詳盡，例如在第31 條列舉了涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人認罪認罰的五種具體情況，并且還設(shè)立了“涉及國家重大利益等情形”的兜底性條款，已經(jīng)囊括了司法實踐中的常見情形。

《監(jiān)察法》全文僅有第47 條屬于制約條款，即關(guān)于監(jiān)察案件補充偵查和不起訴的規(guī)定。即便在這一條款中，“互相制約”的“互相”也非常單薄，監(jiān)察機關(guān)顯然處于強勢地位?！侗O(jiān)察法(草案)》第45 條曾經(jīng)規(guī)定，檢察機關(guān)依法準備不起訴時，“應(yīng)當征求監(jiān)察機關(guān)意見并報上一級檢察機關(guān)批準”。這不僅讓檢察機關(guān)的制約幾乎陷入空轉(zhuǎn)，甚至使得監(jiān)察機關(guān)深度介入檢察機關(guān)正常的審查起訴工作，從權(quán)力分工的角度已屬越權(quán)，沖擊了檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)的公理性規(guī)定，并且還會影響不起訴的工作效率。由于爭議過大，最終在《監(jiān)察法》二審稿刪除了“應(yīng)當征求監(jiān)察機關(guān)意見”的規(guī)定[22]。有學(xué)者對768 起案件實證分析后認為，監(jiān)察法盛行“調(diào)查中心主義”理念，特別是在非法證據(jù)排除、審前羈押等重要訴訟制度中，監(jiān)察機關(guān)的意見很少被駁回，司法機關(guān)對職務(wù)犯罪案件難以開展有效制約幾成事實[23]。如何制約強勢權(quán)力歷來是立法的難點，需要在實踐中不斷調(diào)整完善，不太可能一蹴而就，面對監(jiān)察機關(guān)這樣的強力國家機關(guān)，互相制約注定不是一件能輕松達成目標的工作。

五、“互相配合，互相制約”原則展開的未來面向

如同前文所述，查處職務(wù)犯罪過程中的配合與制約是今后立法的重點，本文將主要分析這一領(lǐng)域的問題?！盎ハ嗯浜希ハ嘀萍s”原則的具體化是一個長期的過程，在宏觀層面需要重視以下四個要點。

(一)樹立權(quán)力平等的配合與制約前提條件

權(quán)力平等是配合與制約的基本前提，唯有平等的權(quán)力才能流暢地配合與制約。學(xué)界對監(jiān)察權(quán)與其他國家機關(guān)權(quán)力關(guān)系的誤解較多，因為監(jiān)察機關(guān)承擔了監(jiān)察體制改革的重要職責(zé)，有學(xué)者據(jù)此推斷監(jiān)察權(quán)是處于優(yōu)位的國家權(quán)力，衍生出相關(guān)法律位階也有高低之分的論點，“刑事訴訟法雖然也是基本法，但作為訴訟領(lǐng)域的法律規(guī)范，與監(jiān)察法作為政治領(lǐng)域的法律規(guī)范相比，其在法律體系中的從屬地位不言而喻”[24]。

上述觀點并不準確，會干擾配合與制約的研究方向。監(jiān)察權(quán)是新設(shè)權(quán)力，權(quán)力細節(jié)并不十分清晰，不過從立法展示的權(quán)力內(nèi)容來看，并沒有表現(xiàn)出凌駕于其他國家權(quán)力的特質(zhì)。在查處職務(wù)犯罪時，監(jiān)察權(quán)的主要出口是與公訴權(quán)銜接，進入刑事訴訟程序，“以審判為中心”會倒逼位處刑事案件追究前端的各個國家機關(guān)遵守刑事審判的各項要求，在此場域中的監(jiān)察權(quán)必然會受到公訴權(quán)、審判權(quán)的鉗制?！侗O(jiān)察法》第33 條與審判證據(jù)要求和標準相一致，第47 條退回補充偵查等內(nèi)容均說明公訴權(quán)和審判權(quán)在追究職務(wù)犯罪時的權(quán)能地位并不低于監(jiān)察權(quán)。

筆者認為，無論對監(jiān)察權(quán)的權(quán)力內(nèi)涵如何解讀，都必須承認程序法視角下監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的平等性。這一觀點主要立足于權(quán)力平等是刑事司法規(guī)律的本質(zhì)要求，不可違背。在刑事司法中，兩造具備、師聽五辭、居中裁判是公認的理想訴訟模式。在強職權(quán)主義訴訟模式下，公權(quán)力較為強勢，控辯失衡一直是刑事訴訟的頑疾，監(jiān)察權(quán)承擔職務(wù)犯罪查處職能以后有進一步拉大控辯差距的現(xiàn)實風(fēng)險。因此，無論在理論還是實踐上，都需要避免過分張揚監(jiān)察權(quán)的作用，更不能設(shè)定監(jiān)察權(quán)優(yōu)于其他國家權(quán)力，唯有如此，才能維護訴訟平衡，避免動搖程序正義的根基。

當然，監(jiān)察權(quán)畢竟是特殊的國家權(quán)力，其權(quán)力運作方式并不完全等同于刑事訴訟中的其他國家權(quán)力，不宜將其強行納入現(xiàn)有刑事訴訟運行體系，矯枉過正的權(quán)力平等觀亦不符合國情現(xiàn)況。如，有觀點認為檢察機關(guān)應(yīng)當積極介入監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為，“檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)具有及時性，不僅可以在之后的訴訟階段以及訴訟活動結(jié)束后進行事后監(jiān)督，也應(yīng)有權(quán)在訴訟活動過程中進行同步監(jiān)督”[25]。檢察機關(guān)確實是監(jiān)督監(jiān)察機關(guān)的最佳主體，但某些激進觀點忽略了此處監(jiān)督對象新設(shè)、監(jiān)督內(nèi)容不明、監(jiān)督手段不確定等客觀現(xiàn)狀，僅憑“檢察機關(guān)享有訴訟監(jiān)督權(quán)”的口號無法支撐檢察機關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查措施的整套理論。在普通刑事案件中，檢察機關(guān)很早就嘗試通過提前介入的方式引導(dǎo)偵查，時至今日，這一工作機制仍然談不上純熟[26]。處置檢警關(guān)系的阻卻因素還沒有排除，在訴訟活動過程中對監(jiān)察機關(guān)進行同步監(jiān)督的制度障礙只會更大。這再次提醒我們改革只能小步快走，切忌冒進。

(二)堅持淡化監(jiān)察權(quán)特殊性的配合與制約思路

監(jiān)察機關(guān)介入會對傳統(tǒng)刑事訴訟程序產(chǎn)生一定沖擊，但不宜夸大監(jiān)察權(quán)對刑事訴訟的沖擊，不管以何種形式呈現(xiàn)，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)實質(zhì)上只能發(fā)揮出類似于偵查權(quán)的功能，主要活躍在審判程序之前，對審判程序的直接影響較小。為了盡快彌補法律漏洞，減少新增立法的工作量，保證整個刑事訴訟理論體系的穩(wěn)定性，筆者認為，在展開基本原則的策略上，應(yīng)當?shù)O(jiān)察機關(guān)的特殊性，盡力在現(xiàn)有刑事訴訟的框架內(nèi)完成監(jiān)察權(quán)介入刑事訴訟的銜接問題。

例如，監(jiān)察法認為，“對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，應(yīng)由檢察機關(guān)作為公訴機關(guān)直接依法審查、提起公訴，具體工作由現(xiàn)有公訴部門負責(zé)，不需要檢察機關(guān)再進行立案”[1](207)。據(jù)此，檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的案件可以省略立案環(huán)節(jié)。問題在于，即便是監(jiān)察機關(guān)移送的案件質(zhì)量較高，檢察機關(guān)利用立案程序進行程序性審查的意義不大，但畢竟立案是我國刑事訴訟的法定程序，更是公認的刑事訴訟啟動標志，職務(wù)犯罪類案件既沒有放棄這一程序的理論基礎(chǔ)，也無客觀需要。如果檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的案件采用妥善的方式設(shè)置立案程序，并不會過分增加訴訟成本，不但保持了所有刑事案件訴訟程序的一致性，而且還在形式上對監(jiān)察機關(guān)有著監(jiān)督把關(guān)的意義，整體效果利大于弊。

此外，在一些未明確的細節(jié)事項上，淡化監(jiān)察機關(guān)工作的特殊性有利于較好地解釋工作中的疑難問題。例如，在“互相制約”問題上，《監(jiān)察法》第47 條規(guī)定了人民檢察院可以退回補充偵查。龍宗智教授等學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)，一旦檢察機關(guān)退回補充偵查，隨即會引發(fā)犯罪嫌疑人是否由逮捕退回至留置，身份是否由犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)變?yōu)楸徽{(diào)查人，羈押場所是否需要調(diào)整等一系列連鎖反應(yīng)[27]。再如，在“互相配合”問題上，有學(xué)者提出監(jiān)察機關(guān)搜集的證據(jù)可能并不適用刑事訴訟法的非法證據(jù)排除，理由是刑事訴訟法非法證據(jù)排除條款僅明文禁止了犯罪嫌疑人和被告人的供述，并沒有提到被調(diào)查人的供述問題，“監(jiān)察調(diào)查中非法獲取‘被調(diào)查人供述’能否視為《刑事訴訟法》第56 條所言的 ‘犯罪嫌疑人供述’顯然是需要進一步解釋的問題”[28]。筆者認為，上述兩種現(xiàn)象都產(chǎn)生于不當夸大監(jiān)察工作的特殊性。就前者而言，如果出現(xiàn)退回補充偵查，要么從邏輯上將刑事訴訟思維調(diào)整為監(jiān)察思維，將辦案程序倒流，當事人的身份由犯罪嫌疑人轉(zhuǎn)變?yōu)楸徽{(diào)查人，如有羈押必要，其羈押性質(zhì)應(yīng)由原先的逮捕或拘留變更為留置，此時引發(fā)的羈押地點變更等后續(xù)問題可以通過變動訴訟文書、整合辦案場所等技術(shù)性調(diào)整加以解決。要么從便于實踐的角度，采取檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)配合辦案的方式進行處理。對于后者，可以通過目的解釋的方式進行釋法來解決爭議?！侗O(jiān)察法》第33 條提出監(jiān)察機關(guān)收集的證據(jù)材料在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，調(diào)查階段被調(diào)查人的“被調(diào)查人陳述”在審查起訴或者審判階段自然也不再是“被調(diào)查人陳述”，而轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺缸锵右扇?、被告人供述”，此時排除在法理上并無障礙。這種靈活處理的方法并非沒有先例，《刑事訴訟法》第54 條規(guī)定了行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用，這些證據(jù)自然也要接受該法第56條非法證據(jù)排除的約束，司法實踐并沒有認為行政執(zhí)法獲取的物證、書證與普通偵查程序獲取的證據(jù)有任何區(qū)別，學(xué)理也沒有呼吁通過特別立法解決行政執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化問題。

(三)構(gòu)建類型化的配合與制約規(guī)則體系

《監(jiān)察法》配合與制約條款失衡的現(xiàn)象應(yīng)當?shù)玫郊m正。在總體思路上，應(yīng)當爭取細化現(xiàn)有“配合”條款，同時通過變更單向制約為雙向制約、落實第47 條退回補充偵查等做法，適當強化必要的“制約”條款。

《監(jiān)察法》全文僅有69 條，但有多達14 個條文規(guī)定與公安機關(guān)、檢察機關(guān)等其他國家機關(guān)的配合關(guān)系，加之以2018年《刑事訴訟法》在第170 條等處的修訂，可以認為監(jiān)察機關(guān)與其他國家機關(guān)的“配合”體系已經(jīng)基本建立。目前遺留的問題更多是屬于法律解釋層面，如《監(jiān)察法》第24 條、第28 條、第29 條和第30 條依次規(guī)定了公安機關(guān)協(xié)助監(jiān)察機關(guān)搜查、技術(shù)調(diào)查措施、發(fā)布通緝令和采取限制出境措施，此時公安機關(guān)依據(jù)刑事訴訟法還是監(jiān)察法進行程序操作？這些細節(jié)在法律中并沒有規(guī)定，《監(jiān)察法》實施細則又暫未出臺，因此“配合”類條款面臨的主要問題是應(yīng)當盡快細化規(guī)則，提升條文的可操作性。

“制約”條款的主要缺陷在于條文數(shù)量嚴重不足、措施有限。刑事訴訟法中能夠體現(xiàn)公檢法三機關(guān)互相制約的程序安排較多，僅在公安機關(guān)和檢察機關(guān)互相制約方面：人民檢察院可以對公安機關(guān)非法收集證據(jù)提出糾正意見(第57 條)；人民檢察院享有批準逮捕權(quán)(第87 條)；公安機關(guān)移送審查起訴的案件，人民檢察院作出不起訴的決定，公安機關(guān)認為不批準逮捕決定有錯誤的時候，有權(quán)要求人民檢察院復(fù)議或者復(fù)核(第92條)；公安機關(guān)認為不起訴的決定有錯誤的時候，有權(quán)要求人民檢察院復(fù)議或者復(fù)核(第179 條)；等等。相比之下，《監(jiān)察法》有關(guān)監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)互相制約的內(nèi)容遠遠談不上豐富?；诒O(jiān)察工作的特點，不宜簡單照搬檢察機關(guān)與公安機關(guān)互相制約的具體方式，但僅靠《監(jiān)察法》第47 條落實“互相制約”原則，既沒有體現(xiàn)制約的相互性，也難以彰顯制約的有效性。筆者認為，可以從下面兩個方面豐富互相制約的內(nèi)容。

一方面，將單向制約轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嘀萍s?！侗O(jiān)察法》中檢察機關(guān)制約監(jiān)察機關(guān)的表述比較清晰，而監(jiān)察機關(guān)制約檢察機關(guān)的規(guī)定幾乎付之闕如。應(yīng)當借鑒刑事訴訟法的有益經(jīng)驗，在采取強制措施和不起訴這兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)加入監(jiān)察機關(guān)制約檢察機關(guān)的制度設(shè)計。具體制度可以設(shè)計為，依照《監(jiān)察法》第47 條，監(jiān)察機關(guān)移送案件至檢察機關(guān)之后，如果監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)采取強制措施有異議的(如沒有決定逮捕)，應(yīng)當吸納《刑事訴訟法》第92 條的精神，允許監(jiān)察機關(guān)提起復(fù)議或者復(fù)核①。這種規(guī)定能夠與普通刑事案件相呼應(yīng)，填補檢察機關(guān)在此類案件采取強制措施制約上的空白。再如，可以參照刑事訴訟法中對不起訴的制約規(guī)定，將第47 條監(jiān)察機關(guān)對不起訴的監(jiān)督方式由“可以向上一級人民檢察院提請復(fù)議”調(diào)整為可以要求復(fù)議或者復(fù)核，從而豐富監(jiān)督形式。

另一方面，適度擴展對監(jiān)察機關(guān)的制約方式?！侗O(jiān)察法》確立了監(jiān)督制約監(jiān)察機關(guān)的基本格局，無論是增加律師等新的監(jiān)督力量還是增設(shè)其他國家機關(guān)的新監(jiān)督方法，目前理論和實踐條件均不成熟。筆者認為，當下較為可行的措施是將“以審判為中心”對證據(jù)的高要求作為出發(fā)點，合理擴大解釋公訴權(quán)內(nèi)涵，探尋對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查工作制約的新方法。此觀點是對《監(jiān)察法》配合與制約原則制度化的突破性探索，下文專門論述之。

(四)探索公訴權(quán)作為打破制約僵局的新路徑

在監(jiān)察工作實踐中，檢察機關(guān)承擔了與監(jiān)察機關(guān)的絕大部分對接工作，無論從法理還是實踐的角度，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間的關(guān)系都應(yīng)當是“互相配合，互相制約”的主體，但檢察制約的障礙持續(xù)存在。筆者認為應(yīng)當創(chuàng)新監(jiān)督理論，通過公訴權(quán)而非訴訟監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)對監(jiān)察機關(guān)的有效制約。

其一，檢察機關(guān)有必要和有條件承擔監(jiān)督職責(zé)。王岐山同志指出，“信任和監(jiān)督、自律和他律辯證統(tǒng)一，沒有監(jiān)督的信任就等于放任。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，不受監(jiān)督的權(quán)力是極其危險的，這是一條鐵律”[29]。合理的分工制約是避免權(quán)力濫用的重要保障。在刑事訴訟中，檢察機關(guān)通過立案監(jiān)督、批準逮捕、補充偵查等多重手段對公安機關(guān)的偵查行為進行外部監(jiān)督。在當前，《監(jiān)察法》的約束機制是“自體監(jiān)督、內(nèi)部約束”為主，“異體監(jiān)督、外部約束為輔”[30]，在監(jiān)察機關(guān)查處職務(wù)犯罪時，僅依靠《監(jiān)察法》第47 條實現(xiàn)外部監(jiān)督顯然過于薄弱。

鑒于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查行為不受刑事訴訟法的直接約束，有論者謹慎地認為，“由于監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪不屬于刑事訴訟程序，故檢察機關(guān)不具有對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪活動進行監(jiān)督的權(quán)力”[31]。這種觀點較為保守，調(diào)查行為沒有發(fā)生于訴訟階段，故而檢察機關(guān)不宜直接利用訴訟監(jiān)督權(quán)的名義對監(jiān)察機關(guān)進行制約，但檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位沒有改變，至少檢察機關(guān)仍然依據(jù)《憲法》第134 條享有對監(jiān)察機關(guān)普遍意義上的監(jiān)督權(quán)力。出于控制監(jiān)督限度的考慮，應(yīng)當以公訴權(quán)作為檢察監(jiān)督的權(quán)力出發(fā)點，作為查處職務(wù)犯罪時承上啟下的國家權(quán)力，為了保障工作流暢性，公訴權(quán)有必要發(fā)揮更大職能。在辦案實踐中，檢察機關(guān)也有條件通過對公訴工作流程管控等較容易實現(xiàn)的制度手段開展對監(jiān)察機關(guān)的實質(zhì)監(jiān)督與制約。

其二，制約策略應(yīng)當以事后監(jiān)督為主。因為監(jiān)察機關(guān)工作的相對封閉性，檢察機關(guān)意圖對監(jiān)察工作環(huán)節(jié)開展類似于普通刑事案件的立案監(jiān)督、批準逮捕等監(jiān)督方式顯然并不可行，否則會引發(fā)檢察權(quán)借機不當擴張的爭論②，所以應(yīng)當堅持事后監(jiān)督的基本思路?！缎淌略V訟法》第98 條規(guī)定檢察機關(guān)可以對偵查機關(guān)的違法活動通知糾正。我們可以借鑒這一做法，待到條件成熟時，嘗試規(guī)定如果檢察機關(guān)在后續(xù)的訴訟過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查行為違法，可以通過向上級監(jiān)察機關(guān)反映等方式對監(jiān)察機關(guān)的違法行為進行必要監(jiān)督，此時檢察機關(guān)行使的權(quán)力屬性應(yīng)當是一般的法律監(jiān)督權(quán)。

其三，可以依托公訴權(quán)創(chuàng)新制約方式，探索提前介入的新機制。監(jiān)察調(diào)查階段并非互相制約的禁區(qū)，《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》提出“推動建立公安機關(guān)辦理重大、復(fù)雜、疑難案件聽取檢察機關(guān)意見和建議制度”。筆者認為，可以同步吸納這一制度的合理內(nèi)容，在審前階段構(gòu)建監(jiān)檢關(guān)系的配合與制約新模式。公安機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議是為了在普通刑事案件的訴訟中更好地實現(xiàn)公訴權(quán)，提升控訴質(zhì)量，落實“以審判為中心”，這種要求在職務(wù)犯罪追究中同樣存在。檢察機關(guān)的審前主導(dǎo)和引導(dǎo)偵查是一種柔性的工作交流方式，“只是希望建立起檢警雙方的工作溝通，并不是對檢警關(guān)系的顛覆性變革”[26]。這一理論可以遷移到職務(wù)犯罪查處時的監(jiān)檢關(guān)系，與引導(dǎo)公安機關(guān)偵查類似。探索檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的合作模式，對兩個機關(guān)是一種雙贏的結(jié)果，是制約也是配合，可以成為兩大機關(guān)“互相配合、互相制約”創(chuàng)新的突破點。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第256 條第二款已經(jīng)有所探索，“經(jīng)監(jiān)察機關(guān)商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件”，初步勾勒了檢察機關(guān)介入監(jiān)察調(diào)查活動的工作框架。但此內(nèi)容與該條第一款檢察機關(guān)可以派員介入公安機關(guān)偵查案件的規(guī)定相比，在啟動條件、介入案件類型、介入領(lǐng)域和介入手段等細則上仍有一定缺憾，可以繼續(xù)補充完善。

注釋：

① 《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六章“強制措施”第六節(jié)“監(jiān)察機關(guān)移送案件的強制措施”沒有提及這一問題，僅在第147 條似乎授予了監(jiān)察機關(guān)在強制措施上的救濟性權(quán)力：“對于監(jiān)察機關(guān)移送起訴案件的犯罪嫌疑人采取強制措施，本節(jié)未規(guī)定的，適用本規(guī)則相關(guān)規(guī)定?！钡@一規(guī)定并不清晰，筆者建議應(yīng)當具體化。

② 最新的例證為刑事訴訟法中增設(shè)認罪認罰從寬制度以后，公訴權(quán)強制崛起，起訴裁量權(quán)明顯擴張，引起了學(xué)者的高度關(guān)注。參見楊開湘、譚雅文：《認罪認罰從寬制度中起訴裁量權(quán)的擴張與規(guī)范》，載《哈爾濱師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2020年第5 期；蘭躍軍、趙華亞：《認罪認罰案件被告人上訴的制度建構(gòu)》，載《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第6 期等。