侯 守 杰

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,成都 610207)

貧困是制約一個國家發(fā)展壯大的重要因素,消除貧困關(guān)乎全人類的民生福祉。黨的十八大以來，脫貧攻堅成效顯著,2019年底我國貧困發(fā)生率僅為0.6%。然而,貧困人口實現(xiàn)脫貧也并不代表徹底消除貧困[1]，一些地區(qū)雖達(dá)到目前的脫貧標(biāo)準(zhǔn)但還未從根本上解決致貧誘因;另外，目前脫貧攻堅主要聚焦農(nóng)村地區(qū),對城市貧困人口關(guān)注度不夠?？傊?擺脫貧困和陷入貧困是動態(tài)變化的,扶貧事業(yè)總體仍處于提質(zhì)增效階段,貧困人口自身發(fā)展能力偏弱的境況還未根本扭轉(zhuǎn)。扶貧新戰(zhàn)略不僅關(guān)乎百年未有之大變局和人民美好生活,更關(guān)乎中國特色社會主義減貧道路的前進(jìn)方向。黨的十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困長效機(jī)制”[2],為當(dāng)前及下個階段的減貧工作做出明確安排。2020年后進(jìn)入后小康時代,貧困主要表現(xiàn)為絕對貧困向相對貧困轉(zhuǎn)變、一維貧困向多維貧困轉(zhuǎn)型、原發(fā)貧困向次生貧困轉(zhuǎn)變、農(nóng)村貧困向城鄉(xiāng)貧困擴(kuò)展,相對貧困成為貧困治理的主要任務(wù),深刻認(rèn)識相對貧困治理的基本特征、現(xiàn)實困境并提出應(yīng)對策略,不僅對于“十四五”時期繼續(xù)鞏固脫貧攻堅成果、提升貧困治理能力現(xiàn)代化、解決社會主要矛盾至關(guān)重要,而且有助于開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。

一、后小康時代相對貧困治理的主要表征

2020年后絕對貧困的消除表明相對貧困治理的開啟,貧困治理的本質(zhì)屬性也會發(fā)生戰(zhàn)略性重大變革,具體表現(xiàn)為相對貧困治理的分散性和多維性、艱巨性、長期性、系統(tǒng)性。

(一)相對貧困治理的分散性

相對貧困治理的分散性意味著“群體性及區(qū)域性的貧困單元演變?yōu)閭€體化和原子化的貧困表現(xiàn)形式”[3]，這也就會給貧困治理帶來了新挑戰(zhàn)?！昂缥?yīng)”下農(nóng)村人口不斷向城市轉(zhuǎn)移,農(nóng)村貧困延伸至城鄉(xiāng)貧困,集中貧困擴(kuò)散為城鄉(xiāng)流動式的分散貧困,流動性貧困治理日漸凸顯。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下,“人戶分離”的農(nóng)民在城市難以扎根,由于這部分龐大的流動群體未正式納入城市居民范疇同時又不符合農(nóng)村扶貧對象條件,城市高房價、高消費使這部分人生存壓力增大,收入不穩(wěn)定和較大的失業(yè)風(fēng)險使他們增收空間受限，在城鄉(xiāng)夾層中生存的群體貧困代際傳遞突現(xiàn)。雖說2020后返貧現(xiàn)象仍會集中在一些特困地區(qū),但就全國而言,經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致的城鄉(xiāng)高流動性加劇了貧困的分散性。此外,貧困人員空間格局變動勢必導(dǎo)致特殊貧困群體轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌南鄬ω毨头鰧ο?這些新群體將會呈散點狀分布于城鄉(xiāng)之間,尤其是老齡化群體、患病而喪失勞動能力的殘障群體和少數(shù)民族地區(qū)的深度貧困群體,這部分群體處于相對貧困的最底端,日漸形成新的群體性貧困并廣泛分布于城鄉(xiāng)之間,使得以前那種以縣域為瞄準(zhǔn)單位的減貧體系面臨轉(zhuǎn)型壓力。

(二)相對貧困治理的多維性

相對貧困的綜合復(fù)雜性決定其治理的多維性。多維相對貧困是絕對貧困消除后呈現(xiàn)出的多樣貧困樣態(tài),即多個維度的匱乏,主要是“貧”的經(jīng)濟(jì)維度、“困”的社會發(fā)展維度以及“生態(tài)環(huán)境”維度,突出表現(xiàn)為在醫(yī)療、教育、住房等層面遭遇多維困境，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低的地區(qū)和弱勢群體。馬斯洛把人類的需求概括為生理-安全-健康-尊重-自我實現(xiàn)五個層次,這就較為全面地詮釋出相對貧困治理的多維性。此外,資源分配的不均衡也會加劇地區(qū)間相對貧困的多維性,如初次分配中的收入落差及再分配中的公共服務(wù)資源不平衡使貧困群體邊緣化,但物質(zhì)條件的變化使得人們對相應(yīng)的需求層次與結(jié)構(gòu)會隨著貧困境遇變化而轉(zhuǎn)變,衡量相對貧困治理的標(biāo)準(zhǔn)必須要運用多維綜合的社會需求指標(biāo)來衡量。所以,進(jìn)入相對貧困階段后,要更加關(guān)注貧困治理的全面均衡性和多面性,尤其是生態(tài)環(huán)境維度,要綜合考慮城鄉(xiāng)自然生態(tài)以及人居環(huán)境等要素,同時賦予相對貧困群體經(jīng)濟(jì)性、社會性發(fā)展權(quán)利和生態(tài)發(fā)展權(quán)益，以有效提升相對貧困治理水平和層次。

(三)相對貧困治理的艱巨性

相對貧困治理的艱巨性主要是指貧困識別、貧困群體及致貧因素的復(fù)雜性。第一,相對貧困標(biāo)準(zhǔn)識別難度大。界定絕對貧困與相對貧困的關(guān)鍵點是參照系不同,前者是基于生存需要的“規(guī)范型”標(biāo)準(zhǔn),而后者是社會普遍認(rèn)可的“比較型”標(biāo)準(zhǔn)。2020年后，面對龐大的相對貧困群體,我國貧困標(biāo)準(zhǔn)究竟是“全國一條線”還是“分城鄉(xiāng)設(shè)定”尚有待探索,如何在符合中國國情總框架下建立貧困測度體系及基本空間單元標(biāo)準(zhǔn)就成為相對貧困治理的實踐難題。第二,相對貧困人口規(guī)模龐大。精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)使貧困群體數(shù)量及內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化,絕對貧困人口的數(shù)量與比例呈逐年下降趨勢,這也意味著相對貧困人口基數(shù)在增加。當(dāng)前,相對貧困人口主要由脫貧戶、邊緣戶、農(nóng)民工、城市低收入者等部分構(gòu)成,這些群體“貧、困、弱”特征明顯，很可能會轉(zhuǎn)變?yōu)?020年后的潛在相對貧困者，這些人口加上還未統(tǒng)計的邊緣戶和城鎮(zhèn)低收入者,相對貧困的潛在人數(shù)十分龐大。此外,我國雖然已經(jīng)超越每人每天1.9美元的世界極端貧困線,然而若2020年后依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)每人每天3.1美元的中等收入國家水平來衡量,新增貧困人口仍會不斷增加。第三,相對貧困治理的影響因素更為復(fù)雜。與絕對貧困相比較,導(dǎo)致相對貧困的誘因更為多樣,既有來自市場波動的經(jīng)濟(jì)因素,又有意外事故、自然災(zāi)害等非經(jīng)濟(jì)因素。既有貧困群體自身的脆弱性等客觀因素,又存在社會排斥和貧困文化融入等主觀性因素?，F(xiàn)實中貧困群體也會面臨自然、社會、市場、政策、技術(shù)等致貧風(fēng)險,任何簡單化和短期化的行為都可能導(dǎo)致返貧風(fēng)險產(chǎn)生。

(四)相對貧困治理的長期性

理性辯證地看待相對貧困治理的長期性至關(guān)重要。貧困治理的長期性從表面看似乎是要解決相對貧困的難題,究其背后更深層次原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的階段性貧富分化。當(dāng)前,我國正處于全面深化改革階段,可能會出現(xiàn)貧富差距被暫時拉大的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在:(1)區(qū)域發(fā)展不平衡性導(dǎo)致的相對貧困。如城鄉(xiāng)間、欠發(fā)達(dá)貧困區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)之間,貧困群體的基本需求受經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制而導(dǎo)致區(qū)域機(jī)遇處于抑制狀態(tài),這些群體易陷入貧困的惡性循環(huán)。(2)農(nóng)村相對貧困。農(nóng)村內(nèi)部日益加劇的貧富分化造成村莊社會內(nèi)部分化,主要表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部的非集體化以及非農(nóng)化收入比例倍增,農(nóng)村最低與最高人均純收入的差額逐漸擴(kuò)大從而凸顯農(nóng)村的相對貧困。(3)精準(zhǔn)扶貧背景下城市相對貧困人口。城市貧困人口主要包括失業(yè)、下崗、低保人員和龐大的農(nóng)民工群體。此外,從減貧目標(biāo)看,相對貧困治理更久遠(yuǎn)的長期戰(zhàn)略目標(biāo)是實現(xiàn)國家基于整體資源和利益的再平衡，以確保人民充分發(fā)展的公平性?？傊?2020年后的減貧舉措應(yīng)著重瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)相對貧困人口并為其創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。“個人脫貧與國家脫貧相嵌合,基于相對貧困身份的社會脈絡(luò),產(chǎn)生了社會時間性相對貧困”[4]，因此貧困的發(fā)展動態(tài)性決定貧困并非一直處于絕對靜止?fàn)顟B(tài),貧困的久遠(yuǎn)性也意味著相對貧困治理的長期性,可以說,相對貧困治理永遠(yuǎn)在路上。

(五)相對貧困治理的系統(tǒng)性

“貧困治理是需要協(xié)同的社會系統(tǒng)性工程”[5],目前貧困碎片化治理現(xiàn)象比較普遍，治理對象的各項指標(biāo)數(shù)據(jù)庫尚不完善，一些地區(qū)為了追求減貧速度,超常規(guī)地調(diào)動一切資源完成各項減貧數(shù)量指標(biāo),這種“指標(biāo)化”會造成貧困治理的低效率和碎片化,顯然與系統(tǒng)化、高質(zhì)量的脫貧理念相背離。針對貧困類型、程度、規(guī)模的差異,應(yīng)該構(gòu)建更加精細(xì)且準(zhǔn)確的動態(tài)實時數(shù)據(jù)庫,否則難以統(tǒng)一布局并凝聚治理力量。貧困人口的非實時數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確地反映某個特定時期或區(qū)域的貧困全貌,造成貧困治理缺乏系統(tǒng)性,如若不對這部分規(guī)模龐大的城鄉(xiāng)兩棲貧困人群數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性地分析調(diào)查,農(nóng)民工群體的系統(tǒng)減貧功效就會日益衰減。此外,貧困治理的本質(zhì)是要充分保障和實現(xiàn)貧困群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán),使他們獲得自我發(fā)展能力。相對貧困治理使貧困治理成為常態(tài),而相應(yīng)長效機(jī)制的構(gòu)建是一項綜合系統(tǒng)工程,但當(dāng)前扶貧資源的部門化以及扶貧管理的碎片化與扶貧工作系統(tǒng)推進(jìn)之間的矛盾日益突出,大量相對貧困人口被排斥在幫扶范圍外,難以產(chǎn)生減貧規(guī)模效應(yīng)。因此,扶貧工作的戰(zhàn)略思路以及制度體系都需要重新統(tǒng)籌安排。相對貧困治理中的資金、政策、人力保障機(jī)制的建立健全和農(nóng)村土地經(jīng)營制度的完善都需要整體謀劃,同時,跨部門、多層級的貧困治理網(wǎng)絡(luò)也需要不斷強(qiáng)化。

二、后小康時代相對貧困治理的問題辨識

相對貧困治理具有主觀性、連續(xù)性和分散性,也具有多維度、艱巨性的特點,治理相對貧困是一項長期的目標(biāo)和任務(wù)。目前相對貧困治理面臨脫貧攻堅成效不穩(wěn)定、脫貧內(nèi)生動力不足、政策有效性以及文化貧困四大挑戰(zhàn),需要全面審視。

(一)脫貧攻堅成效不穩(wěn)定

當(dāng)前,脫貧攻堅的效果仍然不穩(wěn)定,脫貧群體面臨的貧困脆弱性特征凸顯,由于各種主客觀條件限制，貧困人口脫貧后仍可能重新返貧。多年以來,農(nóng)村脫貧收入仍以外源性收入為主，其收入的高增長態(tài)勢主要依賴于外出務(wù)工收入以及政府轉(zhuǎn)移性收入,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入的比重比較低。缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入而形成的脫貧增收模式可持續(xù)性差,因為外源性收入存在很大的不確定風(fēng)險。同時由于人力資本以及戶籍因素影響,農(nóng)民工多分布于低技術(shù)含量的工作崗位,未來收入增長空間十分有限,“城市消費的商品化程度提高造成農(nóng)民生活保障功能下降”[6],也會影響農(nóng)民工可支配收入。農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展也面臨諸多困境。在精準(zhǔn)扶貧階段,產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅的重要支撐,然而,目前多數(shù)農(nóng)村扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展依靠政策來維持,支持型產(chǎn)業(yè)扶貧載體往往靠階段性的項目運作,“短、平、快”特點突出，后期產(chǎn)業(yè)成長能力不足。由于貧困群體文化普遍水平不高,缺乏對市場風(fēng)險的科學(xué)研判,扶貧產(chǎn)業(yè)難以發(fā)展壯大,導(dǎo)致脫貧增收后勁乏力。由于脫貧產(chǎn)業(yè)多集中在初級生產(chǎn)環(huán)節(jié),加之生產(chǎn)技術(shù)水平低下導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量不高，市場競爭力不足，產(chǎn)品無法及時有效轉(zhuǎn)化為資金收入；產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)單一且輻射帶動作用有限造成無法充分激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。此?脫貧攻堅作為國家的重要減貧行動,勢必會受到國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢與環(huán)境變化影響,在全球新冠疫情影響下,我國外部環(huán)境不確定性因素大幅上升,經(jīng)濟(jì)下行壓力較大,生產(chǎn)、消費和投資都會受到影響,貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)也勢必遭到?jīng)_擊,相應(yīng)的貧困群體內(nèi)源式增收能力就會收窄,外部經(jīng)濟(jì)形勢的復(fù)雜性與長期性也決定了脫貧攻堅成果的不穩(wěn)定性。

(二)脫貧內(nèi)生動力不足

脫貧攻堅階段的扶貧政策主要聚焦貧困人口的經(jīng)濟(jì)困境,即以解決基本的生活保障為主,這種外部性的幫扶能夠很大程度改善貧困群體的生活資料匱乏現(xiàn)狀,但在治理范圍廣、治理情境較為復(fù)雜的背景下,這種短期救濟(jì)式的經(jīng)濟(jì)扶貧只能解決絕對貧困,無法解決相對貧困難題。一些貧困人口即使獲得脫貧機(jī)會,若缺乏自主脫貧能力,貧困治理的持續(xù)性不足,一旦取消扶持政策就可能重新返貧,勢必對減貧成效產(chǎn)生沖擊。受地理區(qū)位、資源環(huán)境等因素影響,特別是因社會資本的薄弱，貧困人口獲取資源的能力不足,也加劇了貧困人口的相對貧困態(tài)勢。長期大量的外部扶貧資源注入，是導(dǎo)致脫貧內(nèi)生動力弱化的因素之一,一些不恰當(dāng)?shù)膸头雠e措可能造成扶貧對象產(chǎn)生“福利依賴”,扶貧中的“逆向激勵”凸顯，“爭戴‘貧困帽’的不僅包括地方政府和行政村,還包括大量的窮人”[7]，一旦被納入扶貧對象,一般都會與養(yǎng)老、教育等福利捆綁,并且得到相應(yīng)的政策照顧。這種“打包式”的制度設(shè)計雖然為貧困群體爭取更多的福利,但幫扶資源累積而引發(fā)的福利疊加效應(yīng)使得其總是權(quán)衡退出貧困幫扶的機(jī)會成本以及繼續(xù)享受資源收益的多寡,造成對政策福利的心理和行為依賴,直接導(dǎo)致自身內(nèi)生脫貧動力不足。更有甚者,一些具有勞動能力的貧困群體為獲取政策福利而不工作或不主動脫貧,從而違背了高效配置扶貧資源的初衷。另外,由于貧困群體本身所處地區(qū)發(fā)展空間有限,處于社會邊緣化的窘境,容易形成“邊緣效應(yīng)”并再次滋生懶惰、安于現(xiàn)狀心理,“等、靠、要”思想嚴(yán)重。也有一些貧困人口在擺脫絕對貧困后,減弱了繼續(xù)脫貧的志向和發(fā)展動力,落入相對貧困行列。一些地方一旦扶貧干部撤走,可能會再次陷入無人做事或不知怎樣去做的境地。

(三)政策有效性問題

目前我國脫貧攻堅取得決定性進(jìn)展,貧困發(fā)生率及貧困人口大幅下降,“兩不愁三保障”即將全面實現(xiàn),這離不開國家扶貧政策保障和支持。但由于我國貧困程度較深,短期內(nèi)仍然存在不少政策短板,在“三保障”方面,一些深度貧困地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生及教育水平較低,城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)尚未實現(xiàn)均等化,難以滿足貧困群體日益增長的發(fā)展需要,這無疑會削弱脫貧政策的有效性。從持續(xù)性上講,現(xiàn)有政策在后小康時代還應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮作用?，F(xiàn)有的精準(zhǔn)扶貧政策重點聚焦絕對貧困，2020年后國家應(yīng)對相對貧困治理的政策予以跟進(jìn)。此外,當(dāng)前我國對于相對貧困標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定尚未明確,這使得潛在的貧困群體難以估量,尤其是對微觀扶貧政策的接續(xù)尚未明晰,即便現(xiàn)在已有部分地區(qū)出臺了新的扶貧政策,但總體看,解決相對貧困問題的政策有效性及創(chuàng)新力度仍然不足。現(xiàn)有扶貧政策、城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策、社會保障政策、區(qū)域發(fā)展政策以及鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策之間存在交叉重復(fù)或銜接不夠問題,如進(jìn)入相對貧困階段后,意味著城市貧困人口也會納入扶貧范圍,所涵蓋的各類貧困群體會更加復(fù)雜,貧困不再是特定的固定群體,目前城鄉(xiāng)兩套政策體系在幫扶對象、標(biāo)準(zhǔn)、手段、目標(biāo)等方面存在較大差別,如何有效接續(xù)之前的減貧政策并充分發(fā)揮效用就成為解決相對貧困的重大難題。

(四)文化貧困

貧困既是一種社會現(xiàn)象,也是一種文化現(xiàn)象。文化是影響貧困的重要因素，相對貧困的產(chǎn)生是社會結(jié)構(gòu)與社會文化要素集聚的結(jié)果。可以說,貧困文化植根于貧困人口的記憶與基因中,從而形成了具有自身韌性和代際遺傳性的貧困習(xí)慣和貧困思維?！跋鄬ω毨б脖憩F(xiàn)為文化資本薄弱以及長期處于貧困文化中的生存心態(tài)問題”[8]。貧困群體的困境主要源于他們選擇的機(jī)會太少,其背后就是缺乏個體化或制度化的文化資本。第一,精神貧困。精準(zhǔn)扶貧實施以來,扶貧政策由原來的“大水漫灌”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬珳?zhǔn)到個人”,扶貧成效顯著。然而,這種“政府主導(dǎo)、貧困人口被動接受”的扶貧體系也導(dǎo)致精神貧困的滋生。一些貧困群體為了能不斷獲得政府的幫扶,爭當(dāng)貧困戶，不愿意脫貧。另外,市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的貧富差距拉大、發(fā)展成果未能充分共享、社會資源配置失衡,會產(chǎn)生馬太效應(yīng),使窮者更窮,富者愈富。貧困戶通過社會比較后會產(chǎn)生相對剝奪感,這種心理廣泛分布于農(nóng)村和城市的邊緣群體中。那些處于扶貧標(biāo)準(zhǔn)邊緣,未被納入國家?guī)头龇秶募w也會形成心理不平衡。總之,物質(zhì)層面的減貧成效容易運用量化指標(biāo)評估,但精神層面的減貧效果卻難以用數(shù)字化方式來考核,解決較為隱性的精神貧困難度仍然很大。傳統(tǒng)單純式“給錢給裝備”貧困治理,并不能破解貧困的周期性困局,甚至?xí)斐珊笮】禃r代的相對貧困治理“治理失靈”,其治理挑戰(zhàn)絲毫不亞于絕對貧困的治理。第二,貧困代際傳遞。受教育水平差異也會造成相對貧困，“私域或公域的資源與資產(chǎn)的赤字從父輩傳遞給子輩,貧困階層由代內(nèi)變?yōu)榇H”[9]。由于貧困地區(qū)的教育體條件和水平相對落后、城鄉(xiāng)教育差距也比較大,造成教育貧困的因素和相關(guān)條件在家庭內(nèi)部從父母傳遞到子女,使子輩重復(fù)父輩的境遇。

三、后小康時代相對貧困治理的破解路徑

從減貧到消除貧困,不僅是經(jīng)濟(jì)問題,更是社會問題。未來相對貧困會長期存在,對相對貧困的治理也將是長期任務(wù)。因此,要從以下方面建立健全相對貧困治理的長效機(jī)制,確保減貧的持續(xù)性,推動貧困治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)轉(zhuǎn)型銜接機(jī)制

保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性是構(gòu)建貧困治理政策轉(zhuǎn)型銜接機(jī)制的前提和基礎(chǔ)。貧困治理的轉(zhuǎn)型與銜接不僅包括脫貧攻堅和相對貧困治理的政策接續(xù),同時也包括相對貧困治理和新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興的政策對接。在政策轉(zhuǎn)型和銜接階段,要避免出現(xiàn)貧困治理政策的“斷檔期”,特別是“十四五”時期,工作重心仍然是不斷鞏固脫貧攻堅成果。因此，要建立健全脫貧攻堅成果長效機(jī)制以及由絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理的過渡性貧困治理轉(zhuǎn)型機(jī)制,確保貧困治理的有序銜接和順利轉(zhuǎn)軌,從而為相對貧困治理打下堅實基礎(chǔ)。“轉(zhuǎn)型機(jī)制要全方位考慮絕對和相對貧困治理兩個時期的基本方略的一致性、理論指導(dǎo)的統(tǒng)一性、瞄準(zhǔn)識別的一致性、戰(zhàn)略目標(biāo)的漸進(jìn)性”[10],充分利用好精準(zhǔn)扶貧的實踐經(jīng)驗和良好減貧機(jī)制,將政府主導(dǎo)作用與市場機(jī)制相結(jié)合,實現(xiàn)區(qū)域多方貧困幫扶資源的優(yōu)化整合。堅持貧困治理政策的普惠性和差異性相結(jié)合,做好減貧和發(fā)展之間的承接,尤其是針對特殊失能貧困群體,要堅持差異化減貧原則,進(jìn)一步完善社會救助和福利保障體系,實現(xiàn)扶貧政策因村、因戶制宜。總之,系統(tǒng)性的相對貧困治理政策要盡快出臺。同時,黨的十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實施為農(nóng)村由消除生存性貧困邁向發(fā)展性軌道提供了藍(lán)圖和指向,要借助鄉(xiāng)村振興的政策支撐鞏固脫貧攻堅成效。相對貧困治理內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村振興中,要在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、組織、文化、生態(tài)振興中實現(xiàn)扶貧工作體制機(jī)制、扶貧目標(biāo)的創(chuàng)新,要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興有效激發(fā)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢,以發(fā)展為導(dǎo)向推動鄉(xiāng)村政策體系創(chuàng)新并與新時代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求相承接,從而為相對貧困地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。此外,未來相對貧困治理勢必會面臨城鄉(xiāng)人口流動大的挑戰(zhàn),所以在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下,要著力解決農(nóng)村相對貧困問題,同時要特別關(guān)注城市相對貧困人口的減貧工作,完善人口流出地和流入地的減貧政策,解決政策機(jī)制轉(zhuǎn)型中特殊類別的貧困問題,如農(nóng)民工群體、貧困邊緣化人群等,有效降低群體性貧困并提高其抗風(fēng)險能力。

(二)內(nèi)生動力機(jī)制

構(gòu)建相對貧困治理長效機(jī)制,要在復(fù)雜的貧困治理場域中,注重外部力量和內(nèi)生動力的互動整合,要讓貧困各治理主體有發(fā)揮自身優(yōu)勢的平臺和機(jī)會，使有為的政府、有效的市場、有力的社會力量三者有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和資源共享。相對貧困治理的目標(biāo)就是實現(xiàn)人民群眾特別是貧困群體對美好生活的追求愿望,因此,推進(jìn)扶貧的造血功能、激發(fā)外源幫扶的內(nèi)生效應(yīng)至關(guān)重要。(1)政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用,在貧困治理開端,持續(xù)進(jìn)行資源及政策注入。對貧困人口的規(guī)范和引導(dǎo),不能替代其減貧行動,而是在減貧項目執(zhí)行中真正實現(xiàn)其貧困治理自覺;政府自身也要加強(qiáng)貧困治理能力的提升,主要包括貧困治理環(huán)節(jié)中的行政管理、組織協(xié)調(diào)、政策分析、資源鏈接等核心能力;優(yōu)化貧困治理結(jié)構(gòu),針對不同治理主體的職責(zé)定位、角色分工與互動機(jī)制進(jìn)行動態(tài)調(diào)適,并規(guī)范與扶貧相關(guān)聯(lián)的項目執(zhí)行與評估;充分整合優(yōu)化社區(qū)內(nèi)部資源,提高社區(qū)基層服務(wù)能力，有效規(guī)避社會風(fēng)險,特別是作為熟人社會的農(nóng)村社區(qū),具備易形成內(nèi)生力量的天然優(yōu)勢,能夠有效激發(fā)貧困群體脫貧的自主性。因此,除政府開展外力幫扶外,要著重激發(fā)貧困戶的脫貧源動力,幫助貧困人口通過自力更生消解貧困。(2)應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用,加強(qiáng)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)在貧困地區(qū)的布局,拓展貧困群體參與市場的空間,讓他們有更加多元穩(wěn)定的創(chuàng)收渠道和經(jīng)濟(jì)來源,從而推動經(jīng)濟(jì)效率和社會公平的有機(jī)統(tǒng)一。要尊重市場規(guī)律,創(chuàng)新扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,借助互聯(lián)網(wǎng)平臺深化“線上+線下”電商扶貧的互動整合,優(yōu)化健全多元扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，以提高減貧效率和質(zhì)量。要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵，壯大集體經(jīng)濟(jì),提升村集體發(fā)展能力，應(yīng)對市場風(fēng)險。(3)動員社會力量參與相對貧困治理,充分發(fā)揮私營企業(yè)和社會組織的作用,特別是釋放社會企業(yè)在減貧進(jìn)程中的治理潛能,綜合平衡非貧困戶與貧困戶、非貧困村與貧困村的幫扶力度,多賦權(quán)增能以確保開發(fā)式扶貧,如增加公益性崗位、培育貧困人口職業(yè)技能等,保障他們能夠長期就業(yè),最終構(gòu)建起“共建、共治、共享”的貧困治理結(jié)構(gòu),形成包容有序、互助友愛的減貧環(huán)境。

(三)多重保障機(jī)制

絕對貧困治理階段,在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下,圍繞扶貧開發(fā)工作建立了系列創(chuàng)新性體制機(jī)制。進(jìn)入相對貧困治理時期,要建立健全科學(xué)、系統(tǒng)、完備的多重保障機(jī)制。(1)從組織保障看,一方面要強(qiáng)化黨對相對貧困治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo),五級書記抓扶貧,從制度層面完善貧困治理的頂層設(shè)計,并與城鄉(xiāng)基層組織建設(shè)深度融合,進(jìn)而為相對貧困治理工作提供堅強(qiáng)政治保證;另一方面要強(qiáng)化組織協(xié)同,克服過去“九龍治水”的扶貧政策制定,實現(xiàn)扶貧部門協(xié)同，歸口統(tǒng)一,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的專門扶貧機(jī)構(gòu),優(yōu)化扶貧新架構(gòu),推進(jìn)扶貧的常態(tài)化。(2)從社會保障看,在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上要更加注重分配公平,確保人民共享發(fā)展成果,應(yīng)側(cè)重于兜底性和基礎(chǔ)性貧困治理,即除了單向度的物質(zhì)幫扶外,還要逐步提升社會保障的層次、標(biāo)準(zhǔn)與覆蓋范圍,優(yōu)化調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地區(qū)間相對均衡發(fā)展。要適當(dāng)減少經(jīng)濟(jì)建設(shè)比重,增加貧困地區(qū)公共服務(wù)支出,滿足其對就業(yè)、教育、住房、文化、健康等的多方面需求。(3)從法制保障看,一方面要對相對貧困區(qū)域政策的執(zhí)行實施建立動態(tài)跟蹤監(jiān)測機(jī)制,如借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)平臺,整合各類扶貧資源信息、建檔立卡信息等,解決貧困信息不對稱或信息孤島困境,以便及時反映貧困人口的脫貧狀況；另一方面在脫貧攻堅先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,把減貧工作納入制度化、規(guī)范化和法制化軌道,推進(jìn)相對貧困治理法規(guī)的頒布與實施,變“運動式”治理為“制度性”治理,有效化解長期貧困的代際傳遞。要注重將法律規(guī)章的強(qiáng)制約束性與傳統(tǒng)文化的引導(dǎo)浸潤性有機(jī)結(jié)合,明晰減貧主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù),使相關(guān)減貧措施有法可依。(4)從資金保障看,在加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，引導(dǎo)社會資金投入相對貧困治理事業(yè)之中,特別是加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入力度,著重解決農(nóng)村環(huán)境惡化問題,營造健康的人居環(huán)境,建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村。(5)從人力保障看,人力資源是最具能動性的資源,要不斷完善一線扶貧工作隊伍,優(yōu)化本土人才結(jié)構(gòu),構(gòu)建一支高質(zhì)量的扶貧工作隊。特別是要引進(jìn)技術(shù)治理人才,為鄉(xiāng)村新基建、物流設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)提供人才保障,加快智能化和數(shù)字化鄉(xiāng)村建設(shè)，以確保減貧質(zhì)量。

(四)人文發(fā)展機(jī)制

相比工具性較強(qiáng)的制度治理而言,人文發(fā)展更加注重貧困治理體系中的情感和價值理性,要充分挖掘相對貧困地區(qū)的人文優(yōu)勢,營造互助的減貧氛圍。(1)尊重貧困地區(qū)居民的首創(chuàng)精神,將治理和服務(wù)資源下沉至基層,積極推動減貧理念的革新并充分挖掘貧困群體潛能,避免純粹的工具性思維,借助就業(yè)機(jī)會及情感慰藉等方式的激勵,調(diào)動他們參與脫貧事務(wù)的意愿和信心,特別是充分發(fā)揮“空心化”農(nóng)村留守老人、女性的治理優(yōu)勢,提供更多的就業(yè)機(jī)會,并吸引外出務(wù)工的青壯年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動。(2)加強(qiáng)相對貧困地區(qū)的精神文明建設(shè)。把鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化及倫理規(guī)范有效融入相對貧困治理體系之中。要充分依托鄉(xiāng)村“熟人社會”特征,建立文化服務(wù)類的鄉(xiāng)村社區(qū)組織,注重文化娛樂、互動交流等基本生活要素的融入,滿足貧困群體不同的文化訴求和社會需求,實現(xiàn)減貧發(fā)展的良性互動。加強(qiáng)社會主義核心價值觀教育,幫助他們樹立正確的勞動觀,加強(qiáng)貧困“恥感文化”[11],對于失志的相對貧困者,要有針對性的實施心理干預(yù),正確引導(dǎo)有效疏導(dǎo)消極負(fù)面情緒并緩解其心理壓力。(3)大力發(fā)展相對貧困地區(qū)的教育事業(yè)。教育不僅是增能的基本途徑,不僅能提高人們的生存技能與生活水平,更是矯正個體心靈、解決代際貧困和精神貧困的重要方式,真正喚醒貧困群體對“貧困陷阱”的內(nèi)心覺醒,為他們帶來思想觀念的革新,從而實現(xiàn)貧困的最優(yōu)化治理?？梢哉f,教育是改變相對貧困最有效的手段。因此，要加強(qiáng)貧困地區(qū)早期教育、學(xué)前教育、職業(yè)教育與高等教育的發(fā)展水平,尤其是要全面深化義務(wù)教育改革,切實解決貧困家庭因?qū)W致貧、返貧風(fēng)險,保障貧困群體子女接受系統(tǒng)性教育,降低貧困地區(qū)的脆弱性,形成有助于貧困群體發(fā)展的上升通道。努力縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的教育差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)和區(qū)域教育的均衡化發(fā)展,最終為培育高素質(zhì)和高技能人才奠定基礎(chǔ)。