黃錫生 余曉龍

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

環(huán)境公益訴訟在經(jīng)歷短暫的“爆發(fā)式”增長期后，除檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟呈現(xiàn)強(qiáng)勁發(fā)展勢頭外，社會組織作為原告的起訴意愿普遍不強(qiáng)，其訴訟行為隨著時間推移呈現(xiàn)衰減趨勢。這與普遍看好的社會組織作為公益維護(hù)者的預(yù)期不符，不利于發(fā)揮社會組織超脫于地方利益而生的獨(dú)特訴訟優(yōu)勢，(1)環(huán)境公益訴訟中的社會組織與檢察機(jī)關(guān)不同，提起訴訟不受地域的限制，與地方利益牽連也不多，因此提起訴訟具有獨(dú)特優(yōu)勢，特別是涉及預(yù)防性公益訴訟的提起方面，優(yōu)勢明顯。比如在近期廣受關(guān)注的“云南綠孔雀”公益訴訟案件中，提起公益訴訟的主體正是作為社會組織的自然之友，昆明市中級人民法院一審判決被告立即停止前期已經(jīng)投資10個億的水電站項目建設(shè)，對保護(hù)綠孔雀棲息地發(fā)揮了很好的作用。同時也背離了環(huán)境公益訴訟主體分層次、遞進(jìn)式的制度設(shè)計思路，(2)有學(xué)者也提出，考慮到我國訴訟制度中的特殊結(jié)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不應(yīng)成為常態(tài)，應(yīng)該受到一定制約。參見尚毓嵩、侯佳儒:《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的機(jī)制完善》,載《團(tuán)結(jié)》2018年第5期。于環(huán)境公益訴訟的多元治理功能具有潛在制約。產(chǎn)生上述現(xiàn)象的原因之一在于訴訟提起的激勵機(jī)制設(shè)計存在欠缺，導(dǎo)致難以有效激發(fā)社會組織的訴訟動力。為此，應(yīng)當(dāng)著力解決起訴激勵這個“公益訴訟良好實施所需解決的首要問題”(3)鞏固:《大同小異抑或貌合神離？中美環(huán)境公益訴訟比較研究》,載《比較法研究》2017年第2期。，構(gòu)建與社會組織提起訴訟相配套的綜合激勵機(jī)制。重點是以當(dāng)前立法規(guī)定的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟為對象，以社會組織訴訟行為的選擇為研究起點，將勒溫動力模型指向的綜合激勵理論引入分析，通過訴訟制度構(gòu)造、審理機(jī)制協(xié)調(diào)和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)配置，實現(xiàn)公益訴訟制度設(shè)計與以原告為“觸發(fā)”的訴訟機(jī)制設(shè)計相互銜接，發(fā)揮對社會組織參與訴訟的綜合激勵作用，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟在更大范圍內(nèi)開展。

一、環(huán)境公益訴訟提起與運(yùn)行中存在的突出問題

當(dāng)前，社會組織提起環(huán)境公益訴訟呈現(xiàn)暗淡景象，隱藏在該表象之下的則是環(huán)境公益訴訟運(yùn)行的不順暢，這些都指向了社會組織訴訟動力不足的現(xiàn)實。

(一)社會組織訴訟動力不足的表征

1.社會組織提起訴訟的案件數(shù)量徘徊在低位。據(jù)統(tǒng)計顯示，自2015年《環(huán)境保護(hù)法》修訂實施以來，截至2018年9月底，全國法院共受理社會組織提起的民事公益訴訟案件205件，審結(jié)98件。(4)參見江必新:《中國環(huán)境公益訴訟的實踐發(fā)展及制度完善》,載《法律適用》2019年第1期。這一數(shù)據(jù)較《環(huán)境保護(hù)法》修訂之前，雖有了一定程度的增加，但考慮到2015年1月1日起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》對社會組織訴訟主體資格認(rèn)可形成的強(qiáng)力推動和2015年5月1日起全面實行立案登記制對案件受理的積極影響，環(huán)境公益訴訟的開展可以說仍沒有明顯進(jìn)展。同時，結(jié)合2015年1月至2016年12月同口徑統(tǒng)計的122件受理量和64件的審結(jié)量，(5)參見王旭光、王展飛:《中國環(huán)境公益訴訟的新進(jìn)展》,載《法律適用》2017年第6期。法院受理社會組織提起公益訴訟的案件數(shù)量在幾年間徘徊不前甚至還有減少的趨勢。從案件絕對數(shù)量上看，自檢察公益訴訟得到立法認(rèn)可后，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟呈現(xiàn)強(qiáng)勁發(fā)展勢頭，但相比之下的社會組織提起公益訴訟則顯得較為暗淡。據(jù)最高人民法院環(huán)資庭統(tǒng)計，從2015年1月到2019年12月，由社會組織提起的環(huán)境(民事)公益訴訟案件數(shù)為330件，占全部環(huán)境公益訴訟案件數(shù)的比例約為6%。(6)參見李純:《截至2019年底，中國法院審理環(huán)境公益訴訟案件超5000件》,http://www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml,2020年2月20日訪問。從地域分布看，環(huán)境公益訴訟案件多集中在江蘇、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市，其他絕大多數(shù)地方法院依然受案數(shù)量較少。在受理社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件方面，黑龍江、上海、西藏、陜西、青海還未實現(xiàn)案件零的突破。(7)同①。司法實踐中，部分法院環(huán)資庭為完成“有案可審”的指標(biāo)采取非常規(guī)手段，甚至以降低起訴門檻、主動聯(lián)系環(huán)保組織等方式實現(xiàn)案件審理的突破。

2.適格主體進(jìn)入訴訟程序極不均衡。2012年修訂的《民事訴訟法》施行以后，社會組織一度成為環(huán)境民事公益訴訟的主力軍。后來，隨著檢察公益訴訟的立法確認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟全面鋪開。從當(dāng)前環(huán)境公益訴訟提起主體構(gòu)成看，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)成為公益訴訟的絕對主力。據(jù)統(tǒng)計，截止2016年12月底，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟74件，僅占公益訴訟案件總數(shù)的38%，而到了2018年9月，檢察機(jī)關(guān)提起的案件數(shù)多達(dá)1836件，占到受理案件總數(shù)的90%。(8)同①。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與近年來檢察機(jī)關(guān)整體改革推動的工作重點變遷和職能轉(zhuǎn)型有關(guān)，在結(jié)果意義上發(fā)揮了檢察權(quán)這一“強(qiáng)勢權(quán)力”對環(huán)境公益的有力保護(hù)。但同樣應(yīng)當(dāng)注意的是，這樣的狀況是否與環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計初衷一致、是否與檢察權(quán)處于公益保護(hù)“補(bǔ)充的補(bǔ)充”(9)按照一般理解，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益保護(hù)中處于首當(dāng)其沖的地位，當(dāng)其作用未能發(fā)揮時，則由社會組織或者公民進(jìn)行監(jiān)督，只有當(dāng)社會組織或公民怠于起訴或者起訴未能達(dá)成環(huán)境公益保護(hù)的目的時，檢察機(jī)關(guān)才能發(fā)揮督促作用予以介入。地位相稱，一直以來都存在不同的聲音。在這個問題上，有學(xué)者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)看社會組織及其所代表的社會公眾才是環(huán)境公益訴訟的主力軍，應(yīng)當(dāng)防范檢察機(jī)關(guān)過度干涉社會公眾的訴權(quán)。(10)參見李艷芳、吳凱杰:《論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位——兼評最高人民檢察院〈檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案〉》,載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2016年第2期。反觀當(dāng)前公益訴訟的制度設(shè)計，對社會組織有效提起訴訟則是不利的。根據(jù)民政部民間組織管理局統(tǒng)計，我國生態(tài)環(huán)保類社會組織約7000個，但符合《環(huán)境保護(hù)法》和有關(guān)司法解釋規(guī)定的具有環(huán)境公益訴訟原告資格的社會組織僅為700家。(11)邢世偉、金煜:《700社會組織可提環(huán)境公益訴訟》,載《新京報》2015年1月7日。這700多家社會組織中近50%是官方社團(tuán)與行業(yè)協(xié)會，提起訴訟的潛在制約因素較多。其他的“草根”民間社會組織，受專業(yè)能力、人員資金所限，在缺乏外在支持的情況下提起訴訟的意愿不足。從全國情況看，2013年至2019年第一季度，全部環(huán)保組織中僅有13家提起過環(huán)境公益訴訟，且主要集中在中華環(huán)保聯(lián)合會、綠發(fā)會等有限的幾家。(12)參見李琳:《論環(huán)境民事公益訴訟之原告主體資格及順位再調(diào)整》,載《政法論壇》2020年第1期。由此可見，若不能有效降低現(xiàn)行公益訴訟的潛在門檻，激發(fā)廣大環(huán)保社會組織的訴訟動力，更大范圍的環(huán)境公益訴訟將難以得到實質(zhì)性推進(jìn)。

(二)環(huán)境公益訴訟運(yùn)行存在的問題

1.環(huán)境公益訴訟運(yùn)行不協(xié)調(diào)。環(huán)境公益訴訟與私益訴訟在制度目標(biāo)與具體設(shè)計上存在明顯差異，集中表現(xiàn)在對司法被動性的改造上?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》)第9條擴(kuò)大了法院的“釋明權(quán)”；第14條、第25條強(qiáng)調(diào)了法院在采集證據(jù)、環(huán)境鑒定、賠償調(diào)解上的主動性。這種創(chuàng)造性的訴訟制度構(gòu)造，因特殊經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的制約，在實踐中發(fā)揮的效果并不理想，一定程度上還存在限制當(dāng)事人程序選擇權(quán)的可能。當(dāng)前，法院工作開展賴以存在的基礎(chǔ)，如人、財、物仍然受制于地方，使得地方法院涉環(huán)境類的司法裁判往往受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，環(huán)境公益訴訟司法權(quán)的擴(kuò)張有時不僅不會為原告起訴提供便利，反而會成為地方干預(yù)的合法化“擋箭牌”。有研究曾對地方政府的影響性因素進(jìn)行過專門分析，認(rèn)為如果提起的環(huán)境公益訴訟被告為中小企業(yè)或落后產(chǎn)能企業(yè)，環(huán)保組織會得到政府支持，如果涉及地方財政的支柱產(chǎn)業(yè)，則會失去政府的扶持難以開展訴訟活動。(13)參見栗楠:《環(huán)保組織發(fā)展困境與對策研究——以環(huán)境民事公益訴訟為視角》,載《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第2期。在多主體提起訴訟的關(guān)系處理上，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟存在案源內(nèi)部構(gòu)成上的問題，與檢察機(jī)關(guān)其他訴訟解決途徑以及與社會組織提起的訴訟如何分工協(xié)調(diào)之間存在關(guān)系的不明確。突出表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起的刑事附帶民事公益訴訟占比過高，其中有一部分可以通過普通刑事附帶民事訴訟程序解決的卻占用了公益訴訟的資源，(14)參見曹明德:《檢察院提起公益訴訟面臨的困境和推進(jìn)方向》,載《法學(xué)評論》2020年第1期。也造成了對社會組織提起訴訟途徑的擠占。環(huán)境公益訴訟運(yùn)行中存在的問題不僅會造成司法資源的重復(fù)浪費(fèi)，更會打擊原告的勝訴信心，影響其訴訟行為。

2.環(huán)境公益訴訟審理機(jī)制無序。環(huán)境公益訴訟具有很強(qiáng)的專業(yè)性，不僅需要專門審判組織的建立，更需要專業(yè)的審判機(jī)制保障。當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟運(yùn)行機(jī)制還不成熟，各地實踐做法不統(tǒng)一，隨意性強(qiáng)，導(dǎo)致原告在訴訟行為選擇上無所適從。比如在審判機(jī)制運(yùn)行上，有“二合一”、“三合一”乃至“審執(zhí)合一”等多種模式，訴訟請求實現(xiàn)的方式和程度存在差異，給當(dāng)事人帶來不必要的負(fù)擔(dān)；級別管轄上，有法律規(guī)定的“中院一審”與通過指定管轄變相“基層一審”之分，使提升審級削弱地方干預(yù)的規(guī)則設(shè)計受損；受案范圍上，環(huán)境公益的認(rèn)定存在模糊地帶，公、私益訴訟的案件邊界不清晰，各地法院的表述和處理方式也不盡相同，制約了公益訴訟的有效提起；多主體協(xié)作上，也存在操作層面的隨意性，比如在山東濟(jì)南章丘區(qū)違法處置危險廢物案件中，在先的社會組織提起的民事公益訴訟因后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的介入被“凍結(jié)”，直接影響了社會組織的積極性。(15)參見陳慧娟:《社會組織的環(huán)境公益訴訟之路：發(fā)展快、挑戰(zhàn)多》,載《光明日報》2020年3月21日。上述審理機(jī)制的混亂，導(dǎo)致具有相同訴訟資格的原告在不同法院的類似公益訴訟案件中，面臨截然不同的處理結(jié)果。環(huán)境司法實踐運(yùn)作的無序，不利于實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟審判管理機(jī)制的深層次統(tǒng)一，有損環(huán)境司法的公信力，也減損了原告的訴訟預(yù)期。

二、社會組織訴訟動力不足的制度成因

社會組織提起訴訟的動力不足，有其復(fù)雜的制度性成因。環(huán)境公益訴訟中主體關(guān)系和激勵機(jī)制具有特殊結(jié)構(gòu)，集中體現(xiàn)在權(quán)利與義務(wù)在訴訟集體內(nèi)的復(fù)雜關(guān)系以及訴訟成本與收益的不平衡。(16)參見白彥:《論民事公益訴訟主體激勵機(jī)制的建構(gòu)》,載《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第2期。結(jié)果就是公益組織提起環(huán)境公益訴訟的訴訟成本風(fēng)險無法得以有效控制，(17)參見由然:《環(huán)保法庭為何無案可審？——法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析和解釋》,載《東岳論叢》2018年第2期。阻卻了訴訟的提起。

1.私益訴訟導(dǎo)向的訴訟費(fèi)規(guī)則存在局限性。2006年出臺的《訴訟費(fèi)用交納辦法》是當(dāng)前民事、行政訴訟費(fèi)繳納的主要制度依據(jù)。該辦法有三個特點：一是訴訟費(fèi)限于案件受理、申請等裁判費(fèi)用，排除了當(dāng)事人自行承擔(dān)的律師、鑒定、差旅等費(fèi)用；二是依據(jù)案件性質(zhì)分類收取費(fèi)用，非財產(chǎn)性案件按件收費(fèi)，財產(chǎn)性案件依標(biāo)的額按遞減原則收費(fèi)，混合型案件分別交納相應(yīng)部分；三是遵循案前預(yù)交規(guī)則，訴訟費(fèi)用由原告等先行交納，逾期不交則按撤訴處理。實踐中，鑒定、公告、評估等費(fèi)用也是由申請方先行墊付，律師費(fèi)無論勝訴與否一般由聘請的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。

上述以私益訴訟為藍(lán)本的訴訟規(guī)則，與環(huán)境公益訴訟機(jī)制并不匹配，很大程度上限制了原告訴訟的提起。首先，高額的案件受理費(fèi)不利于原告積極提起訴訟。環(huán)境污染損害面積大、范圍廣、賠償數(shù)額高，若按比例分段累計交納，則案件受理費(fèi)數(shù)額原告難以承受；其次，環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)，當(dāng)事人在聘請律師、委托鑒定等方面的支出較高，這些費(fèi)用一旦不能通過勝訴得到補(bǔ)償，維權(quán)積極性會大大降低；最后，《訴訟費(fèi)用交納辦法》采訴訟保守主義，制度中缺乏獎勵與補(bǔ)償機(jī)制。在沒有充分激勵的條件下，極易產(chǎn)生原告怠于起訴的現(xiàn)象。在2011年云南鉻渣污染事件中，正是因生態(tài)環(huán)境損害鑒定費(fèi)用過高的問題，使已經(jīng)邁出“草根環(huán)境公益訴訟”第一步的“自然之友”不得不選擇了放棄。

2.環(huán)境司法鑒定成本負(fù)擔(dān)過重。目前，環(huán)境司法鑒定的機(jī)制比較滯后，存在周期長、收費(fèi)高及鑒定結(jié)論采信率低等問題。一方面，環(huán)境污染涉及面廣，鑒定結(jié)論的影響因素多，加之污染物質(zhì)鑒別、污染成因分析、損失量化評估等指標(biāo)尚不統(tǒng)一，導(dǎo)致環(huán)境司法鑒定困難、周期拉長，變相延長了案件的審理期限，增加了原告的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。環(huán)境公益訴訟實踐中，鑒定結(jié)論采信率低，經(jīng)常導(dǎo)致重復(fù)鑒定，造成最佳鑒定時機(jī)的延誤。作為鑒定對象的污染物化學(xué)成分與形態(tài)發(fā)生變化后，鑒定結(jié)論的可信度便會大打折扣。由于我國環(huán)境司法鑒定種類多、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、鑒定機(jī)構(gòu)管理分散，法院對鑒定結(jié)論的一次性采信率低，確認(rèn)某項事實往往需要多重鑒定。這對需要付出大量成本卻難以得到確定性結(jié)論的社會組織而言，會極大消解其訴訟意愿。另一方面，環(huán)境司法鑒定流程繁瑣，鑒定收費(fèi)因無國家標(biāo)準(zhǔn)普遍存在虛高的問題。司法實踐中，某些環(huán)境公益訴訟案件因鑒定環(huán)節(jié)疊加使得評估鑒定費(fèi)用甚至高于當(dāng)事人主張的標(biāo)的數(shù)額，不少當(dāng)事人在維權(quán)訴訟中躊躇不前，甚至主動放棄訴訟。

3.環(huán)境公益起訴制度設(shè)計偏失?！董h(huán)境保護(hù)法》對原告資格的限定范圍較窄，僅為地市級以上社會組織，作為起訴“兜底”力量的檢察院也僅是“可以”選擇向人民法院提起民事公益訴訟，使得圍繞公益訴訟提起主體的制度設(shè)計不夠嚴(yán)密。面對突發(fā)且范圍較小的公共環(huán)境損害事件，社會組織的訴訟捕捉能力有限，往往貽誤最佳提出時機(jī)。司法實踐中，因社會組織限定嚴(yán)苛造成有限的社會組織提起訴訟呈現(xiàn)“倒三角結(jié)構(gòu)”。大量的環(huán)境公益訴訟案件經(jīng)檢察院公告后，并無社會組織回應(yīng)。實際進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件多是影響大、標(biāo)的額大的環(huán)境公益訴訟案件，這就導(dǎo)致社會組織作用發(fā)揮遭到限縮。

同時，檢察機(jī)關(guān)目前強(qiáng)勢的訴訟行為對社會組織有序參與訴訟也造成不利的影響。長期任職于自然之友的葛楓認(rèn)為，檢察院目前仍缺乏支持環(huán)保組織做民事環(huán)境公益訴訟的動力，因為上級檢察院對基層檢察院經(jīng)手的公益訴訟數(shù)量有一定指標(biāo)要求。(18)參見楊凱奇:《檢察院環(huán)境公益訴訟：一年近六萬件，硬碰硬但不撕破臉》,載《南方周末》2019年3月22日。特別是對涉及地方保護(hù)的案件，往往出現(xiàn)“組織失語”，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)行以專門社會組織起訴為主，檢察院起訴為兜底的公益訴訟模式“雙重失靈”。此外，立法者對社會組織提起公益訴訟的意愿有過分樂觀之嫌。司法維權(quán)有親歷性特點，不直接遭受環(huán)境污染影響的主體，其起訴積極性相對較低，也難以精準(zhǔn)代表遭受污染侵害的群體利益。與應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的動力補(bǔ)足性制度設(shè)計思路不同的是，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》第34條、《最高人民法院、民政部、環(huán)保部關(guān)于貫徹實施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》第2條對公益訴訟的“公益性”要求十分看重，特別規(guī)定了對通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益的懲罰性措施。如此規(guī)定，進(jìn)一步削弱了潛在社會組織的訴訟熱情。

4.“理性經(jīng)濟(jì)人”對訴訟提起的阻礙。公共選擇理論是解釋公益訴訟原告訴訟心理的重要理論工具。依據(jù)公共選擇理論的假設(shè)，原告是環(huán)境公益訴訟中的“理性人”，在訴訟中會進(jìn)行成本與收益的衡量。依上述理論，當(dāng)訴訟成本大于潛在收益時，往往導(dǎo)致原告在訴訟面前卻步。環(huán)境公益是一種公共產(chǎn)品，帶有顯著的非排他性及共享性。公益訴訟中的原告要單獨(dú)承擔(dān)諸如訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)等訴訟成本，為己方之外的不特定利益主體買單。這種“專門利人基本不利己”的行為難以成為一種持續(xù)性的力量，促使更多的原告投身環(huán)境公益行動。雖然《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第15條進(jìn)行了訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的導(dǎo)向性規(guī)定，但這樣的規(guī)定未充分照顧到金錢之外成本的付出，難以從根本上消除社會組織的顧慮。從訴訟主體視角看，法律規(guī)定特定機(jī)關(guān)和社會組織提起訴訟，其作用在于補(bǔ)充行政力量維護(hù)公益，懲治環(huán)境違法行為。但是，從制度規(guī)定背后的實際操作主體看，這些機(jī)關(guān)或組織的決策者往往是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人員，他們是相對獨(dú)立的個體，從事的決策也會受到主、客觀因素的制約。特別是在訴訟過程中，社會組織經(jīng)常要面對因證據(jù)掌握高度不對稱產(chǎn)生的舉證難題，對于迫切需要的即時性證據(jù)和由行政機(jī)關(guān)掌握的證據(jù)，基于私益訴訟思維產(chǎn)生的保全程序賦予社會組織的權(quán)利單薄，不能滿足公益訴訟的要求。在環(huán)境公益訴訟舉證中經(jīng)常用到的司法鑒定與專家意見出具中存在的問題也不少，鑒定費(fèi)用高、周期長，第三方治理費(fèi)用評估可信度低、專家意見的認(rèn)定隨意等均是訴訟中的難點，而這些方面還缺乏相對成熟的制度機(jī)制設(shè)計。此種情況下，當(dāng)要提起或參與到一項環(huán)境公益訴訟中時，除經(jīng)濟(jì)利益的考量之外，還存在社會評價、政府考核等復(fù)雜因素的制約，不少社會組織基于功利的考慮選擇放棄法律賦予其的訴訟職責(zé)，(19)參見崔麗:《新〈環(huán)境保護(hù)法〉背景下環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制研究》,載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第5期。使得訴訟提起的不確定性增加。

三、對社會組織訴訟動力的綜合激勵理論分析

促進(jìn)環(huán)境公益訴訟提起的關(guān)鍵在于有效激發(fā)原告的訴訟動力。勒溫心理學(xué)中的動力模型科學(xué)闡釋了主體行為做出的影響因素和選擇路徑，本質(zhì)上是一種綜合性的激勵理論。借鑒該模型理論，對理解環(huán)境公益訴訟原告訴訟心理與訴訟行為具有啟發(fā)意義，也能為環(huán)境公益訴訟的激勵機(jī)制設(shè)計提供指引。

(一)勒溫動力模型指向的綜合激勵理論

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，多元主體參與公共事務(wù)是治理形式呈現(xiàn)出的重要特征。相較于承擔(dān)法定職責(zé)的政府部門，社會組織參與公共事務(wù)具有動機(jī)復(fù)雜性、行為不確定性，亟需一定的規(guī)則和程序指引。將社會組織納入治理主體范圍，通過對治理主體結(jié)構(gòu)關(guān)系的改進(jìn)和有效的內(nèi)部激勵，有利于增強(qiáng)法定目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)在動力，實現(xiàn)社會治理主體的多樣性和有效性。在公益訴訟領(lǐng)域，對社會組織訴訟行為的引導(dǎo)，應(yīng)充分關(guān)注到行為背后的復(fù)雜利益關(guān)系，通過對訴訟主體利益、動機(jī)的內(nèi)在激勵，達(dá)成訴訟制度設(shè)計的目的。對激勵內(nèi)容和激勵機(jī)制的研究，德裔美國心理學(xué)家勒溫曾提出了具有啟示意義的行為動力模型。從動力學(xué)的角度看，我們不應(yīng)在單個的孤立事物的性質(zhì)中，而是在事物和它的環(huán)境之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，尋找事件的“原因”。(20)參見[德]庫爾特·勒溫:《拓?fù)湫睦韺W(xué)原理》,竺培梁譯,北京大學(xué)出版社2011年版,第11頁。為此，他提出了一個經(jīng)典模型：B=f(PE)。其中，B表示行為，P表示個體，E表示環(huán)境，B代表的行為隨P代表的個體及其E表示的環(huán)境的變化而變化，并受到函數(shù)f的影響，個體與特定環(huán)境及函數(shù)決定的結(jié)構(gòu)關(guān)系解釋了行為的做出。(21)參見[德]庫爾特·勒溫:《拓?fù)湫睦韺W(xué)原理》,竺培梁譯,北京大學(xué)出版社2011年版,中文版譯序第4頁。由此，理解勒溫動力模型主要有兩點：一是動力，即對行為主體目標(biāo)導(dǎo)向和行為取向的內(nèi)在指引或者內(nèi)在“牽引力”，這是解釋人類從事某項活動的重要內(nèi)在依據(jù)；(22)參見申荷永:《論勒溫心理學(xué)中的動力》,載《心理學(xué)報》1991年第3期。二是整體性，即對動力的理解應(yīng)當(dāng)是整體性的。整體性包括兩個層面的內(nèi)容，即動力內(nèi)容多樣性意義上的整體性和動力結(jié)果與動力過程相統(tǒng)一意義上的整體性。上述兩者強(qiáng)調(diào)對主體行為的引導(dǎo)應(yīng)當(dāng)以動力為核心進(jìn)行有效激勵，有效性的前提則是采取綜合性的激勵方式和手段。

具體到法律制度設(shè)計中，B代表了個人行為的選擇方向，P代表了法律行為做出的主體，E代表特定的環(huán)境激勵內(nèi)容，f代表激勵的方式方法。在這個公式中，P是作出各項制度設(shè)計所圍繞的主體，B是代表想要主體P在一系列激勵制度設(shè)計下所要達(dá)到的最終結(jié)果，若想P沿著規(guī)劃的方向獲得B結(jié)果，必須考量其他兩個因素，即E和f。(23)參見閆少婷:《擎制與突圍：論環(huán)境民事公益訴訟激勵機(jī)制的構(gòu)建——以公共選擇理論以及激勵理論為視角》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實踐研究(上)——全國法院第28屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募?人民法院出版社2017年版,第711頁。換言之，激勵功能的發(fā)揮既會受到E所代表的激勵內(nèi)容影響，同時也會被f所代表的激勵方式制約。激勵內(nèi)容是從靜態(tài)意義上對目標(biāo)主體行為的推動，方式是配備相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)；激勵方式則是著眼于對目標(biāo)行為的達(dá)成，為立法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)提供實現(xiàn)的方式。特別是涉及公共利益的事項，如欲通過個體行為予以達(dá)成，僅僅規(guī)定文本上的權(quán)利是不夠的，還需要提供相應(yīng)的實現(xiàn)方式加以保障，比如權(quán)利行使的條件支持、權(quán)利遭受侵害的有效救濟(jì)。通過激勵內(nèi)容與激勵方式的配套設(shè)計，對期望的訴訟行為予以強(qiáng)化使之成為一種穩(wěn)定的狀態(tài)，(24)參見栗楠:《環(huán)境民事公益訴訟導(dǎo)入激勵理論的合理性和可行性分析》,載《鄭州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期。就能形成一種持續(xù)性的激勵機(jī)制，真正把字面上的要求變?yōu)閷嵺`中的行為。

(二)綜合激勵理論的價值與啟示

綜合激勵理論著眼于對行為動力和行為決策的分析，特別關(guān)注行為作出的現(xiàn)實條件，能為社會組織提起環(huán)境公益訴訟行為提供有說服力的解釋，進(jìn)而為更好地激發(fā)社會組織訴訟動力提供可資借鑒的理論工具。第一，綜合激勵理論深入社會組織的訴訟行為內(nèi)部，有助于發(fā)現(xiàn)影響社會組織行為決策的深層次原因。任何訴訟的提起均有主體的特殊需求，尤其是在公益共享負(fù)擔(dān)自負(fù)的公益訴訟中，要特別關(guān)注社會組織訴訟負(fù)擔(dān)減輕的需求、資金支持的需求以及社會支援的需求。對社會組織而言，其行為決策的實際主體為組織背后的個體，該個體為受組織委托進(jìn)行實際決策的主體，因此還要注意協(xié)調(diào)社會組織及行為決策受委托人之間的關(guān)系，避免對個體激勵不足產(chǎn)生的導(dǎo)向不力的問題。同時，激勵還應(yīng)具有針對性和有效性。無效的激勵制度設(shè)計再精美，也難以發(fā)揮預(yù)期作用。比如對資金來源相對充裕的社會組織，形象的樹立和榮譽(yù)的授予是激勵關(guān)注的焦點；而對于資金來源難以保證的社會組織，則首要的問題是解決其資金的難題。第二，綜合激勵理論關(guān)注激勵結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性，實現(xiàn)的是激勵因素合理搭配形成的體系效應(yīng)。綜合激勵理論中行為的作出受制于各種因素形成的函數(shù)關(guān)系的影響，改變其中任何一個因素，都會形成不同的關(guān)系場域，導(dǎo)致不同的行為結(jié)果。以不同主體提起的訴訟關(guān)系為例，相較于社會組織，檢察機(jī)關(guān)具有訴訟提起的強(qiáng)勢力量，在各種考核的壓力下，部分檢察機(jī)關(guān)提起訴訟呈現(xiàn)過度“侵略”的性質(zhì)，比如提起刑事附帶民事公益訴訟擠占了社會組織對環(huán)境民事公益訴訟的提起。原因是檢察機(jī)關(guān)履行公告程序存在隨意性，缺少公告告知的社會組織難以獲得實際的訴訟參與機(jī)會。由此，僅僅賦予或者放寬社會組織的訴訟資格還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還應(yīng)當(dāng)給予其相應(yīng)的知情權(quán)和參與權(quán)的保障。缺少了這樣的保障手段，會直接影響到其他激勵內(nèi)容作用的發(fā)揮。第三，綜合激勵理論注重激勵方式的支撐作用，能為主體提供明確的行為指引。實踐中，激勵作用不彰的原因往往都是缺乏激勵方式這一操作機(jī)制層面的制度設(shè)計。激勵方式既是函數(shù)中的關(guān)鍵變量，也是激勵目標(biāo)實現(xiàn)賴以存在的手段。比如在環(huán)境公益訴訟中，公益律師的參與是增強(qiáng)原告訴訟能力的重要舉措。為發(fā)揮公益律師的作用，僅僅規(guī)定公益律師參與是不夠的，還要提供激發(fā)公益律師參與的實現(xiàn)方式，比如實現(xiàn)公益律師參與的常態(tài)化制度安排、給予公益律師以一定的榮譽(yù)稱號。

當(dāng)然，綜合激勵理論也有其作用發(fā)揮的局限性。主要是激勵不當(dāng)可能產(chǎn)生的唯利是圖，(25)激勵不當(dāng)極有可能產(chǎn)生個人為追求私利而置其他人利益或者社會公益于不顧的后果。參見[美]唐納德·E·坎貝爾:《激勵理論：動機(jī)與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)(第二版)》,王新榮譯,中國人民大學(xué)出版社2013年版,第2-8頁。比如某些社會組織以提起公益訴訟作為要挾企業(yè)獲取不當(dāng)利益的手段。同時，社會組織自身的能力建設(shè)也非激勵所能單獨(dú)解決，這也關(guān)系到訴訟行為的有效做出。

(三)社會組織訴訟動力激發(fā)的考量因素

將勒溫動力模型指向的綜合激勵理論引入環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計中，要系統(tǒng)梳理制約原告訴訟提起的因素，通過訴訟綜合激勵機(jī)制的構(gòu)建予以紓解。第一，從制約原告提起訴訟的因素多樣性入手研究綜合激勵的內(nèi)容，對主要激勵內(nèi)容以及多種因素相互作用所產(chǎn)生的效果進(jìn)行制度因應(yīng)，避免制度設(shè)計流于表面。如果深入到制度實踐層面，現(xiàn)行規(guī)定中的訴訟成本分擔(dān)機(jī)制雖可在一定程度上減輕原告的訴訟負(fù)擔(dān)，但對原告起訴產(chǎn)生的間接成本如時間消耗、機(jī)會成本等，立法者反而用“不得利用訴訟牟利”的規(guī)定加以苛責(zé)，這無疑給社會組織增添了無形的壓力，需要制度的轉(zhuǎn)型予以積極回應(yīng)。第二，關(guān)注實現(xiàn)有效激勵的社會基礎(chǔ)。在我國，長期的管制思維模式形成了政府包攬一切的格局，自下而上的社會自生秩序欠缺，“大政府、小社會”導(dǎo)致公眾的環(huán)保意識滯后，公益性社會組織發(fā)展嚴(yán)重不足。生長于此的環(huán)境公益訴訟在調(diào)動社會力量參與方面面臨更多的難題，必須采取更加有力的激勵措施，進(jìn)一步彰顯對社會力量參與環(huán)保事務(wù)的支持，立法上則應(yīng)當(dāng)有精細(xì)可操作性的制度設(shè)計。第三，注重激勵機(jī)制設(shè)計的協(xié)同效應(yīng)。比如在長期困擾原告的訴訟費(fèi)用問題上，就要設(shè)計一套符合公益訴訟特點，能減輕原告負(fù)擔(dān)的訴訟費(fèi)交納辦法。同時，還要考慮到與此緊密相關(guān)的公益訴訟證據(jù)制度，避免因證據(jù)規(guī)則不科學(xué)導(dǎo)致訴訟費(fèi)用不當(dāng)轉(zhuǎn)移，使得訴訟費(fèi)交納辦法的規(guī)定目的落空。第四，充實激勵方式，為原告提起訴訟提供便利的實現(xiàn)方式和程序指引。通過對現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)司法解釋的考察可發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟中原告的主體激勵多規(guī)定有激勵內(nèi)容而缺乏具體激勵方式，(26)參見閆少婷:《擎制與突圍：論環(huán)境民事公益訴訟激勵機(jī)制的構(gòu)建——以公共選擇理論以及激勵理論為視角》,載賀榮主編:《深化司法改革與行政審判實踐研究(上)——全國法院第28屆學(xué)術(shù)討論會獲獎?wù)撐募?人民法院出版社2017年版,第711頁。導(dǎo)致權(quán)利實現(xiàn)的支撐性制度措施缺乏。慣常表述為“符合XX條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，但就如何促使社會組織提起的制度規(guī)定，其數(shù)量和質(zhì)量則明顯不足，部分規(guī)定還多有“變相限制”或者“不平等對待”之意味，很大程度上抵消了對社會組織提起訴訟的激勵。由此，應(yīng)當(dāng)重點強(qiáng)化激勵方式的制度設(shè)計，以順利達(dá)成促進(jìn)社會組織積極提起訴訟的行為抉擇。

四、環(huán)境公益訴訟提起的綜合激勵機(jī)制重構(gòu)

針對社會組織訴訟動力不足的制度成因，應(yīng)從三個方面對社會組織訴訟行為進(jìn)行綜合激勵：一是從影響社會組織提起訴訟的成本和激勵角度進(jìn)行機(jī)制優(yōu)化，重點解決的是社會組織訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重和缺乏訴訟獎勵的問題；二是從制約社會組織訴訟參與效果的角度進(jìn)行機(jī)制完善，重點解決的是舉證受限造成的訴訟支持困難和成本不當(dāng)轉(zhuǎn)移問題；三是從檢察機(jī)關(guān)與社會組織的訴訟提起關(guān)系角度順暢機(jī)制銜接，重點解決的是對社會組織參與訴訟制度空間的拓展。上述三個方面的問題是當(dāng)前制約社會組織訴訟提起的關(guān)鍵制約因素，同時彼此之間存在密切的聯(lián)系，一個問題的順利解決往往依賴于另一問題的有效化解。由此，從制度機(jī)制層面對上述三個方面問題予以回應(yīng)，能夠發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)，形成對社會組織激勵的閉環(huán)，有利于增強(qiáng)激勵機(jī)制的效果。

(一)重構(gòu)訴訟成本分擔(dān)與獎勵機(jī)制

1.創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟費(fèi)用分配機(jī)制。以美國為例，基于公益性與非財產(chǎn)性的特點，環(huán)境公益訴訟僅按件收取低廉的案件費(fèi)用，既體現(xiàn)國家對環(huán)保的重視與支持，也激發(fā)社會主體的維權(quán)積極性?？紤]到現(xiàn)實情況，可按案件的影響與受訴法院的級別，在財政可承受范圍內(nèi)，象征性收取固定費(fèi)用，減輕原告的訴累。在常州毒地案中，法官通過對訴訟費(fèi)用計取辦法的靈活解釋，為環(huán)境公益訴訟按件收取提供了可行路徑，進(jìn)行了有益探索。但是，對于實踐中存在的污染主體修復(fù)治理不能轉(zhuǎn)化為承擔(dān)恢復(fù)費(fèi)用的情形，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定按件計取收費(fèi)則并無操作空間。因此，作為一種普遍性的計費(fèi)規(guī)則，應(yīng)當(dāng)對公益訴訟按件收取作出明確規(guī)定，以掃除案件受理費(fèi)用對訴訟提起的障礙。

在訴訟費(fèi)分擔(dān)方面，原告勝訴時，被告對加害行為所衍生出的訴訟費(fèi)用理應(yīng)買單，敗訴方依《訴訟費(fèi)用交納辦法》負(fù)擔(dān)并無異議；原告敗訴時，基于利益歸屬和成本收益均衡考量，當(dāng)事人訴訟費(fèi)用宜由國家、社會共同分擔(dān)。對于因訴訟產(chǎn)生的律師費(fèi)，則應(yīng)當(dāng)作為特定費(fèi)用在原、被告之間進(jìn)行“單向移轉(zhuǎn)”。(27)參見張穎:《環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的思考》,載《法學(xué)》2013年第7期。詳言之，環(huán)境公益訴訟中，原告系維護(hù)社會公益，被告則僅限于對自身利益的考量，故敗訴被告應(yīng)承擔(dān)原告的律師費(fèi)。這一點在美國也經(jīng)歷了一個發(fā)展的過程。起初，美國訴訟制度規(guī)定律師費(fèi)不計入訴訟費(fèi)用，而是由訴訟當(dāng)事人各自承擔(dān)，后來出臺的《1970年清潔空氣法》引入了律師費(fèi)“敗訴方負(fù)擔(dān)”規(guī)則。(28)參見王麗萍:《突破環(huán)境公益訴訟啟動的瓶頸：適格原告擴(kuò)張與激勵機(jī)制構(gòu)建》,載《法學(xué)論壇》2017年第3期。對于被告勝訴的情形，由被告自行負(fù)擔(dān)律師費(fèi)，原告律師費(fèi)用則可以通過公益基金或公益律師等途徑解決。對于鑒定申請等費(fèi)用，因《訴訟費(fèi)用交納辦法》規(guī)定的起訴強(qiáng)制預(yù)交制度會對原告訴權(quán)形成潛在限制，不利于訴訟額度大或鑒定費(fèi)用高的案件順利進(jìn)入公益訴訟程序。故宜采案后交納制，對此類費(fèi)用待訴訟完結(jié)后，視裁判結(jié)果由被告或訴訟援助基金承擔(dān)。實際上，這一點在新近出臺的《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》第11條(29)《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》第11條規(guī)定，與相關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)商,探索檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境損害公益訴訟時先不預(yù)交鑒定費(fèi),待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。以及司法部《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》第3項(30)《關(guān)于進(jìn)一步做好環(huán)境損害司法鑒定管理有關(guān)工作的通知》第3項規(guī)定，要全面梳理本省份已登記環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)情況，主動與鑒定機(jī)構(gòu)對接溝通，鼓勵引導(dǎo)綜合實力強(qiáng)、高資質(zhì)高水平環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)在不預(yù)先收取鑒定費(fèi)的情況下，能夠及時受理檢察機(jī)關(guān)委托的環(huán)境公益訴訟案件，依法依規(guī)開展鑒定活動，出具鑒定意見，未預(yù)先收取的鑒定費(fèi)待人民法院判決后由敗訴方承擔(dān)。中均有所體現(xiàn)。但遺憾的是，這些規(guī)定針對的僅是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的情形，且屬協(xié)商性條款，對于其他社會組織提起的情況則難以適用。同時，建議對《訴訟費(fèi)用交納辦法》第44條第2款“訴訟費(fèi)用的免交只適用于自然人”的規(guī)則進(jìn)行改造，將環(huán)境公益訴訟中最常見的社會組織納入免交訴訟費(fèi)的主體范圍，以此減輕社會組織的訴訟負(fù)擔(dān)。

2.完善環(huán)境公益訴訟獎勵機(jī)制。公益律師參與是增強(qiáng)原告訴訟能力的核心舉措。從當(dāng)前的情況看，公益訴訟已經(jīng)推動了專業(yè)環(huán)境律師隊伍的不斷壯大并發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，著手建立有效的公益律師激勵機(jī)制成為必然選擇?？梢钥紤]制定《公益律師獎勵辦法》，對投身于旨在實現(xiàn)公共利益，追求社會與法治變革的公益律師群體以一定的物質(zhì)和精神激勵。獎勵的資金來源可先從對被告的經(jīng)濟(jì)制裁中提取，不足部分由環(huán)境公益訴訟基金支付。為充分發(fā)揮公益律師作用，可以將目前實踐中存在的公益律師志愿參與做法納入對律師的考核評價，提升律師參與的動力。同時，應(yīng)以制度化的激勵為契機(jī)，建立環(huán)境公益律所(師)名錄，實行重大環(huán)境公益訴訟案件律師代理制度，逐漸形成公益律師引導(dǎo)原告參與訴訟的常態(tài)化機(jī)制。

為保護(hù)原告的公益熱心，激發(fā)原告的公益熱情，還應(yīng)給予其一定的經(jīng)濟(jì)獎勵，一則彌補(bǔ)其在訴訟中的經(jīng)濟(jì)損失與時間、精力損耗；二則可起到示范帶動作用，鼓勵社會公眾積極參與到環(huán)境公益訴訟中來。早在古羅馬法的《市民法》中就有規(guī)定，公職人員提起公益訴訟獲得法庭判決支持的，起訴者可以得到一定的獎金；市民提起公益訴訟成功的，則罰金歸起訴者所有。(31)參見潘牧天、孫彩虹:《民事訴訟法理論與實務(wù)專題研究》,蘇州大學(xué)出版社2016年版,第227頁。作為環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)代制度范本，美國進(jìn)行了較為精細(xì)的原告激勵制度設(shè)計。在《防止欺詐請求法》中建立了“告發(fā)人”訴訟制度，后該制度被廣泛適用于美國的環(huán)境糾紛領(lǐng)域，與環(huán)境公民訴訟相輔相成，起到了很好的效果。(32)參見周晗雋、姚貝:《環(huán)境公益訴訟激勵機(jī)制比較研究——以美、印兩國為參考》,載《環(huán)境保護(hù)》2016年第16期。該制度規(guī)定對掌握環(huán)境違法行為的公民，在環(huán)境損害事實發(fā)生后，得以單獨(dú)或與環(huán)保部門聯(lián)合方式向法院起訴，法院對被告科以民事罰金和損害賠償金，民事罰金歸屬“告發(fā)人”，損害賠償金的部分金額也會獎勵給告發(fā)人。我國環(huán)境公益訴訟可以借鑒“告發(fā)人”制度蘊(yùn)含的利益激勵思路，規(guī)定對被告處以懲罰性罰金，并按照一定比例獎勵給社會組織。

(二)優(yōu)化訴訟參與的配套規(guī)則設(shè)計

1.完善訴訟保全的特殊規(guī)則。環(huán)境污染具有不可逆性，案件證據(jù)的收集、固定時效性強(qiáng)，應(yīng)賦予原告在環(huán)境公益訴訟中特有的保全執(zhí)行權(quán)。對此，可在申請人或原告提出保全后，法院認(rèn)為有必要時，依職權(quán)裁定被申請人或被告立即停止或作出某個涉環(huán)境訴訟的行為，不能拖延到裁判生效后才強(qiáng)制執(zhí)行。保全費(fèi)用可視具體情況嗣后交納或予以緩、減、免。為實現(xiàn)保全方與相對方的利益平衡，宜對保全的決定進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定。只有存在經(jīng)專業(yè)判斷無誤的污染情勢后才能啟動應(yīng)急訴訟處置權(quán)，程序啟動采“雙保險”模式，申請的緊急處置權(quán)需經(jīng)合議庭討論多數(shù)決定，同時設(shè)置相對方的程序變更權(quán)與撤銷權(quán)，優(yōu)先進(jìn)行審理，減少啟動錯誤造成的物質(zhì)損失與社會影響。

在保全措施方面，司法實踐中，環(huán)境公益訴訟保全多為行為保全，以環(huán)境禁止令的形式出現(xiàn)，這也是法官能動處理案件的適當(dāng)手段。(33)參見鞏固:《環(huán)境民事公益訴訟性質(zhì)定位省思》,載《法學(xué)研究》2019年第3期。但對財產(chǎn)保全措施運(yùn)用不多，命令型行為保全措施運(yùn)用更少，一般僅限于對環(huán)保部門申請的非訴執(zhí)行，即裁定準(zhǔn)許的同時發(fā)布禁止令并實施強(qiáng)制措施。為解決原告的證據(jù)保全難題，可參照部分法院實行的“二次合議制”，即第一次合議確定證據(jù)保全的具體實施方案，如證據(jù)的種類、范圍、時間；第二次合議是在保全完成后，對被申請人是否構(gòu)成環(huán)境違法初步定性，并作出相應(yīng)的民事裁定。鑒于公益訴訟實踐中原告申請?zhí)囟ㄎ臅鴮以馀霰诘睦Ь?，可以借鑒大陸法系國家“文書提出命令”制度。對環(huán)境公益訴訟原告而言，其能夠請求法院向持有文書的另一方當(dāng)事人或訴訟外第三人發(fā)出提交文書的命令，如果審查后認(rèn)定特定文書為被請求人持有，則由法院強(qiáng)制要求被請求人提供，拒不提供的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.優(yōu)化公益訴訟的證據(jù)認(rèn)定規(guī)則。在環(huán)境公益訴訟實踐中，環(huán)境損害司法鑒定是證據(jù)認(rèn)定最為常見的環(huán)節(jié)。完善國家的環(huán)境損害司法鑒定體系，可以司法鑒定機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為契機(jī)，促進(jìn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的“轉(zhuǎn)型升級”。在環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類基礎(chǔ)上，盡快出臺帶有操作規(guī)程性質(zhì)的環(huán)境損害司法鑒定辦法，以提升此類鑒定的標(biāo)準(zhǔn)化。操作流程上，可以由兩高提出建議，環(huán)保部門牽頭衛(wèi)生、林業(yè)等部門協(xié)調(diào)制定環(huán)境鑒定技術(shù)管理規(guī)范，克服環(huán)境鑒定管理分散的弊端。為應(yīng)對鑒定不斷細(xì)分造成的專業(yè)缺口，在專門司法鑒定機(jī)構(gòu)缺位時，可由行政機(jī)關(guān)主管的技術(shù)機(jī)構(gòu)在委托情況下進(jìn)行鑒定。

審判實踐中，鑒定意見的采納一般由法官自由裁量，鑒定人出庭說明鑒定情況沒有形成慣例，一旦出現(xiàn)問題追責(zé)比較困難。為穩(wěn)妥起見，《環(huán)境公益訴訟解釋》通過“可以”等術(shù)語，將鑒定意見的法律效力虛置。為解決這一問題，宜建立公益訴訟鑒定人目錄制度，鑒定人被遴選出來后負(fù)責(zé)對原告要求的特定鑒定項目向法院提出鑒定意見，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)程序進(jìn)行認(rèn)定。認(rèn)定過程中，適用基于環(huán)境公益訴訟特點設(shè)置的特殊訴訟規(guī)則，除損害后果與因果關(guān)系的初步證明外，原告提出的鑒定意見則須達(dá)到高度蓋然性的一般民事證明標(biāo)準(zhǔn)。對因果關(guān)系證明標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定采取類型化判定規(guī)則，如大規(guī)模人群健康受損可借鑒“疫學(xué)因果關(guān)系”理論，普通人身、財產(chǎn)損害可采“間接反證理論”等。(34)參見王旭光:《環(huán)境損害司法鑒定中的問題與司法對策》,載《中國司法鑒定》2016年第1期。

(三)拓展社會組織參與訴訟的制度空間

1.實現(xiàn)社會組織與公民參與的高效結(jié)合。公眾是“生態(tài)紅利”的直接受益者，對環(huán)境保護(hù)意愿最強(qiáng)烈。雖然《環(huán)境保護(hù)法》基于濫訴之憂，將公民個人排除在適格原告主體之外，但實務(wù)中公眾的間接參與情況并不鮮見。在“2016年十大公益訴訟”之一的中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會訴北京市朝陽區(qū)劉詩昆萬象新天幼兒園的全國首例校園環(huán)境民事公益訴訟案中，幼兒家長的強(qiáng)烈呼吁直接推動了通過訴訟途徑保護(hù)環(huán)境公益。對此，應(yīng)從制度設(shè)計上進(jìn)一步激發(fā)公眾的公益熱忱，將公眾參與的優(yōu)勢與社會組織訴訟提起結(jié)合起來，可以考慮在立法上賦予公民在環(huán)境評價、污染調(diào)查、執(zhí)法監(jiān)督、生態(tài)修復(fù)等各個流程節(jié)點的參與權(quán)利，通過規(guī)范吸納公民的具體利益訴求，實現(xiàn)推動公益訴訟及時啟動和有效落實的效果。實踐中，對于公民提起私益訴訟涉及環(huán)境公益保護(hù)的，可以視公民前期掌握的證據(jù)情況，由法院通過公告等形式告知潛在的社會組織，由社會組織決定是否提起環(huán)境公益訴訟。對社會組織提起公益訴訟的，可以由掌握事實情況或證據(jù)材料的公民加入，以補(bǔ)足距信息源較遠(yuǎn)的社會組織的訴訟能力。

2.規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的事由?！碍h(huán)境行政公益訴訟無論在理論還是實踐中都應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮其各項職能的重心”。(35)陳曉景:《新時期檢察環(huán)境公益訴訟發(fā)展定位及優(yōu)化進(jìn)路》,載《政法論叢》2019年第6期。環(huán)境行政公益訴訟的提起事由規(guī)定籠統(tǒng)，從嚴(yán)掌握的實踐做法限制了檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的范圍，一定程度上也產(chǎn)生了向環(huán)境民事公益訴訟逃逸的現(xiàn)象，壓縮了社會組織發(fā)揮作用的制度空間。在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步明確細(xì)化以下幾種提起行政公益訴訟的情形：一是在行政機(jī)關(guān)是否履行法定環(huán)保職責(zé)審查標(biāo)準(zhǔn)上，當(dāng)行政機(jī)關(guān)雖作出足以保護(hù)環(huán)境公共利益的行政行為，但未向人民法院申請對污染者的不履行要求非訴執(zhí)行時，為保護(hù)仍處于受侵害狀態(tài)的環(huán)境公共利益，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。二是行政機(jī)關(guān)在訴前程序中雖然作出維護(hù)環(huán)境公益的行政行為，但該行為不足以實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護(hù)時，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。對此，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)以“實質(zhì)合法性”(36)參見劉藝:《構(gòu)建行政公益訴訟的客觀訴訟機(jī)制》,載《法學(xué)研究》2018年第3期。作為審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)，以此拓展傳統(tǒng)嚴(yán)格法定限制下的“依法履行職權(quán)”判定之不足，同時還能收到“在中國特有的組織激勵結(jié)構(gòu)下衍生出的政策聚焦功能”(37)盧超:《從司法過程到組織激勵:行政公益訴訟的中國試驗》,載《法商研究》2018年第5期。。由此，建議拓展《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定的訴訟啟動條件規(guī)定，實現(xiàn)由“不依法履職”到“不足以實現(xiàn)”的內(nèi)在轉(zhuǎn)變，改變制度規(guī)定的語義側(cè)重，以涵蓋更多的公益保護(hù)內(nèi)容，增強(qiáng)訴訟啟動的針對性。

3.豐富支持環(huán)境公益起訴的制度內(nèi)容。為彌補(bǔ)原告在個案中的信息、地位弱勢，應(yīng)當(dāng)豐富和完善支持起訴制度的內(nèi)容。一是在裁判文書中將支持起訴人按“訴訟參加人”在原告之后列明，稱謂以“支持起訴人”為宜，借此強(qiáng)化其法律地位，實現(xiàn)“名正則言順”，深化參與的效果。二是對支持起訴人主體規(guī)定進(jìn)行完善。鑒于環(huán)保監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的特殊地位，應(yīng)建立重大環(huán)境公益訴訟案件環(huán)保行政機(jī)關(guān)常態(tài)化支持起訴制度，細(xì)化行政機(jī)關(guān)支持起訴的職責(zé)。同時，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)等的參與支持起訴地位，對支持起訴人主體數(shù)量不作特別限制，形成支持起訴主體與社會組織的訴訟協(xié)同效應(yīng)。實踐中，除檢察機(jī)關(guān)等法定支持起訴主體外，還存在部分社會組織以及研究機(jī)構(gòu)等作為支持起訴的案例，并且取得了積極的效果，制度設(shè)計時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行有效吸納。比如在自然之友訴國網(wǎng)甘肅省電力公司棄風(fēng)棄光環(huán)境民事公益訴訟案中，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心就作為支持起訴單位向甘肅省高級人民法院提起上訴，并獲得了撤銷原審法院駁回起訴裁定、指令甘肅礦區(qū)人民法院審理的裁定。三是豐富支持起訴的方式，除提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證支持起訴外，還可提供諸如協(xié)助委托司法鑒定、協(xié)調(diào)達(dá)成和解協(xié)議(38)通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)普遍反映的一個問題是，在社會組織與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過程中，存在一定的不規(guī)范問題，雖然司法解釋規(guī)定了民事公益訴訟調(diào)解協(xié)議公告審查制度，但實踐中規(guī)制的難度較大，效果也不好。拓展檢察官支持起訴的功能，協(xié)調(diào)社會組織與被告達(dá)成和解協(xié)議，是破解這一問題的可行辦法。、共同監(jiān)督修復(fù)資金使用等支持舉措，避免因規(guī)定模糊導(dǎo)致實踐操作不統(tǒng)一的問題。對于檢察機(jī)關(guān)公告后社會組織參與的情況，基于前期檢察機(jī)關(guān)掌握證據(jù)更多、情況更熟悉的現(xiàn)實，檢察機(jī)關(guān)可以積極支持社會組織參與訴訟，法院也可以釋明提示社會組織向檢察機(jī)關(guān)請求支持。若社會組織符合法定起訴主體條件，應(yīng)當(dāng)允許其作為公益訴訟共同原告參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)此時可以申請撤訴，轉(zhuǎn)為支持該社會組織起訴。

結(jié)語

從環(huán)境公益訴訟實踐角度看，操作層面的訴訟規(guī)則體系還不健全，尚未充分關(guān)注到社會組織的訴訟動力問題，進(jìn)而制約了公益訴訟制度功能的發(fā)揮。在諸多的制度性影響因素方面，利益分析方法的缺失和隨之而來的激勵作用不彰是關(guān)鍵掣肘。未來，應(yīng)當(dāng)以行為動力指向的綜合激勵理論為指引，構(gòu)建綜合性激勵手段為特點的規(guī)則體系，如此方能最大限度消解環(huán)境公益訴訟原告的起訴倦怠，激發(fā)其公益熱情，實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的“入口”驅(qū)動。本文的重點聚焦于對公益組織內(nèi)在動力激發(fā)的機(jī)制研究和設(shè)計，這一點對整體性環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)造都將產(chǎn)生“牽動”的效應(yīng)。至于影響社會組織訴訟能力和訴訟行為的其他因素，比如社會組織的自身建設(shè)問題，則不屬本文研究的范疇。況且，相信隨著國家政策的支持和參與公益事務(wù)的增多，社會組織將更有底氣參與到公益訴訟的過程中來，但當(dāng)前應(yīng)當(dāng)首要解決的仍然是給予其足夠的信任和激勵，更好地發(fā)揮其作用，以逐漸形成一種廣泛有序參與的局面。