李 昊

(四川大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院，四川成都 610064)

一、問(wèn)題的提出

緊急狀態(tài)是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)重要憲法制度，用以設(shè)定法定危險(xiǎn)情形發(fā)生之后國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行模式和可以采取的非常措施，并對(duì)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系作出重大調(diào)整。在各國(guó)法治實(shí)踐中，緊急狀態(tài)通常處于休眠狀態(tài)，但伴隨著新冠肺炎疫情全球大流行，緊急狀態(tài)在世界范圍內(nèi)迅速活躍起來(lái)。緊急狀態(tài)制度前所未有地進(jìn)入了公眾的視野，緊急狀態(tài)的理論與實(shí)踐問(wèn)題受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注。(1)參見，童之偉：《在法治軌道上化解公共衛(wèi)生危機(jī)》，載于《騰訊網(wǎng)》，https://new.qq.com/omn/20200219/20200219A0QM3300.html，2020年5月20日最后訪問(wèn)。完善國(guó)家非常狀態(tài)法治建設(shè)，關(guān)鍵是加強(qiáng)緊急狀態(tài)的憲法實(shí)施，當(dāng)前，完善緊急狀態(tài)的憲法實(shí)施工作，亟需思考以下問(wèn)題：現(xiàn)代法治國(guó)家建立了以應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)和戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)為要素的非常狀態(tài)法律體系，其法律功能相互銜接，但法律性質(zhì)與法律后果截然不同，法治實(shí)踐中如何通過(guò)憲法的規(guī)范結(jié)構(gòu)準(zhǔn)確厘定緊急狀態(tài)的內(nèi)涵與外延，避免出現(xiàn)以應(yīng)急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實(shí)的傾向？現(xiàn)代法治國(guó)家應(yīng)當(dāng)依何種理論回應(yīng)緊急狀態(tài)下國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張需求，依何種模式規(guī)制國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的消長(zhǎng)關(guān)系？緊急狀態(tài)的憲法實(shí)施尚面臨何種挑戰(zhàn)，宜采取何種思路與路徑？

二、憲法緊急狀態(tài)的規(guī)范結(jié)構(gòu)：“緊急狀態(tài)”依何種規(guī)范結(jié)構(gòu)實(shí)施

“緊急狀態(tài)”指的是國(guó)家為應(yīng)對(duì)法定的危險(xiǎn)事態(tài)而采取的一項(xiàng)法律制度，法定危險(xiǎn)事態(tài)往往是“危及一個(gè)國(guó)家正常的憲法和法律秩序，對(duì)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的正在發(fā)生的或者是迫在眉睫的危險(xiǎn)事態(tài)?！?2)莫紀(jì)宏：《緊急狀態(tài)入憲的意義》，載《法學(xué)家》2004年第4期。在法定的危險(xiǎn)事態(tài)出現(xiàn)之后，國(guó)家根據(jù)憲法與法律的規(guī)定，決定、宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，一旦進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行及其與公民權(quán)利的關(guān)系會(huì)發(fā)生重大調(diào)整，國(guó)家得采取特定的緊急權(quán)力，變更國(guó)家機(jī)關(guān)部分職權(quán)，甚至克減部分公民權(quán)利，為此，“緊急狀態(tài)”制度多由憲法加以規(guī)定，“緊急狀態(tài)”需受到法治的約束。

依法應(yīng)對(duì)各種嚴(yán)重危險(xiǎn)事態(tài)是一項(xiàng)重要的國(guó)家職能，國(guó)家面臨的危險(xiǎn)事態(tài)主要包括四種情況：一是普通的突發(fā)公共事件，如自然災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害、一般社會(huì)災(zāi)害等。二是特別重大突發(fā)公共事件，損害程度、影響范圍、應(yīng)對(duì)難度超出了一定的標(biāo)準(zhǔn)，一般的突發(fā)公共事件應(yīng)急措施難以有效應(yīng)對(duì)。三是大規(guī)模嚴(yán)重暴力犯罪導(dǎo)致的社會(huì)公共秩序與國(guó)家政治秩序嚴(yán)重惡化，出現(xiàn)動(dòng)亂、暴亂、騷亂等情況。四是國(guó)家面臨大規(guī)模的或是迫在眉睫的戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)，國(guó)家主權(quán)與領(lǐng)土完整受到威脅。針對(duì)上述嚴(yán)重情況，各國(guó)憲法采取了不同的制度設(shè)計(jì)與應(yīng)對(duì)策略，規(guī)定了不同的非常狀態(tài)法律制度，主要包括應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等。其中，應(yīng)急狀態(tài)用以應(yīng)對(duì)一般的突發(fā)公共事件，多屬于行政法律關(guān)系范疇，措施多為普通行政行為。后三種情況則涉及憲法秩序與憲法制度，如變更國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)或克減公民權(quán)利等非常措施，通常由憲法或憲法性法律加以規(guī)定。其中，戒嚴(yán)狀態(tài)與戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)分別是國(guó)家應(yīng)對(duì)內(nèi)部與外部危險(xiǎn)事態(tài)的傳統(tǒng)方式，緊急狀態(tài)則是各國(guó)為適應(yīng)現(xiàn)代治理需求而創(chuàng)設(shè)的憲法制度。根據(jù)“緊急狀態(tài)”與應(yīng)急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)之間的關(guān)系，以及緊急狀態(tài)的管轄范圍，憲法上的“緊急狀態(tài)”可以分為廣義、狹義與混合三種情況：一是廣義的緊急狀態(tài)制度，戒嚴(yán)等不再作為獨(dú)立的憲法制度，由緊急狀態(tài)取代除一般突發(fā)公共事件之外的各種嚴(yán)重非常狀態(tài)，如特別重大突發(fā)公共事件、戒嚴(yán)、乃至戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等。印度聯(lián)邦憲法第十八章的“緊急狀態(tài)”即包括國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的突發(fā)事件、武裝叛亂、戰(zhàn)爭(zhēng)、侵略等各種威脅領(lǐng)土安全的情況。(3)參見《印度憲法》第18章“緊急狀態(tài)”部分，該憲法于1949年11月26日制憲會(huì)議通過(guò)，并于2006年6月12日經(jīng)憲法第94修正案修正。這種做法的理由是，上述情況都是具有嚴(yán)重危險(xiǎn)程度的非正常社會(huì)狀態(tài)，都需要國(guó)家動(dòng)員緊急狀態(tài)下的非常手段加以控制，歷史上國(guó)家多采用戒嚴(yán)制度應(yīng)對(duì)上述各種危險(xiǎn)情況，但由于戒嚴(yán)的軍事管制色彩較強(qiáng)，手段過(guò)于嚴(yán)厲，法律措施有限，管轄范圍狹窄，為提高國(guó)家協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)各種嚴(yán)重危險(xiǎn)事態(tài)的能力，宜由統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法律制度統(tǒng)轄各種危險(xiǎn)事態(tài)；二是狹義的緊急狀態(tài)制度，這種緊急狀態(tài)主要管轄國(guó)內(nèi)各類特別嚴(yán)重的突發(fā)公共事件。狹義緊急狀態(tài)制度下，適用于一般突發(fā)公共事件的應(yīng)急狀態(tài)與緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)相互獨(dú)立，相互銜接，互不隸屬。如土耳其憲法即采取了應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的四級(jí)危險(xiǎn)事態(tài)應(yīng)對(duì)制度。其中，緊急狀態(tài)特指尚未達(dá)到戒嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重的自然災(zāi)害、嚴(yán)重的傳染病、嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)、普遍暴力和公共秩序嚴(yán)重惡化，戒嚴(yán)則是“普遍的暴力行動(dòng)比必須實(shí)行緊急狀態(tài)的情況更加嚴(yán)重，其目的在于顛覆植根于憲法的自由民主秩序或基本權(quán)利與自由；或在戰(zhàn)爭(zhēng)情況下，出現(xiàn)導(dǎo)致戰(zhàn)爭(zhēng)的狀況、暴動(dòng)、反對(duì)祖國(guó)與共和國(guó)的廣泛的暴力和嚴(yán)重的反革命行動(dòng)，或者威脅國(guó)家與民族的不可分割性的外部或內(nèi)部的普遍暴力行動(dòng)?！?4)朱?；?、王建學(xué)主編：《世界各國(guó)憲法文本匯編(亞洲卷)》，廈門大學(xué)出版社2012年版，第873頁(yè)。三是混合的緊急狀態(tài)，一般突發(fā)公共事件的應(yīng)急狀態(tài)、憲法緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)均為獨(dú)立的法律制度，但緊急狀態(tài)的適用范圍得到擴(kuò)張，與其他幾種狀態(tài)發(fā)生交叉重疊，其覆蓋一部分應(yīng)急狀態(tài)，包含戒嚴(yán)狀態(tài)，適用于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，(5)戒嚴(yán)制度繼續(xù)存在，但憲法“緊急狀態(tài)”包含戒嚴(yán)，戒嚴(yán)作為緊急狀態(tài)制度的組成部分和實(shí)施方式。“緊急狀態(tài)”向上可以直接或通過(guò)戒嚴(yán)適用于“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，“緊急狀態(tài)”向下包含特別重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急狀態(tài)?；旌夏Ｊ绞橇⒎ㄗ冞w過(guò)程中的過(guò)渡模式，往往因?yàn)槭蔷o急狀態(tài)的制定晚于上述法律制度，優(yōu)點(diǎn)是可以利用已有的各種單行立法，缺點(diǎn)是緊急狀態(tài)與其他狀態(tài)之間，憲法緊急狀態(tài)制度與相關(guān)法律制度之間，以及不同單行立法相互之間協(xié)調(diào)性較差，容易出現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)緊急狀態(tài)化，或是緊急狀態(tài)虛無(wú)化的傾向。

我國(guó)緊急狀態(tài)立法即屬于第三種模式，從憲法和法律規(guī)范的角度看，我國(guó)現(xiàn)行緊急狀態(tài)制度主要包括三個(gè)部分：第一，《戒嚴(yán)法》規(guī)定的戒嚴(yán)狀態(tài)。這是最嚴(yán)厲的緊急狀態(tài)，即“在發(fā)生嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，不采取非常措施不足以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時(shí)”采取的一種非常措施?！?6)參見《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》第2條。2004年憲法修正案中將“戒嚴(yán)”修改為“緊急狀態(tài)”，但1996年3月1日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的《戒嚴(yán)法》繼續(xù)有效，同年舉行的十屆全國(guó)人大二次會(huì)議期間，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)就憲法修正案草案所作說(shuō)明中指出，“緊急狀態(tài)包括戒嚴(yán)又不限于戒嚴(yán)，適用范圍更寬，既便于應(yīng)對(duì)各種緊急狀態(tài)，也同國(guó)際上通行的做法相一致?！?7)王兆國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)〉的說(shuō)明》，載《中國(guó)人大網(wǎng)》“人大公報(bào)”欄目，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2004-04/19/content_5334619.htm，2020年3月5日。這樣一來(lái)，“戒嚴(yán)”不再是一項(xiàng)獨(dú)立的憲法制度，而成為憲法“緊急狀態(tài)”的實(shí)施手段。第二，部分突發(fā)公共事件應(yīng)急狀態(tài)，即應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等單行立法中規(guī)定的事實(shí)上的緊急狀態(tài)非常措施，這是我國(guó)緊急狀態(tài)憲法實(shí)施中的矛盾性與特殊性。2004年，全國(guó)人大希望通過(guò)修憲并制定《緊急狀態(tài)法》的方式，解決通過(guò)《傳染病防治法》等應(yīng)急狀態(tài)單行立法來(lái)規(guī)定緊急狀態(tài)非常措施的歷史遺留問(wèn)題。(8)2003年12月22日，對(duì)外公布的中共中央修憲建議中提出了緊急狀態(tài)的制憲問(wèn)題，2003年12月全國(guó)人大常委會(huì)公布了十屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃，在憲法及憲法相關(guān)法的欄目中提出要制定緊急狀態(tài)法。王兆國(guó)在憲法修正案草案說(shuō)明中指出，憲法修正案中增加緊急狀態(tài)規(guī)定，目的主要是“完善應(yīng)對(duì)嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、人為重大事故等緊急狀態(tài)的法律制度?，F(xiàn)行的防洪法、防震減災(zāi)法、傳染病防治法等單行法律規(guī)定的措施，實(shí)際上也是在各種緊急狀態(tài)下采取的不同的非常措施?！?9)同①。但遺憾的是，在隨后的立法過(guò)程中，《緊急狀態(tài)法》被《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》替代，制約著緊急狀態(tài)憲法實(shí)施的問(wèn)題依然未得到充分解決，緊急狀態(tài)的適用范圍、非常措施及基本程序等主要內(nèi)容處于殘缺狀態(tài)。第三，由有權(quán)機(jī)關(guān)另行規(guī)定的緊急狀態(tài)非常措施。2004年憲法增加緊急狀態(tài)條款之后，考慮到《傳染病防治法》《防洪法》《防震減災(zāi)法》等單行法律早已存在，且并未廢止，憲法修正案中的“緊急狀態(tài)”是否僅僅是上述單行立法中事實(shí)上的緊急狀態(tài)非常措施的匯總，在上述單行立法中具體列舉的緊急狀態(tài)非常措施之外，是否還有其他的緊急狀態(tài)情況呢？對(duì)此，2007年實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》間接描述了“緊急狀態(tài)”及其非常措施的第三種情況，該法第69條規(guī)定，“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。” 顯然，該法認(rèn)為我國(guó)憲法“緊急狀態(tài)”還存在第三種情況，即發(fā)生了現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》等單行立法無(wú)法應(yīng)對(duì)的特別重大突發(fā)事件，需要采取的措施超出了現(xiàn)行單行立法的范圍，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的情況，此時(shí)應(yīng)由憲法規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)決定并宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，這些非常措施應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定。上述三種情況表明，我國(guó)憲法緊急狀態(tài)實(shí)際上包括了廣義和狹義兩種理解，其主要區(qū)別在于《傳染病防治法》等單行立法中事實(shí)上的緊急狀態(tài)非常措施是否屬于憲法緊急狀態(tài)的范疇。在廣義上，我國(guó)緊急狀態(tài)適用范圍包括一部分特別嚴(yán)重的應(yīng)急狀態(tài)、狹義緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)四級(jí)結(jié)構(gòu)。從狹義上，我國(guó)緊急狀態(tài)特指特別嚴(yán)重的突發(fā)公共事件超出了現(xiàn)行單行立法管轄范圍，需法定機(jī)關(guān)決定和宣布緊急狀態(tài)，并由全國(guó)人大常委會(huì)專門規(guī)定非常措施的情況。

三、憲法緊急狀態(tài)的實(shí)施機(jī)制：緊急狀態(tài)的規(guī)制理論與立法模式

“緊急狀態(tài)”的顯著特點(diǎn)是國(guó)家行政權(quán)力與公民基本權(quán)利之間發(fā)生劇烈的消長(zhǎng)關(guān)系，“緊急狀態(tài)”下的行政權(quán)力具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張需求和充分的擴(kuò)張理由。傳統(tǒng)上，憲法通過(guò)法律優(yōu)先與法律保留原則來(lái)解決行政權(quán)力的合法性問(wèn)題，但在緊急狀態(tài)下，立法者對(duì)于上述原則的適用性有不同的理解，形成了差異化的緊急狀態(tài)立法模式。

“緊急狀態(tài)”的控權(quán)模式。該模式質(zhì)疑法律優(yōu)先原則在緊急狀態(tài)下的有效性?？貦?quán)模式認(rèn)為侵害基本權(quán)利的行為、給付市民利益的行為、抑或是涉及重要公共利益的行為均需要嚴(yán)格地由法律來(lái)規(guī)定，各類行政行為均要有明確的法律依據(jù)。但在緊急狀態(tài)情況下，突發(fā)危險(xiǎn)情況可能超出了立法者的預(yù)見，缺乏行之有效的專門立法。此時(shí)，行政機(jī)關(guān)多要求立法機(jī)關(guān)制定新的緊急狀態(tài)法，或授予行政機(jī)關(guān)更廣泛的緊急權(quán)力。控權(quán)模式的支持者對(duì)制定緊急狀態(tài)法或授予緊急權(quán)力的做法保持高度警惕，這主要是因?yàn)榉蓛?yōu)先原則在實(shí)踐中具有局限性。在理論上，法律優(yōu)先原則“亦即消極意義上之依法行政原則，系指一切行政權(quán)之行使，不問(wèn)其為權(quán)力的或非權(quán)力的作用，均應(yīng)受現(xiàn)行法律之拘束，不得有違反法律之處置。”(10)翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第172頁(yè)。但在實(shí)踐中，行政權(quán)力的擴(kuò)張過(guò)程就是不斷突破法律束縛的過(guò)程，且重大突破往往發(fā)生于緊急狀態(tài)情況下，賦予行政機(jī)關(guān)新的緊急權(quán)力只能暫時(shí)緩和行政權(quán)的擴(kuò)張，但不能根本性消除行政權(quán)力突破法律束縛的趨勢(shì)，因此，更多的立法賦權(quán)只能導(dǎo)致更強(qiáng)烈的權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，輕易制定或擴(kuò)大緊急狀態(tài)法的結(jié)果是公民基本權(quán)利的加速衰減。由于擔(dān)心緊急權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，許多立憲主義者堅(jiān)持在最嚴(yán)重的危機(jī)期間也必須嚴(yán)格保護(hù)公民的核心自由。“例如，現(xiàn)代德國(guó)憲法即持此類觀點(diǎn)，這反映了《魏瑪憲法》廣泛的緊急條款在20世紀(jì)30年代納粹上臺(tái)時(shí)發(fā)揮的災(zāi)難性作用。”(11)Bruce Ackerman, “The Emergency Constitution”, The Yale Law Journal , Mar., 2004, Vol. 113, No. 5 (Mar., 2004), pp. 1029-1091.波斯納在總結(jié)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)的總統(tǒng)緊急權(quán)力時(shí)也認(rèn)為，“一位有法定授權(quán)在緊急狀態(tài)下中止人身保護(hù)令的總統(tǒng)，會(huì)受到誘惑，想去試一試緊急狀態(tài)的外部邊界，或是用來(lái)界定總統(tǒng)中止人身保護(hù)令授權(quán)的任何其他公式，因?yàn)榭偨y(tǒng)想擴(kuò)張他們的權(quán)力?！?12)[美]查理斯.波斯納：《并非自殺契約：國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法》，北京大學(xué)出版社2010年版，第160頁(yè)。秉持對(duì)法律優(yōu)先原則的悲觀態(tài)度，立足于最大限度保護(hù)公民的自由，控權(quán)模式堅(jiān)守最嚴(yán)格的法律保留原則。一方面，將行政法的性質(zhì)界定為“控制行政權(quán)、防止行政權(quán)濫用，以及當(dāng)行政權(quán)被濫用時(shí)如何予以補(bǔ)救的法?！?13)葉必豐：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2007年版，第18頁(yè)。另一方面，以嚴(yán)格的法律保留原則為堤壩，阻擋緊急狀態(tài)侵入立法體系，否認(rèn)“緊急狀態(tài)”具有獨(dú)立的立法價(jià)值，避免制定專門的“緊急狀態(tài)”法律制度，認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的方式就是盡可能利用和窮盡現(xiàn)有法律資源。尤其反對(duì)通過(guò)組織法等賦予政府廣泛的緊急權(quán)力，比如緊急狀態(tài)下政府依職權(quán)頒布具有法律效力的法令等行為。“這一模式捍衛(wèi)法律的絕對(duì)性，認(rèn)為法律足以應(yīng)對(duì)緊急事件，不需要緊急權(quán)力，常態(tài)法律就是緊急權(quán)力法律; 當(dāng)緊急事件來(lái)臨時(shí)，常態(tài)法律不必做任何變動(dòng)?？貦?quán)模式體現(xiàn)了一種傳統(tǒng)上的絕對(duì)主義權(quán)利觀，無(wú)論事件的規(guī)模和影響有多大，無(wú)論隨之而來(lái)的恐慌有多嚴(yán)重，都必須堅(jiān)持以最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保護(hù)所有人的權(quán)利?！?14)Bruce Ackerman, “The Emergency Constitution”, The Yale Law Journal , Mar., 2004, Vol. 113, No. 5 (Mar., 2004), pp. 1029-1091這種模式又被稱之為嚴(yán)格執(zhí)行觀點(diǎn)：“在緊急狀態(tài)下，規(guī)則沒(méi)有也不應(yīng)該被放寬; 現(xiàn)行憲法和法律已經(jīng)做出了平衡公民自由和政府利益的安排，這一平衡在危機(jī)狀態(tài)下仍然適用，所以緊急狀態(tài)下的法律與正常狀態(tài)下的法律應(yīng)當(dāng)一致——即使最終結(jié)果不一致?！?15)孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012年第1期。此外，政府依常態(tài)法律處置緊急事項(xiàng)的行為，應(yīng)當(dāng)受到法院的拘束與裁量。

“緊急狀態(tài)”的職權(quán)模式。該模式基于下列原因質(zhì)疑法律保留原則的有效性。首先，立法活動(dòng)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中存在局限性?，F(xiàn)代社會(huì)的本質(zhì)特征是高度的不確定性，緊急狀態(tài)本身就意味著復(fù)雜性、緊迫性、危險(xiǎn)性超出了立法者的預(yù)見。鑒于立法者的無(wú)知，貿(mào)然限制緊急權(quán)力可能剝奪政府應(yīng)對(duì)重大危機(jī)的能力。為此，《法蘭西第五共和國(guó)憲法》第16條概括性授予總統(tǒng)巨大的緊急權(quán)力，總統(tǒng)不僅可以決定何時(shí)啟動(dòng)緊急權(quán)力，而且可以決定緊急狀態(tài)持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，總統(tǒng)得“采取這些情況所必須采取的措施”，“并拒絕在爭(zhēng)取國(guó)家生存的斗爭(zhēng)中宣布任何行為禁區(qū)?！?16)第16條規(guī)定了總統(tǒng)啟動(dòng)緊急狀態(tài)的條件，如當(dāng)共和國(guó)的機(jī)構(gòu)，國(guó)家的獨(dú)立性，領(lǐng)土的完整或其對(duì)國(guó)際承諾的執(zhí)行受到嚴(yán)重和緊迫的威脅，而憲法公共權(quán)力的正常運(yùn)行被中斷時(shí)。但總統(tǒng)有權(quán)判斷和決定上述條件是否已經(jīng)達(dá)到。Constitution du 4 Octobre 1958,Revue fran?aise de science politique Vol. 9, No. 1 (MARS 1959), p. 196.其次，立法程序不適應(yīng)保護(hù)公共利益的緊迫需要。再者，立法者欠缺應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的專業(yè)能力，立法機(jī)關(guān)不是設(shè)計(jì)緊急權(quán)力的合適主體。政府作為社會(huì)公共利益的法定代表，是壟斷著公共管理能力與廣泛社會(huì)資源的專業(yè)組織，應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)屬于政府的行政職權(quán)。行政機(jī)關(guān)處理緊急狀態(tài)主要應(yīng)根據(jù)憲法賦予的職權(quán)，或是依立法機(jī)關(guān)概括性授權(quán)，緊急狀態(tài)下行政機(jī)關(guān)不必事事都要有法律依據(jù)，主要通過(guò)自由裁量權(quán)，依行政職權(quán)，以行政立法、行政命令的方式處理緊急狀態(tài)下的社會(huì)公共利益與公民基本權(quán)利，而非遵循絕對(duì)的法律保留原則，為此，國(guó)家不必制定細(xì)密的緊急狀態(tài)法。這種模式傾向于行政法上的管理論，主張“如果現(xiàn)行法律無(wú)法因應(yīng)緊急事件治理的需求，缺乏相關(guān)緊急權(quán)力的規(guī)定，或者規(guī)定不夠充分合理，那么緊急權(quán)力可以借助‘公共福祉’、‘必要’或‘生存理性’等更高一級(jí)的正當(dāng)原則超越法律得以運(yùn)行 ”。(17)孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012年第1期。“在有重大危險(xiǎn)的條件下，法條主義的限制不再成立，官員要先行動(dòng)起來(lái)，把法律后果留待以后處理?！?18)[美]查理斯.波斯納：《并非自殺契約：國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法》，北京大學(xué)出版社2010年版，第162頁(yè)。在1936年的“美國(guó)訴柯蒂斯-奈特出口公司案”中，為處理緊急狀態(tài)下緊迫的利益沖突問(wèn)題，美國(guó)法院認(rèn)為國(guó)家權(quán)力不限于憲法明文授權(quán)，這為政府超越法律明確授權(quán)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)提供了可能。(19)參見[美]查理斯.波斯納：《并非自殺契約：國(guó)家緊急狀態(tài)時(shí)期的憲法》，北京大學(xué)出版社2010年版，第6頁(yè)。在緊急狀態(tài)下，即使沒(méi)有明確的法律依據(jù)，只要是出于緊迫的公共利益的考慮，行政機(jī)關(guān)的緊急管理權(quán)力依然具有強(qiáng)制執(zhí)行力。

“緊急狀態(tài)”的平衡模式。人類社會(huì)曾經(jīng)嘗試過(guò)上述兩種危機(jī)應(yīng)對(duì)模式，在實(shí)施緊急狀態(tài)過(guò)程中經(jīng)歷過(guò)最嚴(yán)重的社會(huì)失序與最慘重的法治倒退，常常導(dǎo)致公共利益與個(gè)人自由盡失的局面。最終，緊急狀態(tài)法律制度伴隨著法治的成熟走向新的平衡模式，這種模式試圖在擴(kuò)大政府緊急權(quán)力與強(qiáng)化法律限制措施之間實(shí)現(xiàn)平衡，總體思路是在法治框架內(nèi)確認(rèn)、完善緊急狀態(tài)制度，并對(duì)其設(shè)定切實(shí)可行的規(guī)制措施。平衡模式反映了緊急狀態(tài)法治化的當(dāng)代國(guó)際潮流。政府在緊急狀態(tài)下負(fù)有保護(hù)公共利益的積極作為義務(wù)，但緊急狀態(tài)不能脫離合法性與合理性的拘束。“緊急狀態(tài)”應(yīng)當(dāng)在諸多競(jìng)爭(zhēng)性的憲法利益之間尋求平衡，“在保障行政權(quán)有效行使的制度和抑制行政權(quán)違法行使、濫用的制度”之間實(shí)現(xiàn)平衡。(20)羅豪才、沈巋：《平衡論：對(duì)現(xiàn)代行政法的一種本質(zhì)思考》，載《中外法學(xué)》2004年第4期。第一，法律保留與緊急狀態(tài)的調(diào)試與平衡。一方面，強(qiáng)化法律保留對(duì)緊急狀態(tài)的束縛。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，人民主權(quán)原則、法治國(guó)家原則、保障人權(quán)原則共同構(gòu)成了法律保留的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在法律規(guī)定之外實(shí)施緊急狀態(tài)的危險(xiǎn)性深入人心。緊急狀態(tài)及其非常措施需具有明確的法律依據(jù)，尤其是向公民施加財(cái)政、物質(zhì)和勤務(wù)義務(wù)，對(duì)公民基本權(quán)利和自由的限制或中止，臨時(shí)變更國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)，臨時(shí)授予公職人員職權(quán)，只能由立法機(jī)關(guān)制定緊急狀態(tài)法予以規(guī)定。從法律保留的范圍看，緊急狀態(tài)通常適用最嚴(yán)格的法律保留標(biāo)準(zhǔn)——議會(huì)保留或立法機(jī)關(guān)保留，即最重要的立法事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于立法機(jī)關(guān)的專屬事權(quán)，必須由立法機(jī)關(guān)親自實(shí)施立法活動(dòng)，不得將該立法權(quán)限授予其他國(guó)家機(jī)構(gòu)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條第2款的規(guī)定表明，我國(guó)緊急狀態(tài)采取的就是立法機(jī)關(guān)保留模式。從法律保留的層級(jí)看，緊急狀態(tài)通常被上升到憲法規(guī)范的高度，緊急狀態(tài)立法通常以憲法和憲法性法律為主。其中，一些國(guó)家直接適用憲法規(guī)范，即通過(guò)憲法詳細(xì)規(guī)定緊急狀態(tài)的主要實(shí)體性與程序性內(nèi)容，實(shí)施緊急狀態(tài)需直接適用憲法。一些國(guó)家則采取憲法準(zhǔn)用，即通過(guò)憲法概括規(guī)定緊急狀態(tài)的適用范圍、基本原則、基本程序等關(guān)鍵要素，憲法通過(guò)準(zhǔn)用性條款將緊急狀態(tài)之實(shí)施付諸專門的憲法性法律。另一方面，在法律保留范圍內(nèi)擴(kuò)大緊急狀態(tài)立法。為提高政府依法治理緊急狀態(tài)的能力，立法者拓展緊急狀態(tài)的立法活動(dòng)與適用范圍，當(dāng)前，各國(guó)緊急狀態(tài)立法呈現(xiàn)出上位法、擴(kuò)張化、專門化、體系化的趨勢(shì)。第二，政治決策與法治機(jī)制的平衡。即使緊急狀態(tài)立法實(shí)現(xiàn)了體系化、細(xì)密化，但法律保留原則依然具有局限性和滯后性，為了在極端情況下及時(shí)、有效響應(yīng)，避免造成不可逆的永久性傷害，以及合理化緊急狀態(tài)的后果，現(xiàn)代法治國(guó)家考慮到了民主與法治，政治決策與法律機(jī)制的平衡，如對(duì)緊急狀態(tài)的啟動(dòng)采取職權(quán)主義，危險(xiǎn)情況下尊重政府啟動(dòng)緊急狀態(tài)的訴求，但對(duì)緊急狀態(tài)的期限和延長(zhǎng)設(shè)定必要的技術(shù)性約束，如通過(guò)遞進(jìn)式的“絕對(duì)多數(shù)決”機(jī)制來(lái)約束緊急狀態(tài)的延長(zhǎng)問(wèn)題。(21)南非、希臘、德國(guó)、印度等國(guó)的憲法緊急狀態(tài)采取了絕對(duì)多數(shù)決制度。這種機(jī)制要求，延長(zhǎng)緊急狀態(tài)需獲得更高的支持票數(shù)或支持率，每一次延長(zhǎng)都需要比前一次更高的支持率，這意味著延長(zhǎng)緊急狀態(tài)比啟動(dòng)緊急狀態(tài)要困難，其目的是使政府能夠及時(shí)啟動(dòng)緊急狀態(tài)以應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)，但避免緊急狀態(tài)長(zhǎng)期化和常態(tài)化。參見Oren Gross, Providing for the Unexpected: Constitutional Emergency Provisions, 33 ISR. Y.B. ON HUM. RTS. 13, 31 n.9第三，緊急狀態(tài)受法律優(yōu)先原則嚴(yán)格拘束，這種限制可以采取動(dòng)態(tài)平衡的方式。緊急權(quán)力嚴(yán)格受制于法律的指引，政府非常措施不得明顯超越法律的授權(quán)。一些國(guó)家采取嚴(yán)格的立法機(jī)關(guān)保留，緊急狀態(tài)下只能由立法機(jī)關(guān)親自制定調(diào)整公民基本權(quán)利的法律或決定，另一些國(guó)家雖然規(guī)定行政機(jī)關(guān)得依法宣布緊急狀態(tài)并發(fā)布行政法令，但需經(jīng)立法機(jī)關(guān)事前審查方具備法律效力。我國(guó)主要屬于前者，即宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)后的非常措施依有關(guān)法律執(zhí)行或者由全國(guó)人大常委會(huì)另行規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得在法律規(guī)定之外創(chuàng)設(shè)新的緊急狀態(tài)非常措施。(22)《戒嚴(yán)法》第4條規(guī)定，戒嚴(yán)期間，為保證戒嚴(yán)的實(shí)施和維護(hù)社會(huì)治安秩序，國(guó)家可以依照本法在戒嚴(yán)地區(qū)內(nèi)，對(duì)憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使作出特別規(guī)定。這里采取了“國(guó)家”這一籠統(tǒng)的表述方式，但結(jié)合《立法法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等規(guī)定，緊急狀態(tài)下在法律之外設(shè)置非常措施應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)規(guī)定。第四，緊急狀態(tài)措施是嚴(yán)格的要式權(quán)力行為。從緊急狀態(tài)的效力看，決定和宣布緊急狀態(tài)需由法定主體，以法定形式，遵法定的程序才能發(fā)生法律效力。決定、宣布“緊急狀態(tài)”的主體、事由、規(guī)則、區(qū)域、期限、責(zé)任、救濟(jì)皆應(yīng)符合法律的規(guī)定。從緊急狀態(tài)的措施看，緊急狀態(tài)下的非常措施主要是羈束的行政行為，即“法律規(guī)范對(duì)其范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)、行使、程序等作了較詳細(xì)、具體、明確規(guī)定的行政行為?！?23)楊建順：《行政裁量的運(yùn)作及其監(jiān)督》，載《法學(xué)研究》2004年第1期。這與緊急狀態(tài)職權(quán)主義所采取的擴(kuò)大自由裁量權(quán)，并主要依自由裁量設(shè)定非常措施的做法具有顯著區(qū)別；第五，緊急狀態(tài)下需保障最低人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)?！敖^大多數(shù)憲法都包含著緊急狀態(tài)條款，授權(quán)國(guó)家元首或政府在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期或其他災(zāi)難性情況中采取非常措施，包括經(jīng)過(guò)或未經(jīng)立法機(jī)構(gòu)同意而限制或暫行中止基本權(quán)利?！?24)[奧]曼弗德雷諾瓦克：《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約評(píng)注》(修訂第二版)，孫世彥、畢小青譯，三聯(lián)書店2008年版，第88頁(yè)。但是，緊急狀態(tài)不能隨意、無(wú)限克減公民基本權(quán)利，權(quán)利克減需受到權(quán)利種類和合理限度的限制。從權(quán)利克減條件看，需確實(shí)存在威脅國(guó)家生命的社會(huì)緊急情況，且國(guó)家依法決定并正式宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。從權(quán)利克減種類上看，緊急狀態(tài)立法往往在憲法或憲法性法律中通過(guò)列舉的方式禁止克減下列易受侵害的重要權(quán)利：“人格、人身自由和尊嚴(yán)不受侵犯；不受非法驅(qū)逐出境和流放；公民資格不得取消；宗教信仰自由應(yīng)得到尊重；語(yǔ)言使用權(quán)不受侵犯；個(gè)人生活和家庭生活得到尊重；允許思想自由；受教育的權(quán)利不受侵犯；契約自由不受侵犯；不得有罪推定和兩次審判同一犯罪事實(shí)。”(25)徐高、莫紀(jì)宏：《外國(guó)緊急狀態(tài)法律制度》，法律出版社1994年版，第93頁(yè)。從權(quán)利克減限度而言，行政主體在必須實(shí)施權(quán)利克減的領(lǐng)域，其自由裁量權(quán)應(yīng)受制于比例原則。此外，按照國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)，緊急狀態(tài)下的基本權(quán)利限制還需遵循禁止歧視原則，克減措施不得帶有純粹基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教或社會(huì)出身的歧視。(26)參見[奧]曼弗德雷諾瓦克：《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約評(píng)注》(修訂第二版)，孫世彥、畢小青譯，三聯(lián)書店2008年版，第104頁(yè)。最后，緊急狀態(tài)下的權(quán)利克減行為常常具有國(guó)際法效果，克減行為應(yīng)與國(guó)家承擔(dān)的其他國(guó)際法義務(wù)保持一致。第六，緊急狀態(tài)下自由裁量權(quán)需遵循比例原則。行政主體在緊急狀態(tài)下依法實(shí)施非常措施，除羈束行政行為之外，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，也涉及部分自由裁量的行政行為，自由裁量的非常措施需要符合目的正當(dāng)，手段合法，措施適度。決定和宣布“緊急狀態(tài)”的真實(shí)目的應(yīng)當(dāng)合法，“緊急狀態(tài)”期間采取的緊急措施必須與真實(shí)、合法的行政目的具有關(guān)聯(lián)性，采取的緊急措施必須是適當(dāng)?shù)?、合比例的；第七，緊急狀態(tài)下的平衡是動(dòng)態(tài)平衡。在特別緊迫、危險(xiǎn)的情況發(fā)生之后，社會(huì)公眾甚至部分立法者感知到國(guó)家安全的巨大威脅，此時(shí)可能傾向于對(duì)行政自由裁量權(quán)保持適度的容忍態(tài)度，但當(dāng)事態(tài)穩(wěn)定、危險(xiǎn)降低、社會(huì)焦慮減弱之后，有關(guān)自由裁量權(quán)的爭(zhēng)論將會(huì)增加，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)應(yīng)保持對(duì)緊急狀態(tài)措施的事后審查權(quán)力，以避免緊急狀態(tài)非常措施常態(tài)化，防止社會(huì)失去恢復(fù)法治狀態(tài)的彈性。

四、緊急狀態(tài)憲法實(shí)施中的挑戰(zhàn)與原因

總體上看，我國(guó)緊急狀態(tài)制度的發(fā)展趨勢(shì)是平衡模式。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立起了體系較為龐大的緊急狀態(tài)立法體系，在堅(jiān)持法律保留與法律優(yōu)先的前提下，提升緊急狀態(tài)的法律位階，拓展緊急狀態(tài)的管轄范圍。相對(duì)于歷史上緊急狀態(tài)無(wú)法可依的情況，行政主體依法實(shí)施緊急狀態(tài)采取非常措施的手段、能力與意識(shí)有了較大增強(qiáng)，在本次疫情防控過(guò)程中，中央始終強(qiáng)調(diào)依法防控依法治理，法治思維、法律手段、法律糾偏發(fā)揮了顯著的作用。但與此同時(shí)，我國(guó)緊急狀態(tài)憲法實(shí)施與立法模式也存在諸多難點(diǎn)。

第一，緊急狀態(tài)立憲模式。我國(guó)并未采取國(guó)際上通行的憲法適用和憲法準(zhǔn)用模式，現(xiàn)行憲法對(duì)于緊急狀態(tài)的規(guī)定極為簡(jiǎn)略，憲法規(guī)范既未詳細(xì)規(guī)定緊急狀態(tài)的實(shí)體性與程序性內(nèi)容，也未制定專門的憲法性法律整合緊急狀態(tài)制度，現(xiàn)有的緊急狀態(tài)相關(guān)立法或相關(guān)條款主要屬于行政管理法。事實(shí)上，我國(guó)緊急狀態(tài)條款屬于針對(duì)特定國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)授予，涉及全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院的職權(quán)。這是一種具有職權(quán)主義色彩的平衡模式，因?yàn)?，憲法并非將緊急狀態(tài)權(quán)力整體性、概括性授予行政機(jī)關(guān)，而是將不同的緊急狀態(tài)權(quán)能分別授予全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院。第二，緊急狀態(tài)法律體系。首先，《傳染病防治法》等單行法律與憲法緊急狀態(tài)的關(guān)系如何厘定？我國(guó)緊急狀態(tài)法律實(shí)施中最突出的問(wèn)題是，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修憲草案的說(shuō)明與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院法制部門的理解之間存在不完全一致之處，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)急狀態(tài)與緊急狀態(tài)是相互獨(dú)立的，但全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為兩者存在相互交叉。2004年憲法修訂時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)意識(shí)到了我國(guó)《傳染病防治法》等單行立法中規(guī)定的一些措施事實(shí)上就是緊急狀態(tài)下的非常措施，為此在修憲說(shuō)明中確認(rèn)了上述情況屬于憲法緊急狀態(tài)適用范圍，但《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條認(rèn)為現(xiàn)行單行立法不屬于憲法上的緊急狀態(tài)，只有在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等單行法律無(wú)法應(yīng)對(duì)的情況，且符合特定要件，經(jīng)宣布方為緊急狀態(tài)，宣布之后可以在現(xiàn)行單行法律的規(guī)定之外，由全國(guó)人大常委會(huì)專門規(guī)定新的非常措施，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條也反映了國(guó)務(wù)院的立法意見。但是，如果依《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立場(chǎng)，《傳染病防治法》等單行法律中的緊急狀態(tài)非常措施將孤立于憲法緊急狀態(tài)制度之外，不需要宣布緊急狀態(tài)即可實(shí)施各種嚴(yán)厲的緊急狀態(tài)非常措施。如果依全國(guó)人大常委會(huì)的意見，該意見雖然揭示了單行立法中存在緊急狀態(tài)非常措施的事實(shí)，但在法律適用上造成了困難，一來(lái)與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條存在明顯沖突，二來(lái)《傳染病防治法》等單行立法中屬于緊急狀態(tài)非常措施的范圍并不明確，比如哪些屬于應(yīng)急狀態(tài)下的應(yīng)急措施，哪些屬于緊急狀態(tài)的非常措施。

如何解決《傳染病防治法》等單行立法中出現(xiàn)緊急狀態(tài)非常措施的問(wèn)題？第一種思路是將憲法緊急狀態(tài)視為抽象的憲法概念而非具體的憲法制度，《傳染病防治法》等單行立法中的非常措施屬于憲法緊急狀態(tài)的具體實(shí)施方式。既然2004年修憲的目的是擴(kuò)大緊急狀態(tài)的適用范圍，用以統(tǒng)轄包括戒嚴(yán)狀態(tài)和其他的緊急狀態(tài)非常措施等多種情況，考慮到《戒嚴(yán)法》《傳染病防治法》等單行立法繼續(xù)有效，那么，憲法緊急狀態(tài)可以被視為一類法律制度的抽象概括，其需要以戒嚴(yán)狀態(tài)、應(yīng)急狀態(tài)、甚至戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)等名義予以實(shí)施。這樣一來(lái)，《傳染病防治法》第42條規(guī)定的嚴(yán)厲的“緊急措施”，第43條規(guī)定的宣布和封鎖疫區(qū)等措施均可以視為緊急狀態(tài)的非常措施，宣布疫區(qū)與封鎖疫區(qū)均不需要宣布“緊急狀態(tài)”，但可以認(rèn)為宣布疫區(qū)、封鎖疫區(qū)、宣布戒嚴(yán)等即為宣布緊急狀態(tài)。這種緊急狀態(tài)抽象論有助于緩解憲法與法律的沖突，但最大的問(wèn)題在于憲法上的緊急狀態(tài)是要式行為，具有明確的主體要件，而戒嚴(yán)、疫區(qū)等的決定和宣布主體與緊急狀態(tài)的主體并不一致。第二種思路是認(rèn)為《傳染病防治法》等單行立法中的緊急狀態(tài)非常措施是形式要件不完整，具有法律瑕疵的緊急狀態(tài)規(guī)范，需要通過(guò)立法和修法方式予以解決。立法和修法主要需要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是《傳染病防治法》等單行立法中已經(jīng)存在的緊急狀態(tài)非常措施的法律歸屬問(wèn)題，二是如何創(chuàng)設(shè)單行立法中未予規(guī)定的新的非常措施的問(wèn)題。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題，在《緊急狀態(tài)法》立法計(jì)劃流產(chǎn)之后，制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》成為解決上述問(wèn)題的一次機(jī)會(huì)，作為統(tǒng)轄各類突發(fā)公共事件的一般法，該法采取了應(yīng)急狀態(tài)與緊急狀態(tài)相互獨(dú)立的二分法，由此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該法第69條以及立法法的相關(guān)規(guī)定，啟動(dòng)《傳染病防治法》等單行立法修訂工作，將事實(shí)上屬于緊急狀態(tài)的非常措施進(jìn)行清理和剝離，明確上述非常措施的實(shí)施也需啟動(dòng)緊急狀態(tài)。但遺憾的是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》制定之后，《傳染病防治法》的修訂工作主要著眼于解決舊法體例結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容不完備的問(wèn)題，重在解決非典疫情之后職能部門防疫職權(quán)擴(kuò)大化的需求，未能解決單行立法中存在事實(shí)上的緊急狀態(tài)非常措施的問(wèn)題。(27)1989年制定的《傳染病防治法》經(jīng)2004年和2013年兩次修訂，其中，2004年修訂內(nèi)容較大，主要增加了相關(guān)章節(jié)，擴(kuò)大了體例結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)了強(qiáng)制措施，補(bǔ)充了法律責(zé)任。在第四章疫情管控部分，一是擴(kuò)大了強(qiáng)制隔離治療的適用范圍，從1989年版的甲類傳染病人、病原攜帶者以及特定乙類病人，擴(kuò)大到甲類傳染病及乙類甲管的“病人、病原攜帶者、疑似病人、密切接觸者” ；二是增加了“縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施”；三是擴(kuò)大了緊急措施的適用范圍與強(qiáng)制程度；四是擴(kuò)大了國(guó)務(wù)院疫區(qū)決定與宣布權(quán)，國(guó)務(wù)院可以決定并宣布跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)；五是擴(kuò)大了緊急調(diào)集人員的范圍，擴(kuò)大了臨時(shí)征用標(biāo)的物的范圍；作為大幅提升行政職權(quán)的配套，2004年修法也補(bǔ)充了法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，但總體上本次修法增強(qiáng)了而非弱化了行政職權(quán)。2013年修法內(nèi)容較少，主要是完善傳染病類別與病種。“1991年制定的《傳染病防治法實(shí)施辦法》一直未作修改，相關(guān)內(nèi)容同樣存在與形勢(shì)和需要不相適應(yīng)的問(wèn)題。”(28)2018年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組在全國(guó)范圍內(nèi)開展《傳染病防治法》執(zhí)法檢查，8月28日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨做了關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》實(shí)施情況的報(bào)告，指出“1991年制定的傳染病防治法實(shí)施辦法一直未作修改，相關(guān)內(nèi)容同樣存在與形勢(shì)和需要不相適應(yīng)的問(wèn)題。”將應(yīng)急狀態(tài)“緊急狀態(tài)化”的問(wèn)題未得到充分解決。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》明確了超出現(xiàn)行立法的非常措施應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)專門規(guī)定，但需以宣布緊急狀態(tài)為前提。實(shí)踐中，由于《傳染病防治法》沒(méi)有解決以應(yīng)急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實(shí)的問(wèn)題，導(dǎo)致法定機(jī)關(guān)沒(méi)有條件也沒(méi)有必要宣布緊急狀態(tài)，最終全國(guó)人大常委會(huì)專門規(guī)定非常措施的職權(quán)難以啟動(dòng)，我國(guó)憲法緊急狀態(tài)在實(shí)施中出現(xiàn)循環(huán)困境。第三，存在法外實(shí)施緊急狀態(tài)的觀念與實(shí)踐。錯(cuò)誤地認(rèn)為超出《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的非常措施都屬于緊急狀態(tài)，法外措施都可以用緊急狀態(tài)的名義來(lái)兜底，而緊急狀態(tài)立法的缺失又加劇了這一傾向。行政裁量權(quán)上，在處理各種突發(fā)事件過(guò)程中，各級(jí)政府作出的命令與決定，不同程度擴(kuò)大了《傳染病防治法》等單行立法中自由裁量的界限和強(qiáng)制措施的標(biāo)準(zhǔn)，存在將應(yīng)急狀態(tài)緊急狀態(tài)化的傾向。在法律實(shí)施中，形成了規(guī)模龐大的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，實(shí)際發(fā)揮著緊急狀態(tài)規(guī)范性文件的作用，個(gè)別部門和地方在制定應(yīng)急預(yù)案的過(guò)程中存在著自我賦權(quán)擴(kuò)大化的傾向，甚至出現(xiàn)超越法律規(guī)定的情況；第三，混淆事實(shí)上的緊急狀態(tài)與法律上的緊急狀態(tài)?！熬o急狀態(tài)”包括事實(shí)狀態(tài)與法律狀態(tài)兩個(gè)維度，事實(shí)狀態(tài)層面上的緊急狀態(tài)指的是“自然災(zāi)害、社會(huì)危機(jī)等公共危機(jī)都可能導(dǎo)致社會(huì)秩序紊亂而異于常態(tài)，使國(guó)家或國(guó)家的某一區(qū)域出現(xiàn)一種客觀存在的緊急事實(shí)狀態(tài)，這是一種自然狀態(tài)。為了應(yīng)對(duì)這種客觀存在的事實(shí)狀態(tài)，政府往往會(huì)宣布進(jìn)入為法律規(guī)制的‘緊急狀態(tài)’，這是一種法律狀態(tài)?！?29)陳聰：《“緊急狀態(tài)”的事實(shí)判定與法律規(guī)定》，載《理論探索》2015年第1期。在法律規(guī)范體系中，上述兩種“緊急狀態(tài)”同時(shí)存在，前者如《戒嚴(yán)法》第二條規(guī)定，“在發(fā)生嚴(yán)重危及國(guó)家的統(tǒng)一、安全或者社會(huì)公共安全的動(dòng)亂、暴亂或者嚴(yán)重騷亂，不采取非常措施不足以維護(hù)社會(huì)秩序、保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家可以決定實(shí)行戒嚴(yán)?！钡?2條規(guī)定，“根據(jù)本法第二條規(guī)定實(shí)行戒嚴(yán)的緊急狀態(tài)消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除戒嚴(yán)。解除戒嚴(yán)的程序與決定戒嚴(yán)的程序相同。”后者如《憲法》中有關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院決定緊急狀態(tài)，國(guó)家主席宣布緊急狀態(tài)的規(guī)定，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條，《治安管理處罰法》 第50條規(guī)定的“緊急狀態(tài)”。出現(xiàn)事實(shí)層面的“緊急狀態(tài)”情況，是決定和宣布進(jìn)入法律層面“緊急狀態(tài)”的必要但非充分條件，但兩者之間的轉(zhuǎn)化還受制于法律實(shí)體性和程序性的嚴(yán)格限制，只有法定主體依法定程序在法定權(quán)限范圍內(nèi)決定和宣布“緊急狀態(tài)”，憲法“緊急狀態(tài)”的法律效力才得以實(shí)現(xiàn)。個(gè)別基層在“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”實(shí)踐中，存在僅根據(jù)主觀判斷而法外實(shí)施緊急狀態(tài)非常措施的情況，導(dǎo)致主體不適格，程序不合法。第四，法律優(yōu)先的保障機(jī)制滯后于緊急狀態(tài)的實(shí)踐。自《立法法》頒布實(shí)施以來(lái)，法律保留與法律優(yōu)先原則已經(jīng)得到確立，但在法治實(shí)踐中保障上述原則得到貫徹落實(shí)的憲法監(jiān)督與法律監(jiān)督機(jī)制相對(duì)滯后。國(guó)家決定和宣布緊急狀態(tài)的前提是現(xiàn)行法律措施不足以應(yīng)對(duì)危機(jī)，需要采取更廣泛更嚴(yán)厲的非常措施，為此，需要憲法與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)及時(shí)行使審查權(quán)，防止突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為僭越緊急狀態(tài)非常措施，導(dǎo)致緊急狀態(tài)無(wú)法啟動(dòng)。在基層“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”實(shí)踐中，抽象行政行為與具體行政行為缺乏法律依據(jù)，或者超越法律授權(quán)采取非常措施，這是當(dāng)前制約緊急狀態(tài)依法實(shí)施的突出問(wèn)題。第五，重應(yīng)急處置而輕權(quán)利保障。我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法、戒嚴(yán)法等專項(xiàng)立法，主要屬于行政管理法，重在賦予行政職權(quán)，輕于落實(shí)權(quán)利保障，上述法律中法律責(zé)任部分，主要是增設(shè)公民的法律義務(wù)，以及行政主體未盡法定職責(zé)等內(nèi)容，缺乏公民基本權(quán)利保障與救濟(jì)，缺乏緊急狀態(tài)憲法實(shí)施的監(jiān)督條款。上述五個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題，共同制約了我國(guó)依法治理特別嚴(yán)重突發(fā)公共事件的能力。

五、完善緊急狀態(tài)憲法實(shí)施的法治思考與路徑選擇

完善我國(guó)非常狀態(tài)法治體系重在加強(qiáng)緊急狀態(tài)的憲法實(shí)施，著重完善緊急狀態(tài)立法工作，人大執(zhí)法檢查工作，法規(guī)配套與行政執(zhí)法工作。在我國(guó)的憲法實(shí)踐中，立法工作是最主要的且最穩(wěn)定的方式，憲法緊急狀態(tài)首先需要通過(guò)立法的方式加以落實(shí)。在立法指導(dǎo)思想上，應(yīng)貫徹新時(shí)代全面依法治國(guó)方略，樹立緊急狀態(tài)法治化的理念，堅(jiān)持緊急狀態(tài)的平衡與調(diào)試，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人自由，緊急權(quán)力與基本權(quán)利，實(shí)體權(quán)力與程序限制，憲法實(shí)施與憲法監(jiān)督之間的平衡，確立嚴(yán)格的立法機(jī)關(guān)法律保留與法律優(yōu)先原則，適當(dāng)加強(qiáng)緊急狀態(tài)立法體系，克服緊急狀態(tài)的職權(quán)化與法外化傾向。在立法模式選擇上，完善我國(guó)緊急狀態(tài)法律體系具有三種思路，其中的難點(diǎn)是如何處理未來(lái)的緊急狀態(tài)專門法與《傳染病防治法》等相關(guān)單行法律的關(guān)系。第一種是保守思路，認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行非常狀態(tài)的法律體系基本是完備的，應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宏觀結(jié)構(gòu)是完整的。單行立法中屬于緊急狀態(tài)的非常措施、全國(guó)人大常委會(huì)另行規(guī)定的非常措施、戒嚴(yán)法規(guī)定的非常措施等行為要素也是較為廣泛的。上述三大法律體系以及各種非常措施相互銜接，共同構(gòu)成了我國(guó)憲法緊急狀態(tài)的總體維度，完善緊急狀態(tài)憲法實(shí)施的途徑主要是解決三大法律體系的相互銜接、適用范圍、程序優(yōu)化、權(quán)利保障等技術(shù)性問(wèn)題。如現(xiàn)行單行立法中哪些措施屬于緊急狀態(tài)，現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)分級(jí)方案與緊急狀態(tài)的銜接等。為此，需繼續(xù)堅(jiān)持當(dāng)前的分散立法模式，現(xiàn)行法律體系不變，各單行立法繼續(xù)存繼，主要采取技術(shù)性的法律修訂。這種思路的優(yōu)點(diǎn)是法律體系變化不大，可以最大限度發(fā)揮現(xiàn)行法律的成熟經(jīng)驗(yàn)，主要是加強(qiáng)技術(shù)性改進(jìn)與法律監(jiān)督。這種思路也存在一定弊端，技術(shù)性修改難以改變現(xiàn)行緊急狀態(tài)法律體系表現(xiàn)出的部門立法和行政管理法的色彩，而改變重行政管理輕監(jiān)督救濟(jì)的總體風(fēng)格需要大量修訂工作，解決不同法律之間的協(xié)調(diào)與銜接涉及多部法律，此外，現(xiàn)行立法體系位階較低，難以有效調(diào)整憲法秩序和管轄?wèi)椃P(guān)系。此外，無(wú)法解決以應(yīng)急狀態(tài)之名行緊急狀態(tài)之實(shí)，以及緊急狀態(tài)啟動(dòng)不能的問(wèn)題；第二種是漸進(jìn)思路，在現(xiàn)行各單行立法存繼的情況下，制定緊急狀態(tài)基本法，該法應(yīng)當(dāng)具有以下特點(diǎn)。一是上位法。提高緊急狀態(tài)立法位階，緊急狀態(tài)基本法屬于憲法性法律，解決緊急狀態(tài)涉及到的憲法秩序與憲法關(guān)系問(wèn)題。二是關(guān)系法。理順現(xiàn)行相關(guān)單行立法之間的關(guān)系，構(gòu)建完整的緊急狀態(tài)法律與制度體系。用以統(tǒng)轄?zhēng)追N獨(dú)立的緊急狀態(tài)適用情況，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的一體式整合?，F(xiàn)行單行立法繼續(xù)存續(xù)，為保持法制統(tǒng)一，舊法與新法，現(xiàn)行單行立法與緊急狀態(tài)基本法不一致處，需修訂完善。其立法方式類似于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》《防震減災(zāi)法》等單行立法之間的一般法與特別法的關(guān)系。三是控權(quán)法。考慮到現(xiàn)行單行立法已經(jīng)授予行政主體廣泛的緊急權(quán)力和非常措施，新法應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)權(quán)力控制與權(quán)利保障上的不足，重在規(guī)范緊急權(quán)力，理順基本程序，增設(shè)法律監(jiān)督，完善權(quán)利救濟(jì)等。這種模式的優(yōu)勢(shì)是結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)緊急狀態(tài)空心化的問(wèn)題，使緊急狀態(tài)具有了實(shí)際的規(guī)范內(nèi)容。將緊急狀態(tài)法律提升到了憲法性法律，具備了調(diào)整憲法秩序與憲法關(guān)系的合法性。可以充分利用已有法律資源，保持了現(xiàn)行立法在針對(duì)性、靈活性上的優(yōu)勢(shì)，在總體上降低了立法難度。此模式需解決的關(guān)鍵問(wèn)題是，現(xiàn)行應(yīng)急狀態(tài)單行立法中哪些規(guī)定、措施屬于緊急狀態(tài)，這部分規(guī)定和措施需從應(yīng)急狀態(tài)劃歸緊急狀態(tài)。第三種是變革思路，是制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法典，將現(xiàn)行有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急狀態(tài)單行立法中屬于緊急狀態(tài)的非常措施、狹義的緊急狀態(tài)制度、戒嚴(yán)制度、戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下的緊急狀態(tài)制度等，由專門的緊急狀態(tài)法統(tǒng)一規(guī)定，甚至相關(guān)單行立法、戒嚴(yán)法等法律法規(guī)不再單獨(dú)存繼，相關(guān)法律規(guī)范經(jīng)過(guò)廢、改、增等立法活動(dòng)納入統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。在應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的過(guò)程中，制定統(tǒng)一緊急狀態(tài)法的呼聲較高。這種模式在理論上具有成文法典的多種優(yōu)勢(shì)，但在實(shí)踐中依然面臨多種挑戰(zhàn)。最大的問(wèn)題是如何在部門立法色彩濃厚，行政權(quán)擴(kuò)張意愿強(qiáng)烈，憲法和法律監(jiān)督相對(duì)滯后的情況下，保證新的緊急狀態(tài)立法不會(huì)變成一次單邊權(quán)力擴(kuò)張，不會(huì)以增強(qiáng)行政便利和加強(qiáng)行政管制為價(jià)值取向，不會(huì)成為對(duì)一些未經(jīng)合法性驗(yàn)證的非常措施的確認(rèn)法？此外，統(tǒng)一緊急狀態(tài)法的立法體量和難度也是最大的。當(dāng)前，緊急狀態(tài)的授權(quán)需求與緊急狀態(tài)控權(quán)模式的矛盾依然突出，控權(quán)模式依然有其價(jià)值。從我國(guó)目前的實(shí)際情況出發(fā)，第一種方式與第三種方式均存在突出問(wèn)題，相對(duì)而言，第二種模式的優(yōu)勢(shì)和可行性較為明顯，且我國(guó)在制定《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》時(shí)即采取了這種思路。

在完善緊急狀態(tài)法律體系的基礎(chǔ)上，還需輔以必要的人大監(jiān)督工作，法規(guī)配套與行政執(zhí)法工作。一是加強(qiáng)各級(jí)人大常態(tài)化的監(jiān)督工作。開展《立法法》第63條規(guī)定的立法后評(píng)估職權(quán)，評(píng)估《傳染病防治法》等單行立法中非常措施的科學(xué)性、適當(dāng)性，以及與《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的協(xié)調(diào)性，并及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告。加強(qiáng)《傳染病防治法》的執(zhí)法檢查工作，通過(guò)常態(tài)化的執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)該法貫徹落實(shí)中存在的突出問(wèn)題，通過(guò)專項(xiàng)執(zhí)法檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律實(shí)施與法律適用突出問(wèn)題，判斷防疫措施是否存在超越立法的情況，以及現(xiàn)行立法中的非常措施是否足以應(yīng)對(duì)危機(jī)，為國(guó)家決定是否進(jìn)入緊急狀態(tài)提供法治條件。通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)法工委答復(fù)法律詢問(wèn)的形式，為執(zhí)法機(jī)關(guān)以及社會(huì)各界依法防控重大疫情提供法律支持；二是開展行政法規(guī)配套與行政監(jiān)督檢查。國(guó)務(wù)院負(fù)有在全國(guó)范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)應(yīng)急狀態(tài)、緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)狀態(tài)等憲法職權(quán)?！秱魅静》乐畏ā沸抻喓蟆皣?guó)務(wù)院抓緊修訂傳染病防治法實(shí)施辦法、國(guó)境衛(wèi)生檢疫法實(shí)施細(xì)則、學(xué)校衛(wèi)生工作條例等行政法規(guī)，與當(dāng)前的傳染病防治工作形勢(shì)相銜接?！眹?guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府應(yīng)定期聽取所屬職能部門貫徹實(shí)施《傳染病防治法》等立法的工作匯報(bào)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門定期開展貫徹落實(shí)憲法、法律和中央有關(guān)依法預(yù)防控制重大疫情的要求的督促檢查。