余 俊

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)修改了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》和制定了《土壤污染防治法》等環(huán)境保護(hù)法律，但還存在環(huán)境立法碎片化問(wèn)題。環(huán)境立法法典化是隨著環(huán)境立法實(shí)踐的發(fā)展而提出的立法思路，體現(xiàn)了新時(shí)代全面深化改革的立法需求之必然。

一、新時(shí)代環(huán)境立法法典化問(wèn)題的提出

生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，需要有完備的法律規(guī)范體系作為保障才能落實(shí)。黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法內(nèi)容不斷豐富完善，在復(fù)雜多樣化的環(huán)境法律淵源背景下如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法法典化，成為了新時(shí)代環(huán)境法治教育者和研究者的必然使命和擔(dān)當(dāng)。

(一)新時(shí)代環(huán)境立法成為立法重要領(lǐng)域

1970年之前的中國(guó)，還沒(méi)有廣泛使用“環(huán)境保護(hù)”這個(gè)概念，也沒(méi)有環(huán)境管理的行政機(jī)關(guān)。1972年，中國(guó)政府決定派團(tuán)出席聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會(huì)議，此次會(huì)議通過(guò)了著名的《人類環(huán)境宣言》，第一次概括了國(guó)際社會(huì)應(yīng)該進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的原則和基本規(guī)則。該宣言本身不具有法律約束力，屬于“軟法”的范疇，但是由于它反映了國(guó)際社會(huì)的共同信念，對(duì)我國(guó)環(huán)境立法產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。1977年，當(dāng)時(shí)主管全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室啟動(dòng)了《環(huán)境保護(hù)法》的起草工作。1979年9月，中國(guó)頒布建國(guó)以來(lái)第一部綜合性的環(huán)境保護(hù)基本法——《環(huán)境保護(hù)法(試行)》，雖然是試行法，但說(shuō)明了改革開放之初環(huán)境問(wèn)題就得到了國(guó)家立法機(jī)構(gòu)的重視?！董h(huán)境保護(hù)法(試行)》的頒布施行，推動(dòng)了我國(guó)立法決策的制度化、體制化發(fā)展。法理學(xué)者季衛(wèi)東認(rèn)為，從法治系統(tǒng)工程來(lái)認(rèn)識(shí)這種試行立法，可以在立法決策過(guò)程中形成一種有效的反思機(jī)制。因?yàn)榉稍囆羞@一立法制度的恒?；?，使得立法系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)等之間的合意的形成形態(tài)和表現(xiàn)形態(tài)也具有了反思性，從而為改革開放前期公眾參與立法決策提供了一種可能性[1]。

經(jīng)過(guò)10年的試行和實(shí)踐，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》)于1989年12月26日在中華人民共和國(guó)第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議上經(jīng)審議通過(guò)。該法是根據(jù)1982年《憲法》制定的，是在總結(jié)《環(huán)境保護(hù)法(試行)》經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)修訂完善的。這是因?yàn)樵凇董h(huán)境保護(hù)法(試行)》)的執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)形勢(shì)發(fā)展的需要，且對(duì)許多在實(shí)踐中行之有效的制度沒(méi)有加以確認(rèn)(1)1989年10月25日，曲格平在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上作關(guān)于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(修改草案)》的說(shuō)明。。因此，1989年制定了新中國(guó)第一部正式的《環(huán)境保護(hù)法》。

隨著改革開放的深入進(jìn)行，社會(huì)矛盾已經(jīng)開始從“吃得飽”到“吃得好”進(jìn)行轉(zhuǎn)換，環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越引起人們的關(guān)注。從1995年到2012年，全國(guó)人大代表多次提出修改《環(huán)境保護(hù)法》的議案，全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)也開展了《環(huán)境保護(hù)法》及其相關(guān)法律的后評(píng)估工作，都認(rèn)為應(yīng)通過(guò)修法推動(dòng)環(huán)境法治工作。黨的十八大以后，改革開放進(jìn)入了新時(shí)代。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)環(huán)境立法工作高度重視，推動(dòng)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系的完善。習(xí)近平總書記指出：“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”(2)中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平在2018年5月18日全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話。。2012年至2013年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了二次審議，建議采用修訂方式對(duì)這部法律作全面修改(3)2013年6月26日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議上全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》修改情況的匯報(bào)。。2013年10月，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》修改進(jìn)行了第三次審議。三審稿不再使用修正案，而是采取了修訂草案的全面修訂形式，修改內(nèi)容從最初“小修小補(bǔ)”變?yōu)槿嫘薷?，體現(xiàn)了全面深化改革過(guò)程中實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的指導(dǎo)思想和新時(shí)代人民群眾對(duì)美好生活追求的立法需求。

(二)新時(shí)代環(huán)境立法法典化編纂的意義

2014年4月24日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議以絕對(duì)高票審議通過(guò)，于2015年1月1日起施行。這次修訂的一個(gè)重大亮點(diǎn)是專設(shè)一章規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，這對(duì)促進(jìn)公民參與環(huán)境立法有著積極的保障作用。新《環(huán)境保護(hù)法》構(gòu)建了環(huán)境治理新格局，進(jìn)一步突出界定了政府的環(huán)境責(zé)任、企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，同時(shí)明確了公民和社會(huì)組織參與環(huán)保的權(quán)利義務(wù)，構(gòu)建了多元共治、社會(huì)參與的環(huán)境治理基礎(chǔ)格局，為推動(dòng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了制度保障。但新修訂《環(huán)境保護(hù)法》在環(huán)境治理的監(jiān)督管理方面還存在一些問(wèn)題，諸如其基本法的地位沒(méi)有被確認(rèn)、環(huán)境治理中公眾參與不足等，現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律還存在法條重復(fù)或沖突等立法問(wèn)題，人民群眾對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境立法工作仍有許多新期盼。

美國(guó)政治學(xué)者奧斯特羅姆在其著作《公共事務(wù)的治理之道》中針對(duì)“公地悲劇”等理論模型進(jìn)行分析和探討，認(rèn)為與政府強(qiáng)加各項(xiàng)規(guī)章以及純粹的市場(chǎng)化方式相比，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以獨(dú)自更好地管理森林、湖泊和漁場(chǎng)等公共資源[2]。1969年，面對(duì)來(lái)自民眾、科學(xué)界、政府組織以及媒體的壓力，美國(guó)國(guó)會(huì)不得不回應(yīng)環(huán)保的呼聲，通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境政策法》，將聯(lián)邦和各州的立法決策納入聯(lián)邦的環(huán)境影響立法評(píng)估范圍[3]。同時(shí)，由于公眾參與是環(huán)境保護(hù)法的基本原則，因此，美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》非常重視公眾參與立法，并將政策和立法參與納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范疇。在我國(guó)，新《環(huán)境保護(hù)法》中公眾參與制度主要是執(zhí)法中的公眾參與，不能對(duì)國(guó)家環(huán)境政策和立法進(jìn)行評(píng)價(jià)，而現(xiàn)行的環(huán)境法律規(guī)范并不完備。隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的重視和公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提升，公眾對(duì)建構(gòu)完備的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系的立法需求很強(qiáng)，參與環(huán)境保護(hù)的積極性也很高，這給環(huán)境立法法典化帶來(lái)了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

除了公眾參與不足，生態(tài)環(huán)境立法還存在部門本位立法問(wèn)題。在部門立法的模式下，法律起草者常從維護(hù)部門利益出發(fā)，忽視其他部門的立法建議。國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門作為環(huán)境保護(hù)的行政主管部門，在環(huán)境立法過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮重要作用，這是不可推卸的責(zé)任?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》雖然確立了各級(jí)政府和公眾參與環(huán)境治理的權(quán)責(zé)規(guī)定，但由于此法案的立法修改起草工作主要還是由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門牽頭辦理的，存在部門立法等問(wèn)題，且因其是一部行政管理法，還沒(méi)有形成綜合執(zhí)法的治理格局，環(huán)境教育等立法也不配套。為此，很多學(xué)者提出環(huán)境立法法典化的立法決策思路，建議整合土地法、水法、森林法、野生動(dòng)植物保護(hù)法和環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境教育法等法律，形成系統(tǒng)化的環(huán)境法典或環(huán)境保護(hù)基本法[4]。但如果要制定環(huán)境法典或環(huán)境保護(hù)基本法，就應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由人大主導(dǎo)立法，吸納與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的主管部門、地方政府參與立法，這樣才能溝通各部門之間的意見，協(xié)調(diào)各種利益，理清各部門的權(quán)力清單，從而在立法源頭上避免“多頭管理”的不良執(zhí)法現(xiàn)象。

(三)環(huán)境立法法典化的難題

現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法中公眾參與立法不足、重復(fù)立法、碎片化立法等問(wèn)題，與環(huán)境立法決策體制有很大的關(guān)系。立法決策體制是指依法決定立法的方法、方針、策略或辦法的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，在決策過(guò)程中通過(guò)分工與協(xié)作，履行不同的職責(zé)，同時(shí)又相互協(xié)調(diào)和制約的立法運(yùn)行機(jī)制[5]。美國(guó)現(xiàn)代管理學(xué)者西蒙在其著作《行政行為——行政組織決策過(guò)程的研究》中指出，決策是管理的核心。1951年由美國(guó)著名政治學(xué)家勒納和拉斯韋爾共同主編的《政策科學(xué)——視野與方法的近期發(fā)生》一書面世，將美國(guó)公共政策的形式分為了立法決策、行政決策和司法決策三部分，認(rèn)為檢討領(lǐng)導(dǎo)者政策得失及其背后的復(fù)雜機(jī)制是治國(guó)理政的關(guān)鍵，闡述了法治化進(jìn)程中立法決策的重要作用[6]。

黨的十八大以來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)深度推動(dòng)生態(tài)治理，為黨在生態(tài)治理中的積極作為提供了最基本的戰(zhàn)略與理念依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。實(shí)踐充分證明，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義，也是做好立法決策工作的首要任務(wù)[7]。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)立法，這在我國(guó)憲法和法律中均有相關(guān)規(guī)定。我國(guó)《立法法》第3條、第51條就分別規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人大主導(dǎo)立法的條款，但在具體立法決策過(guò)程中如何將二者協(xié)調(diào)起來(lái)，還有一些困難。

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》中有一項(xiàng)重要的法律制度，就是公眾對(duì)聯(lián)邦和各州的發(fā)展政策都要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，只有經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的政策才具有合法性。法律要體現(xiàn)社會(huì)變革的要求，不同的社會(huì)狀況會(huì)有不同的法治模式與之適應(yīng)，而針對(duì)當(dāng)代的社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)采取何種適應(yīng)社會(huì)變革的法律模式，以塞爾茲尼克和諾內(nèi)特為代表的伯克利學(xué)派提出了“回應(yīng)型”立法決策模式。回應(yīng)型法治模式是相對(duì)于壓制型法治、自治型法治而言的。壓制型法治以集權(quán)為特征，公眾參與立法沒(méi)有可能性；自治型法治以社會(huì)自治為特征，認(rèn)為立法是發(fā)現(xiàn)法律而不是創(chuàng)造法律。而回應(yīng)型法治模式結(jié)合了兩者的優(yōu)勢(shì)，主張法治需要回應(yīng)國(guó)家政策和公眾參與立法的需求[8]。從壓制型法治到自治型法治，再到回應(yīng)型法治，體現(xiàn)了西方立法決策體制變遷的法理。

與資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的回應(yīng)型立法決策體制不同，傳統(tǒng)中華法系是“人法地、地法天”的農(nóng)耕制度文明模式。吸收借鑒西方先進(jìn)的法治文明模式，對(duì)中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化進(jìn)行傳承和創(chuàng)新，可以促進(jìn)我國(guó)環(huán)境立法法典化探索適合自己的立法思路。1978年12月，鄧小平在中共中央工作會(huì)議上所做的《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》講話中明確提出，應(yīng)該集中力量制定森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法等各種必要的法律[9]。在鄧小平等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)下，環(huán)境保護(hù)在1983年被確立為基本國(guó)策，形成了通過(guò)黨和國(guó)家政策推進(jìn)環(huán)境立法的決策模式。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視建立完備的生態(tài)文明制度體系。2018年，十三屆全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，“生態(tài)文明”被寫入憲法，這為環(huán)境立法法典化提供了立法決策的憲法依據(jù)。黨的十八屆四中全會(huì)還從領(lǐng)導(dǎo)制度方面確立了黨領(lǐng)導(dǎo)立法、人大主導(dǎo)立法的立法決策模式，在立法決策過(guò)程中解決了“政策”與“法規(guī)”的協(xié)調(diào)關(guān)系問(wèn)題，從而為建構(gòu)中國(guó)特色的環(huán)境法典提供了體制機(jī)制保障。然而，在具體的環(huán)境立法法典化編纂中，如何理順環(huán)境治理中各立法決策參與主體的權(quán)責(zé)，成為了環(huán)境立法法典化的難題。

二、習(xí)近平法治思想對(duì)環(huán)境立法法典化的影響

法典化的立法模式與每個(gè)國(guó)家的立法決策體制有很大關(guān)系。立法決策體制會(huì)從各個(gè)角度進(jìn)行分化，如縱向的中央立法和地方立法、橫向的各部門的立法。法律淵源越復(fù)雜，法典化的困難也就越大。習(xí)近平法治思想中關(guān)于立法的重要論述內(nèi)容，構(gòu)成了新時(shí)代環(huán)境立法決策體制變遷和環(huán)境立法法典化的內(nèi)在邏輯和法理依據(jù)。改革開放以來(lái)，環(huán)境立法走過(guò)了從“摸著石頭過(guò)河”到“重大改革要于法有據(jù)”的探索過(guò)程，環(huán)境立法決策體制發(fā)生了重要變遷，這些重要變遷體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想對(duì)環(huán)境立法法典化的影響和指引作用。

(一)習(xí)近平生態(tài)文明法治觀的核心要義

堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)的根本政治制度，這是習(xí)近平法治思想核心要義的關(guān)鍵命題之一。立法決策的過(guò)程就是將黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)立法、民主立法和依法立法的過(guò)程。黨的十八大以來(lái)，高度重視生態(tài)文明建設(shè)，相繼形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，這對(duì)環(huán)境立法法典化進(jìn)程影響深遠(yuǎn)。

環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生與立法決策主體的功利主義思想有很大關(guān)系。英國(guó)法理學(xué)者邊沁在其著作《道德與立法原理》中系統(tǒng)闡述了資本主義社會(huì)功利主義思想的立法法理，即為了最大多數(shù)人的最大利益，這種立法指導(dǎo)思想容易造成將人類對(duì)自然資源的掠奪性行為合法化[10]。與西方功利主義思想在立法決策中的影響不同，新時(shí)代環(huán)境立法決策應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)。2013年，習(xí)近平在十八屆三中全會(huì)上作關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明時(shí)明確指出：“我們要認(rèn)識(shí)到，山水林田湖草人是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”。2018年5月18至19日，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)總結(jié)并闡述了習(xí)近平生態(tài)文明思想，標(biāo)志著習(xí)近平生態(tài)文明思想的正式形成。習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心觀念是人與自然的和諧共生，這應(yīng)該成為新時(shí)代環(huán)境立法決策的指導(dǎo)思想。

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是一個(gè)內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、體系完備、博大精深的思想理論體系，不僅包括習(xí)近平生態(tài)文明思想，還包括習(xí)近平法治思想等重要內(nèi)容。2020年11月16至17日，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議在北京召開。這次會(huì)議的一個(gè)重要成果，就是首次提出習(xí)近平法治思想，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)工作中的指導(dǎo)地位，這是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義的大事，更是直接推進(jìn)了環(huán)境立法決策體制的完善。

良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要是新時(shí)代全面深化改革的重要目標(biāo)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“全面深化改革，全面者，就是要統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革”。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》一開始就屬于行政法，環(huán)境行政主管部門在環(huán)境立法起草等方面發(fā)揮著重要作用。1982年，經(jīng)過(guò)第一次機(jī)構(gòu)改革，成立環(huán)境保護(hù)局，歸屬當(dāng)時(shí)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，也就是建設(shè)部國(guó)家環(huán)境保護(hù)局。這是國(guó)務(wù)院加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)管理的一項(xiàng)重要措施，但是在工作實(shí)踐中很快就發(fā)現(xiàn)，新組建的“城環(huán)部”進(jìn)行環(huán)境保護(hù)工作的組織協(xié)調(diào)時(shí)不僅程序繁復(fù)，而且受職權(quán)所限，與各部門和地方的聯(lián)系幾乎中斷，工作難以進(jìn)行。為了沖破這種封閉狀態(tài)，1988年，黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行了改革，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局從城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部獨(dú)立出來(lái)，成為國(guó)務(wù)院的直屬局；1998年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為正部級(jí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。2008年，根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部，成為國(guó)務(wù)院組成部門。在國(guó)務(wù)院撤銷了多個(gè)部委的情況下，中國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)規(guī)格不斷提升，環(huán)保工作的面貌也隨之發(fā)生著變化[11]。在立法領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)行政主管部門先后參與了1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》、1989年《環(huán)境保護(hù)法》、2014年《環(huán)境保護(hù)法》的起草和修改工作，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境立法決策中的重要地位。

但現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》還主要是一個(gè)行政主管部門執(zhí)行的單行法律，其地位并不高于土地管理法、森林法、水法、草原法等法律[12]。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，環(huán)境保護(hù)部改組為大部制的生態(tài)環(huán)境部，這在一定程度上促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的整體性和系統(tǒng)性，但部門立法、碎片化立法的問(wèn)題仍然存在。環(huán)境立法法典化就是對(duì)現(xiàn)有環(huán)境法律進(jìn)行體系化整理，建立完備的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范體系。對(duì)環(huán)境法律進(jìn)行體系化整理，需要以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)；需要環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、國(guó)土資源管理部門等參與立法起草的決策部門在環(huán)境立法法典化過(guò)程中進(jìn)行密切配合，形成系統(tǒng)化、規(guī)范化的立法決策體制。習(xí)近平總書記關(guān)于山水林田湖草人是生命共同體的觀點(diǎn)，蘊(yùn)涵著系統(tǒng)立法新理念，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想對(duì)優(yōu)秀中華法文化“天人合一”生態(tài)系統(tǒng)整體觀的繼承與創(chuàng)新，對(duì)新時(shí)代環(huán)境立法法典化的體系化編纂具有重要指引作用。以習(xí)近平法治思想和習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，環(huán)境立法法典化可以按照“人法地、地法天、民胞物與”的立法體例對(duì)現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范進(jìn)行體系化整理。中華法文化的“人法地”特色，形塑了中國(guó)傳統(tǒng)制度文明以“土地法”為核心的制度體系，土地法編應(yīng)作為環(huán)境法典的重要組成部分；中華法文化“地法天”的制度演變，必然要求現(xiàn)代水資源開發(fā)利用與污染防治、碳達(dá)標(biāo)和碳中和目標(biāo)下的大氣污染防治在環(huán)境法典中占有重要地位；而中華法文化“民胞物與”的價(jià)值內(nèi)涵，說(shuō)明了現(xiàn)代森林法、草原法和野生動(dòng)植物法等納入環(huán)境法典的法理依據(jù)。

(二)新時(shí)代環(huán)境立法法典化的目標(biāo)導(dǎo)向：環(huán)境治理決策法

以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，環(huán)境立法決策需要堅(jiān)持系統(tǒng)化的立法理念。環(huán)境資源法學(xué)者對(duì)環(huán)境立法法典化的編纂有一個(gè)目標(biāo)模式，就是“適度法典化”[13]。但“適度法典化”過(guò)于重視對(duì)環(huán)境要素的立法保護(hù)，而不是從立法決策過(guò)程來(lái)思考環(huán)境法典化問(wèn)題，這樣必然會(huì)造成對(duì)整體生態(tài)環(huán)境保護(hù)的分割，產(chǎn)生部門立法問(wèn)題。從法社會(huì)學(xué)角度考察環(huán)境立法法典化，立法決策體制的設(shè)計(jì)對(duì)環(huán)境立法法典化的成效影響很大，新時(shí)代環(huán)境法典的目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該向環(huán)境治理決策法轉(zhuǎn)變，環(huán)境立法法典化的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)向立法者、執(zhí)法者、司法者、教育者和公眾都能參與的綜合環(huán)境治理行為中來(lái)，從環(huán)境行政管理法轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境治理決策法。

就立法決策體制來(lái)說(shuō)，人大是立法主體和立法決策的關(guān)鍵部門，但需要制定什么法律以及法律由誰(shuí)起草等問(wèn)題一開始并不一定是由人大提出來(lái)的。在我國(guó)的實(shí)際立法決策過(guò)程中，行政部門由于處在行政管理的第一線，知道什么問(wèn)題需要法律解決，也更容易了解用什么制度措施來(lái)解決更有效果。安·賽德曼等美國(guó)立法學(xué)者的立法學(xué)巨著《立法學(xué)理論與實(shí)踐》，解釋了立法起草者對(duì)立法決策的影響[14]?？梢?，行政部門在立法決策中發(fā)揮了重要的作用。

在環(huán)境立法領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)部門、水利部等行政主管部門就是環(huán)境立法決策主體的組成部門。從1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》到1989年《環(huán)境保護(hù)法》的制定，再到2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂，環(huán)境保護(hù)部門在立法起草方面發(fā)揮了重要作用。盡管如此，環(huán)境立法決策的起草主體范圍不能局限于環(huán)境保護(hù)部門。我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境法律體系，多為部門立法的結(jié)果，因此，存在立法分散性的問(wèn)題。例如，《環(huán)境保護(hù)法》主要由環(huán)境保護(hù)部門形成法律草案，《水法》是由水利行政主管部門負(fù)責(zé)法律草案。《大氣污染防治法》《水污染防治法》的主管機(jī)構(gòu)也是環(huán)境保護(hù)部門，但這些法律制度設(shè)計(jì)和內(nèi)在邏輯沒(méi)有什么不同，呈現(xiàn)出一種立法重復(fù)和碎片化的現(xiàn)象。生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需要整體性的思維，立法上不僅要對(duì)山水林田湖草等環(huán)境要素進(jìn)行區(qū)分保護(hù)，還要根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)的方法來(lái)整合各種生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度；不僅要考慮法律制度設(shè)計(jì)的形式合理性，還要考慮法律制度設(shè)計(jì)的立法決策過(guò)程合理性。但由于我國(guó)傳統(tǒng)法律體系的分類是按照法律保護(hù)的對(duì)象來(lái)劃分的，這種按照各環(huán)境資源單個(gè)要素的單獨(dú)立法造成了傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)法律體系的碎片化狀態(tài)，法律體系缺乏系統(tǒng)性。

2015年新修訂的《立法法》明確規(guī)定了人大主導(dǎo)的立法方針，主要目的就是為了避免部門立法的利益沖突問(wèn)題。全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的專門委員會(huì)之一，由1993年3月召開的第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議設(shè)立，當(dāng)時(shí)名稱為全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，1994年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議更名為全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱環(huán)資委)，并保留至今。在人大環(huán)資委成立之前，許多環(huán)境保護(hù)方面的法律是由行政部門起草的，環(huán)資委成立后便成為了環(huán)境法律起草的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

全國(guó)人大環(huán)資委成立以后，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門憑借全國(guó)人大這個(gè)立法平臺(tái)，環(huán)境立法的地位得到極大提升，但部門立法、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題依然存在，環(huán)資委與人大其他專委會(huì)之間也存在立法起草分散的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)審議修改了《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等多部法律，但生態(tài)環(huán)境法律體系中還存在重復(fù)立法、部門立法問(wèn)題。2020年，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想，在充分肯定我國(guó)法治建設(shè)成就的基礎(chǔ)上，也對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)全面依法治國(guó)提出了一些重點(diǎn)工作要求，明確提出把習(xí)近平法治思想貫徹落實(shí)到全面依法治國(guó)全過(guò)程。因此，新時(shí)代環(huán)境立法法典化應(yīng)該以習(xí)近平法治思想為指引，目標(biāo)導(dǎo)向應(yīng)該是向環(huán)境治理決策法方向變革。

(三)習(xí)近平全過(guò)程民主新觀念對(duì)環(huán)境立法決策體制變遷的影響

習(xí)近平全過(guò)程民主立法新觀念是習(xí)近平法治思想的重要組成部分。以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，目前亟待解決的是，需要將環(huán)境立法決策體制的改革納入依法執(zhí)政和依法治國(guó)的統(tǒng)一決策部署以及法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)中，健全黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)的全過(guò)程民主立法決策體制，以良法善治保障綠色發(fā)展。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道考察全國(guó)人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)，同正在參加法律草案意見建議征詢會(huì)的中外居民交談時(shí)深刻指出：“我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主”。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展全過(guò)程人民民主”[15]。新時(shí)代環(huán)境保護(hù)法中公眾參與制度的完善、環(huán)境立法權(quán)的下放等，就是習(xí)近平全過(guò)程民主新理念在環(huán)境立法決策體制變遷中的體現(xiàn)。

習(xí)近平全過(guò)程民主立法觀念的提出，為環(huán)境立法決策體制的改革和立法理論的創(chuàng)新提供了新契機(jī)，進(jìn)一步促進(jìn)了環(huán)境立法法典化的立法需求增長(zhǎng)。全過(guò)程民主比公眾參與有著更為豐富與深刻的內(nèi)涵?！董h(huán)境保護(hù)法》中的公眾參與是立法后參與，而全過(guò)程民主是從環(huán)境立法之初就開始了。要從源頭上防范生態(tài)危機(jī)，立法決策過(guò)程中就應(yīng)該實(shí)現(xiàn)和保障公眾參與。以全過(guò)程民主立法理論為指導(dǎo)，可以進(jìn)一步完善和落實(shí)環(huán)境治理中的公眾參與制度。全過(guò)程民主立法就是立法決策主體在立法過(guò)程中全過(guò)程保障公眾參與立法。全過(guò)程民主立法范圍涵蓋了中央和地方各級(jí)立法規(guī)劃擬定、立法草案征求意見、立法后評(píng)估等全過(guò)程。而且，全國(guó)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持“全過(guò)程民主立法”，擬將其寫入全國(guó)人民代表大會(huì)組織法和全國(guó)人大議事規(guī)則[16]?！叭^(guò)程民主立法”的立法決策體制的形成，便于立法決策主體吸收公眾意見，有助于環(huán)境治理中立法決策的工作協(xié)調(diào)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的體系化、法典化變革。以“全過(guò)程民主立法”新觀念為指導(dǎo)，這就需要將新修改的《環(huán)境保護(hù)法》與《立法法》等法律結(jié)合起來(lái)進(jìn)行環(huán)境立法法典化設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善環(huán)境治理決策的體制機(jī)制。

三、完善新時(shí)代環(huán)境立法法典化的建議

以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，深刻理解習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的科學(xué)體系，有利于進(jìn)一步完善新時(shí)代環(huán)境立法決策體制，形成新時(shí)代環(huán)境立法法典化的具體立法思路。

(一)促進(jìn)環(huán)境保護(hù)法向環(huán)境政策法的基本法地位轉(zhuǎn)變

2014年《環(huán)境保護(hù)法》針對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共性問(wèn)題和突出問(wèn)題，進(jìn)一步明確政府監(jiān)管職責(zé)、企業(yè)防治污染責(zé)任、公眾參與、公益訴訟和環(huán)境教育制度，涉及經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和文化建設(shè)等諸多方面，初步顯示了環(huán)境保護(hù)從行政管理法向環(huán)境治理綜合決策法的格局變化，但由于該法律在立法決策過(guò)程中還沒(méi)有完全突破行政主管部門主導(dǎo)立法的框架，因而還不是一部環(huán)境治理綜合決策法。

將《環(huán)境保護(hù)法》改變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境治理決策法，需要將《環(huán)境保護(hù)法》修改為環(huán)境政策基本法；需要中央與地方、部門與部門、地方與地方的密切配合，將環(huán)境問(wèn)題與發(fā)展問(wèn)題、央地關(guān)系處理問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。目前，我國(guó)自然資源分屬于不同部門管理，山水湖田林草等自然資源的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)和行政主管部門相互獨(dú)立，生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法沒(méi)有形成有機(jī)整體。而且，環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)聯(lián)系緊密，因此，環(huán)境問(wèn)題的解決需要有整體觀念，需要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，將山水林田湖草人作為一個(gè)生命共同體來(lái)進(jìn)行立法保護(hù)。

黨和國(guó)家環(huán)境政策評(píng)價(jià)制度化、法治化，才能使《環(huán)境保護(hù)法》成為生態(tài)環(huán)境治理決策基本法，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性《環(huán)境保護(hù)法》與森林法、水法等法律之間的協(xié)調(diào)。什么是基本法？黨的十一屆三中全會(huì)以后，特別是1979年七個(gè)法律的制定和1978年《憲法》的修改，中國(guó)再次進(jìn)入大規(guī)模立法時(shí)代。1980年彭真在《關(guān)于七個(gè)法律草案的說(shuō)明》中稱“刑法是國(guó)家的基本法之一”，這是“基本法”一詞第一次出現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中。1982年《憲法》將制定和修改“基本法”歸為全國(guó)人大職權(quán)，這意味著“基本法”概念在我國(guó)法律體系中的定型。

2015年3月8日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，聽取時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作的報(bào)告。張德江表示，《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律[17]。新的《環(huán)境保護(hù)法》被定位為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，解決共性問(wèn)題。

但是，從學(xué)理上分析“基礎(chǔ)性、綜合性法律”與“基本法律”的法律效力還是不同的，環(huán)境保護(hù)部門作為新《環(huán)境保護(hù)法》這種“基礎(chǔ)性、綜合性法律”的實(shí)施機(jī)構(gòu)，不能對(duì)黨中央和國(guó)務(wù)院的政策進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，且難以落實(shí)環(huán)境治理決策的基本法功能。為此，根據(jù)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)環(huán)境立法法典化，協(xié)調(diào)中央和地方、各主管部門立法之間的關(guān)系，增加環(huán)境政策影響評(píng)價(jià)制度。這樣，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》就可以升華為一部環(huán)境治理綜合決策的基本法，在環(huán)境法典中以“總則”居于首編，分則編可以分別從土地法、水法、森林法、草原法和野生動(dòng)植物保護(hù)法等領(lǐng)域進(jìn)行框架性展開，具體內(nèi)容則由單行的土地法、水法、森林法、草原法和野生動(dòng)植物保護(hù)法等規(guī)定。

(二)通過(guò)環(huán)境立法法典化落實(shí)重大決策黨政同責(zé)的制度

由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及諸多政府主管部門和公眾的利益，環(huán)境立法法典化實(shí)質(zhì)上就是加強(qiáng)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的過(guò)程。在環(huán)境立法法典化過(guò)程中，如何解決黨政同責(zé)問(wèn)題，不僅需要健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，還需要有黨內(nèi)法規(guī)等制度體系作為保障。因此，使《環(huán)境保護(hù)法》向環(huán)境政策基本法的立法變革，對(duì)謀劃整個(gè)國(guó)家的環(huán)境治理格局具有重要意義。這樣，就不僅可以解決環(huán)境部門立法的問(wèn)題，還可以理順黨政機(jī)構(gòu)在環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)問(wèn)題。

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大主導(dǎo)立法之間的協(xié)調(diào)，就需要在立法決策過(guò)程中理順黨的政策、國(guó)家政策和法律的關(guān)系。習(xí)近平法治思想的核心要義是堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。我國(guó)《立法法》對(duì)有些政策類規(guī)范性文件的合法性審查進(jìn)行了規(guī)定，要求“制定部門規(guī)章不得增加本部門的權(quán)力，減少本部門的法定職責(zé)”等，但還沒(méi)有系統(tǒng)規(guī)定黨和國(guó)家政策與法律規(guī)范的銜接措施，也沒(méi)有對(duì)黨和國(guó)家政策進(jìn)行合法性審查的制度規(guī)制，由此出現(xiàn)了一些法律與法律、政策與法律之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。例如：從我國(guó)2003年9月1日施行《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》開始，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度便一直被視為規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的前置性審批條件[18]。然而，當(dāng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度成為建設(shè)項(xiàng)目或規(guī)劃草案獲得行政準(zhǔn)許的工具時(shí)，環(huán)評(píng)越來(lái)越背離制度設(shè)計(jì)的初衷。而且，由于2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定沒(méi)有辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的項(xiàng)目可以在后面補(bǔ)辦，這就導(dǎo)致《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》與《環(huán)境保護(hù)法》“打架”。2016年和2018年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行了二次修改。修改前的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》試圖通過(guò)行政審批增強(qiáng)其強(qiáng)制力，修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》弱化了項(xiàng)目環(huán)評(píng)的行政審批，強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評(píng)，加大未批先建的處罰力度，但還是沒(méi)有規(guī)定政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。由于政策環(huán)境評(píng)價(jià)制度還沒(méi)有法律化，法律與政策、法律與法律不協(xié)調(diào)的問(wèn)題可能在立法源頭就存在，法律作為“硬法”的權(quán)威常常被政策類的“軟法”消解。因此，黨和國(guó)家環(huán)境政策如何與法律有效銜接還需要制度保障。

環(huán)境立法法典化不僅可以解決法律與法律、政策與法律不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，還可以促進(jìn)黨政同責(zé)法治保障制度的建構(gòu)。針對(duì)法律只能規(guī)定行政問(wèn)責(zé)，但黨委的環(huán)境責(zé)任不能寫入法律而被虛化的情況，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2015年就發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等系列文件，建立環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”制度，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境“同有職責(zé)”，在違反職責(zé)時(shí)“同樣承擔(dān)責(zé)任”并實(shí)施“終身追責(zé)”，形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制度[19]。2019年，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，明確規(guī)定在生態(tài)治理的責(zé)任鏈中建立起“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的中國(guó)特色問(wèn)責(zé)模式。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一管理，只有構(gòu)建一個(gè)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，各部門、社會(huì)團(tuán)體、普通公民都能參與的環(huán)境治理的法治保障制度體系，困擾環(huán)境治理的各部門利益爭(zhēng)奪問(wèn)題才有可能解決。對(duì)某些具體的不能納入環(huán)境法典的黨政同責(zé)制度，可以通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和黨內(nèi)法規(guī)明晰“黨政同責(zé)”的環(huán)境治理決策權(quán)力和責(zé)任。這樣，環(huán)境立法法典化就不僅是形式意義上的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的體系化，而且也是實(shí)質(zhì)意義上的環(huán)境治理工作機(jī)制的體制化。

(三)通過(guò)環(huán)境立法法典化進(jìn)一步規(guī)范地方環(huán)境立法決策體制

環(huán)境立法法典化或制定環(huán)境治理決策基本法，并不是將環(huán)境立法權(quán)全由中央集中起來(lái)，還需要考慮哪些立法事項(xiàng)可以授權(quán)地方進(jìn)行立法。由于環(huán)境治理的地方性特色很強(qiáng)，2015年修改的《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域的立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，這是環(huán)境立法決策體制的一次重大變革。許多環(huán)境保護(hù)類立法也把環(huán)境保護(hù)實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定權(quán)留給了有關(guān)地方政府，地方政府必須制定地方性規(guī)章。將環(huán)境保護(hù)立法權(quán)下放，既是落實(shí)環(huán)境保護(hù)法中公眾參與制度的實(shí)踐需求，也是全過(guò)程民主立法理念在地方立法決策體制變遷中的體現(xiàn)。在2015年環(huán)境立法權(quán)下放之前，一些環(huán)境保護(hù)立法由于科學(xué)技術(shù)規(guī)范等原因，導(dǎo)致基層群眾對(duì)立法目的、條款內(nèi)容了解不多。2015年，隨著環(huán)境立法權(quán)的下放，以及立法過(guò)程中公眾參與的體制機(jī)制建構(gòu)，《環(huán)境保護(hù)法》也更加接地氣。

當(dāng)然，地方環(huán)境立法是否合理、合法，是否取得普遍約束力，還需要對(duì)其進(jìn)行立法監(jiān)督。我國(guó)憲法賦予權(quán)力機(jī)關(guān)撤銷行政機(jī)關(guān)違法和不正當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章的權(quán)力，但這種監(jiān)督并沒(méi)有完整的程序予以保障，有名無(wú)實(shí)，難以落實(shí)?！董h(huán)境保護(hù)法》要求地方政府對(duì)人大進(jìn)行述職，匯報(bào)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的執(zhí)行情況，是通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法進(jìn)行限制的一種表現(xiàn)，但相關(guān)的責(zé)任承擔(dān)方式、程序還有待規(guī)范。針對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各異、環(huán)境立法需求各不相同的情況，《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)地方可以制定一些嚴(yán)于國(guó)家的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度。然而，由于缺乏對(duì)政府行政行為的管理，過(guò)多立法權(quán)下放勢(shì)必會(huì)造成政府權(quán)力擴(kuò)大及權(quán)力濫用現(xiàn)象的發(fā)生。

地方立法權(quán)力擴(kuò)大及權(quán)力濫用現(xiàn)象是公共選擇理論比較關(guān)注的法理問(wèn)題。公共選擇就是指人們通過(guò)民主決策的政治過(guò)程來(lái)決定公共物品的需求、供給和產(chǎn)量，把私人的個(gè)人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程(也可以說(shuō)是一種機(jī)制)，利用非市場(chǎng)決策的方式對(duì)資源進(jìn)行配置。公共選擇理論中的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，為我們規(guī)制地方環(huán)境立法權(quán)的濫用提供了富有啟發(fā)性的思路[20]。從世界范圍看，對(duì)公共資源的掠奪式開發(fā)是一個(gè)帶有普遍性的現(xiàn)象。從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，環(huán)境利益也是一種資本，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，犧牲環(huán)境發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式是不可取的。美國(guó)自獨(dú)立后到19世紀(jì)末，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是迅猛的，然而，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以對(duì)生態(tài)環(huán)境的巨大破壞甚至是不可彌補(bǔ)的損失為代價(jià)而取得的[21]。為此，美國(guó)通過(guò)1969年《國(guó)家環(huán)境政策法》加強(qiáng)了對(duì)聯(lián)邦和各州環(huán)境政策的監(jiān)督管理，形成了聯(lián)邦與各州合作指導(dǎo)地方政府環(huán)境治理的監(jiān)管模式。

對(duì)政府監(jiān)督管理職責(zé)的規(guī)定和責(zé)任規(guī)制，是2014年修改《環(huán)境保護(hù)法》的核心問(wèn)題，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想中法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)全過(guò)程民主的新理念。中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)點(diǎn)是可以集中力量辦大事。與美國(guó)聯(lián)邦與州分權(quán)的模式不同，我國(guó)的地方立法是對(duì)中央立法的落實(shí)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策確定后，地方立法應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行。但是環(huán)境立法法典化應(yīng)該給地方立法留下空間，因?yàn)樵谝虻刂埔藚f(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系方面，地方環(huán)境立法有許多優(yōu)勢(shì)。而且，《立法法》將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域的立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市，立法決策就需要考慮這些因素。因此，環(huán)境立法法典化應(yīng)該從環(huán)境治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化方面進(jìn)行立法變革，在環(huán)境立法法典化過(guò)程中理順中央與地方的環(huán)境治理關(guān)系，而不是僅對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法進(jìn)行匯編。