李 可，李 建

黨和國(guó)家向來(lái)關(guān)心“三農(nóng)”發(fā)展工作?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》鮮明提出要“深化農(nóng)村依法治理和強(qiáng)化法治保障”。十九屆四中全會(huì)提到2035年“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》提出各級(jí)黨委和政府要“把法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為全面依法治國(guó)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工作來(lái)抓”。在鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景下，應(yīng)堅(jiān)持黨的建設(shè)與法治鄉(xiāng)村一體建設(shè)，緊抓基層干部的法治化建設(shè)，以保障人民權(quán)利為原則，強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌分配法治要素和資源，從橫向和縱向兩個(gè)維度建立基層組織法治化治理網(wǎng)絡(luò)，提升鄉(xiāng)村治理效能，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理法治化體系。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的根本保證

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征和最大的優(yōu)勢(shì)。基層黨組織擔(dān)負(fù)著黨對(duì)“三農(nóng)”各項(xiàng)政策和工作的領(lǐng)導(dǎo)貫徹實(shí)施任務(wù)，是黨和鄉(xiāng)村之間的關(guān)鍵紐結(jié)，聯(lián)結(jié)著廣大基層民眾，是鄉(xiāng)村治理法治化的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心[1]。

一是要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制，鄉(xiāng)村基層黨委是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的載體，是黨的工作在鄉(xiāng)村地域的延伸，是國(guó)家政策方針落實(shí)的組織保障，將依法執(zhí)政與依法自治結(jié)合起來(lái)，通過(guò)“黨建+治理”的模式，發(fā)揮黨建制度的法治鄉(xiāng)村建設(shè)功能，在鄉(xiāng)村治理法治化中鞏固黨組織的主導(dǎo)力和組織領(lǐng)導(dǎo)能力。

二是發(fā)揮黨員在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的先鋒模范作用，黨員作為鄉(xiāng)村振興的踐行者，積極帶領(lǐng)村民做好自治組織建構(gòu)、自治制度建設(shè)、自治能力提升等方面的工作，在實(shí)踐中不斷修正黨員引領(lǐng)的方式方法，探索符合我國(guó)社情、民情的村民自治道路，引導(dǎo)基層組織及人員在合法合規(guī)的軌道上參與鄉(xiāng)村治理，確保黨員引領(lǐng)與村民自治協(xié)同推進(jìn)。

三是要深化法治工作重心下沉，利用支部建在網(wǎng)格上的優(yōu)勢(shì)，將更多的人、財(cái)、物引入鄉(xiāng)村基層法治化建設(shè)之中，完善基層鄉(xiāng)村的法治組織、機(jī)構(gòu)的辦公場(chǎng)所和設(shè)施建設(shè)，以各種方式對(duì)村民進(jìn)行普法宣傳教育，使得村民樹(shù)立法律意識(shí)、提升法律素養(yǎng)，形成尊法守法的村容村貌。

四是建立基層鄉(xiāng)村黨建工作責(zé)任清單，運(yùn)用法律法規(guī)規(guī)范約束權(quán)力，做到權(quán)力大小與責(zé)任輕重相適應(yīng)，明確“有權(quán)必有責(zé)，違法必追責(zé)”。壓實(shí)縣鄉(xiāng)責(zé)任，量化相應(yīng)責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，以適當(dāng)方式考核基層黨組織鄉(xiāng)村振興工作的完成情況，規(guī)范黨政各部門(mén)工作履職，加大對(duì)基層黨建工作追責(zé)問(wèn)責(zé)力度，確保鄉(xiāng)村振興工作有序平穩(wěn)推進(jìn)，增加村民生活的獲得感、滿(mǎn)足感與幸福感。

五是促進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，加強(qiáng)自身領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)關(guān)系鄉(xiāng)村振興工作的開(kāi)展，關(guān)系當(dāng)?shù)卮逵蚪?jīng)濟(jì)、文化等的發(fā)展，運(yùn)用法規(guī)、黨規(guī)確保班子成員關(guān)系和諧穩(wěn)定，各自職責(zé)明確、權(quán)責(zé)清晰，協(xié)同下有獨(dú)立分工，分工中有緊密合作，不斷提升領(lǐng)導(dǎo)水平，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興工作的引領(lǐng)作用。

二、鄉(xiāng)村治理法治化必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)鍵少數(shù)

法治鄉(xiāng)村是依法治國(guó)的內(nèi)在要求，全面依法治國(guó)是“四個(gè)全面”的重要組成部分，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部更是法治鄉(xiāng)村的重中之重?！盎鶎由鐣?huì)治理成效如何，基層干部是決定性因素?！盵2]

一是基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須樹(shù)立信仰憲法、法律的信念，對(duì)法律心存敬畏，守住法律底線(xiàn)，弘揚(yáng)憲法權(quán)威，嚴(yán)格依照法律規(guī)定辦事，在法律權(quán)限之內(nèi)行使權(quán)力，并且積極營(yíng)造尊法、守法的社會(huì)氛圍。

二是要在建設(shè)法治鄉(xiāng)村的實(shí)踐中提升法治能力和依法執(zhí)政的水平，要深化落實(shí)鄉(xiāng)村干部候選人縣級(jí)聯(lián)審機(jī)制，完善相應(yīng)審查標(biāo)準(zhǔn)與明確審查部門(mén)職責(zé)，構(gòu)建精細(xì)化、科學(xué)化、系統(tǒng)化的審查體系，多角度、多層面、綜合性地進(jìn)行審查。尤其是把握住主要領(lǐng)導(dǎo)干部的審核認(rèn)定，確保工作素養(yǎng)的同時(shí)，兼顧政治立場(chǎng)、黨性初心、道德風(fēng)評(píng)，嚴(yán)控基層干部質(zhì)量，清理掉不履職、不稱(chēng)職、違法亂紀(jì)的基層干部，正本清源，保持基層干部隊(duì)伍的純潔性。

三是法治鄉(xiāng)村建設(shè)需要一支相對(duì)穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部來(lái)長(zhǎng)期平穩(wěn)地貫徹落實(shí)。要建立常態(tài)化的學(xué)習(xí)、教育、培訓(xùn)和交流機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)基層干部、人民調(diào)解員、網(wǎng)格員等重點(diǎn)人員的法治培訓(xùn)，緊抓基層干部的法治思維培育和解決基層事務(wù)的法治手段及法治水平，通過(guò)從機(jī)關(guān)干部中下派、大學(xué)生村官中選聘、異地鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀干部選調(diào)以及社會(huì)優(yōu)秀人才招募等方式，夯實(shí)基層隊(duì)伍的組織能力、工作能力。以鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，科學(xué)制定考核機(jī)制和責(zé)任問(wèn)責(zé)制度，并把績(jī)效結(jié)果作為干部評(píng)價(jià)、選拔、任用、升遷的重要內(nèi)容，以微觀入手、宏觀分析的方式對(duì)基層干部進(jìn)行指導(dǎo)和約束，引導(dǎo)基層干部形成人民滿(mǎn)意和持續(xù)發(fā)展的政績(jī)觀。

四是完善基層小微權(quán)力監(jiān)督制度。明確干部的權(quán)力邊線(xiàn)，對(duì)基層干部的管理權(quán)限進(jìn)行摸排、確認(rèn)，并將權(quán)力納入清單之中，形成小微權(quán)力清單公示制度，把權(quán)力運(yùn)行的各流程、各環(huán)節(jié)以群眾看得見(jiàn)、看得懂的方式進(jìn)行公示，在組織內(nèi)部通過(guò)監(jiān)督員對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。積極保障群眾對(duì)小微權(quán)力的監(jiān)督權(quán)利和能力，建立監(jiān)督制度，優(yōu)化監(jiān)督程序，對(duì)群眾反映的問(wèn)題及時(shí)予以回應(yīng)。

三、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和制度規(guī)劃

法治鄉(xiāng)村建設(shè)必須在制度和法律的框架內(nèi)的規(guī)劃、引導(dǎo)下推進(jìn)。

一是建立黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、司法、民政等部門(mén)分工合作，市、縣、鄉(xiāng)、村一體建設(shè)的鄉(xiāng)村治理法治化格局，因地制宜制定符合本地區(qū)的自治、法治、德治相融合的規(guī)范體系，強(qiáng)化組織和制度保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的帶頭引領(lǐng)作用，各部門(mén)上下級(jí)之間、同級(jí)之間聯(lián)合推動(dòng)，分工明確，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為切入點(diǎn)，扎實(shí)穩(wěn)定推進(jìn)“三農(nóng)”工作，充分尊重村情、民情，通過(guò)村民自治構(gòu)建村規(guī)民約，建立良好有序的村民自治制度。

二是完善鄉(xiāng)村法律制度。各地要細(xì)化和完善涉農(nóng)領(lǐng)域立法，及時(shí)將經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)、做法上升為法規(guī)，形成相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充、層次分明的法律規(guī)范體系[3]。尤其著重關(guān)注宅基地取得與轉(zhuǎn)讓、土地流轉(zhuǎn)、退耕還林、家庭聯(lián)產(chǎn)承包、農(nóng)村社保、合作醫(yī)療等方面法律規(guī)定的不足，積極進(jìn)行補(bǔ)充與完善，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)保障農(nóng)民的切身利益。同時(shí)，加強(qiáng)基層選舉、組織管理、社會(huì)保障、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)壯大等重點(diǎn)領(lǐng)域立法，在法治軌道內(nèi)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性，在立法工作中要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民權(quán)益，以法治保障農(nóng)民利益提升廣大人民群眾的獲得感。

三是健全民主相關(guān)制度。在村民大會(huì)等村民議事決策機(jī)制的基礎(chǔ)上，黨組織要領(lǐng)導(dǎo)村民形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局[4]。強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和把關(guān)，兼顧本村村情與發(fā)展現(xiàn)狀，依法制定村規(guī)民約、村民自治章程等自治制度，明確公民依法參與鄉(xiāng)村治理的途徑、機(jī)制和基本程序，提升村民自治與法治水平。

四是確立監(jiān)督、救濟(jì)制度。在進(jìn)行黨員內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)，也需要通過(guò)立法賦予廣大村民對(duì)村委成員的監(jiān)督權(quán)利，通過(guò)村規(guī)民約明確監(jiān)督途徑，讓村民能夠及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，避免侵害村民權(quán)益與村集體利益。另外，也要加強(qiáng)行政救濟(jì)、司法救濟(jì)，尤其是對(duì)于老弱病殘等弱勢(shì)群體，更要簡(jiǎn)化救濟(jì)程序，降低救濟(jì)成本，對(duì)于被侵犯權(quán)益的村民更要提供直接的救濟(jì)途徑，避免引發(fā)社會(huì)暴力，危害社會(huì)穩(wěn)定，破壞社會(huì)和諧。

四、推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)范公正文明執(zhí)法

改革行政執(zhí)法體制，加強(qiáng)涉農(nóng)領(lǐng)域執(zhí)法，破解鄉(xiāng)村執(zhí)法最后一公里難題。

一是打破各行政執(zhí)法部門(mén)之間的界限，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法體制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍，制定統(tǒng)一的綜合執(zhí)法事項(xiàng)目錄，集中行使行政處罰權(quán)和行政檢查權(quán)，解決職能交叉、邊界不清的問(wèn)題，改變公安、市場(chǎng)、交通、民政等部門(mén)各自執(zhí)法的狀況，科學(xué)合理分配執(zhí)法力量，避免執(zhí)法過(guò)度擾民的現(xiàn)象，發(fā)揮有限執(zhí)法力量的效能最大化。

二是重點(diǎn)加大關(guān)乎農(nóng)民利益領(lǐng)域的執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊刁難群眾、克扣群眾財(cái)物、違規(guī)處罰、吃拿卡要等侵害農(nóng)民利益的行為和土地征收、土地流轉(zhuǎn)等領(lǐng)域的腐敗行為；基層執(zhí)法隊(duì)員裝備執(zhí)法記錄儀，落實(shí)執(zhí)法過(guò)程全監(jiān)控，完善執(zhí)法公示和重大執(zhí)法決定法制審核制度，規(guī)范執(zhí)法裁量行為。

三是縣委縣政府要積極謀劃通過(guò)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化手段賦能綜合執(zhí)法改革，實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同。在縣級(jí)層面，實(shí)現(xiàn)智慧調(diào)度各類(lèi)執(zhí)法力量，破除體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上全流程辦案及案件追溯，增強(qiáng)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量上下聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)作執(zhí)法的新動(dòng)能，形成全域執(zhí)法一張網(wǎng)的新格局。

四是兼顧民情、注重靈活性，避免一刀切機(jī)械執(zhí)法。各村情況不一，往往形成了不同的民俗和傳統(tǒng)，執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)該充分考慮各民俗與傳統(tǒng)形成的歷史條件及村民行為慣性，尊重民俗、民風(fēng)，更多地給予村民便利，避免執(zhí)法過(guò)程中大規(guī)模沖突與對(duì)抗。

五是積極對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)，注重執(zhí)法程序正義，提升執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法能力與文明素養(yǎng)?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍往往素質(zhì)參差不齊，不時(shí)出現(xiàn)執(zhí)法主體不適格、執(zhí)法程序不嚴(yán)謹(jǐn)、執(zhí)執(zhí)法手段粗暴、執(zhí)法結(jié)果顯失公平、釣魚(yú)執(zhí)法、執(zhí)法不作為等各種問(wèn)題，需要嚴(yán)格把關(guān)，加強(qiáng)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)及實(shí)踐的運(yùn)用，及時(shí)進(jìn)行入職培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)，對(duì)于嚴(yán)重失職行為應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任，進(jìn)行懲處。

六是對(duì)于造成損害的行政行為，應(yīng)及時(shí)糾錯(cuò)，積極進(jìn)行行政賠償。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，受到損害后可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)困難甚至家庭破裂等社會(huì)問(wèn)題，造成不和諧局面，危害社會(huì)穩(wěn)定，及時(shí)進(jìn)行行政賠償可以減輕損害的危害結(jié)果，避免二次傷害。

五、完善矛盾多元化解機(jī)制

矛盾分歧的有效、及時(shí)化解，不僅是鄉(xiāng)村治理法治化的重要體現(xiàn)，而且關(guān)系到鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

一是政府要大力推進(jìn)基層人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，建立基層自治與人民調(diào)解的對(duì)接制度，健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)調(diào)解組織和人員全覆蓋，依靠糾紛排查網(wǎng)格化管理，把矛盾解決在萌芽狀態(tài)。特別是要格外注重村委會(huì)的調(diào)節(jié)作用，村委會(huì)作為本村熟人網(wǎng)絡(luò)的“大管家”，在矛盾調(diào)節(jié)中具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮村民自治的作用，最大限度做到“本村矛盾本村化解”，避免矛盾升級(jí)，引發(fā)群體事件。

二是健全多元調(diào)解制度銜接和工作制度，司法、行政、人民調(diào)解深入鄉(xiāng)村聯(lián)合辦公，實(shí)現(xiàn)共享場(chǎng)所、統(tǒng)一辦公的集約化“一站式”調(diào)解工作模式，開(kāi)展法律調(diào)解維權(quán)進(jìn)鄉(xiāng)村活動(dòng)，第一時(shí)間消除矛盾糾紛，建設(shè)高水平的平安鄉(xiāng)村。

三是提升鄉(xiāng)村矛盾化解服務(wù)的智能化水平，建立線(xiàn)上調(diào)處渠道，搭建村級(jí)網(wǎng)上信訪(fǎng)平臺(tái)，暢通服務(wù)渠道，完善矛盾網(wǎng)上調(diào)處的立案、處理、反饋等流程環(huán)節(jié)，建立與省大數(shù)據(jù)平臺(tái)相結(jié)合的協(xié)同辦案制度。對(duì)口建立各領(lǐng)域調(diào)解專(zhuān)家?guī)?，完善“智慧調(diào)解”專(zhuān)家?guī)?，提升調(diào)解工作質(zhì)效。對(duì)矛盾調(diào)處數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行深入挖掘、分析，動(dòng)態(tài)掌握案件進(jìn)展，全面掌握潛在的問(wèn)題和矛盾，及早預(yù)警。

四是發(fā)掘村民自治潛力，修訂村規(guī)民約，兼顧善良風(fēng)俗，發(fā)揚(yáng)睦鄰友好、鄰里和諧的優(yōu)秀民族文化傳統(tǒng)。將優(yōu)秀民俗傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣通過(guò)村規(guī)民約固定下來(lái)，通過(guò)村規(guī)民約約束村民行為。選取村里德高望重、道德風(fēng)評(píng)良好的村民作為村里矛盾的協(xié)調(diào)員，組織協(xié)調(diào)小組化解矛盾糾紛。

五是及時(shí)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，尤其對(duì)于爭(zhēng)議大且認(rèn)定模糊的產(chǎn)權(quán)，需要及時(shí)明確，如土地、山林、房屋邊界等，避免久拖不決成為矛盾爆發(fā)的源頭。

六、完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)供給體系

鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系的現(xiàn)代化水平直接影響著鄉(xiāng)村治理法治化水平的高低。要以廣大鄉(xiāng)村群眾的法律需求為本位，不斷創(chuàng)新優(yōu)化法律服務(wù)供給體系，實(shí)現(xiàn)法律需求與法律供給相互作用的動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程。

一是要杜絕法治宣傳教育的形式化，注重以村民喜愛(ài)的形式和村民易于接觸的途徑對(duì)農(nóng)民利益關(guān)系最密切、農(nóng)民最關(guān)注的問(wèn)題以及和法治農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的問(wèn)題開(kāi)展法治宣傳教育。以互聯(lián)網(wǎng)為依托，創(chuàng)新法律宣講形式，豐富法律宣講內(nèi)容，針對(duì)不同年齡層次進(jìn)行各有側(cè)重的宣講，避免虛于表面。

二是完善政府和市場(chǎng)公共法律服務(wù)供給體系和供給制度，制定鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)項(xiàng)目清單，提升公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋率，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)顧問(wèn)、法律服務(wù)平臺(tái)全覆蓋。充分發(fā)揮政府與市場(chǎng)在公共服務(wù)中的作用，各有側(cè)重，以政府為導(dǎo)向注重公共法律服務(wù)的基本滿(mǎn)足，以市場(chǎng)為導(dǎo)向注重個(gè)體法律服務(wù)的需要，構(gòu)成協(xié)同發(fā)揮、各有補(bǔ)充的法律服務(wù)格局。

三是通過(guò)引進(jìn)、優(yōu)選、考調(diào)等方式匯聚鄉(xiāng)村法律服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員對(duì)關(guān)系農(nóng)民利益的土地流轉(zhuǎn)、宅基地糾紛、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域提供法律宣傳、法律援助，為村民提供便利有效的公共法律服務(wù)。特別是涉及群眾關(guān)心、容易產(chǎn)生糾紛的領(lǐng)域，需要加大投入力度，增加資源與人力投入。

四是探索“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務(wù)”模式，提升鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)的智能化水平，整合跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的法律服務(wù)資源，暢通服務(wù)渠道，借助新媒體等多樣化手段和渠道以及大數(shù)據(jù)等技術(shù)精準(zhǔn)發(fā)掘和滿(mǎn)足鄉(xiāng)村民眾的法律需求，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)資源的精準(zhǔn)化配置。